Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi constitutionnelle visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation

21 mai 2014 : Charte de l'environnement ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 21 mai 2014

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'appelle votre attention sur le caractère constitutionnel de la proposition de loi à présent soumise à notre examen, et qui vise à « modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation ». Ce qui signifie que si le Parlement l'adoptait, elle n'aurait de destin qu'au cas où le Président de la République déciderait de la soumettre à référendum...

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le fait est qu'aucune proposition de loi constitutionnelle n'a abouti sous la Vème République. Il n'en reste pas moins que ce texte, signé par M. Bizet et plusieurs de nos collègues, présente cet intérêt qu'il met l'accent sur une question constitutionnelle soulevant des difficultés. Il permet de faire le point sur la situation qui découle de l'adoption de la Charte de l'environnement. Même s'il n'est pas appelé à prospérer, il mérite que l'on s'y arrête.

Revenons sur le contenu de la Charte de l'environnement, qui ne soulève plus de problème majeur grâce à la jurisprudence intelligente des tribunaux. Si cette Charte n'a pas, au reste, suscité d'excès, l'opinion publique, en revanche, s'est fait une idée un peu fausse du principe de précaution, qui peut susciter une certaine paralysie de la décision publique, effarouchée par de possibles suites.

Si l'on met à part son préambule - dont le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé qu'il avait valeur constitutionnelle - la Charte de l'environnement reconnaît deux droits, le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé - domaine où s'applique aussi le principe de précaution - et le droit à l'information sur l'évolution de l'environnement. Pour le reste, elle énonce une série de devoirs : devoir de préserver et d'améliorer l'environnement, à l'article 2 ; devoir de prévenir les atteintes à l'environnement, à l'article 3 ; devoir de contribuer à la réparation des dommages, à l'article 4 ; devoir de promouvoir un développement durable, à l'article 6 ; devoir d'assurer que l'éducation et la formation contribuent à la mise en oeuvre de la Charte, à l'article 8 ; devoir de développer la recherche et l'innovation, à l'article 9.

Ce déséquilibre entre droits et devoirs est encore renforcé par l'article 5, relatif au principe de précaution, dont je vous rappelle les termes : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. » On voit qu'il s'agit là, en réalité, d'un article de procédure, qui met en place des contraintes s'imposant à l'autorité publique. Mais le flou demeure : à partir de quand le principe trouve-t-il à s'appliquer ? Sans parler des difficultés d'application, dont témoigne la jurisprudence.

Le Conseil constitutionnel a reconnu valeur constitutionnelle à l'ensemble de la Charte. Les tribunaux administratifs et le Conseil d'Etat ont précisé ce qu'est une autorité publique chargée de la mise en oeuvre du principe de précaution. La jurisprudence a ainsi jugé qu'un maire ne l'est généralement pas, mais qu'il met en oeuvre d'autres principes comme celui de prévention ou bien encore qu'il exerce ses pouvoirs de police. Dans le code de l'urbanisme, le code de la santé publique ou celui de l'environnement, on trouve des éléments similaires. Ainsi, toute la jurisprudence relative aux antennes de téléphonie mobile se fonde, non sur le principe de précaution, mais sur d'autres principes qui se trouvent dans ces codes. Pas plus tard que la semaine dernière, la Cour d'appel de Colmar a relaxé des « faucheurs » d'OGM au motif que l'arrêté ministériel autorisant une culture d'OGM était illégal. C'est donc sur un fondement procédural qu'elle a statué.

La proposition de loi constitutionnelle soumise à notre examen ne vise pas à modifier la Charte de l'environnement, mais tend à l'améliorer, en clarifiant certaines dispositions et en en ajoutant de nouvelles. Son article unique ajoute un alinéa à l'article 5 de la Charte et apporte des modifications aux articles 7 et 8, pour lesquels je proposerai des amendements d'amélioration rédactionnelle.

S'il existe une jurisprudence européenne, celle de la Cour de justice de l'Union européenne, qui concerne cependant davantage les entreprises que les particuliers, il reste que le modèle français de la Charte n'a pas été repris dans d'autres constitutions, même si un certain nombre de pays se réfèrent au principe de précaution. Je pense, en Amérique latine, à l'Argentine et au Brésil, où l'érection au rang constitutionnel de ce principe n'est cependant pas toujours suivie d'effets - voyez l'Amazonie... Les constitutions allemande et indienne comportent des dispositions analogues, mais qui restent sans portée réelle.

