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Proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement

11 juin 2014 : Polices territoriales ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER CRÉATION DES POLICES TERRITORIALES

Les articles 1 à 12 mettent en oeuvre la recommandation n° 2 des auteurs de la proposition de loi : la création d'une police unique du maire.

Article 1er (art. L. 511-1, L. 511-3, L. 511-4, L. 511-5, L. 512-1, L. 512-2, L. 512-3, L. 512-4, L. 512-5, L. 512-6, L. 513-1, L. 514-1 et L. 515-1 du code de la sécurité intérieure) Missions des agents de police territoriale

L'article 1er comporte un double objet :

- d'une part, substituer un service de police territoriale à la police municipale régie par le livre V du code de la sécurité intérieure ;

- d'autre part, reconnaître la qualité d'agents de surveillance de la voie publique.

1. Unifier les services de police locale

L'article 1er fixe le principe de l'institution de polices territoriales, en premier lieu dans l'article fondateur L. 511-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) qui, aujourd'hui, énonce les missions dévolues aux agents de police municipale (APM). Il procède ensuite aux coordinations en résultant en procédant aux changements d'appellation dans ledit code.

2. Identifier l'emploi d'ASVP

Les deux auteurs de la proposition de loi ont, rappelons-le, dénoncé les dérives d'emploi et la situation professionnelle de collaborateurs non statutaires des polices municipales : les agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

L'article 1er traduit leur proposition de clarifier leur situation.

Il reconnaît, en conséquence, dans le CSI, leurs attributions en matière de contraventions au code de la route concurremment à celles des agents de police territoriale.


· Des novations conformes aux évolutions des polices municipales

Votre commission et son rapporteur approuvent les novations portées par cet article, qui rationalisent l'organisation des services de la police du maire.

Alors que la distinction entre espaces ruraux et urbains tend à s'estomper en de nombreux points du territoire, la fusion des cadres d'emplois permettra aux nouvelles polices territoriales de disposer de pouvoirs adaptés à leur périmètre de compétence. En outre, cette notion prend en compte le recours croissant à une mutualisation des agents au sein des intercommunalités.

Votre rapporteur a bien noté l'opposition notamment exprimée par les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que par l'Association des maires de France au changement d'appellation des polices municipales, laquelle, selon cette dernière, transcrit explicitement la vocation de ces services à exercer les missions qui leur sont confiées par les maires. La question des coûts engendrés par le changement d'appellation n'est, pour sa part, pas anodine. Ils pourraient, cependant, devenir plus supportables pour les communes par l'ouverture d'un délai d'adaptation suffisamment long pour en permettre le lissage sur plusieurs exercices budgétaires et leur minoration par la durée normale de renouvellement des équipements.

Votre rapporteur estime, toutefois, que la notion de « police territoriale » est plus conforme au périmètre de la réforme proposée qui, non seulement vise à fusionner les cadres d'emplois, mais réalise cette opération sur l'ensemble des missions aujourd'hui assumées tant par les agents de police municipale que par les gardes champêtres.

Demain, les agents de police territoriale disposeront des pouvoirs actuels des polices municipales ainsi que de l'ensemble des attributions spécifiques des gardes champêtres, particulièrement en matière d'infractions au code de l'environnement (infractions forestières, réserves naturelles, chasse ...).

Afin d'affirmer plus explicitement cette addition des compétences au sein des nouveaux services, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a, par amendement, complété le premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, qui définit les missions des polices municipales par rapport au pouvoir de police générale du maire, en y intégrant la mention de la « police des campagnes ».

Outre des coordinations rédactionnelles, elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 512-3-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Mutualisation d'agents de police territoriale pour la gestion d'un parc naturel régional

L'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure ouvre la faculté à une région, un département ou un établissement public chargé de la gestion d'un parc naturel régional de recruter un ou plusieurs gardes champêtres dans chacune des communes concernées.

Ceux-ci sont alors nommés conjointement par le maire et par l'autorité de recrutement - président du conseil régional ou général, président de l'établissement public.

L'article 2 maintient cette faculté en permettant, dans les mêmes conditions, le recrutement d'agents de police territoriale.

La commission des lois a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. L 521-1, L. 522-1, L. 522-2, L. 522-3 et L. 522-4 du code de la sécurité intérieure) Abrogation des dispositions générales régissant les gardes champêtres

Poursuivant la fusion des cadres d'emplois de la police municipale et des gardes champêtres au sein d'une police unique du maire, l'article 3 abroge les dispositions du code de la sécurité intérieure fixant les missions, le régime de nomination et d'agrément ainsi que les modalités d'exercice de la fonction de garde champêtre.

Désormais, aux termes du dispositif proposé, les gardes champêtres exerceront leurs fonctions dans le nouveau cadre de la police territoriale sans altération de la spécificité de leurs missions : nommé par le maire et agréé par le préfet et le procureur de la République, le futur agent de police territoriale, agent de police judiciaire adjoint, reprendra l'ensemble des attributions aujourd'hui confiées aux policiers municipaux et aux gardes champêtres.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
Modalités transitoires de l'intégration des gardes champêtres

Inséré à l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a, par amendement, adopté un article additionnel destiné à prévoir les mesures transitoires nécessaires à l'intégration des gardes champêtres dans le nouveau cadre d'emplois unifié d'agent de police territoriale.

Les modalités retenues à cet effet sont les suivantes :

- le garde champêtre, devenu policier territorial, conservera le bénéfice de l'agrément et de l'assermentation qui lui avaient été consentis ;

- l'autorisation de port d'arme dont il était titulaire à la date de son intégration lui sera maintenue.

Les modalités d'intégration seront, pour le reste, fixées par décret en Conseil d'État.

La commission des lois a adopté l'article 3 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 (art. 21, 21-2, 22 à 25, 27, 44-1 et 810 du code de procédure pénale) Coordinations

L'article 4 procède, dans le code de procédure pénale, aux coordinations découlant de l'institution des polices territoriales.

