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Projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale

12 février 2014 : Formation professionnelle ( rapport - première lecture )

E. LES RÉGIONS, CoeUR DE LA POLITIQUE DE FORMATION PROFESSIONNELLE

En ce qui concerne l'organisation institutionnelle de la politique de formation professionnelle, le présent projet de loi reprend les dispositions initialement inscrites dans le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, déposé sur le bureau du Sénat le 10 avril 201318(*).

1. Une décentralisation encore inaboutie
a) Des compétences progressivement élargies

Les compétences des régions en matière de formation professionnelle ont fait l'objet de plusieurs élargissements au fil de la décentralisation.

Elles sont relativement anciennes puisque dès 1983 la loi relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat19(*) attribue aux régions une compétence de droit commun pour la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle. A cette époque, l'Etat continue néanmoins de concentrer la majeure partie des moyens d'intervention dans ce domaine, ses compétences d'attribution lui donnant la responsabilité de définir le cadre législatif et réglementaire ainsi que les actions de portée nationale.

Des moyens supplémentaires sont conférés aux régions par la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle20(*). Celle-ci élargit les compétences des régions à la formation et à l'insertion des jeunes en difficulté. Elle met en place le plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDFP) élaboré par le conseil régional en concertation avec l'Etat.

Une nouvelle étape est franchie avec la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale21(*), qui institue notamment dans chaque région un comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) coprésidé par le préfet de région et le président du conseil régional, et avec la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité22(*), qui procède à de nouveaux élargissements de compétences. Le PRDFP est en effet étendu aux formations dispensées aux adultes et un schéma régional des formations de l'association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) doit être défini à compter de 2003.

Enfin, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales23(*) attribue aux régions une compétence générale en matière d'apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d'emploi, s'agissant des formations qui ne relèvent ni des entreprises, ni de l'assurance chômage.

Les conseils régionaux se voient ainsi confier la responsabilité d'organiser sur leur territoire le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la validation des acquis de l'expérience (VAE) et d'assister les candidats à la VAE. Leur mission de pilote de la mise en oeuvre du PRDFP est plus clairement affirmée. Ils héritent en outre de la commande publique des stages de formation organisés par l'Afpa. Enfin, la loi de 2004 confie aux conseils régionaux la responsabilité des formations sanitaires et sociales.

b) La nécessité d'un nouvel approfondissement

Malgré ces élargissements successifs, le mouvement de décentralisation de la formation professionnelle reste encore largement inabouti et nécessite une nouvelle impulsion pour aboutir à la reconnaissance d'un véritable pouvoir de coordination des régions.

Bien que les régions soient aujourd'hui les premiers financeurs de la formation professionnelle des jeunes et des demandeurs d'emploi, les compétences de l'Etat demeurent significatives.

Outre la responsabilité des actions de portée nationale, l'Etat conserve en effet depuis 1983 des compétences résiduelles pour la formation des publics « spécifiques », comme les personnes détenues, les Français établis hors de France ou encore les résidents ultra-marins, et pour la lutte contre l'illettrisme et la formation aux compétences et connaissances clés. La formation professionnelle des personnes en situation de handicap constitue quant à elle une compétence partagée.

En outre, l'articulation entre les compétences de l'Etat dans le domaine de l'emploi et les compétences de l'ensemble des acteurs intervenant dans le champ de la formation professionnelle ne donne pas satisfaction.

La gouvernance de la formation professionnelle et de l'emploi demeure encore trop marquée par l'enchevêtrement des compétences et le défaut de connaissance mutuelle et de coordination des différents acteurs. Pour répondre à ces enjeux, les articles 11 à 14 du présent projet de loi entendent contribuer à une rationalisation du système.

2. La reconnaissance du service public régional de la formation professionnelle et d'un bloc de compétences des régions

L'article 11 du projet de loi s'engage dans la voie d'un nouvel approfondissement en créant au profit des régions un bloc de compétences ayant vocation à se déployer dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle.

a) L'affirmation de la région comme véritable chef de file de la formation professionnelle

En vertu de l'article 11, la région sera en effet désormais responsable de la formation professionnelle des personnes handicapées, des personnes détenues et des Français établis hors de France.

S'agissant en particulier des personnes handicapées, la région sera chargée de définir et de mettre en oeuvre un programme régional d'accès à la formation et à la qualification des personnes handicapées en concertation avec l'Etat, le SPE, l'Agefiph, les organismes de protection sociale, les organisations syndicales de salariés et d'employeurs et les associations représentatives des personnes handicapées.

Le transfert aux régions de la formation professionnelle des personnes détenues est quant à lui généralisé après le bilan positif tiré de l'expérimentation menée dans ce domaine depuis 2011 par les deux régions Aquitaine et Pays de la Loire.

Une évaluation de cette expérimentation a en effet été réalisée par une mission conjointe de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection générale des services judiciaires (IGSJ) dont les conclusions ont été rendues publiques en février 201424(*). Celles-ci font état du « succès » du dispositif et relèvent que « dans les deux régions, l'articulation renouvelée entre les actions de formation menées en détention et l'accompagnement vers l'emploi à la sortie contribue à inscrire les établissements et les populations détenues dans leur environnement, leur territoire et à améliorer les liens entre le monde de la détention et le monde extérieur ».

La mission formule un certain nombre de recommandations pour assurer la généralisation de cette expérimentation, parmi lesquelles figure celle d'un transfert de compétence différé pour les établissements en gestion déléguée en fonction des dates d'arrivée à échéance des marchés. Le présent projet de loi tient compte de cette recommandation.

