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Projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale

12 février 2014 : Formation professionnelle ( rapport - première lecture )

C. UNE RÉVOLUTION COPERNICIENNE : D'UNE OBLIGATION DE DÉPENSER À UNE OBLIGATION DE FORMER

1. L'entretien professionnel, une garantie nouvelle pour les salariés

Pour les signataires de l'ANI du 14 décembre 2013, l'institution d'un entretien professionnel périodique constitue un progrès majeur en matière d'information du salarié sur ses possibilités de recours à la formation professionnelle et de construction, dans l'entreprise, d'une trajectoire d'évolution professionnelle. Comme le souligne le préambule du chapitre 1er de l'ANI, « il est de l'intérêt de l'entreprise et des salariés d'apprécier à intervalles de temps réguliers et rapprochés le niveau et l'évolution des compétences des salariés, et de favoriser leur progression professionnelle ».

Votre rapporteur ne peut que souscrire à ces propos. Alors que l'étude d'impact annexée au projet de loi précise que seulement 15 % des entreprises organisent des entretiens professionnels pour l'ensemble de leur personnel, les obligations en la matière dans le code du travail restent à l'heure actuelle limitées. Elles concernent, avec une périodicité annuelle, les salariés en télétravail (article L. 1222-10) ou en convention de forfait en jours sur l'année (article L. 3121-46), ou plus ponctuellement les salariés de retour d'un congé maternité (article L. 1225-27), d'un congé parental d'éducation (L. 1225-57) ou d'un congé de soutien familial (article L. 3142-29). Contrairement à une idée communément admise et aux pratiques des plus grandes entreprises, aucune disposition législative de portée générale n'encadre cette pratique.

La création, par l'article 2 du projet de loi, de cet entretien professionnel s'inscrit dans le processus de responsabilisation des employeurs envers la formation de leurs salariés et dans le cadre de l'obligation qui est la leur de préserver leur employabilité9(*). L'abondement supplémentaire de cent heures à verser au salarié s'il n'a pas, au cours des six dernières années, bénéficié de mesures de formation constitue pour l'entreprise une incitation forte à agir. L'entretien est également un moyen de faciliter le retour dans l'emploi des salariés de retour d'une longue absence, comme le congé d'adoption ou le congé sabbatique et qui, jusqu'à présent, ne bénéficiaient d'aucun accompagnement comparable.

En apportant des modifications aux régimes des négociations de branche et d'entreprise sur la GPEC ainsi qu'à celle relative au plan de formation, cet article 2 corrige certaines des insuffisances constatées lorsqu'une appréciation qualitative des accords signés est faite. La loi relative à la sécurisation de l'emploi les a réformées en profondeur. Par ailleurs, la référence explicite aux observatoires prospectifs des métiers et des qualifications va renforcer ces structures, valoriser leurs travaux et fournir des données statistiques objectives indispensables pour anticiper les mutations économiques et les accompagner au mieux.

Votre rapporteur est également satisfait de constater que le dialogue social est favorisé, quelle que soit son issue, avec la consultation du comité d'entreprise sur la GPEC en cas d'échec de la négociation obligatoire. Il était préjudiciable à l'entreprise et aux salariés que le comité d'entreprise ne puisse avoir connaissance de la stratégie de l'entreprise en matière de GPEC pour la seule raison que la négociation n'avait pu aboutir à un accord. Les membres du comité d'entreprise, élus du personnel, pourront désormais faire part de leurs observations en la matière.

2. Favoriser les formations qualifiantes

L'article 3 est fidèle à l'esprit qui anime ce projet de loi : faire des dispositifs de formation professionnelle des outils pleinement qualifiants ou certifiants et reconnus comme tels, permettant une progression d'un niveau de qualification et facilitant l'insertion professionnelle des publics éloignés de l'emploi.

Il y contribue en permettant aux personnes suivant un parcours d'insertion par l'activité économique ou titulaires d'un contrat aidé d'accéder à trois mécanismes dont ils étaient jusqu'à présent exclus : la période de professionnalisation, la préparation opérationnelle à l'emploi (POE) individuelle et la POE collective.

