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Proposition de loi visant à renforcer la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires

17 avril 2014 : Protection des épargnants ( rapport - première lecture )

INTRODUCTION

Le 13 novembre 2013, Christian Eckert, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a déposé1(*) une proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance vie en déshérence, sur laquelle la procédure accélérée a été engagée par le Gouvernement. Cette proposition de loi a été adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale et transmise au Sénat le 19 février.

Le 28 novembre 2013, notre collègue Hervé Maurey a déposé2(*) une proposition de loi visant à renforcer la protection des épargnants, titulaires ou bénéficiaires de contrats d'assurance sur la vie et d'avoirs bancaires.

Ces deux textes s'appuient sur les conclusions d'une enquête commandée à la Cour des comptes par la commission des finances de l'Assemblée nationale en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et remise en juin 20133(*).

Votre commission des finances a donc décidé d'examiner conjointement les deux propositions de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

PREMIÈRE PARTIE - UN PROBLÈME D'AMPLEUR QUI APPELLE UN DISPOSITIF LÉGISLATIF SPÉCIFIQUE

I. LES AVOIRS BANCAIRES EN DÉSHÉRENCE

Les avoirs bancaires peuvent être considérés comme « en déshérence » soit parce que leur titulaire ne se manifeste pas et n'est pas localisable, soit parce que leur titulaire est décédé et qu'aucun ayant droit ne s'est manifesté.

Sur la base d'un échantillon de sept banques, représentant environ 80 % du marché français, consultées par la Cour des comptes, le nombre de comptes bancaires inactifs (absence d'opération depuis au moins un an) est estimé, au minimum, à environ 1,8 million, pour un encours de 1,5 milliard d'euros.

Parmi ceux-ci, les avoirs bancaires non réclamés, entendus comme inactifs depuis au moins dix ans, ont été estimés par la Cour des comptes à environ 1,2 milliard d'euros, dont environ 900 millions d'euros pour les livrets A et 300 millions d'euros pour les comptes à vue.

Ces encours ont crû ces dernières années, en raison d'un biais statistique lié à une meilleure connaissance des comptes dans le cadre de la lutte contre le blanchiment, mais surtout du fait des évolutions de la banque de détail depuis plusieurs années et décennies : multibancarisation, mobilité géographique et bancaire, évolution des situations familiales.

Malgré cette hausse, le nombre et les encours des avoirs bancaires en déshérence restent sous-estimés : si leur identification s'est améliorée, elle reste très imparfaite.

En effet, les banques n'ont pas intérêt à ce que s'appliquent les dispositions relatives à ces comptes inactifs qui, lacunaires, consistent en deux éléments :

- la faculté, pour les établissements de crédit de transférer les avoirs non réclamés depuis au moins dix années à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), établie par l'article 2 de la loi n° 77-4 du 3 janvier 1977 modifiant l'article 189 bis du code de commerce concernant la prescription en matière commerciale ;

- la prescription trentenaire, en vertu de laquelle les dépôts et avoirs des établissements financiers qui « n'ont fait l'objet de la part des ayants droit d'aucune opération ou réclamation depuis trente années » sont acquis à l'État, fixée par l'article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P).

Résultant en une perte de ressources stables au bilan et l'arrêt de la perception de frais, ces dispositions font l'objet d'une application imparfaite, voire défaillante, par certains établissements de crédit. À cet égard, la communication de la Cour des comptes sur les avoirs bancaires non réclamés et les contrats d'assurance vie en déshérence4(*) souligne les principales lacunes d'application : « identification tardive des comptes inactifs, voire absence d'identification de ces comptes ; exclusion de comptes, par certains établissements, du champ d'application de la prescription trentenaire ; non application, par un établissement, des dispositions relatives à la prescription trentenaire », ainsi que non-respect de l'obligation de conservation documentaire.

Il est vrai cependant que le cadre juridique actuel pâtit également de faiblesses structurelles : absence de définition harmonisée d'un compte bancaire inactif, caractère facultatif du dépôt auprès de la CDC, absence de définition d'un point de départ pour la prescription trentenaire.

Au final, l'état du droit se révèle peu efficace pour organiser la gestion des comptes bancaires inactifs et protéger les intérêts des titulaires du compte ou de ses ayants droit, et les intérêts patrimoniaux de l'État, qui devient propriétaire des sommes au terme de la prescription trentenaire.


* 1 Avec ses collègues députés membres du groupe socialiste et républicain.

* 2 Avec nos collègues Yves Détraigne, Françoise Férat, Marcel Deneux, François Zocchetto, Mme Chantal Jouanno et Jean-Paul Amoudry.

* 3 Les avoirs bancaires et les contrats d'assurance vie en déshérence.

* 4 Communication à la commission des finances, de l'économie générale et de l'équilibre budgétaire de l'Assemblée nationale, en application de l'article 58 2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, sur les avoirs bancaires non réclamés et les contrats d'assurance vie en déshérence (juin 2013).