Sont ainsi modifiés :

- l'article 21 conférant la qualité d'agent de police judiciaire adjoint ;

- l'article 21-2 fixant les obligations des agents de police municipale en matière de crimes, délits et contraventions ;

- les articles 22 à 25 et 27 encadrant la compétence des gardes champêtres en matière d'atteintes aux propriétés forestières ou rurales ;

- l'article 44-1 ouvrant au maire la faculté de transiger en matière de contraventions constatées par les agents de police municipale ;

- l'article 810 concernant l'exercice des fonctions du ministère public auprès du tribunal de police ou de proximité en matière d'infractions forestières en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté trois amendements de cohérence et de coordination rédactionnelles, puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 216-3, L. 332-20, L. 362-5, L. 415-1, L. 428-20, L. 437-1 et L. 541-44 du code de l'environnement) Coordinations

Pour les motifs exposés à l'article 4, l'article 5 modifie le code de l'environnement :

- les articles L. 216-3, L. 415-1, L. 428-20, L. 437-1 et L. 541-44 précisant les agents habilités à rechercher et constater les infractions respectivement en matière d'eau, des milieux aquatiques et marins, de chasse, de protection du patrimoine naturel, pour la pêche en eau douce et la gestion des ressources piscicoles, de prévention et de gestion des déchets ;

- l'article L. 332-20 pour la constatation des infractions aux réserves naturelles.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement de suppression du deuxième alinéa de l'article 5 modifiant l'article L. 541-44 du code de l'environnement : postérieurement au dépôt de la présente proposition de loi, la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (n° 2013-619) en a simplifié la rédaction pour viser plus généralement les agents de police judiciaire adjoints visés à l'article 21 du code de procédure pénale, y compris donc les agents de police municipale et les gardes champêtres.

Pour tenir compte des modifications opérées aux articles L. 332-20 et L. 415-1 par la même loi, la commission des lois a adopté deux autres amendements de cohérence, puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 1611-2-1, L. 2212-1, L. 2262-2, L. 2212-3, L. 2212-5, L. 2213-14, L. 2213-17, L. 2215-1, L. 2215-9, L. 2216-2, L. 2321-2, L. 2512-13, L. 2542-9, L. 3221-8, L. 3642-2, L. 3642-3, L. 4231-6, L. 5211-9 et L. 5211-9- du code général des collectivités territoriales) Coordinations

L'article 6 procède aux coordinations rendues nécessaires par la création des polices territoriales dans le code général des collectivités territoriales :

- l'article L. 1611-2-1 (contraventions au code de la route) ;

- l'article L. 2212-1 (police du maire) ;

- l'article L. 2212-3 (périmètre du pouvoir de police dans les communes riveraines de la mer) ;

- l'article L. 2212-5 (renvoi au code de la sécurité intérieure pour encadrer juridiquement les polices municipales) ;

- l'article L. 2215-1 (pouvoirs du préfet) ;

- l'article L. 2215-9 (direction des opérations de secours dans les tunnels et ponts s'étendant sur plusieurs départements) ;

- l'article L. 2216-2 (responsabilité civile des communes pour les dommages résultant de l'exercice des attributions de police municipale) ;

- l'article L. 2512-13 (pouvoirs de police du maire de Paris) ;

- l'article L. 2213-14 (fermeture des cercueils et exhumations) ;

- l'article L. 2213-17 (régime juridique des gardes champêtres) ;

- l'article L. 2542-9 (dispositions spécifiques aux gardes champêtres d'Alsace-Moselle) ;

- l'article L. 2321-2 (dépenses afférentes à la police municipale et rurale) ;

- les articles L. 3221-8, L. 4231-6 et L. 5211-9 (nomination des gardes champêtres par le président du conseil général ou régional et le président d'un établissement public de coopération intercommunale pour la gestion d'un parc naturel régional).

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a, par amendement, procédé à des coordinations complémentaires pour tenir compte notamment de la création, au 1er janvier 2015, de la métropole de Lyon.

Elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 126-1, L. 126-1-1 et L. 126-2 du code de la construction
et de l'habitation) Coordinations

L'article 7 modifie le code de la construction et de l'habitation pour substituer la mention des polices territoriales à celle des polices municipales en ce qui concerne leurs attributions en matière de sécurité et de protection des immeubles à usage d'habitation.

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 130-4, L. 130-5, L. 142-3, L. 142-4, L. 225-5, L. 325-2, L. 330-2, L. 343-1 et L. 344-1 du code de la route) Coordinations

L'article 8 procède aux coordinations résultant de la création des polices territoriales dans le code de la route.

Il modifie en conséquence :

- les articles L. 130-4 et L. 130-5 concernant la constatation des contraventions au code de la route ;

- les articles L. 142-3 et L. 142-4 prévoyant des dispositions spécifiques à Mayotte ;

- l'article L. 225-5 relatif à la communication des informations sur le permis de conduire ;

- l'article L. 325-2 encadrant la mise en fourrière des véhicules ;

- l'article L. 330-2 régissant la communication des informations relatives à la circulation des véhicules ;

- les articles L. 343-1 et L. 344-1 étendant l'article L. 325-2 respectivement en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La commission des lois a adopté deux amendements de son rapporteur pour, outre une précision rédactionnelle, supprimer la référence à l'article L. 142-3 : cette disposition a été abrogée par l'article 15 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant dispositions diverses relatives aux outre-mer car elle était redondante avec l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.

Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 215-3-1 et L. 228-4 du code rural et de la pêche maritime) Coordinations

L'article 9 poursuit dans le code rural et de la pêche maritime l'adaptation du cadre législatif à la mise en place des polices territoriales.

Il procède ainsi aux coordinations correspondantes pour les articles :

- L. 215-3-1 en ce qui concerne la constatation des infractions en matière de garde et de circulation des chiens dangereux ;

- L. 228-4 pour la lutte contre les dangers zoosanitaires.

La commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 6232-9, L. 6773-4-1 et L. 6783-5 du code des transports) Coordinations

Cet article substitue la mention de la police territoriale à celle de police municipale dans les articles L. 6773-4-1 et L. 6783-5 du code des transports, qui précisent l'application de la police des aérodromes et des installations aéronautiques en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement de coordination, puis l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 116-2 du code de la voirie routière) Coordination

L'article 11 introduit la mention de la police territoriale dans l'article L. 116-2 du code de la voirie routière qui détermine les agents habilités à constater les infractions à la police de la conservation du domaine public routier.

La commission des lois a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. L. 161-4 et L. 161-9 du code forestier) Coordinations

L'article 12 remplace les gardes champêtres et les agents de police municipale par les agents de police territoriale parmi les personnels habilités à rechercher et constater les infractions forestières.

La commission des lois a adopté un amendement de précision présenté par son rapporteur, puis l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales) Pouvoir de police générale du maire

L'article 13 propose de réécrire l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui détermine le pouvoir de police générale du maire sous la forme d'un principe général - « assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques »-  suivi d'une liste non limitative de domaines - par le recours au mot « notamment » :

- la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ;

- la répression des troubles de voisinage ;

- le maintien du bon ordre dans les lieux de grands rassemblements ;

- le contrôle des comestibles en vente, etc.

Comme le soulignent les auteurs de la proposition de loi, la jurisprudence a étendu ce pouvoir de police à des domaines non mentionnés par l'article L. 2212-2 comme la police des baignades, le ramassage scolaire, les eaux polluées ou les OGM : « De nouvelles matières apparaissent au fil du temps que la police municipale ne peut ignorer mais qui ne peuvent systématiquement recevoir une traduction législative ».