Il permet également de remédier aux insuffisances actuellement constatées dans les périodes de professionnalisation. Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, elles ne donnent lieu à l'acquisition d'aucune qualification reconnue pour 67 % d'entre elles et correspondent souvent à des actions du plan de formation, qu'elles sont devenues un moyen de financer.

Votre rapporteur ne peut donc que saluer la complémentarité instituée par cet article entre une période de professionnalisation au champ précisé et au public élargi et le CPF, dont elle constituera l'un des abondements. Selon les hypothèses de travail du Gouvernement, si la moitié des financements de la période de professionnalisation, soit 235 millions d'euros, venait abonder le CPF, 120 000 salariés dont le compte aurait atteint son plafond pourraient suivre une formation d'une durée totale de 350 heures.

Bien qu'il s'agisse d'hypothèses et qu'il soit difficile d'anticiper le comportement des différents acteurs de la formation professionnelle à la suite de la réforme portée par ce projet de loi, il est souhaitable que la période de professionnalisation se développe, pour accompagner la montée en charge progressive du CPF. Les dispositions de l'article 3 devraient faciliter cette expansion, dès lors que les ressources financières seront disponibles, et améliorer son effectivité.

3. Tourner la page de l'obligation fiscale

En supprimant l'obligation légale de financement du plan de formation et son régime d'imputabilité fiscale, l'article 4 bouleverse le fondement du système de formation professionnelle français et lui fait subir l'une de ses plus profondes transformations depuis 1971.

Dénoncée depuis plusieurs années par certains milieux proches de la partie patronale comme un frein à la modernisation de la formation professionnelle, elle a permis de faire de la formation un outil essentiel de préservation de l'employabilité et d'amélioration des compétences des salariés. Néanmoins, comme le souligne l'étude d'impact annexée au projet de loi, elle est devenue purement formelle.

Fixée à 0,9 % de la masse salariale, elle se trouve dans les faits largement dépassée.

Tableau n° 3 : Taux de participation moyen des entreprises au plan de formation en 2010

Taille de l'entreprise

Taux de participation moyen
au plan de formation

De 10 à 19 salariés

1,26 %

De 20 à 49 salariés

1,18 %

De 50 à 249 salariés

1,57 %

De 250 à 499 salariés

1,92 %

De 500 à 1999 salariés

2,43 %

Plus de 2000 salariés

2,97 %

Source : Etude d'impact annexée au projet de loi

Ayant acquis une dimension purement comptable, cette contrainte administrative avait perdu le caractère de moteur du développement de la formation qu'elle a occupée jusqu'aux années 1990. Il était donc nécessaire de repenser le modèle français en la matière. Accompagnant la mise en oeuvre du compte personnel de formation, cette volonté de responsabiliser les entreprises dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leur politique de formation constitue l'avancée majeure de l'ANI du 14 décembre 2013.

Comme l'ont souligné plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur lors des auditions qu'il a réalisées, il s'agit d'un pari. En effet, la réaction des entreprises à cette diminution des charges théoriques qui pèsent sur elles est difficilement prévisible. Il apparaît néanmoins indispensable de changer de logique et de faire reconnaître par tous que la formation est un investissement dont l'entreprise peut attendre des retours qui devront être partagés avec les salariés faisant l'effort d'actualiser ou de développer leurs compétences.

Aux yeux de votre rapporteur, le passage d'une obligation de payer à une obligation de former, c'est-à-dire d'une obligation de moyens à une obligation de faire, constitue une avancée majeure et une incitation forte en direction des employeurs pour qu'ils mettent en place des politiques internes de formation correspondant aux besoins de leur entreprise, de leurs salariés et de leur territoire.

Cette réforme n'est toutefois pas synonyme d'une diminution du financement de la formation professionnelle, mais aura au contraire pour conséquence d'orienter ces fonds vers ceux qui en ont le plus besoin, c'est à dire les TPE, et vers les dispositifs qualifiants.

