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Projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale

12 février 2014 : Formation professionnelle ( rapport - première lecture )

D. DÉVELOPPER L'ACCÈS À L'EMPLOI PAR L'APPRENTISSAGE ET UNE ORIENTATION TOUT AU LONG DE LA VIE PLUS EFFICACE

L'ensemble formé par les articles 6 à 9, auquel l'Assemblée nationale a adjoint les deux articles 9 bis et 9 ter, modernise le droit en matière d'apprentissage. L'article 12 fait de la région le chef de file du service public de l'orientation et précise le contenu et les acteurs du conseil en évolution professionnelle.

1. Achever le transfert aux régions des compétences en matière d'apprentissage

L'article 6 simplifie le pilotage de la politique de formation par l'apprentissage et achève le mouvement débuté en 1983 en confiant aux régions les compétences résiduelles détenues par l'Etat dans ce domaine. Hors financement et péréquation, celui-ci ne conservera qu'un rôle unique, certes essentiel : celui du contrôle pédagogique des centre de formation d'apprentis (CFA).

Selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les COM Etat-régions, dont la génération actuelle couvre les années 2011-2015, s'accompagnent d'un engagement de 1,7 milliard d'euros de la part de l'Etat. A l'avenir, celui-ci pourra en rester un acteur, à travers les services académiques, mais il est cohérent de placer ce processus de contractualisation sous l'égide du conseil régional afin que ce dernier, conformément aux compétences qui lui ont été transférées, en détermine l'opportunité et les orientations.

Les CFA à recrutement national ne sont plus qu'au nombre de deux : le CFA des compagnons du devoir et du tour de France, qui dispose d'antennes dans quatre régions (Bourgogne, Basse-Normandie, Haute-Normandie et Franche-Comté) ainsi que le CFA des métiers de la musique, l'institut technologique européen des métiers de la musique (Itemm), situé au Mans. Le premier a reçu 820 000 euros du FNDMA en 2012 et le second 510 000 euros.

S'il semble logique d'achever la régionalisation des CFA, engagée dès 2007, il convient toutefois d'en évaluer toutes les conséquences. Or la disparition du caractère national du CFA des compagnons du devoir, implanté dans plusieurs régions, menace la survie même de cet organisme dont la mission va bien au-delà de la transmission des savoirs professionnels. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur salue l'initiative des députés et du Gouvernement, qui ont décidé de poursuivre la réflexion sur le sujet afin que la pérennité de cette structure multiséculaire soit assurée. La suspension de sa régionalisation ne signifie pas qu'elle n'aura jamais lieu, mais permet de construire aujourd'hui sereinement l'avenir des compagnons du devoir et d'en préparer sans précipitation l'évolution.

2. Sécuriser les parcours des jeunes en apprentissage

Votre rapporteur partage les intentions du Gouvernement qui, avec l'article 7, souhaite lever certains des freins au développement de l'apprentissage. C'est indispensable pour atteindre l'objectif de 500 000 apprentis en 2017, contre 435 000 aujourd'hui, fixé par le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

Il ne faudrait toutefois pas que ces mesures, inspirées par une volonté de restaurer l'universalité de l'accès à l'apprentissage et d'améliorer la situation personnelle des apprentis, ne viennent fragiliser le système de formation en apprentissage. Il est inacceptable que des jeunes aient à régler des frais d'inscription pour que leur candidature soit acceptée. Toutefois, comme l'ont souligné les directeurs de CFA auditionnés par votre rapporteur, des entreprises participent aujourd'hui financièrement à la prise en charge d'une partie des coûts de formation de leurs apprentis dans les CFA, pour un montant qui dépasse les sommes versées au titre de la taxe d'apprentissage. Il s'agit d'une ressource indispensable pour certains CFA, qui leur permet d'équilibrer leur budget alors que, dans le même temps, les moyens à la disposition des conseils régionaux pour financer l'apprentissage, dans un cadre budgétaire contraint, ne devraient pas connaître d'augmentation significative dans les années à venir.

De même, l'étude d'impact annexée au projet de loi présente la création du contrat d'apprentissage à durée indéterminée comme une réponse aux difficultés que rencontrent les apprentis dans leurs relations avec un bailleur ou une banque et un moyen de « fidélisation » pour les employeurs une fois la formation achevée. Des risques s'y rattachent également, notamment le fait de limiter les perspectives professionnelles de l'apprenti. Plusieurs des personnes auditionnées par votre rapporteur se sont interrogées sur l'opportunité de cette mesure, craignant que seul un nombre très réduit d'entreprises ne s'en saisissent.

