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Proposition de loi visant à instaurer un schéma régional des crématoriums

21 mai 2014 : Crématoriums ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 21 mai 2014

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Nous devons cette proposition de loi visant à instaurer un schéma régional des crématoriums à l'initiative du groupe socialiste. On sait toute l'attention que porte notre commission, et tout particulièrement son président, à la législation funéraire. J'en veux pour preuve le rapport de notre mission d'information visant à en dresser le bilan et à tracer des perspectives, intitulé Sérénité des vivants et respect des défunts, et qui s'est vite concrétisé par le dépôt d'une proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat, devenue, après quelques aléas touchant à son inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, la loi du 19 décembre 2008.

Le texte qui nous est soumis aujourd'hui s'inscrit dans le même mouvement. Il est circonscrit à la question de la création et de l'extension des crématoriums, tant il est vrai que la loi de 2008 a réglé de nombreux problèmes. Je pense notamment à la question de la qualité des sites cinéraires. Quant à celles des devis type ou de la moralisation des contrats d'obsèques, elles n'ont pas échappé à la vigilance de notre président.

Rappelons ce qu'est le paysage français de la crémation. Si la loi du 15 novembre 1887, qui consacre la liberté des funérailles, l'a placée sur un pied d'égalité avec l'inhumation, la pratique de la crémation ne concernait toutefois, jusqu'aux années 1980, que moins de 1% des funérailles. Elle a rapidement progressé depuis, passant à 10 % en 1993, 23,5 % en 2004, 32,15 % en 2011. Dans notre rapport de 2006, nous relevions déjà que la crémation figurait dans les intentions de 40 à 50 % des souscripteurs de contrats en prévision d'obsèques. Adapter l'offre de crémation aux besoins de la population est plus que jamais d'actualité. La loi du 17 décembre 2008 a apporté un cadre juridique à cette pratique : elle a donné une qualification juridique aux cendres, dûment considérées comme des restes humains exigeant respect, dignité et décence ; elle a précisé les règles relatives à la destination des cendres et mis fin à leur appropriation privative et aux situations inacceptables qui en étaient la conséquence ; elle a encadré la création, l'extension et la gestion des crématoriums et sites cinéraires. Prohibant leur détention par des entreprises privées, le législateur a confié aux seules communes ou établissements publics de coopération intercommunale la compétence pour les gérer, tout en les autorisant à en déléguer la gestion à un opérateur funéraire habilité. Les crématoriums et sites cinéraires restent cependant propriété de la collectivité ; ils lui font retour au terme de la délégation de gestion.

La création ou l'extension d'un crématorium sont soumises à l'autorisation préalable du préfet de département, précédée d'une enquête publique destinée à associer les citoyens et à évaluer les impacts sur l'environnement. La jurisprudence invite également le préfet à examiner l'intérêt de l'opération à l'aune des besoins de la population et la pertinence de l'implantation de l'équipement au regard de ses facilités d'accès.

Pourquoi convient-il de mieux réguler encore l'implantation des crématoriums ? Lors de l'examen de la proposition de loi adoptée en 2008, dont je fus le rapporteur, je relevais déjà des lacunes dans ces implantations. On comptait, en 2006, 115 crématoriums, gérés pour moins d'un tiers en régie et pour plus des deux tiers en gestion déléguée. Dix-sept départements métropolitains en étaient dépourvus. Certaines implantations étaient déraisonnables, comme à Roanne, qui en comptait deux, à moins de huit kilomètres de distance, au prix d'une concurrence préjudiciable.

Le même constat vaut aujourd'hui. La couverture du territoire a progressé, avec 167 crématoriums et 32 en projet, mais quatre départements métropolitains et deux départements d'outre-mer en restent toujours dépourvus. Surtout, des problèmes d'implantations concurrentes sans lien avec les besoins réels de la population demeurent. Ainsi des crématoriums de Sarrebourg et Saint-Jean-Kourtzerode, en Moselle ; de ceux de Beaurepaire et de Marcilloles en Isère, du projet de Mareuil-lès-Meaux en Seine-et-Marne, à proximité du crématorium de Saint-Soupplets.

