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Proposition de loi visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement

11 juin 2014 : Polices territoriales ( rapport - première lecture )

Rapport n° 608 (2013-2014) de Mme Virginie KLÈS, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 juin 2014

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N° 608

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juin 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. François PILLET et René VANDIERENDONCK visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement,

Par Mme Virginie KLÈS,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Vincent Capo-Canellas, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, René Garrec, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Mme Isabelle Lajoux, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Roger Madec, Jean Louis Masson, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendlé, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

553 (2012-2013) et 609 (2013-2014)

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le 11 juin 20014, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission a examiné, sur le rapport de Mme Virginie Klès, la proposition de loi n° 553 (2012-2013) de MM. François Pillet et René Vandierendonck, visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement.

Cette proposition de loi vise à traduire dans la loi les recommandations relevant du domaine législatif, formulées par ses deux auteurs dans leur rapport d'information publié en 2012 pour adapter le régime juridique des polices municipales à l'évolution de leur cadre d'intervention et favoriser un fonctionnement et un emploi plus efficaces de ces services. À cette fin, elle crée tout d'abord des services de police territoriale par la fusion des cadres d'emplois des agents de police municipale et des gardes champêtres, qui assumeraient l'ensemble des missions aujourd'hui confiées aux uns et aux autres. Elle tend ensuite à renforcer les obligations de formation des personnels, améliorer le fonctionnement des conventions de coordination entre les collectivités et l'État et favoriser la mutualisation des agents tout en préservant le pouvoir de police des maires.

La commission des lois a adopté 34 amendements de son rapporteur, ainsi que de nos collègues MM. François Pillet et René Vandierendonck, destinés à renforcer le dispositif proposé.

Ils tendent à :

- intégrer expressément la notion de la police des campagnes au sein des missions assumées demain par les futures polices territoriales résultant de la fusion des cadres d'emplois des agents de police municipale et des gardes champêtres (article 1er) ;

- prévoir les modalités transitoires de l'intégration des gardes champêtres dans le cadre d'emplois unifié (article 3 bis nouveau) ;

- instituer une transmission des éléments d'agrément en cas de changement d'employeur de l'agent de police territoriale (article 22 A nouveau) ;

- renforcer le cadre juridique d'intervention des personnels, particulièrement par l'adoption de dispositions relatives aux agents de surveillance de la voie publique et aux assistants temporaires des agents de police territoriale (articles 22 C et 22 D nouveaux) ;

- supprimer l'article 16 qui accordait aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale la qualité d'officier de police judiciaire ;

- modifier le régime des conventions de coordination en abaissant de cinq à quatre policiers territoriaux le seuil à partir duquel elles doivent être obligatoirement conclues, en les faisant également signer par le procureur de la République et en rééquilibrant les obligations respectives des forces de police territoriale et des forces de sécurité nationales (article 19) ;

- autoriser l'accès direct des agents de police territoriale au fichier national des permis de conduire (article 22 B nouveau).

L'article 21 a été supprimé par l'adoption d'un amendement de Mme Catherine Troendlé.

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

Exposé général

Mesdames, Messieurs,

« Confrontés à la violence de plus en plus prégnante au sein de notre société, les policiers municipaux assument, à la satisfaction de la population, leurs fonctions de prévention, de présence dissuasive, de médiation, mais également lorsque c'est nécessaire, de répression et sont, aux côtés des forces de l'État, des acteurs essentiels de la lutte contre la délinquance et l'incivilité et de la sécurité générale de notre pays ». Ce rappel de M. Manuel Valls, alors ministre de l'intérieur, devant la commission consultative des polices municipales réunie le 13 février 2014, résume les évolutions, les difficultés et les défis auxquels sont aujourd'hui confrontées les polices municipales.

Ils ont conduit la commission des lois à confier à deux de ses membres, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, le soin d'établir un état des lieux de l'exercice des pouvoirs de police des maires, et proposer, le cas échéant, des évolutions de son cadre juridique.

Au terme de leurs travaux consacrés à ce domaine sensible de l'administration territoriale, les deux sénateurs ont formulé vingt-cinq propositions dans un rapport d'information auquel renvoie le présent rapport pour toutes précisions sur le cadre juridique des polices municipales, leurs missions et les personnels chargés de les exercer1(*).

La présente proposition de loi vise à traduire dans la loi les recommandations relevant du domaine législatif.