On peut regretter que l'exemple français n'ait pas été suivi, ce qui aurait donné davantage de force à un principe qui ne peut jouer qu'autant qu'il atteint une portée internationale. Le nuage de Tchernobyl ne s'est pas arrêté aux frontières, comme l'on a coutume de dire...

La crainte de M. Bizet est de voir le principe de précaution paralyser la recherche et l'innovation. Il souhaite que, sur le modèle de la loi « littoral », qui comporte deux volets, l'un relatif à la protection de la nature et de l'environnement, l'autre au développement économique, la Charte de l'environnement tienne compte de ces deux exigences. Sa proposition de loi n'aboutira vraisemblablement pas, mais elle aura le mérite de mettre l'accent sur cette importante question. Et de corriger une image fausse, car on peut avoir le souci de l'environnement sans entraver la recherche et l'innovation. Voyez l'exemple du gaz de schiste : notre droit n'interdit nullement aux entreprises de rechercher d'autres modes d'extraction que la fracturation hydraulique, que seule il proscrit. Ce texte montrera que la France est vigilante, mais qu'elle est aussi favorable à la recherche et développement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci de votre clarté. Je compte personnellement déposer, au titre des amendements extérieurs, un amendement inspiré de nos débats constitutionnels lors de l'adoption du principe de précaution en 2004, au cours desquels M. Badinter et quelques autres mettaient en garde : inscrire ce principe sans renvoyer sa mise en oeuvre à une loi organique serait source de difficultés... Mon amendement, qui se substituerait à l'article unique- car je ne suis pas sûr qu'il soit bien inspiré d'introduire dans la Constitution des considérations générales sur la science et l'innovation -, vise à insérer dans la Constitution un article 34-2, qui dispose que le principe de précaution inscrit dans la Charte de l'environnement s'applique dans les conditions fixées par une loi organique.

M. Jean-Pierre Michel. - Je rejoins le doyen Gélard sur un point : cette proposition de loi n'a aucune chance d'aboutir. En l'état du texte, mon groupe s'abstiendra. J'estime, personnellement, que le troisième alinéa de l'article unique ne veut rien dire. Comment la mise en oeuvre du principe de précaution pourrait-elle encourager la recherche ? Pour moi, la recherche doit avancer quels que soient les obstacles, philosophiques ou idéologiques, qui se dressent devant elle.

Si l'amendement de Jean-Pierre Sueur était approuvé par la commission, nous aviserons.

M. Yves Détraigne. - J'ai déposé un tel amendement lors des débats sur la Charte de l'environnement. Même si le principe de précaution n'a pas donné lieu à des débordements, il est bon que la loi fixe les conditions de sa mise en oeuvre.

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous savez tout l'intérêt que j'ai porté à cette Charte, que je n'ai pas votée, comme un certain nombre d'entre nous... Le fait est que c'est là un objet constitutionnel non identifié. Soit on considère qu'elle est de même nature que les déclarations de droits, dont la loi et la jurisprudence tiennent compte ensuite, soit on estime qu'elle appelle une loi organique, idée intéressante mais dont je ne suis pas sûr qu'elle résoudra tous les problèmes.

Je remercie le doyen Gélard d'avoir rappelé l'utilité de la jurisprudence. Il n'en demeure pas moins que le principe de précaution entre en contradiction avec l'exigence d'innovation. Si l'on s'en était inspiré naguère, on n'aurait jamais vacciné, ni fait rouler de trains, quand les grands spécialistes d'alors assuraient qu'à 30 kilomètres à l'heure, le risque de crise cardiaque était inévitable !

Les amendements du rapporteur donnent un peu de sens au texte de la Charte, qui pose toujours problème : certains s'en prévalent, pour ne pas dire le manipulent, et dès lors qu'il ne s'applique qu'en France, il pénalise notre recherche. Heureusement que la sagesse des tribunaux fait contrepoids.