Les représentants de la direction générale des collectivités locales (DGCL), que j'ai interrogés, m'ont indiqué, à ma grande surprise, qu'ils ne disposaient pas d'une carte des implantations à jour. Le législateur a pourtant expressément confié au préfet, dans la loi de 2008, le soin de délivrer les autorisations, disposition que le Gouvernement avait alors jugée suffisante pour organiser adéquatement l'offre. Or, une relative anarchie persiste, qui n'est pas sans conséquences négatives pour les citoyens et les collectivités territoriales. Certaines zones restent dépourvues de tout équipement, tandis que d'autres sont confrontées à un surcroît d'offre : pour préserver leur rentabilité en dépit d'une activité trop faible, les gestionnaires des crématoriums ainsi placés en concurrence - qui ont souvent consenti d'importantes dépenses d'investissement -maintiennent des frais de crémation très élevés. Or, la demande de crémation est largement captive - il est très difficile à des familles endeuillées de se déplacer dans un autre département. Par ailleurs, cette pratique s'est peu à peu intégrée au rituel du deuil - au Père Lachaise, la cérémonie civile organisée dans ce cadre est, dans 66 % des cas, la seule prévue dans les funérailles. Or, ainsi que le souligne Jean-Pierre Sueur dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, « le souci de la rentabilité des équipements créés peut conduire à privilégier des crématoriums mal dimensionnés, ce qui peut se traduire, notamment, par la diminution des surfaces de salles dédiées à l'accueil des familles et au déroulement de cérémonies civiles ». J'ajoute que le risque financier d'une exploitation non rentable pèse, en dernière instance, sur les collectivités locales, auxquelles revient la gestion du crématorium lorsque le délégataire l'abandonne. Relevons en outre que l'évolution récente de la réglementation européenne en matière de protection de l'environnement alourdit les contraintes qui pèsent sur la rentabilité de ces équipements, puisque les gestionnaires sont tenus de les mettre aux normes avant 2018, afin de filtrer les effluents toxiques qui résultent de la crémation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela coûte très cher.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - En effet. Je fais observer, au passage, que le succès de la crémation n'est lié ni au prix, dans certains cas comparable à celui d'une inhumation, ni à un souci environnemental, puisque les pollutions sont de même nature. C'est vraiment un phénomène de société.

Une question délicate se pose : celle de la cristallisation des situations acquises. L'union des gérants de crématoriums français, organisation la plus réticente à ce texte, craint qu'une régulation nouvelle ne privilégie les situations acquises au détriment de nouveaux entrants.

La proposition de loi reprend, dans son principe, un dispositif proposé dès 2005 par Jean-Pierre Sueur et adopté, conformément aux recommandations de notre rapport de 2006, en première lecture, dans la loi de 2008, avant d'être supprimé par l'Assemblée nationale, qui s'était rangée au souhait du Gouvernement, en préférant à la contrainte d'un schéma le dispositif de l'autorisation préfectorale après enquête publique, jugé suffisant. Espérance déçue, qui reposait sur une mauvaise appréciation de l'enquête publique, laquelle porte sur l'impact environnemental des projets et non sur leur adéquation aux besoins de la population.

Créant un schéma régional des crématoriums, le texte qui nous est aujourd'hui soumis vise à organiser les autorisations de création et d'extension afin d'assurer une couverture du territoire plus conforme aux besoins réels. Son article premier définit l'objet du schéma et sa procédure d'élaboration. Le territoire régional serait ainsi découpé en zones géographiques indiquant le nombre et la dimension - en termes de capacités et de taille - des crématoriums nécessaires. Ce schéma serait élaboré par le préfet de région, en collaboration avec ceux des départements qui la composent. La procédure débuterait par une consultation du conseil régional ainsi que des organes délibérants des EPCI compétents, au terme de laquelle il reviendrait au préfet d'arrêter le schéma, révisé tous les cinq ans.