Ces considérations légitimes ne diminuent néanmoins pas, aux yeux de votre rapporteur, l'intérêt des dispositions de cet article. Elles indiquent simplement qu'il sera nécessaire d'être vigilant sur les effets de leur mise en oeuvre. L'Assemblée nationale en a pris conscience, puisqu'elle a notamment accepté qu'avec l'accord de la région, un CFA puisse solliciter auprès d'une entreprise une contribution financière supplémentaire.

A cet article, la commission des affaires sociales a, sur proposition de votre rapporteur, adopté deux amendements afin que la négociation sur la formation des maîtres d'apprentissage se développe au niveau de l'entreprise comme à celui de la branche et que le comité d'entreprise soit consulté sur ce sujet.

L'article 8 redéfinit les missions des CFA. La rédaction de l'article L. 6231-1 du code du travail ne correspondait plus à leur activité aujourd'hui, qui va bien au-delà de la simple délivrance d'une formation. Ils sont devenus des acteurs de l'accompagnement social et du suivi professionnel de leurs apprentis, au même titre que des structures comme les missions locales. Alors que les taux de rupture des contrats d'apprentissage restent trop élevés, atteignant presque un tiers dans certains secteurs, il était indispensable de conforter les CFA dans ce rôle.

La nouvelle définition recouvre des missions déjà exercées par la plupart des CFA. Certains peuvent regretter qu'elle ne s'accompagne pas de moyens supplémentaires et que ces actions ne soient pas suffisamment prises en compte dans le coût par apprenti tel qu'il est calculé par les régions, qui ne retiennent que le versant pédagogique. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une avancée juridique que votre rapporteur salue.

3. Rationaliser la collecte de la taxe d'apprentissage

Poursuivant la réforme engagée par la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 201312(*), l'article 9 constitue un progrès important dans l'amélioration de la collecte et de la gestion des fonds issus de la taxe d'apprentissage. Votre rapporteur salue l'effort du Gouvernement sur ce sujet, sans que les principes qui conditionnent le succès de l'apprentissage, notamment la contribution directe des entreprises aux CFA et la participation des acteurs économiques locaux à son pilotage ne soient remis en cause.

Un consensus s'est formé sur le nombre trop élevé d'organismes collecteurs de la taxe d'apprentissage (Octa) en activité. Avec 147 recensés en 2012, au niveau de collecte très disparate (de plus de 360 millions pour le plus important à quelques milliers d'euros pour les plus petits), la lisibilité de la collecte et la qualité du service rendu aux entreprises et aux CFA ne sont plus assurées. Avec des collecteurs nationaux, les Opca, ayant chacun en vertu d'une obligation légale une collecte déjà supérieure à 100 millions d'euros, et un collecteur consulaire par région, la réforme devrait remodeler le financement de l'apprentissage autour d'une cinquantaine d'Octa, voire moins.

Votre rapporteur est satisfait de constater que le Sénat a été l'un des initiateurs de cette réforme. En effet, ce sont certaines des recommandations du rapport13(*) de notre collègue François Patriat que cet article met en oeuvre : la rationalisation du réseau des Octa, la participation des régions à la répartition du solde du quota non affecté, l'instauration d'une comptabilité analytique ou encore le versement de la taxe par chaque entreprise à un seul Octa. La fusion de la taxe d'apprentissage et de la contribution au développement de l'apprentissage (CDA), réalisée à la fin de l'année 2013, était également prônée dans ce rapport.

Dès lors, cet article ne peut que contribuer, en simplifiant ses mécanismes de financement, au succès de la stratégie du Gouvernement en faveur du développement de l'apprentissage.

4. Mieux orienter les fonds issus de la taxe d'apprentissage

Déjà examinée et adoptée par le Parlement, certains éléments de la réforme de la taxe d'apprentissage qui entrera en vigueur au 1er janvier 2015 comporte certains éléments devant figurer dans une nouvelle loi de finances afin de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 201314(*). Selon les indications du Gouvernement, ce texte procédera à l'affectation des différentes part du produit de la taxe d'apprentissage, et instituera notamment une nouvelle fraction qui reviendra aux régions. Des critères de répartition entre les régions devront être définis, tout comme les modalités d'affectation aux CFA.

Dans cette perspective, l'article 9 bis donne aux entreprises de la visibilité sur le futur cadre juridique de la taxe d'apprentissage et sur les dépenses libératoires qu'elles pourront engager au titre de la taxe d'apprentissage due en 2015 sur les rémunérations de 2014. Le taux de la taxe ayant été porté de 0,5 % à 0,68 % de la masse salariale en raison de sa fusion avec la CDA, il était nécessaire de permettre aux entreprises d'anticiper dès aujourd'hui le montant et la répartition de leurs versements futurs. Alors que certains s'inquiètent de voir restreinte la liberté d'affectation des entreprises et diminuer les versements aux CFA, il convient également de rappeler que la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) leur est affectée par la réforme, ce qui va représenter plus de 230 millions d'euros par an.