L'effort en faveur des plus petites entreprises est maintenu, avec un taux de participation inchangé, et même renforcé avec une mutualisation interprofessionnelle mise en place par l'ANI : le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) devra consacrer 20 % de ses ressources aux actions contribuant à l'accès à la formation des salariés des TPE (article 40) tandis que les Opca pourront prendre en charge la rémunération des salariés des TPE partis en formation (article 37). L'étude d'impact évalue le gain à 230 millions d'euros par an.

Plus généralement, des moyens supplémentaires sont consacrés au financement des dispositifs qualifiants (professionnalisation, CIF), avec 1 % de la masse salariale qui leur est désormais consacré, contre 0,7 % auparavant, et la consécration d'un versement dédié au CPF, ce dont ne bénéficiait pas le DIF. Cette mesure contribue à l'objectif de développement des qualifications, que ce soit à destination des salariés ou des demandeurs d'emploi, affiché par le Gouvernement comme par les partenaires sociaux durant la négociation de l'ANI.

L'attention de votre rapporteur a été appelée sur un aspect technique de cet article : ses conditions d'entrée en vigueur. Si la date affichée est bien le 1er janvier 2015, des contraintes techniques en matière de collecte des cotisations des entreprises pourraient bien avoir pour conséquence de la repousser au printemps 2016. En effet, la rédaction de cet article dispose qu'il s'appliquera « à la collecte des contributions dues au titre de l'année 2015 ». Toutefois, les Opca procèdent à cette collecte au début de l'année suivante, soit au premier trimestre 2016. En 2015, les Opca percevront les contributions assises sur la masse salariale de 2014, sur la base des anciennes obligations de versement. Il est donc nécessaire de s'assurer que pendant la période transitoire le fonctionnement et les finances des Opca ne soient pas déstabilisés mais également que le CPF et le système de formation professionnelle rénové soient opérationnels dans les plus brefs délais.

4. Moderniser les organismes paritaires agréés et renforcer la mutualisation des fonds de la formation

Sans remettre en cause les obligations des employeurs à l'égard de leurs salariés en matière de formation professionnelle, les signataires de l'ANI du 14 décembre 2013 ont, en s'accordant sur la suppression de l'obligation légale de financement du plan de formation, enclenché un processus qui ne peut être sans conséquences sur la gestion du système de formation professionnelle française. Définissant de nouvelles priorités à cette politique et proposant une nouvelle affectation des sommes collectées, l'ANI affecte profondément, de manière directe ou incidente, le fonctionnement des Opca et des Opacif.

Si l'article 5 du projet de loi renvoie au pouvoir réglementaire la fixation des modalités de répartition et de mutualisation entre la professionnalisation, le CPF et le plan de formation de la part de la contribution des entreprises non destinée au FPSPP ou au CIF, l'ANI les a déterminées.

Tableau n° 4 : L'affectation du versement des entreprises aux Opca à l'issue de la réforme

 

Plan de formation

Profession-nalisation

CIF

FPSPP

CPF

Total

Moins de 10 salariés

0,4 %10(*)

0,15 %

/

/

/

0,55 %

De 10 à 49 salariés

0,2 %

0,3 %

0,15 %

0,15 %

0,2 %

1 %

De 50 à 299 salariés

0,1 %

0,2 %

0,2 %

300 salariés et plus

/

0,4 %

Source : Article 34 de l'ANI du 14 décembre 2013

Par rapport au régime actuel, certaines catégories voient leur base élargie mais, pour certaines entreprises, leur taux diminuer : c'est le cas du CIF, au titre duquel les entreprises d'au moins 20 salariés étaient jusqu'à présent redevables d'un versement de 0,2 % de leur masse salariale. Les entreprises de 10 à 20 salariés contribueront désormais à son financement, mais le taux pour les entreprises de 20 à 49 salariés passera de 0,2 % à 0,15 %.