L'article 2 subordonne la délivrance de l'autorisation de création ou d'extension de crématorium à la compatibilité du projet avec le schéma régional.

L'article 3, enfin, organise la mise en oeuvre du dispositif, en prévoyant que les premiers schémas seront adoptés dans un délai de deux ans à compter de la promulgation du présent texte.

Si les représentants de la fédération française de crémation, ainsi que les professionnels réunis au sein de l'union du pôle funéraire public et de la confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie souscrivent au principe d'un schéma directeur, les représentants de l'union des gestionnaires de crématorium, en revanche, craignant qu'un tel schéma ne vienne fausser le jeu de la concurrence, s'y sont déclarés opposés.

Les représentants de la DGCL et du ministère se sont posé la question de la constitutionnalité du dispositif. Le schéma contraindra la décision des communes et de leurs groupements, puisqu'il interdira toute implantation contraire aux critères qu'il établira. Faut-il voir là une entorse au principe de libre administration des collectivités territoriales ? Je ne le pense pas. Le Conseil constitutionnel rappelle fréquemment que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Il peut assujettir celles-ci à des obligations ou les soumettre à des interdictions, à la condition toutefois que les unes et les autres répondent à des fins d'intérêt général. Or, le schéma régional répond manifestement à de telles fins : il s'agit d'assurer une réponse adaptée aux besoins de la population en matière de crémation, d'écarter toute création de crématorium qui nuirait à l'environnement, d'éviter des implantations superfétatoires déséquilibrant les exploitations existantes.

Je vous proposerai d'adopter cette proposition de loi, sous réserve de quelques modifications visant à étendre le périmètre des consultations préalables, à préciser les critères d'élaboration du schéma et à adapter la durée de celui-ci.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie M. Lecerf pour la précision de son travail et souscris à ses amendements. Ce texte fait suite à la longue série de ceux que j'ai proposés sur le droit funéraire et qui touchaient à la suppression du monopole, au devenir des cendres, à l'autopsie judiciaire, aux contrats d'obsèques - sachant que la question du devis modèle, sur laquelle il faudra aboutir pour prémunir les familles contre certains agissements incorrects, pourrait être prochainement réglée.

Il y a trente ans, le choix de la crémation ne concernait que 1% des funérailles. Les évolutions que l'on constate témoignent, comme l'a souligné à juste titre le rapporteur, d'un phénomène de société sur lequel des auteurs comme François Michaud-Nérard ou Damien Le Guay - dont les conclusions sont à mon sens plus contestables - se sont penchés.

M. Yves Détraigne. - La carte que vous nous avez fait distribuer témoigne que l'on ne manque pas de crématoriums sur le territoire. À quoi bon, dès lors, créer un schéma régional ? Et ne craignez-vous pas que la durée de validité de cinq ans que vous retenez ne conduise à une perpétuelle remise à jour que n'exigeront pas les évolutions de la population ?

M. René Vandierendonck. - J'approuve ce texte sans réserve, ainsi que les amendements proposés par Jean-René Lecerf. Il est juste de laisser l'initiative au préfet car faire trop pencher la balance du côté des conseils régionaux eût pesé sur la procédure. Je me propose pour ma part de rédiger, d'ici à la séance publique, un amendement visant à régler un problème transfrontalier, qui se pose entre la France et la Belgique mais aussi le Luxembourg et l'Espagne. Des centaines de personnes âgées meurent dans des établissements qui se sont créés de l'autre côté de la frontière, où les normes de construction ne sont pas les mêmes que dans notre pays. Or, les règles françaises relatives au transport des corps interdisent aux familles de vivre leur deuil sereinement. Sauf intervention d'un tribunal, on ne peut déplomber un cercueil ainsi rapatrié, ce qui interdit la crémation. Il serait bon de profiter de ce débat pour interpeller à nouveau le Gouvernement, et demander à M. Fabius ou en est l'accord international qui doit assouplir les normes en cette matière.