Enfin, l'article 9 ter concerne le « barème » également appelé « hors quota ». Fraction de la taxe d'apprentissage dont l'affectation est laissée au libre choix de l'entreprise et qui n'est pas spécifiquement destinée au financement de l'apprentissage, il n'en a pas moins, depuis son institution en 1971, un objet précis : favoriser les premières formations technologiques et professionnelles. Selon les articles D. 6141-22 et D. 6141-23 du code du travail, 40 % de son total doit être consacré aux formations de niveaux IV et V, 40 % aux niveaux II et III et 20 % au niveau I.

Il était toutefois nécessaire d'orienter davantage ces fonds vers des formations répondant à un cahier des charges pédagogique précis et préalablement validées par l'autorité administrative, dans un souci de meilleure efficacité d'utilisation de cette ressource. Le renforcement du ciblage par la définition d'une liste limitative des établissements pouvant percevoir le hors quota, qui inclut explicitement les organismes oeuvrant pour l'insertion des jeunes décrocheurs ou dans le domaine médico-social, contribue également à restaurer la vocation originale du barème.

Votre rapporteur est donc satisfait de cet article, qui améliore la transparence et la lisibilité de la participation des entreprises au financement des premières formations technologiques et professionnelles, garante du maintien d'un lien fort entre le monde économique et celui de la formation initiale. La réforme de la taxe d'apprentissage ne se fait pas au détriment des entreprises, mais au profit de ceux pour lesquels elle a été conçue.

5. Des mesures en faveur de l'emploi et de l'insertion

L'article 10 comporte plusieurs mesures en faveur de l'emploi.

Il assouplit tout d'abord les conditions d'éligibilité au contrat de génération pour la transmission d'entreprise. Pour les entreprises comptant moins de 50 salariés, l'aide associée au contrat de génération est aujourd'hui accordée au chef d'entreprise âgé d'au moins 57 ans qui embauche un jeune âgé de moins de 26 ans en contrat à durée indéterminée (CDI) pour le former dans le cadre d'un projet de transmission d'entreprise. Pour accroître l'attractivité de cet outil, la limite d'âge du jeune embauché est relevée à 30 ans.

En première lecture, l'Assemblée nationale a en outre ajusté, à l'initiative du Gouvernement, les règles de mise en oeuvre du contrat de génération au sein des entreprises de 50 à 300 salariés. Afin d'inciter un plus grand nombre d'entre elles à négocier et de leur permettre de recourir au contrat de génération, ces entreprises bénéficieront d'un accès direct à l'aide individuelle, comme les entreprises de moins de 50 salariés, de manière à rendre l'accès au contrat de génération plus aisé et plus rapide. Mais pour les entreprises non couvertes par un accord collectif d'entreprise ou de groupe, un plan d'action ou un accord de branche, une pénalité sera mise en place au plus tard à la fin du mois de mars 2015.

L'article 10 unifie ensuite le régime juridique applicable aux périodes d'immersion dans un nouveau chapitre du code du travail consacré aux « périodes de mise en situation en milieu professionnel ». Le public visé est élargi à toutes les personnes faisant l'objet d'un accompagnement social ou professionnel, sur prescription d'un opérateur du service public de l'emploi (SPE) ou d'une structure d'insertion par l'activité économique (IAE). Parallèlement, cet article prévoit les mesures nécessaires à l'accompagnement de la réforme du financement de l'IAE.

Enfin, les nouvelles dispositions applicables au temps partiel en application de la loi relative à la sécurisation de l'emploi de 201315(*) sont temporairement suspendues. Celle-ci met en place une durée minimale hebdomadaire de travail de 24 heures applicable à tout contrat de travail à temps partiel conclu à partir du 1er janvier 2014 mais à laquelle il peut être dérogé par accord de branche ou sur demande individuelle du salarié.

Afin de laisser un délai supplémentaire aux branches pour s'organiser, il est proposé de prolonger jusqu'au 30 juin prochain la période transitoire qui courait jusqu'au 1er janvier 2014. L'application des nouvelles dispositions est ainsi suspendue pendant une période allant du 22 janvier (date d'adoption du projet de loi en conseil des ministres) au 30 juin 2014.

Votre rapporteur est favorable aux dispositifs prévus par l'article 10, qui sont tous orientés vers une meilleure insertion dans l'emploi, en particulier des publics les plus fragiles.

L'ancrage législatif commun donné aux périodes de mise en situation en milieu professionnel et l'accompagnement de la réforme du financement de l'IAE permettront en particulier un développement accru des activités d'insertion dans des conditions plus favorables pour les salariés.