M. Alain Richard. - J'abonde dans le sens de M. Hyest : la Charte n'est pas faite d'articles constitutionnels, elle est de même nature que les deux déclarations des droits. Elle énonce des principes, des volontés collectives. Certes, elle est un peu plus exigeante, puisqu'elle énonce, ainsi que l'a rappelé le doyen Gélard, des principes de procédure. Mais de la même manière, l'article VII de la Déclaration des droits de l'homme, qui proscrit la détention arbitraire, a été source de notre procédure pénale.

Que l'on nuance l'affirmation du principe en restant dans le registre d'une déclaration de droits, d'accord, mais je ne suis pas sûr, en revanche, qu'une loi organique nous aide. Quand je vois combien le « Grenelle de l'environnement » a sollicité les créativités, je crains, si nous engageons le débat sur un texte organique, que l'on ne voie se multiplier les rigidités. Mieux vaut laisser ces principes à leur vertu éthérée...

EXAMEN DES AMENDEMENTS À L'ARTICLE UNIQUE

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 1 précise que le coût des mesures provisoires mises en place par l'autorité publique en application du principe de précaution doit être proportionné, dans la logique de ce que prévoit déjà le code de l'environnement.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 2 réécrit le troisième alinéa, qui est au coeur de cette proposition de loi, pour en améliorer la rédaction.

L'amendement n° 2 est adopté.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 3 poursuit un triple objectif : il fait la chasse aux « notamment », il apporte une précision visant à assurer que l'expertise scientifique sera bien « indépendante » - il s'agit qu'elle ne soit pas choisie par l'autorité publique chargée de mettre en oeuvre le principe de précaution - et conduite dans les conditions définies par la loi.

L'amendement n° 3 est adopté, ainsi que l'amendement n° 4.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mon amendement n° 5 réécrit l'intitulé de la proposition de loi constitutionnelle, en marquant simplement qu'elle vise « à modifier la Charte de l'environnement pour préciser la portée du principe de précaution ».

M M. Jean-Jacques Hyest et René Garrec. - Très bien !

M. Yves Détraigne. - C'est l'aveu que ce que produit la Charte de l'environnement n'est pas parfait...

M. Jean-Jacques Hyest. - La perfection n'est pas de ce monde...

M. François Grosdidier. - Aucun principe ne connaît d'application absolue. Le principe d'égalité, le principe de liberté même voient leur portée limitée par d'autres principes.

Si le principe de précaution avait été respecté, on aurait évité bien des drames comme celui de l'amiante. Réaffirmer l'exigence d'innovation ? Soit, mais prenons garde de ne pas mettre en cause le principe au seul motif qu'il pourrait susciter un excès de zèle.

Étant arrivé tardivement, je me suis abstenu sur les amendements, mais j'aimerais que le rapporteur nous indique ce que signifie, dans l'amendement n° 1, un « coût acceptable » ? Acceptable pour qui ? Si c'est pour le générateur du risque, peu de chance qu'il le soit... Le terme de « proportionné » visait précisément à souligner que le coût devait être acceptable au regard du risque considéré. Si l'on avait interdit l'usage de l'amiante dès les années 1970, les industriels n'auraient certes pas considéré que le coût en était acceptable, mais il n'en eût pas moins été proportionné au regard du risque de cancer que l'on connaissait depuis des décennies.

L'amendement n° 5 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel. - Notre groupe a décidé qu'il s'abstiendrait sur ce texte, en l'état.

Mme Éliane Assassi. - Le groupe CRC votera contre.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le groupe UMP votera ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur. - Même si ses sentiments sont pluriels...

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous ne sommes pas monolithiques...

La proposition de loi constitutionnelle est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique
Prise en compte de la recherche scientifique et de l'innovation technologique
dans la Charte de l'environnement au titre du principe de précaution

M. GÉLARD, rapporteur

1

Coût économiquement acceptable des mesures provisoires prises par les autorités publiques en application du principe de précaution

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

2

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

3

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. GÉLARD, rapporteur

4

Rédactionnel

Adopté

Intitulé de la proposition de loi constitutionnelle
Affirmation de l'interprétation du principe de précaution comme un principe d'innovation

M. GÉLARD, rapporteur

5

Simplification rédactionnelle

Adopté