L'instauration d'une ressource à la prévisibilité accrue pour le FPSPP, qui lui sera affectée directement par les Opca et à laquelle contribueront les entreprises de 10 salariés et plus, constitue également un progrès notable. Soumis jusqu'à présent à une redéfinition annuelle de ses moyens, ceux-ci pouvant être revus fortement à la baisse, il gagnera ainsi en effectivité et sera mieux à même de programmer son action dans la durée, et ce d'autant plus qu'il est hors de question que les ponctions réalisées par le gouvernement précédent sur ses ressources, en 2011 et 2012, à hauteur de 600 millions d'euros au total, se reproduisent11(*).

Selon les données communiquées par le FPSPP à votre rapporteur, le fonds devrait disposer selon ces nouvelles règles de calcul d'environ 800 millions d'euros, sur la base de la masse salariale de 2011, les projections faisant état de 850 millions d'euros en prenant la masse salariale de 2015 comme référence. Une baisse légère serait dans un premier temps constatée par rapport à 2013, année où le FPSPP a perçu 13 % des contributions collectées par les Opca et Opacif, mais cette somme resterait bien supérieure à un prélèvement de 10 % ou 12 %.

De nouvelles missions lui étant confiées, en particulier le développement de la formation des salariés des TPE pour un montant annuel représentant 20 % de ses ressources (article 40 de l'ANI) et le financement de l'utilisation du CPF par les demandeurs d'emploi, il appartient désormais aux partenaires sociaux, qui en assurent le pilotage, d'arbitrer entre ces différentes priorités et, le cas échéant, de réévaluer les interventions traditionnelles du fonds, notamment ses appels à projets en faveur des demandeurs d'emploi et son investissement dans la professionnalisation.

Il n'en reste pas moins que la péréquation et la mutualisation sortent renforcées des stipulations de l'ANI dont l'article 5 assure la traduction. L'objectif étant de lutter contre les inégalités d'accès à la formation, les TPE en sont bien sûr les premières bénéficiaires, mais les PME le sont également par une mutualisation du plan de formation renforcée jusqu'à 300 salariés. Les Opca en seront les acteurs centraux, à travers chacune des sections consacrées au financement des dispositifs qualifiants.

Ceux-ci ont toutefois subi une profonde réorganisation à la suite de la réforme de 2009 qui, en relevant le seuil minimal de collecte qui leur est imposé, a entraîné leur regroupement, leur nombre ayant été divisé par deux. Plusieurs années ont été nécessaires pour que ce processus aboutisse et que les Opca renouvelés soient pleinement opérationnels. Au vu de l'ampleur de l'impact de ce projet de loi sur les Opca, notamment dans l'exercice de leurs missions traditionnelles, il ne semble pas pertinent de faire démarrer aujourd'hui un nouveau mouvement de rationalisation.

En effet, la suppression de l'obligation légale de financement, sous un régime fiscal, du plan de formation par chaque entreprise va avoir pour conséquence de faire profondément évoluer leurs relations avec les Opca. Ceux-ci ne disposeront plus d'un marché qui peut être qualifié de captif, le versement à un Opca permettant aujourd'hui de satisfaire à l'obligation légale. Les Opca devront achever leur mue, débutée en 2009 avec la reconnaissance de leur mission d'accompagnement et de conseil aux entreprises. Il leur appartient désormais de se positionner comme les fournisseurs d'une offre de services en adéquation avec les besoins et les attentes des entreprises et non plus comme de simples collecteurs et gestionnaires de fonds.


* 9 Selon l'article L. 6321-1 du code du travail, l'employeur « assure l'adaptation des salariés à leur poste de travail » et « veille au maintien de leur capacité à occuper un emploi, au regard notamment de l'évolution des emplois, des technologies et des organisations ».

* 10 De leur masse salariale.

* 11 Ainsi que l'Etat s'y est engagé dans la convention-cadre conclue avec la FPSPP pour la période 2013-2015 signée le 12 février 2013.