En revanche, s'agissant de la suspension provisoire de l'application de la durée légale minimale de 24 heures hebdomadaires pour le temps partiel, sans doute conviendrait-il de vérifier que les garanties pour les salariés, en particulier en matière de sécurité juridique, sont bien au rendez-vous.

6. Intégrer le conseil en évolution professionnelle au service public régional de l'orientation

L'article 12, par la désignation de la région comme chef de file de l'orientation professionnelle sur son territoire, apporte de la cohérence dans une politique dont l'effectivité n'était jusqu'à présent pas garantie en raison d'une répartition des compétences avec l'Etat mal définie. Il assure également, par le biais du conseil en évolution professionnelle (CEP), une offre de services gratuite et homogène sur tout le territoire qui fera régresser les inégalités d'accès à l'information et à l'orientation.

L'oeuvre bâtie par la loi du 24 novembre 2009, si elle a eu le mérite de consacrer l'orientation comme l'un des maillons essentiels de la politique de formation, qu'elle soit initiale ou continue, et de développement des qualifications, méritait d'être revue, sur la base de l'expérience tirée de quatre années d'exercice. Ainsi, la disparition du délégué à l'information et à l'orientation (DIO) est-elle rendue nécessaire par le transfert de ses compétences aux régions, et ce alors que l'inspection générale des affaires sociales (Igas), l'inspection générale de l'éducation nationale (IGEN) et l'inspection générale de l'administration de l'enseignement supérieur et de la recherche (IgaENR) ont souligné, dans un rapport de janvier 201316(*), le « bilan décevant » du service public de l'orientation. Ce document insiste notamment sur les « multiples ambiguïtés » de la loi de 2009, qui ont affecté la lisibilité puis le déploiement du SPO. Quant à la labellisation des organismes d'orientation, elle n'aurait, d'après les témoignages recueillis, « pas apporté de valeur ajoutée en termes de services aux usagers ». Avec près de 8 000 structures et 35 000 professionnels dans le champ de l'orientation, la désignation d'un « chef d'orchestre » répond à un besoin fort.

La mise en oeuvre du conseil en évolution professionnelle est quant à elle l'aboutissement des travaux des partenaires sociaux, avec les ANI des 11 janvier et 14 décembre 2013, prolongés par les travaux du groupe de travail quadripartite (Etat, régions, organisations représentatives des salariés et des employeurs) qui se sont déroulés à l'automne. Dans ses conclusions, il définit le CEP comme une « offre de service commune aux réseaux nationaux de conseil » assurant « un continuum de services en orientation tout au long de la vie au service de la sécurisation des personnes dans leur parcours ». Son succès dépend donc aujourd'hui du cahier des charges national, qui sera établi dans le respect des principes de gratuité et d'universalité sur le territoire, sans faire de l'entrée en formation de chacun de ses bénéficiaires l'objectif à atteindre.

La question du financement de ce service n'est pas traitée par le projet de loi, l'étude d'impact qui y est annexée estimant qu'il n'aura aucun impact financier spécifique, les opérateurs concernés le mettant en oeuvre par redéploiement de leur offre de service. Seuls les Fongecif, dont la gestion est encadrée par une Com, verront celle-ci renégociée pour prendre cette nouvelle mission en compte. Plusieurs des personnes auditionnées par votre rapporteur ont toutefois estimé que cette prestation aura un coût certain qui, pour certaines structures, sera difficile à assumer sans un financement dédié.

L'articulation de ces nouvelles dispositions, introduites à l'article L. 6111-6 nouveau du code du travail, avec celles inscrites par la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi17(*) à l'article L. 6314-3 doit également être prise en compte. Cet article définit en effet le droit de chaque salarié à bénéficier d'un conseil en évolution professionnelle, auquel est assigné un objectif prioritaire d'amélioration de la qualification. Pour votre rapporteur, ces deux dispositifs qui portent la même dénomination ne doivent pas être contradictoires, car ils n'ont pas le même but : sécuriser les parcours professionnels pour l'un, améliorer la qualification des salariés pour l'autre. Néanmoins, afin d'éviter toute confusion, il appartient au Gouvernement de clarifier la distinction qui existe entre eux.


* 12 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013, article 60.

* 13 Pour une réforme de la taxe d'apprentissage, rapport d'information n° 455 (2012-2013) fait au nom de la commission des finances du Sénat, 27 mars 2013.

* 14 Conseil constitutionnel, décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013.

* 15 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 précitée.

* 16 Le service public de l'orientation : état des lieux et perspectives dans le cadre de la prochaine réforme de la décentralisation, Igas, IGEN, IgaENR, janvier 2013.

* 17 Loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 précitée, article 5.