Il leur paraît en conséquence plus expédient de s'en tenir à une définition synthétique reposant sur les quatre piliers du pouvoir de police du maire qui, pour eux, « permettent de couvrir l'ensemble des domaines où le maire peut être amené à intervenir » : la tranquillité, la sécurité, la salubrité et la moralité publiques, la sûreté et la commodité de la circulation sur la voie publique.

Tout en souscrivant à l'objectif assigné à cet article, votre commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté un amendement destiné à substituer à la notion de moralité publique celle plus précise et actuelle de prévention et de surveillance du bon ordre.

Elle a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Articles 13 bis à 13 octies (nouveaux) Coordinations

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté, par amendements, sept articles additionnels destinés à procéder aux coordinations résultant de la création des polices territoriales dans :

- le code des communes ;

- le code de l'éducation ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le livre des procédures fiscales ;

- la loi de finances rectificative pour 1974 ;

- la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ;

- la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- la loi du 27 juin 1983 rendant applicable le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d'outre-mer.

La commission des lois a adopté les articles 13 bis, 13 ter, 13 quater, 13 quinquies, 13 sexies, 13 septies et 13 octies (nouveaux) ainsi rédigés.

TITRE II FORMATION DES AGENTS DE POLICE TERRITORIALE

Les deux rapporteurs de la mission d'information de la commission des lois sur les polices municipales, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, ont relevé les lacunes de la formation des agents chargés d'assurer le respect des décisions de police du maire.

Les articles 14 et 15 concrétisent celles de leurs propositions destinées à y remédier, de nature législative.

Article 14 (art. L. 511-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission préalable à l'agrément du certificat de formation initiale

L'article 14 prescrit la transmission au préfet et au procureur de la République des avis de fin de formation initiale préalablement à la délivrance de l'agrément de l'agent, lequel relève de leur double autorité.

Aujourd'hui, ces avis, qui sont émis par le président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) - chargé de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres -, sont transmis au seul employeur territorial.

En revanche, les deux autorités chargées de statuer sur les demandes d'agrément n'en sont pas destinataires alors que l'appréciation du CNFPT constitue un élément essentiel pour juger l'aptitude du stagiaire à l'exercice de fonctions de police.

C'est pourquoi les auteurs de la proposition de loi ont souhaité faire de la formation initiale « un élément incontournable de l'agrément ». Aussi proposent-ils que le préfet et le procureur puissent décider de l'habilitation de l'agent au vu de l'évaluation du stagiaire par le CNFPT. À cette fin, l'article 14 prévoit que l'agrément est délivré postérieurement à leur saisine du rapport du président du CNFPT sur le déroulement de la période de formation.

Les consultations auxquelles votre rapporteur a procédé lui ont permis de constater que l'information organisée par l'article 14 était diversement appréciée selon ses interlocuteurs.

Tant le ministère de la justice, par la voix de la direction des affaires criminelles et des grâces, que la conférence nationale des procureurs de la République ont approuvé la transmission de l'avis de fin de formation aux autorités d'agrément avant qu'elles ne se prononcent.

En revanche, le ministère de l'intérieur s'est déclaré réservé sur ce point, voire opposé comme le préfet Jean Daubigny, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur.

Pour sa part, le président du CNFPT, M. François Deluga, a fortement approuvé cette proposition, rappelant que ce rapport de fin de stage comporte des observations sur l'aptitude de l'agent et permet de déceler des problèmes de comportement.

Le motif généralement invoqué par les opposants à l'article 14 réside cependant dans le fondement de l'agrément qui, selon eux, ne porte que sur l'honorabilité de l'intéressé au sens strict et non sur son aptitude professionnelle. Votre rapporteur précise qu'il ne s'agit pas, par l'article 14, d'intégrer celle-ci au titre des motifs de la décision du procureur et du préfet. Elle ne serait qu'un élément d'information complémentaire pour éclairer l'autorité d'agrément. Elle observe que, selon le juge administratif, « l'honorabilité d'un agent de police municipale, qui est nécessaire à l'exercice de ses fonctions, dépend notamment de la confiance qu'il peut inspirer, de sa fiabilité et de son crédit »24(*). L'appréciation du formateur lui apparaît, à ce titre, utile et non contradictoire. Le certificat de fin de formation - rappelons-le - contient des éléments sur la capacité du stagiaire à exercer les missions qu'il serait conduit à assumer en tant qu'agent de police territoriale et sur son comportement. Il lui semble indispensable que les autorités d'agrément puissent disposer de ces éléments avant de se prononcer.

Votre rapporteur insiste aussi sur le fait que la transmission de ce document peut se révéler en faveur d'un agent, son comportement et les qualités professionnelles déployées lors de la formation initiale pouvant être de nature à « gommer » ou relativiser quelques faits antérieurs portés à la connaissance du procureur comme du préfet. Enfin, la connaissance de ce rapport de fin de stage ne pourra qu'être utile au préfet dans les décisions qui lui incombent au-delà de la délivrance de cet agrément (autorisation de port d'arme par exemple).

Aussi, suivant son rapporteur, la commission des lois a approuvé cette information préalable du procureur et du préfet qui constituera, selon elle, une sécurité supplémentaire de la procédure de nomination de l'agent.

La commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle de son rapporteur, puis l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 511-6 du code de la sécurité intérieure) Cadre d'intervention des formation du CNFPT

L'article 15 élargit le cadre d'organisation des formations dispensées par le CNFPT qui sont, aujourd'hui, mises en oeuvre, dans leur ressort, par ses délégations régionales.

La proposition de regrouper ces actions au niveau interrégional vise à répondre aux faiblesses dénoncées du dispositif actuel, telles qu'ont pu le constater les deux auteurs de la proposition de loi au cours de leur réflexion mais aussi votre rapporteur en tant que maire employeur de policiers municipaux : une hétérogénéité de l'offre selon les délégations régionales ; des carences du catalogue des formations ; une insuffisante réactivité face aux demandes des collectivités.

Certes, les critiques recueillies par les rapporteurs diffèrent selon les communes et leurs besoins ; le CNFPT s'est par ailleurs engagé dans une réforme de son dispositif.

Il n'en reste pas moins que le regroupement proposé par l'article 15 permettrait de mutualiser les moyens des délégations, d'optimiser leurs ressources, de faciliter l'homogénéisation des stages, d'accélérer le délai de mise en place des formations, et donc de mieux répondre aux attentes des collectivités. Cela est d'autant plus important que le besoin va fortement croître avec la fusion des deux corps, pour harmoniser les compétences des uns aux missions jusqu'alors exclusivement dévolues aux autres et pour répondre aussi aux demandes qui seront nouvellement formulées pour les ASVP.