M. Alain Richard. - Le rapporteur fait bien d'apprécier la compatibilité de ce texte, auquel je souscris, avec le principe de libre administration des collectivités. Je suis tenté d'y ajouter une interrogation au regard de la règle du libre établissement. Nous sommes certes dans le cadre d'une mission de service public, mais la question de l'accès aux délégations touche au principe de liberté du commerce et de l'industrie, et il serait bon de s'assurer que la Cour de justice de l'Union européenne ne puisse voir dans la possibilité d'écarter une création par décision administrative une entrave à la liberté d'établissement. Rappelez-vous que nous avons supprimé de notre droit les dispositions touchant à l'aménagement du territoire qui permettaient de pénaliser l'installation d'une entreprise, voire de l'interdire, comme contrevenant à la règle de libre d'établissement. N'est-on pas ici dans le même cas de figure ? Il sera bon de le vérifier.

Une observation sur l'article premier, qui prévoit la consultation des EPCI compétents. Sachant que bien des communes n'ont pas délégué cette compétence, il me paraît difficile de prévoir ainsi une consultation réservée aux seuls cas où elle aurait été déléguée.

M. Patrice Gélard. - Je suis moi aussi curieux d'entendre le sentiment du rapporteur sur ces sujets.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La carte des crématoriums montre en effet, monsieur Détraigne, que les implantations sont nombreuses, mais elle ne dit rien de leur pertinence. Sur certains secteurs, c'est le trop plein, avec les risques financiers que cela comporte, in fine, pour les communes, tandis que d'autres zones, comme le sud de la Garonne, sont délaissées. Établir un schéma évitera que l'on aille vers l'anarchie.

La durée retenue - cinq ans - serait, à votre sens, trop courte ? Les professionnels estiment qu'elle est trop longue, et demandent trois ans. Nous proposons, quant à nous, six ans, durée qui coïncide avec celle des mandats locaux. Le travail de révision des schémas n'en supposera pas moins une concertation plus fréquente, avec des organismes comme le Conseil national des opérations funéraires (CNOF), qui sera ainsi mieux associé.

Je sais, monsieur Vandierendonck, les difficultés qui se posent dans certaines régions transfrontalières, et auxquelles les représentants de la DGCL et du ministère m'ont paru, il est vrai, assez indifférents.

Alain Richard a raison de poser la question de la liberté d'établissement. On est déjà, cependant, dans un régime d'autorisation préfectorale. N'oublions pas que les crématoriums portent une mission de service public et qu'au terme de la concession, ils retournent à la collectivité publique. Cela dit, je m'efforcerai d'éclaircir la question qu'il soulève avant la séance plénière. Quant au problème de la consultation des seuls EPCI, je vous proposerai un amendement qui y répond.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai rencontré, hier, notre collègue Alain Bertrand, sénateur de Lozère, qui souhaite que chaque département compte un crématorium, et déposera un amendement en ce sens. Il déplore que des familles de son département soient contraintes de faire quatre heures de trajet aller-retour pour assister à une cérémonie. Cela justifie, pour le moins, un schéma d'organisation territoriale - qui suppose aussi, quand besoin de création il y a, que la commune prenne l'initiative et trouve à s'associer une entreprise...

M. Patrice Gélard. - J'attire l'attention sur le fait que tout projet de création de ce type suscite immédiatement une vive réaction des habitants du voisinage, qui ne manquent pas de saisir les tribunaux administratifs - dont je m'empresse de préciser qu'ils ne suivent pas ces recours...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les projets de crématorium ne sont pas seuls à susciter de telles réactions...

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le schéma devant servir de base aux décisions d'autorisation rendues par le préfet, il doit prendre en compte, comme le veut l'enquête publique préalable, les exigences environnementales liées à la pollution émise par les crématoriums. Tel est l'objet de mon amendement n° 1.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Le schéma précisera la dimension des crématoriums nécessaires dans chaque zone géographique. Il faut donc tenir compte de la dimension des équipements funéraires déjà existants, qui peuvent comporter, par exemple, une vaste salle de cérémonie justifiant que le crématorium à créer ne soit pas nécessairement doté d'une salle de même taille.

