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Projet de loi de finances rectificative pour 2013 : Rapport

11 décembre 2013 : Budget - Rapport ( rapport - première lecture )

B. UNE PRÉVISION DE DETTE PUBLIQUE MAINTENUE

Dès lors que la prévision de solde public effectif pour 2013 reste inchangée, la prévision de dette des administrations publiques retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 est également maintenue.

Aussi est-il prévu que la dette publique s'élève à 93,4 % du PIB en 2013 - soit 90,4 % du PIB hors soutien financier aux Etats de la zone euro -, en progression de 3,2 points de PIB par rapport à 2012. L'augmentation du taux d'endettement public ralentirait en comparaison à l'année passée, au cours de laquelle il avait crû de 4,4 points de PIB, du fait de la réduction du déficit public (de 4,8 % du PIB à 4,1 % du PIB).

Tableau n° 5 : La trajectoire de la dette publique définie
dans le projet de loi de finances pour 2014

(en % du PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Dette publique

90,2

93,4

95,1

94,7

93,1

91,0

Dette publique
(hors soutien financier à la zone euro)

87,8

90,4

91,8

91,6

90,0

88,0

Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014

A cet égard, il est nécessaire de souligner que la reprise de la dette de l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) par l'Etat, d'un montant de 4,5 milliards d'euros, proposée par le présent projet de loi de finances rectificative22(*) est sans effet sur le niveau de la dette publique.

En effet, si cette opération vient augmenter la dette de l'Etat, elle était d'ores et déjà comptabilisée au sein de la dette des administrations publiques - l'EPFR, en tant qu'établissement public administratif, étant un organisme divers d'administration centrale (ODAC) au sens de la comptabilité nationale.

C. LA TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

1. Une trajectoire définie en termes de solde structurel

L'article liminaire commenté précédemment permet d'apprécier l'inscription de l'évolution du solde structurel et du solde effectif dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques. Ainsi que cela a déjà été indiqué, le solde effectif devrait être, en 2013, inférieur de 1,1 point de PIB à la cible arrêtée dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (LPFP).

Mais il convient surtout de noter que le solde structurel devrait être inférieur de 1 point de PIB à l'objectif défini dans le cadre de la LPFP. En effet, depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2013, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne, les Etats doivent se doter d'un objectif de moyen terme (OMT) de déficit structurel et, à cette fin, s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel.

La trajectoire de solde structurel retenue par la France a été précisée par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201723(*).

L'objectif à moyen terme (OMT) retenu par la France est l'équilibre structurel (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 6 : La trajectoire de solde structurel prévue par la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde structurel

- 3,6

- 1,6

- 1,1

- 0,5

0,0

0,0

Variation du solde structurel

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,1

Effort structurel

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

dont effort en recettes

1,1

1,6

- 0,1

- 0,2

0,0

- 0,3

dont effort en dépenses

0,3

0,3

0,6

0,7

0,4

0,4

Source : LPFP 2012-2017

2. Le mécanisme de correction automatique

De manière à garantir le respect de cette trajectoire, le TSCG impose également aux Etats membres d'instituer un mécanisme de correction qui « est déclenché automatiquement si les écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation ». La notion d'« écart important » est définie par le volet préventif du pacte de stabilité comme correspondant à un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

En France, l'article 23 de la loi organique relative à la gouvernance et à la programmation des finances publiques définit les modalités d'application du mécanisme de correction. A ce titre, celui-ci prévoit qu'en vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants24(*) « que font apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

Lorsque de tels écarts sont identifiés, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Puis il doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport remis dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte de l'écart important ainsi constaté au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

3. Un déclenchement du mécanisme de correction attendu en 2014

Constatant que l'écart entre le solde structurel prévu et celui de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) atteindrait 1 point de PIB en 2013 (- 2,6 % du PIB contre une cible de - 1,6 % du PIB), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a, dans l'avis du 13 novembre 2013 précité25(*), indiqué que si cette prévision devait se réaliser, il serait « amené à constater au printemps 2014 un "écart important" par rapport aux orientations pluriannuelles de la loi de programmation, conduisant à la mise en oeuvre du mécanisme de correction dans les conditions prévues par la loi organique du 17 décembre 2012 ».

Ainsi, de toute évidence, le mécanisme de correction automatique devrait-il être déclenché en 2014, lorsque le Haut Conseil sera saisi en vue du dépôt du projet de loi de règlement. Toutefois, la nouvelle trajectoire présentée par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances 2014 intègre d'ores et déjà les mesures qui permettront de corriger rapidement l'écart entre le solde structurel et les objectifs arrêtés par la LPFP.