Par ailleurs, en vertu de l'article 11, la région devra organiser, de manière complémentaire avec l'Etat, les actions de lutte contre l'illettrisme et les formations permettant l'acquisition de compétences clés pour les personnes ayant quitté le système scolaire.

La compétence des régions en matière de VAE est en outre élargie pour les positionner comme les entités coordinatrices en la matière.

La région obtient également des pouvoirs renforcés s'agissant des formations sociales et sanitaires, en particulier pour l'agrément des établissements de formation sociale et la fixation des quotas d'élèves à admettre dans les filières de formation paramédicale.

Enfin, l'organisation et le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle sont clarifiés, la région étant désormais chargée du financement intégral de la rémunération des travailleurs handicapés et des apprentis en rupture de contrat.

En se voyant confier l'organisation et le financement du service public régional de la formation professionnelle, désormais doté d'un cadre juridique harmonisé et sécurisé, la région devient ainsi un véritable chef de file en la matière.

b) De nouveaux moyens d'action

Afin d'accompagner ces évolutions, l'article 11 dote les régions de nouveaux moyens d'action.

La région pourra mettre en oeuvre, dans le respect du droit communautaire, un service d'intérêt économique général (Sieg) concernant l'insertion et la formation professionnelle des personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion. Des organismes pourront être habilités à offrir ce service gratuit, en échange d'une compensation financière, à l'issue d'une procédure objective et transparente de désignation.

De plus, la région coordonnera l'achat de formations collectives pour son compte et celui de Pôle emploi. Celui-ci pourra en effet procéder ou contribuer à des achats collectifs dans le cadre d'une convention avec les autorités régionales.

Les échanges d'information entre le SPE et les organismes de formation sont en outre renforcés afin d'accroître la lisibilité de l'offre de formation.

Enfin, un droit d'option sera conféré aux régions intéressées par une dévolution par l'Etat du patrimoine immobilier utilisé par l'Afpa.

Les règles applicables à cette dévolution ont été précisées en première lecture par l'Assemblée nationale. En premier lieu, les biens de l'Etat mis à la disposition de l'Afpa sont déclassés ; ils passent ainsi du domaine public au domaine privé. Ils demeurent néanmoins affectés aux missions de service public assurées par l'association. En second lieu, le transfert des immeubles domaniaux mis à la disposition de l'Afpa s'effectuera à titre onéreux et les biens éligibles à ces transferts feront l'objet d'arrêtés conjoints du ministre chargé de la formation professionnelle et du ministre chargé du domaine.

Toutefois, votre rapporteur s'interroge sur l'effectivité de cette mesure compte tenu du caractère onéreux attaché à ce transfert de patrimoine aux régions. Un transfert à titre gratuit serait sans nul doute plus incitatif : il convient d'en explorer la faisabilité juridique.

De façon plus générale, l'article 15 du projet de loi prévoit, conformément aux dispositions constitutionnelles, la compensation financière des transferts de compétences ainsi prévus tant en matière d'apprentissage que de formation professionnelle.

Conscient de la nécessité de clarifier la répartition des compétences et des responsabilités entre les différents acteurs de la formation professionnelle et de rechercher une efficacité accrue de cette politique par une plus grande proximité entre les centres de décision et le terrain, votre rapporteur approuve résolument la reconnaissance par le présent article du rôle pilote qui doit incomber à la région en matière de formation professionnelle.

Il relève en particulier l'importance revêtue par la mise en place d'un système d'information renforcé sur l'offre de formation. L'enjeu est en effet d'accroître la lisibilité de l'offre de formation en général et les formations éligibles au CPF en particulier et de contribuer ainsi à fluidifier les parcours d'entrée en formation des demandeurs d'emploi. De ce point de vue, comme y invitent de nombreux observateurs, en particulier l'Igas dans son rapport d'août 2013 sur l'évaluation de la formation professionnelle des demandeurs d'emploi25(*), les obligations spécifiques de transmission d'informations prévues par le projet de loi pourront ouvrir la voie à terme à un système d'information intégré sur l'offre de formation.

Votre rapporteur considère par ailleurs que le déclassement des biens affectés à l'Afpa permettra à celle-ci, dans un contexte financier particulièrement fragile26(*), de bénéficier d'une plus grande marge de souplesse dans la mise en oeuvre de son plan de refondation. Cette évolution lui permettra en effet de procéder à une répartition sur l'ensemble du territoire national des fonds obtenus dans le cadre de ce plan, opération que les règles de la domanialité publique lui interdisent aujourd'hui.


* 18 Cf. les articles 4 à 11 de ce projet de loi n° 496.

* 19 Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

* 20 Loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle.

* 21 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 de modernisation sociale.

* 22 Loi n° 2002-73 du 17 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

* 23 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

* 24 Igas et IGSJ, Hayet Zeggar, Marc Dupont, Hugues Berbain, Philippe Chiesa, Anne Faivre « Evaluation de la prise en charge par les régions de la formation professionnelle des personnes détenues », février 2014.

* 25 Igas, Paulo Gemelgo, Anousheh Karvar, Bruno Vincent et Adrien Berger, « Evaluation partenariale de la politique de formation professionnelle des demandeurs d'emploi », rapport réalisé dans le cadre de la Modernisation de l'action publique, août 2013.

* 26 Claude Jeannerot, « L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) : quel avenir pour un acteur majeur de la formation professionnelle ? », n° 298 (2013-2014).