Les représentants des opérateurs funéraires s'inquiètent de ce que le schéma puisse décider de la dimension des crématoriums nécessaires. Ils préfèreraient, sur ce point, s'en remettre à la rationalité économique de l'exploitant. Toutefois, si l'on ne fait pas référence à la dimension, il n'y aura pas de contrôle des extensions. D'où mon amendement n° 2.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Les schémas seront élaborés à partir de prévisions sur l'évolution de la demande de crémation et d'évaluations sur les structures existantes. Il est donc souhaitable que les professionnels du funéraire et les représentants des familles y soient associés. Solliciter l'avis du CNOF, qui pourra, en outre, utilement évoquer la question des implantations à la frontière de deux régions, est tout à fait recommandé. C'est à quoi vise mon amendement n° 3.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Sachant que seuls cinquante-deux EPCI, soit 2,42% d'entre eux, ont pris la compétence crémation, dont quinze communautés urbaines pour lesquelles cela était obligatoire, il paraît utile de prévoir la consultation des quelque 5000 communes de plus de 2000 habitants, étant entendu que leur avis est réputé favorable à l'issue d'un délai de trois mois. C'est l'objet de mon amendement n° 4.

L'amendement n° 4 est adopté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Mon amendement n° 5 porte la durée du schéma à six ans, afin de la caler sur le mandat des élus municipaux et intercommunaux, auxquels ce schéma s'imposera.

L'amendement n° 5 est adopté.

L'article premier est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Mon amendement n° 6, qui répond au souhait des opérateurs funéraires, prévoit que le premier schéma fera l'objet d'une révision à trois ans, afin de corriger rapidement les éléments qui sembleraient mal correspondre et d'éviter de figer pour six ans toute évolution.

M. Yves Détraigne. - Pour moi, remettre en cause un schéma au terme de trois ans signifierait qu'il a été mal fait.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Les opérateurs funéraires craignent pour les projets déjà engagés, et souhaitent que ces nouvelles dispositions ne leur soient pas appliquées. Ils redoutent les modifications que pourraient apporter le premier schéma, et souhaitent qu'il soit d'une durée moins longue, pour leur permettre de réagir. J'avoue que ce n'est pas l'amendement auquel je suis le plus attaché.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est vrai que remettre en cause ce schéma au bout de trois ans peut susciter des interrogations...

M. René Vandierendonck. - D'autant que notre rapporteur nous a fait part de son souci de caler sa durée sur celle du mandat municipal.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Mon amendement est fait pour rassurer les opérateurs et lever leurs réticences. On peut concevoir cette révision à trois ans comme une simple actualisation.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il est vrai que ce n'est pas aussi problématique que la suppression des conseils généraux...

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Il n'aura pas échappé à votre sagacité que nous n'avons pas supprimé, dans ce dispositif, la compétence du préfet de département...

M. Alain Richard. - Sachant qu'il est assez improbable que ce texte d'initiative sénatoriale voie le jour en 2014, on peut tabler sur le fait que le premier schéma ne sera pas établi avant 2016, et lui laisser une validité de quatre ans, jusqu'aux prochaines échéances municipales.

L'amendement n° 6 est adopté, ainsi que l'article 3, ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Définition du schéma régional

M. LECERF, rapporteur

1

Référence aux exigences environnementales

Adopté

M. LECERF, rapporteur

2

Prise en compte des équipements existants

Adopté

M. LECERF, rapporteur

3

Avis du Conseil national des opérations funéraires

Adopté

M. LECERF, rapporteur

4

Avis des communes de plus de 2.000 habitants

Adopté

M. LECERF, rapporteur

5

Révision tous les six ans

Adopté

Article 3
Délai d'élaboration du schéma

M. LECERF, rapporteur

6

Extension d'un an du délai

Adopté