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Projet de loi de finances rectificative pour 2013 : Rapport

11 décembre 2013 : Budget - Rapport ( rapport - première lecture )

II. UNE PRÉVISION DE SOLDE PUBLIC INCHANGÉE EN 2013

Les prévisions de solde structurel et de solde conjoncturel des administrations publiques demeurent inchangées par rapport au projet de loi de finances pour 2014 - ainsi que le montre l'article liminaire, commenté ci-après ; aussi, votre rapporteur général ne rappellera ici que les principaux éléments d'analyse développés dans le cadre du rapport portant sur le projet de loi de finances, relativement aux prévisions de solde structurel et de solde conjoncturel et à leur inscription dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques14(*).

A. L'ARTICLE LIMINAIRE

Conformément à l'article 7 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques15(*), le présent projet de loi de finances rectificative comporte un article liminaire qui retrace, dans un tableau synthétique, « l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques, avec l'indication des calculs permettant d'établir le passage de l'un à l'autre » (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 3 : Tableau de synthèse de l'article liminaire
du projet de loi de finances rectificative pour 2013

(en points de PIB)

 

Prévision d'exécution 2013

Solde structurel (1)

- 2,6

Solde conjoncturel (2)

- 1,4

Mesures exceptionnelles (3)

-

Solde effectif (1+2+3)

- 4,1

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2013

Ainsi, le Gouvernement prévoit que le solde effectif s'élèverait à
- 4,1 % du PIB en 2013 et le solde structurel
16(*) à - 2,6 %. Le solde public prévu en 2013, de même que ses composantes structurelle et conjoncturelle, est identique à la prévision de l'article liminaire du projet de loi de finances pour 2014 (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 4 : Tableau de synthèse de l'article liminaire
du projet de loi de finances pour 2014

(en % du PIB)

 

Exécution 2012

Prévision d'exécution 2013

Prévision 2014

Solde structurel (1)

- 3,9

- 2,6

- 1,7

Solde conjoncturel (2)

- 0,8

- 1,4

- 1,8

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,1

-

- 0,1

Solde effectif (1+2+3)

- 4,8

- 4,1

- 3,6

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2014

1. L'évolution du solde structurel en 2013

Comme cela sera précisé dans les développements qui suivent, la trajectoire pluriannuelle des finances publiques est désormais définie en termes de solde structurel. Pour 2013, la prévision de solde structurel s'élève à - 2,6 % du PIB, correspondant à une amélioration de 1,3 point de PIB par rapport à 2012.

Cette réduction du déficit structurel a été permise par un effort structurel important, de 1,7 point de PIB - soit un niveau proche de l'objectif retenu en loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201717(*) (1,9 point de PIB).

Si l'ajustement du solde structurel a été inférieur à l'effort consenti, c'est principalement en raison de facteurs non maîtrisables.


· L'effort en recettes devrait être diminué par la faiblesse de l'élasticité des prélèvements obligatoires
18(*), du fait de l'atonie de l'activité économique, qui serait proche de 0,5 contre une moyenne de long terme de 119(*). Ce phénomène résulterait essentiellement du faible rendement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l'impôt sur les sociétés, ainsi qu'au moindre dynamisme de la masse salariale, sur laquelle est assise la majeure partie des prélèvements sociaux.

Ainsi, en dépit d'un effort structurel en recettes de 1,5 point de PIB, la faiblesse des élasticités fiscales aurait contribué négativement à l'évolution des recettes, à hauteur de 0,4 point de PIB ;


· L'effort en dépenses serait, quant à lui, légèrement inférieur à la prévision
(0,2 point de PIB contre une cible de 0,3 point de PIB). L'effort projeté au titre de l'exercice 2013 était fondé sur un objectif de croissance de la dépense publique en volume de 0,9 % ; toutefois, cette dernière devrait atteindre 1,7 %. La progression plus rapide qu'anticipé de la dépense publique en volume serait, pour l'essentiel, due à des dépenses non prévues : le vote du budget rectificatif de l'Union européenne, une revalorisation des dépenses indexées sur la base d'une prévision d'inflation surestimée20(*), etc. En tout état de cause, il apparaît que les dépenses maîtrisables seraient bien tenues, limitant par conséquent la croissance des dépenses publiques en volume.

Aussi, la norme « zéro valeur » qui s'applique aux dépenses de l'Etat hors dette et pensions serait respectée, en particulier grâce à la constitution d'une réserve de précaution hors masse salariale de 7,9 milliards d'euros
- intégrant un surgel supplémentaire de 2 milliards d'euros décidé en janvier 2013. Dans le présent projet de loi, 90 % des annulations proposées (soit 2,9 milliards d'euros) afin de compenser les ouvertures de crédits à hauteur de 3,2 milliards d'euros sont imputés sur la réserve de précaution.

Au total, l'ensemble des dépenses de l'Etat serait en baisse de 2,9 milliards d'euros par rapport à la loi de finances pour 201321(*) du fait du respect de la norme « zéro valeur », de l'annulation de 1,9 milliard d'euros sur la charge de la dette dans le cadre du présent projet de loi et à une baisse des crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » de 0,9 milliard d'euros.

En outre, il convient de rappeler que, dans le champ des administrations de sécurité sociale (ASSO), un effet de base favorable résultant de dépenses de soins de ville inférieures de 0,5 milliard d'euros à l'estimation retenue lors de la construction de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 2013 a permis de revoir ce dernier à la baisse d'un même montant.

2. L'évolution du solde effectif en 2013

Le solde public effectif s'élèverait en 2013, selon le Gouvernement, à - 4,1 % du PIB, en amélioration de 0,7 point de PIB par rapport à 2012.

Ainsi, le solde effectif serait inférieur de 1,1 point de PIB à la cible arrêtée dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (3 % du PIB), et ce pour les raisons suivantes :

- pour les motifs qui viennent d'être évoqués, l'ajustement du solde structurel a été de 0,7 point de PIB inférieur à la variation de solde structurel programmée initialement, freinant par conséquent la réduction du déficit effectif ;

- le solde conjoncturel s'est dégradé de 0,6 point de PIB - contre une prévision de 0,4 point de PIB - dans la mesure où la progression du PIB est restée bien en deçà de la croissance du PIB potentiel (+ 1,4 %), creusant un peu plus l'écart de production.

A cela vient s'ajouter le fait que le solde structurel pour l'année 2012 s'est avéré inférieur de 0,3 point de PIB à la prévision retenue dans le cadre de la LPFP, principalement en raison d'une révision du déficit structurel pour 2011.


* 14 Ibid.

* 15 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques.

* 16 A titre de rappel, le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé des effets du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le PIB était égal à son potentiel.

* 17 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 18 L'élasticité des prélèvements obligatoires correspond au rapport entre la croissance des prélèvements à législation de l'année n-1 et la croissance du PIB de l'année n. Par conséquent, une élasticité égale à l'unité signifie qu'une hausse de 2,5 % du PIB en valeur s'accompagnera d'une augmentation spontanée - soit hors mesures nouvelles - des recettes fiscales de 2,5 %. Aussi, si l'élasticité est inférieure à l'unité, les recettes progressent spontanément moins vite que le PIB en valeur.

* 19 Cf. OCDE, « Measuring cyclically-adjusted budget balances for OECD countries », OECD Economics Department Working Papers, n° 434, juillet 2005.

* 20 Cf. rapport général n° 156 (2013-2014), tome I, op. cit.

* 21 Cf. loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.