Résolus à faciliter l'adoption rapide des évolutions les plus nécessaires, les sénateurs François Pillet et René Vandierendonck ont adopté une démarche pragmatique pour évaluer le cadre législatif et réglementaire en vigueur. Parallèlement à leurs auditions et déplacements sur le territoire, ils ont souhaité recueillir le plus largement possible les observations des élus et des services chargés d'assurer le respect des arrêtés municipaux.

À cette fin, ils ont interrogé l'ensemble des 3 935 collectivités dotées d'une police. Les 1 849 réponses obtenues en retour leur ont permis d'ajuster leurs propositions.

La principale d'entre elles réside dans l'institution de polices territoriales par la fusion des corps des policiers municipaux et des gardes champêtres pour tenir compte de l'évolution du peuplement des territoires et renforcer l'efficacité de ces services face à un certain repli de l'État.

Une préoccupation constante tant de votre rapporteur que des auteurs de la proposition de loi reste cependant de ne pas encourager ce repli mais bien d'y faire face et de faire en sorte que, dans le contexte budgétaire dont nous connaissons tous les contraintes, l'optimisation des forces des uns et des autres soit au rendez-vous.

I. LES POLICES DES MAIRES AU CONFLUENT DE MULTIPLES ENJEUX

La police de la tranquillité publique a vu ses missions s'élargir et ses actions répressives se renforcer.

A. UN CHAMP D'INTERVENTION VARIÉ, DES PRATIQUES DIVERSES

1. Une définition large des pouvoirs de police du maire

L'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales précise les missions de la police municipale, dont le maire est chargé en application de l'article L. 2212-1 du même code.

L'article L. 2212-2 prévoit dans une formulation générale que la police a pour objet « d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », puis il énumère, de manière non exhaustive, les différentes attributions du maire au titre de ce pouvoir de police générale. Une jurisprudence très abondante a ensuite précisé le contenu de cet article.

Le maire dispose aussi de pouvoirs de polices spéciales, dans de nombreux domaines, relevant par exemple du code de la santé publique, du code rural, du code de la voierie routière ou du code de l'urbanisme.

Comme l'ont souligné nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, il s'agit donc d'une « mission de police administrative à dominante préventive »2(*).

Dans leur rapport d'information précité, les deux auteurs ont souligné le progressif élargissement des missions exercées par le maire au titre de ses pouvoirs de police et notamment le poids grandissant pris par la préservation de la tranquillité publique qui tend à devenir un élément central du pouvoir de police des maires.

2. Des polices municipales hétérogènes

Il existe actuellement3(*) 3 682 polices municipales, dont 1 044 en zones police. Près de 2 557 polices municipales comptent moins de cinq agents, cependant que la plus importante, située à Nice, dispose d'un effectif de 366 agents.

En zone gendarmerie, la taille des polices municipales varie de 1 à 45 agents pour les 2 638 communes qui en sont dotées, soit une moyenne de 3 agents par service.

Dans leur rapport, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck soulignent l'hétérogénéité des polices municipales, qui peuvent être une police au format modeste, fonctionnant seulement le jour et disposant d'un armement de 6ème catégorie alors que les polices municipales les plus développées comptent un effectif élevé d'agents, disposant d'un armement de 4ème catégorie, d'un système de vidéoprotection, d'un centre de supervision urbain et fonctionnent la nuit4(*).

B. DES AGENTS DÉDIÉS, UNE FILIÈRE INCOMPLÈTE

Les effectifs chargés d'assurer le respect des arrêtés municipaux sont des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet qui relèvent des quatre cadres d'emplois de la filière police municipale : agent de police municipale ; chef de service de police municipale ; directeur de police municipale ; garde champêtre.

1. Police municipale et police rurale : des cadres d'emplois distincts au service d'un même objectif

Agents de police municipale et gardes champêtres ont pour mission commune d'assurer le respect des arrêtés du maire, lequel - rappelons-le - est chargé notamment de la police municipale et de la police rurale5(*).

Les policiers municipaux « exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques »6(*).

Ils sont recrutés par une commune ou un EPCI à fiscalité propre, nommés par l'autorité territoriale, agréés par le procureur de la République et le préfet et assermentés.

Pour leur part, les gardes champêtres « concourent à la police des campagnes »7(*).

Ils sont nommés par le maire, agréés par le procureur de la République et assermentés.

Ces deux catégories d'agents ne sont pas, cependant, seules à concourir à l'exercice des pouvoirs de police du maire.

2. Des collaborateurs non statutaires

Divers métiers contribuent à la préservation de la tranquillité et de la sécurité de l'espace public dont certains affectés à des aires particulières (gardiens de cimetières, agents de port ...).

Plus particulièrement, trois catégories de collaborateurs y participent aux côtés des polices municipales.