La commission des lois a adopté l'article 15 sans modification.

TITRE III POLICES INTERCOMMUNALES
Article 16 (article 16 du code de procédure pénale) Attribution aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de la qualité d'officier de police judiciaire

L'article 16 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article 16 code de procédure pénale afin de donner aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre la qualité d'officier de police judiciaire.

Comme le précise l'article 17 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire exercent les pouvoirs de la police judiciaire : ils ont le pouvoir de « constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte » et, lorsqu'une information est ouverte, d'exécuter les délégations des juridictions d'instruction et le défèrement à leurs réquisitions.

Toutefois, votre rapporteur rappelle que la qualité d'officier de police judiciaire du maire est particulière. Le maire n'est pas considéré comme un officier de police judiciaire classique ; plus exactement, il semble que sa nature d'exécutif local prenne le pas sur sa qualité d'officier de police judiciaire. En tout état de cause, ce cumul est parfois source de difficultés de positionnement pour les intéressés.

Le Conseil constitutionnel a censuré l'article 92 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure25(*) qui permettait aux agents de police municipale d'opérer des contrôles d'identité en considérant que ces agents étaient placés sous l'autorité des autorités communales et non pas sous l'autorité d'un officier de police judiciaire, alors même que le maire a cette qualité. Le Conseil constitutionnel a estimé « qu'en confiant également ce pouvoir aux agents de police municipale, qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire, l'article 92 méconnaît l'article 66 de la Constitution ; que, par suite, il doit être déclaré contraire à la Constitution ; »26(*)

La fonction d'officier de police judiciaire est donc frappée d'une certaine ambiguïté. Mme Dominique Bordier estime ainsi que « le premier magistrat communal est théoriquement et légalement officier de police judiciaire, toutefois, en pratique, il s'agit plutôt d'une sorte d'officier de police judiciaire de réserve dont il vaut mieux éviter de requérir les services »27(*).

En pratique, les maires utilisent peu leur pouvoir d'officier de police judiciaire, en raison des risques liés à sa mise en oeuvre. En effet, en agissant en tant qu'officier de police judiciaire, le maire peut engager sa responsabilité. Le ministère de l'Intérieur recommande d'ailleurs aux maires d'utiliser avec précaution cette compétence, comme le rappelle Mme Dominique Bordier dans son article précité.

Toutefois, si l'utilité de la fonction se pose dans le cas du maire, c'est, d'une part, parce que le maire dispose déjà d'un pouvoir de police générale, qui lui permet à ce titre d'agir efficacement, et d'autre part, parce que cette fonction est secondaire par rapport à ses nombreuses attributions.

Votre rapporteur constate que depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les pouvoirs de police spéciale correspondant aux blocs de compétences sont transférés de plein droit, les maires ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale pouvant ensuite s'opposer ou renoncer au transfert du pouvoir de police. Auparavant, le transfert du pouvoir de police connexe à la compétence n'était qu'une simple faculté.

Cependant, contrairement aux maires, les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne disposent pas d'un pouvoir de police générale et ils exercent des compétences d'attribution, précisément définies. Ils exerceraient encore plus rarement que le maire les fonctions d'officier de police judiciaire, si cette qualité leur était accordée.

Donner la qualité d'officier de police judiciaire aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale est une évolution dont l'utilisation comme l'efficacité seraient très limitées, comme l'a d'ailleurs confirmé, lors de son audition, M. Serge Morvan, directeur général des collectivités territoriales au ministère de l'Intérieur et qui ferait sans nul doute l'objet demain d'une demande d'élargissement supplémentaire aux vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Il n'a donc pas semblé utile à votre commission de s'engager dans cette voie.

Votre commission a adopté un amendement supprimant l'article 16.

Article 17 (article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Transfert de la compétence de police des transports au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de transports

L'article 17 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales afin de transférer au président de l'établissement public de coopération intercommunale la police spéciale des transports, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est compétent en matière de transports urbains.

L'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales a été créé par l'article 163 de la loi 2004-809 du 13 août 2004. Il a pour objet de prévoir un transfert des pouvoirs de polices spéciales découlant d'une compétence transférée par les communes à une intercommunalité.

Notre collègue Jean-Pierre Schosteck, rapporteur au nom de votre commission de la loi du 13 août 2004 avait précisé que cet article s'inscrivait dans la recommandation n° 99 du rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre regretté collègue Pierre Mauroy : « sans remettre en cause le pouvoir de police générale du maire, il serait aberrant que, dans les domaines où la commune a transféré ses compétences à une intercommunalité, son pouvoir de police spéciale demeure alors qu'il n'a plus la faculté de l'exercer. »28(*)

Dans leur rapport d'information, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck ont écarté le transfert d'un pouvoir de police générale du maire vers le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, mais ils ont souligné la nécessité d'un transfert des pouvoirs de police spéciale dans certains domaines précis, pour renforcer l'intercommunalité. Un constat, unanimement partagée, est que la diminution de l'insécurité des transports publics est très étroitement corrélée à une augmentation de leur usage, et inversement.

Ainsi, lorsque la compétence relative aux transports a été transférée à l'établissement public de coopération intercommunale, la police des transports doit logiquement l'être aussi au président de cet établissement public de coopération intercommunale, comme l'avait suggéré à nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, le directeur général des collectivités territoriales du ministère de l'intérieur, M. Éric Jalon29(*).

Votre rapporteur observe d'ailleurs que dans leur rapport relatif à la prévention de la délinquance dans les transports collectifs urbains : condition de la mobilité durable (hors Ile-de-France), de mars 2013, la mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance fait sienne la recommandation de transférer aux intercommunalités la police des transports, en s'appuyant sur le rapport de nos collègues30(*).

Cet article modifie en ce sens l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

L'article 17 a aussi pour objet de ne pas faire du transfert des pouvoirs de la police spéciale correspondant à la compétence une possibilité mais bien un transfert de plein droit, le maire pouvant toujours s'opposer au transfert de ce pouvoir de police, selon les modalités de droit commun de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

L'article 17 a en outre une finalité supplémentaire, consistant à assouplir le régime permettant au président d'un établissement public de coopération intercommunale de renoncer à l'exercice d'un pouvoir de police.

En effet, lorsque plusieurs maires membres de l'établissement public de coopération intercommunale refusent finalement de transférer leur compétence en matière de police correspondant à la compétence transférée, il peut être difficile pour le président de l'établissement public de coopération intercommunale d'exercer un pouvoir de police spéciale sur un espace géographique très réduit. Il est donc préférable qu'il y renonce. Or, il ne peut actuellement le faire que dans les six mois suivant la première notification d'opposition d'un maire d'une commune membre, alors que des refus étagés dans le temps peuvent aboutir in fine à un périmètre d'action non pertinent.