4. La correction de l'écart par rapport à la trajectoire

Le mécanisme de correction automatique a pour seule finalité de garantir l'atteinte de l'objectif de moyen (OMT) sur la base duquel la France s'est engagée auprès de ses partenaires européens. Or, force est de constater que la nouvelle trajectoire des finances publiques définie dans le projet de loi de finances pour 2014 permet de respecter cet objectif (cf. tableau ci-après).

En effet, la stratégie définie par le Gouvernement consiste à prendre acte de la situation économique actuelle et de ses incidences budgétaires et à lisser l'effort d'ajustement sur la période 2014-2017 de manière à concilier poursuite de la consolidation des finances publiques et croissance économique ; la trajectoire définie dans le cadre de la LPFP concentrait, quant à elle, l'essentiel des efforts au début de la période de programmation.

Tableau n° 7 : La trajectoire des finances publiques définie
dans le projet de loi de finances pour 2014

(en % du PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde public

- 4,8

- 4,1

- 3,6

- 2,8

- 1,7

- 1,2

Solde structurel

- 3,9

- 2,6

- 1,7

- 0,9

- 0,2

0,0

Ajustement structurel

1,1

1,3

0,9

0,9

0,6

0,3

Dette publique

90,2

93,4

95,1

94,7

93,1

91,0

Source : RESF annexé au projet de loi de finances pour 2014

En tout état de cause, la trajectoire pluriannuelle des finances publiques présentée par le Gouvernement lors du projet de loi de finances permettrait d'atteindre l'équilibre structurel en 2017.

L'équilibre structurel stricto sensu serait atteint avec un an de retard par rapport à ce que prévoyait la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ; toutefois, ainsi que le rappelait le président du Haut Conseil des finances publiques lors de son audition du 9 octobre 2013 par la commission des finances : « le solde structurel s'établirait à - 0,2 point de PIB fin 2016, soit un chiffre entrant dans la fourchette de ce que la Commission européenne juge comme étant l'équilibre structurel »26(*).

Enfin, il convient de souligner que la trajectoire pluriannuelle des finances publiques devrait être revue, notamment afin de tenir compte des écarts apparus en raison de la dégradation de la conjoncture économique, dans le cadre de la prochaine loi de programmation des finances publiques, dont l'examen par le Parlement est attendu pour l'automne 2014.

DEUXIÈME PARTIE - LE BUDGET DE L'ÉTAT EN 2013

Les principaux chiffres du projet
de loi de finances rectificative pour 2013

1. - LES RECETTES

Recettes fiscales nettes : 287,8 milliards d'euros (- 10,9 milliards d'euros*)

Recettes non fiscales : 13,9 milliards d'euros (- 0,3 milliard d'euros)

2. - LES DÉPENSES

Dépense sous norme « zéro valeur » : 279,4 milliards d'euros (0)

Dont dépenses de personnel (hors pensions) : 80,6 milliards d'euros (- 0,2 milliard d'euros)

Dont PSR collectivités territoriales : 55,6 milliards d'euros (- 0,1 milliard d'euros)

Dont PSR Union européenne : 20,7 milliards d'euros (+ 1,1 milliard d'euros)

Dépense sous norme « zéro volume » : 368,6 milliards d'euros (- 2,9 milliards d'euros)

Dont charge de la dette : 45 milliards d'euros (- 1,9 milliard d'euros)

Dont dépenses de pensions : 44,3 milliards d'euros (- 0,9 milliard d'euros)

3. - LE SOLDE ET SON FINANCEMENT

Solde général : - 71,9 milliards d'euros (- 10,4 milliards d'euros)

Besoin et ressources de financement de l'Etat : 185,8 milliards d'euros (+ 14,5 milliards d'euros)

Amortissement de la dette à moyen et long termes : 106,7 milliards d'euros (- 0,2 milliard d'euros)

* Les évolutions sont par rapport à la LFI 2013.

Nota bene : l'analyse de l'équilibre budgétaire repose sur les données contenues dans le projet de loi adopté en Conseil des ministres. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture sont analysées dans le cadre du commentaire de l'article d'équilibre (article 2).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires


* 22 Cf. article 33 du projet de loi de finances rectificative pour 2013.

* 23 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012, op. cit.

* 24 Au titre de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 25  Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-04 du 13 novembre 2013, op. cit.

* 26 Cf. audition de Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, le 9 octobre 2013 par la commission des finances du Sénat.