L'article supprime donc simplement le mot « première », permettant de rouvrir au bénéfice du président de l'intercommunalité le délai de six mois à chaque nouvelle notification de refus d'un maire. Cela permet au président de l'établissement public de coopération intercommunale d'apprécier la pertinence de conserver la compétence, même si en théorie, le délai de six mois qui lui est accordé semble suffisant pour qu'il décide en toute connaissance de cause dans ce délai.

Votre rapporteur observe en outre que la structure de cet article a été modifiée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui a également complété l'article en ajoutant le transfert du maire au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'habitat les prérogatives qu'il détient au titre de la lutte contre l'habitat indigne.

Cet article a été aussi modifié par les articles 60 et 62 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui a fait du transfert des pouvoirs de police un transfert de plein droit et qui a opéré au III de l'article L. 5211-9-2 un renvoi général au A de l'article L. 5211-9-2 et non plus un renvoi à certains alinéas : certaines dispositions du présent article se trouve donc dénuées d'objet, ayant été déjà mises en oeuvre.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a également transféré la police de la circulation aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de voirie.

Votre rapporteur observe que si cette compétence est proche de celle des transports, elle s'en distingue cependant.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement supprimant les alinéas 4, 6 et 7 de l'article, qui ont déjà été modifiés dans le sens de la proposition de loi par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles précitée.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure) Suppression de la coexistence de CLSPD et de CISPD sur le même ressort

L'article 18 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure afin de supprimer la coexistence, sur un même territoire, d'un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et d'un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD).

Dans le prolongement de la loi la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, qui avait renforcé le rôle des intercommunalités dans la prévention de la délinquance, en faisant du président de l'intercommunalité le président du CISPD, cet article renforce les CISPD.

En effet, s'il apparaît relativement difficile de transférer le pouvoir de police du maire au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, votre rapporteur observe qu'il est souhaitable d'améliorer les dispositifs existants, en supprimant la coexistence actuelle de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance et de conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance, sur un même ressort géographique, comme le permet actuellement l'article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure.

En effet, une telle coexistence nuit à la cohérence de l'action. La délinquance ayant tendance à se déplacer sur les différents territoires des communes membres, et en particulier des communes urbaines vers les communes rurales, une action menée à la seule échelle d'une commune apparaît parfois inadaptée.

Cet article s'appuie sur le rapport de juin 2011 relatif à l'intercommunalité31(*) réalisé par la mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance. Ce rapport a souligné les difficultés d'assurer une coordination entre un CLSPD et un CISPD, la présence du président de l'établissement public de coopération intercommunale au sein du CLSPD n'étant pas suffisante pour assurer une cohérence d'action des deux conseils. La multiplication des instances qui seraient générées en cas de maintien de la possibilité de leur coexistence rendrait de toute façon peu réaliste une présence effective du président de l'établissement public de coopération intercommunale dans chacune d'elle.

La mission concluait donc à la nécessité « d'assurer la définition d'orientations intercommunales claires et d'éviter les juxtapositions de structures, de moyens et de politiques »32(*) et préconisait, dans sa recommandation n° 13, de supprimer la faculté de créer un CLSPD quand il existe un CISPD.

Lors de son audition par votre rapporteur, le général Éric Darras, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière de la direction générale de la gendarmerie nationale a également souligné l'inutilité d'une coexistence sur un même territoire de CLSPD et d'un CISPD.

L'article 18 n'attribue pas au président de l'établissement public de coopération intercommunale un pouvoir de police, mais en faisant du CISPD un instrument de prévention de la délinquance sur le territoire de l'intercommunalité, non concurrencé par des CLSPD, la mesure est de nature à renforcer le rôle du président de l'établissement public de coopération intercommunale dans la prévention de la délinquance et l'efficacité des mesures menées.

Votre rapporteur remarque par ailleurs que rien n'empêche un CISPD d'adopter des fiches-actions différentes en fonction des spécificités des territoires auxquelles elles s'adressent (commune isolées, regroupement de communes à l'échelon infra communautaire), ni d'affecter pour ces actions et sur ces territoires des moyens adaptés aux situations, tout en maintenant la cohésion globale du dispositif et en informant les partenaires des situations de déplacement de la délinquance sur le territoire de l'intercommunalité.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de forme.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

TITRE IV CONVENTIONS DE COORDINATION
Article 19 (articles L. 512-4, L. 512-5 et L. 512-6 du code de la sécurité intérieure) Conventions de coordination

L'article 19 de la proposition de loi précise le régime applicable aux conventions de coordination en modifiant les articles L. 512-4, L. 512-5 et L. 512-6 du code de la sécurité intérieure.

Les conventions de coordination ont été créées par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999, relative aux polices municipales.

L'article 2 de cette loi, codifié à l'article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales, devenu l'article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure, impose en effet la conclusion d'une convention de coordination entre le maire et le représentant de l'État dans le département dès lors que le service de police municipale « comporte au moins cinq emplois d'agent de police municipale »33(*), y compris quand ces agents ont été mis à disposition de la commune par un établissement public de coopération intercommunale, en application des dispositions de l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure. Le procureur de la République émet un avis préalablement à la conclusion de la convention.

Lorsqu'il n'existe pas de convention de coordination, les agents ne peuvent plus intervenir que dans des plages horaires réduites, de 6 h 00 à 23 h 00.

Le décret du 2 janvier 2002 relatif aux conventions types de coordination en matière de police municipale détermine le contenu de ces conventions.

L'article L. 512-6 impose aux conventions de préciser « la nature et les lieux d'intervention des agents de police municipale » ainsi que les modalités de coordination avec les forces de police et de gendarmerie nationales.

Ces conventions sont élaborées à partir d'un diagnostic local de sécurité et intègrent les travaux du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance.

Comme le relève Jean-Marie Pontier, il existe actuellement environ 3 500 services de police municipale et près de 2 230 conventions de coordination34(*).

L'efficacité de ces conventions a été contestée : pour Xavier Latour et Pierre Moreau, les premières conventions, souvent formelles, n'ont eu que des résultats relativement modestes. Les nouvelles conventions-types étant davantage des aménagements à la marge du modèle précédent, elles ne permettent pas davantage d'efficacité. Pour ces auteurs, il s'agit davantage d'une « coexistence voulue comme pacifique, qu'une coopération ou une collaboration active. »35(*)

Pour votre rapporteur, elles ont au moins l'intérêt de faire se connaitre les agents, qui, surtout dans les petites collectivités, ont peu d'occasion de se rencontrer. Ainsi, la relation établie entre une police municipale et les forces de sécurité nationales pourra se poursuivre, même en cas de changement de maire.

Cette appréciation critique du nouveau dispositif avait été précédemment celle de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck : Ils avaient ainsi estimé que la nouvelle convention ne permettra vraisemblablement pas de donner davantage de contenu à la coopération entre les polices municipales et les forces nationales. L'exploitation des questionnaires envoyés aux communes ayant fait l'objet d'un retour, révèle que seules 55 % des communes interrogées ont une telle convention, et que seuls 5,70 % des maires interrogés déclarent que l'intensité de la coopération de leur police municipale avec les forces nationales est forte36(*).

Les auteurs constatent donc que « si une coopération dynamique peut exister, seule une minorité de conventions s'efforcent d'établir un diagnostic commun de sécurité avec les forces de sécurité de l'État, en lien avec le contrat local de sécurité et le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. »37(*)

Ainsi, cet article reprend trois recommandations formulées par les auteurs du rapport d'information relatif à la police territoriale pour renforcer l'efficacité de ces conventions.

En premier lieu, les auteurs du rapport proposent de mieux définir les rôles respectifs des forces de police territoriales et des forces de sécurité de l'État, pour éviter toute confusion entre elles. Cette proposition n° 10 découle du constat que « la nouvelle convention-type ne semble pas apporter de modification de nature à remédier aux défauts signalés ci-dessus. En particulier, elle ne prévoit pas d'engagement de l'État. Il n'est donc pas sûr qu'elle permette de réduire les inégalités en termes d' « offre de sécurité » entre les communes dotées d'une police municipale puissante et les autres. »38(*)

En effet, il est essentiel que ces conventions de coordination ne soient pas vues comme un moyen de substituer progressivement les forces de police municipales aux forces de police nationale dans leurs pouvoirs d'enquête et d'une manière générale, dans leur rôle de lutte contre la délinquance.

En outre, les auteurs ont estimé, dans leur proposition n° 12, que le procureur de la République devait être signataire de ces conventions alors qu'il n'est actuellement saisi que pour avis.

La signature par le procureur de la République de la convention de coordination résulte du constat par nos collègues d'une certaine distance entre les représentants des autorités judiciaires et les responsables de la police municipale39(*), qui, si elle se justifiait lorsque les policiers municipaux exerçaient des missions éloignées de celles des policiers nationaux, l'est moins aujourd'hui, au regard des convergences entre les deux forces.

Les auteurs du rapport considèrent que l'implication accrue des autorités judiciaires se justifie en raison des pouvoirs de police judiciaire confiés aux agents de police municipale en tant qu'agents de police judiciaire (art. 21 du code de procédure pénale), augmentés pour les policiers municipaux des fonctions jusqu'à présent exercées par les seuls gardes champêtres.

Votre rapporteur souligne que M. Robert Gelli, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, a justifié de la même manière cette mesure en soulignant qu'au-delà du symbole, il était important que les procureurs puissent valider les missions et les tâches qu'il est décidé de confier aux policiers municipaux, en ce que les policiers municipaux contribuent de plus en plus à des missions de police judiciaire. Cette appréciation a été aussi celle de M. Olivier Christen, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.

Cet article prévoit aussi que la convention de coordination comportera les modalités de transmission par les forces de sécurité nationales des informations extraites des fichiers, demandées par les agents de police municipale. En effet, les auteurs du rapport avaient constaté que dans certains cas, des délais importants de réponse, voire des réticences, entravaient l'action des policiers municipaux.

En outre, votre rapporteur estime utile de prévoir un accès direct aux fichiers administratifs, en lien avec la proposition n° 21 du rapport. Pour formuler cette recommandation, nos collègues constatent qu'il existe une demande récurrente des policiers municipaux à disposer d'un accès à certains fichiers, notamment le fichier des véhicules volés. Comme le relèvent les auteurs, les policiers municipaux doivent actuellement contacter les forces de sécurité nationales pour chaque demande de consultation du fichier. Or, au-delà de la position subalterne dans laquelle se trouvent placés les policiers municipaux lorsqu'ils essuient un refus, les délais de réponse sont parfois assez longs.

La CNIL a toutefois estimé, dans une délibération en date du 15 juillet 2010, que l'accès direct des policiers municipaux aux fichiers devait être strictement encadré, et elle a laissé entrevoir qu'elle ne serait probablement pas favorable à un accès direct au fichier des véhicules volés (FVV), comme l'ont relevé les auteurs du rapport40(*).

Votre rapporteur constate que la CNIL a été informée le 7 mars 2014 par le ministère de l'intérieur que les agents de police municipale disposeront d'un mécanisme leur permettant, à partir de leur terminal, de verbaliser les conducteurs en infraction avec les règles de stationnement, de saisir le numéro d'immatriculation d'un véhicule afin de savoir si celui-ci a été volé ou non. Ce système d'accès direct limité, dit « hit / no hit », qui devrait entrer prochainement en application, est conforme à l'esprit de la proposition de nos collègues : il permet aux agents d'avoir accès à la seule information qui leur importe, de manière simple et rapide.

Pour les fichiers administratifs que sont le système d'immatriculation des véhicules et le fichier national des permis de conduire, votre rapporteur constate que l'accès direct au premier est de la compétence du pouvoir réglementaire (art. R 330-2 du code de la route). La définition des autorités ayant un accès direct au second fichier est prévu par l'article L. 225-4 du code de la route.

Votre rapporteur estime qu'il est préférable de modifier cette dernière disposition plutôt que d'intégrer cette possibilité dans une convention. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Il est cependant utile de maintenir dans les conventions une définition des modalités de délivrance par les forces nationales des informations du système d'immatriculation des véhicules ou de tout traitement de données futur, aux policiers municipaux, si ceux-ci sont autorisés à avoir accès à l'information. Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur visant à reformuler en ce sens le dernier alinéa de l'article 19. De même la définition de la doctrine d'emploi et les modalités d'armement des policiers municipaux semblent pouvoir être utilement abordées dans la convention.

Votre rapporteur estime que les améliorations des conventions de coordination proposées et le rééquilibrage des obligations réciproques des forces nationales et municipales favoriseront la conclusion de conventions, en leur permettant d'être de véritables instruments au service d'une coproduction de sécurité renouvelée.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

TITRE V DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES AUX DÉPARTEMENTS DE LA MOSELLE, DU BAS-RHIN ET DU HAUT-RHIN

Les articles 20 et 21 procèdent aux harmonisations nécessitées par l'institution des polices territoriales dans les dispositions spécifiques à l'Alsace-Moselle.

Article 20 (art. L. 523-1 du code de la sécurité intérieure) Coordination

L'article 20 substitue la référence aux agents de police territoriale à celle des gardes champêtres qui disparaîtraient à la suite de leur fusion avec les policiers municipaux dans l'article L. 523-1 du code de la sécurité intérieure.

Rappelons que celui-ci présente un double objet :

- d'une part, une particularité propre aux trois départements de la Moselle, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin dont les communes doivent recruter au moins un garde champêtre ;

- d'autre part, la faculté ouverte aux groupements de collectivités d'avoir en commun un ou plusieurs gardes champêtres compétents sur l'ensemble du territoire des communes les instituant.

Il convient de rappeler que ce dispositif résulte de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de notre ancien collègue Henri Goetschy au projet de loi d'amélioration de la décentralisation41(*). Il visait à permettre de mieux protéger les territoires correspondants, de prévenir les dégradations à l'environnement notamment, telle l'érosion provoquée par la conduite de véhicules « 4 X 4 » sur les hauts de chaume du versant vosgien42(*).

Or, jusqu'alors, le recrutement de gardes champêtres intercommunaux n'était pas applicable en Alsace-Moselle, contrairement au droit en vigueur dans les autres départements.

Ce dispositif de mutualisation a permis la création de la « brigade verte » du Haut-Rhin gérée par un syndicat mixte composé du département et de 308 communes.

Lors du débat organisé sur les conclusions du rapport d'information des sénateurs François Pillet et René Vandierendonck, notre collègue Catherine Troendlé a eu à coeur de présenter cette structure coopérative financée à 48 % par le département, pour les missions environnementales, composée d'une soixantaine de gardes champêtres, qui « travaille en partenariat avec toutes les autres institutions du territoire, notamment la région, le conseil général, la gendarmerie et la police (...) et répond parfaitement aux besoins des petites communes, en répartissant les coûts »43(*).

L'article 20 maintient le dispositif de la loi du 5 janvier 1988 et préserve donc, à l'avenir, les coopérations mises en place, telle la brigade verte du Haut-Rhin.

La commission des lois a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (art. L. 523-2 du code de la sécurité intérieure) Nomination des gardes champêtres

L'article 21 supprime l'article L. 523-2 du code de la sécurité intérieure, qui prévoit des modalités spécifiques de nomination des gardes champêtres, relevant du seul maire, dans les communes de 25 000 habitants et plus d'Alsace-Moselle.

Cette disposition apparaît ambigüe alors que l'article L. 522-1 dispose, pour les gardes champêtres des autres départements, qu'ils « sont nommés par le maire, agréés par le procureur de la République et assermentés ».

Il apparaît raisonnable de soumettre les futurs agents de police territoriale au droit commun de la nomination.

Cependant, la commission des lois a adopté un amendement de suppression de notre collègue Catherine Troendlé, destiné à maintenir le régime en vigueur.

Elle a donc supprimé l'article 21.

TITRE VI DISPOSITIONS DIVERSES
Article 22 A (nouveau) (art. L. 511-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission du dossier d'agrément en cas de changement d'affectation

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a institué, par un article additionnel, l'obligation, en cas de changement de collectivité d'exercice de l'agent de police territoriale, de transmettre le dossier d'agrément de l'agent au préfet et au procureur de la République territorialement compétents dans le ressort de la nouvelle autorité de recrutement. Comme tout autre fonctionnaire territorial, l'agent est susceptible de changer de lieu d'affectation en cours de carrière.

Pour votre rapporteur, il est particulièrement important d'assurer aux autorités d'habilitation le suivi de l'agrément initialement délivré. Ce dispositif lui apparaît d'ailleurs incontournable au cas d'engagement d'une procédure de retrait d'agrément ; il permettra au procureur et au préfet de mieux apprécier les éléments du dossier.

La commission des lois a adopté l'article 22 A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 B (nouveau) (article L. 225-4 du code de la route) Accès direct au fichier national du permis de conduire

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un article additionnel avant l'article 22 visant à permettre aux agents de police territoriale de disposer d'un accès direct au fichier national du permis de conduire.

Cet article traduit la proposition n°21 de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck qui avaient constaté que « l'accès rapide à certains fichiers est indissociable de ses missions quotidiennes »44(*) et qui avaient recommandé en conséquence « d'envisager un accès direct au fichier des permis et conduire et au fichier des véhicules volés. ».

L'article L. 225-1 du code de la route définit le contenu du fichier national du permis de conduire. Il contient :

- toutes informations relatives aux permis de conduire dont la délivrance est sollicitée ou qui sont délivrés en application du présent code, ainsi qu'aux permis de conduire délivrés par les autorités étrangères et reconnus valables sur le territoire national ;

- toutes décisions administratives dûment notifiées portant restriction de validité, retrait, suspension, annulation et restriction de délivrance du permis de conduire, ainsi que des avertissements prévus par le présent code ;

- toutes mesures de retrait du droit de faire usage du permis de conduire qui seraient communiquées par les autorités compétentes des territoires et collectivités territoriales d'outre-mer ;

- toutes mesures de retrait du droit de faire usage du permis de conduire prises par une autorité étrangère et communiquées aux autorités françaises conformément aux accords internationaux en vigueur ;

- les procès-verbaux des infractions entraînant retrait de points et ayant donné lieu au paiement d'une amende forfaitaire ou à l'émission d'un titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée ;

- toutes décisions judiciaires à caractère définitif en tant qu'elles portent restriction de validité, suspension, annulation et interdiction de délivrance du permis de conduire, ou qu'elles emportent réduction du nombre de points du permis de conduire ainsi que de l'exécution d'une composition pénale ;

- toute modification du nombre de points affectant un permis de conduire.

Actuellement, l'article L. 225-5 du code de la route définit les autorités ayant un accès indirect, c'est-à-dire que ces autorités doivent demander à des autorités ayant un accès direct au fichier communication des éléments qui y sont contenus, en ce qui les concernent.

Parmi ces autorités, les agents de police judiciaire adjoints et les gardes champêtres, bénéficient d'un accès indirect, « aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions au présent code qu'ils sont habilités à constater. »

En l'occurrence, il s'agit de prévoir un accès direct des agents de police territoriale au fichier, en modifiant l'article L. 225-4 du code de la route à cet effet.

Votre commission a adopté l'amendement de votre rapporteur et l'article 22 B (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 C (nouveau) (art. L. 533-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Agents de surveillance de la voie publique

Sur la proposition de son rapporteur et de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, la commission des lois a adopté un article additionnel destiné à encadrer les fonctions des agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Cette disposition nouvelle répond à la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, telle qu'ils l'ont formulée dans les conclusions de leur rapport d'information45(*), de clarifier et d'affermir la situation des agents de surveillance de la voie publique.

Rappelons que ces collaborateurs non statutaires des polices municipales ont pour principale tâche d'assurer le respect des règles concernant l'arrêt et le stationnement des véhicules. D'autres missions leur sont confiées qui, sur le terrain, excèdent parfois les limites de leurs attributions par un glissement des tâches normalement accomplies par les agents de police municipale.

C'est pourquoi il est apparu nécessaire d'encadrer le régime d'emploi de ces personnels dont les articles L. 130-4 et L. 130-7 du code de la route prescrivent leur agrément par le procureur de la République et leur assermentation devant le juge du tribunal d'instance en tant qu'ils les habilitent à constater par procès-verbal les contraventions instituées par ledit code ou par d'autres dispositions réglementaires.

Au terme de ses travaux, et après avoir entendu les avis de ses différents interlocuteurs, il n'apparaît pas opportun à votre rapporteur, comme l'avaient envisagé nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, de créer un cadre d'emplois spécifique aux ASVP. Cette création statutaire pourrait rigidifier la situation de ces agents et contrarier la conduite d'un parcours professionnel valorisant puisqu'elle serait nécessairement restreinte à cette catégorie.

En revanche, votre rapporteur, à son tour, estime indispensable d'encadrer rigoureusement le régime d'emploi de ces personnels afin d'éviter à l'avenir des dérives et un détournement des missions qui peuvent leur être confiées sur le terrain.

À cette fin, l'article 21 bis délimite précisément les attributions des ASVP par détermination des lois et règlements.

Il institue une obligation de formation initiale d'application, formalité indispensable au bon accomplissement des missions confiées aux ASVP qui, précise-t-il, ne sont pas armés. Ce principe est cohérent et conforme au régime d'emploi de ces agents.

Le pouvoir réglementaire est, aux termes de l'article, habilité à fixer les modalités de leur équipement.

La commission des lois a adopté l'article 22 C (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 D (nouveau) (art. L. 534-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Assistants temporaires des agents de police territoriale

Inséré à l'initiative de votre rapporteur, ce nouvel article 22 D vise à mieux encadrer le régime d'emploi des assistants temporaires des agents de police territoriale (ATPT).

Aujourd'hui, les assistants temporaires des agents de police municipale (ATPM) assistent ponctuellement les agents des polices municipales des communes touristiques et des stations classées pour gérer les pics de fréquentation saisonnière de ces communes.

Ces personnels sont des fonctionnaires ou des non titulaires de la commune, habituellement affectés à des emplois autres que ceux de la police municipale. Ils renforcent provisoirement les effectifs de la police municipale locale.

À cette fin, ils doivent être agréés par le procureur de la République et le préfet pour la durée de ces fonctions saisonnières. Ils ne peuvent pas être armés46(*). Cependant, sur le terrain, ils peuvent être confondus avec les agents de police municipale, leur tenue n'étant pas réglementée. Il importe donc de mieux définir leurs attributions.

Aussi l'article 22 D propose-t-il d'encadrer dans le CSI les fonctions des ATPT en leur interdisant expressément la constatation des infractions et le relevé d'identité. Il renvoie, pour le reste, à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les missions qui peuvent leur être confiées.

La commission des lois a adopté l'article 22 D (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 E (nouveau) Conséquences de la fusion des cadres d'emplois pour les gardes champêtres recrutés par un groupement de collectivités territoriales

À l'initiative de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, la commission des lois a adopté un amendement pour tirer les conséquences de la fusion des cadres d'emplois en ce qui concerne les gardes champêtres recrutés par un groupement de collectivités territoriales, d'une part sur l'autorité d'emploi, d'autre part, sur la collectivité de rattachement des personnels. À cette fin, l'article 22 E prévoit :

- le maintien temporaire, jusqu'au 31 décembre 2019 au plus tard, de l'autorité d'emploi du président du syndicat sur les agents de police territoriale recrutés en tant que gardes champêtres avant la fusion des cadres d'emplois ;

- la répartition des agents d'un commun accord entre le groupement de collectivités territoriales sans fiscalité propre, ses communes membres et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels appartiennent ces communes.

Cet accord serait soumis pour avis aux comités techniques respectivement institués auprès du groupement, des communes et des EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent.

Pour les auteurs de l'amendement, « cette solution présente l'avantage d'une part, de maintenir la cohérence des mutualisations de personnels en évitant la multiplication des syndicats, d'autre part, de faire coïncider le périmètre de la mutualisation des agents avec celui de l'exercice de certains pouvoirs de police spéciale transférés au président de l'EPCI à fiscalité propre »47(*).

La durée fixée à la période transitoire leur apparaît suffisante pour mettre en oeuvre une répartition des personnels entre les communes membres du syndicat et les EPCI à fiscalité propre.

La commission des lois a adopté l'article 22 E (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 Coordination générale

L'article 22 constitue un « article-balai » : il prévoit d'actualiser les dénominations des corps de police du maire, qu'ils soient policiers municipaux ou gardes champêtres, en leur substituant, dans l'ensemble des dispositions législatives, les nouvelles appellations de la police territoriale.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 Application d'outre-mer

L'article 23 constitue une disposition générale prévoyant l'application de la présente proposition de loi sur l'ensemble du territoire de la République.

La commission des lois a adopté l'article 23 sans modification.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 24 Cf. Conseil d'État, 3 mars 2000 - requête n° 199 318.

* 25 Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011.

* 26 Considérant n° 60.

* 27 Bordier, (D.), Le maire officier de police judiciaire, AJDA 2012, p. 189.

* 28 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/004001812/0000.pdf p. 98.

* 29 Rapport, p. 102.

* 30 http://www.prevention-delinquance.interieur.gouv.fr/fileadmin/user_upload/02-Orientations_et_gouvernance/Mission_evaluation/MPEPPD_transports_urbains.pdf p. 40.

* 31 http://www.prevention-delinquance.interieur.gouv.fr/fileadmin/user_upload/02-Orientations_et_gouvernance/Pdf/Intercommunalite_juin2011.pdf

* 32 Rapport précité, p. 28.

* 33 Si le service comporte moins de cinq agents, il est possible de conclure une convention à titre facultatif.

* 34 Pontier (J-M.), Conventions types de coordination en matière de police municipale, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 12, 18 Mars 2013, act. 244.

* 35 Les nouvelles conventions-types de coordination en matière de police municipale, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 10, 12 Mars 2012, 2082, Étude rédigée par Xavier Latour et Pierre Moreau.

* 36 Rapport, p. 96-97.

* 37 Rapport, p. 42.

* 38 Rapport, p. 44.

* 39 Cf. p. 99.

* 40 Cf. p. 113.

* 41 Cf. art. 44 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

* 42 Cf. débats Sénat, séance du 21 octobre 1987.

* 43 Cf. débats Sénat, séance du 24 janvier 2013.

* 44 Cf. rapport préc., p. 113.

* 45 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2002) précité.

* 46 Cf. art. L. 511-3 du code de la sécurité intérieure.

* 47 Cf. objet de l'amendement COM-2.