S'ils ne relèvent pas d'un statut spécifique, les agents de surveillance de la voie publique (ASVP) ont pour principale tâche d'assurer le respect des règles concernant l'arrêt et le stationnement des véhicules mais d'autres missions leur sont également confiées : prévention aux abords des établissements scolaires, constatation des contraventions aux règlements sanitaires relatifs à la propreté des voies et espaces publics.

Ils peuvent aussi patrouiller avec les agents de police municipale. L'élargissement du champ de leur emploi a évolué parallèlement à la diversification de l'activité des polices municipales.

Les ASVP sont recrutés au sein de divers cadres d'emplois de catégorie C, tels les adjoints administratifs ou techniques territoriaux.

Les agents de médiation et de prévention sont pour partie des fonctionnaires territoriaux relevant, selon le cas, d'un cadre d'emplois des catégories B ou C.

Ils peuvent, par ailleurs, être recrutés sur un dispositif d'emploi aidé ou sur un contrat à durée déterminée.

Pour leur part, les opérateurs de vidéo surveillance sont employés parmi les agents de police municipale et les adjoints administratifs ou techniques territoriaux.

Il apparaît utile de mentionner également une catégorie particulière d'agents qui assistent ponctuellement certaines polices municipales : les assistants temporaires des agents de police municipale (ATPM).

Il s'agit de fonctionnaires ou de non titulaires de la commune, habituellement affectés à des emplois autres que ceux de la police municipale, qui l'assistent temporairement dans les communes touristiques et stations classées pour faire face aux pics de fréquentation.

Au total, l'ensemble des effectifs recrutés pour sécuriser l'espace public (hors ATPM) s'établit à environ 26 000 agents territoriaux8(*) dont


· 19 925 policiers municipaux, soit :

- 16 873 agents de police,

-  1 327 chefs de service,

-      97 directeurs ;


· plus de 1100 gardes champêtres sans doute, même si ce chiffre, selon les sources et la date de recensement, varie de 850 environ à 1500 au maximum ;


· 6 537 ASVP ;


· 1 877 agents de surveillance de Paris ;


· des agents de médiation et de prévention dont le nombre précis est inconnu ;


· 1 169 opérateurs de vidéo surveillance.

C. LES ÉVOLUTIONS DE LA POLICE MUNICIPALE VERS DES MISSIONS PLUS REPRESSIVES

1. Le maire, « pilote »9(*) de la prévention

Face aux violences urbaines survenues dans les années 1980, la mise en place de dispositifs de prévention de la délinquance s'est progressivement imposée à l'échelle de la commune.

Ainsi, les conseils communaux de prévention de la délinquance et le Conseil national de prévention de la délinquance ont été créés par un décret du 8 juillet 1983.

Un nouvel instrument est créé en 199710(*) : les contrats locaux de sécurité. Pilotés par le préfet, ils s'organisent autour de plusieurs communes. Des actions locales sont menées, impliquant les différents acteurs de la ville que sont les bailleurs sociaux ou les entreprises de transport, par exemple.

Le dispositif est modifié par le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance qui crée les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), lesquels peuvent être institués au niveau de la commune ou de l'intercommunalité. Ils sont présidés par le maire ou par le président de l'intercommunalité - ou le maire d'une des communes membres - lorsque le conseil est créé au niveau intercommunal. Ils sont composés des différents acteurs compétents en matière de prévention de la délinquance. Le préfet et le procureur de la République sont membres de droit de ces instances.

Ces conseils ont surtout une fonction de coordination des moyens pour lutter contre l'insécurité.

La loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a consacré le maire comme acteur central de la politique de prévention de la délinquance, dans son article 1er, et a rendu obligatoire la création d'un CLSPD dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celles comportant une zone urbaine sensible.

Comme le souligne notre collègue Jean-René Lecerf, rapporteur au nom de votre commission de cette loi au Sénat, le maire est consacré comme le « pilote »11(*) de la prévention de la délinquance au sein de l'article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales, devenu l'article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure.

2. Un constat : l'évolution vers une police de la tranquillité publique, plus répressive

Comme l'ont souligné nos collègues François Pillet et René Vandierendonck dans leur rapport d'information, si l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales dispose que « la police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », la notion de tranquillité publique, qui n'est citée qu'au 2° de l'article a eu cependant tendance à se développer très fortement au cours des dernières années, jusqu'à constituer une des finalités principales de la police municipale12(*).

En effet, les incivilités, certains comportements marginaux affectent la tranquillité des habitants et génèrent « un sentiment d'insécurité ». Les maires ont donc progressivement orienté l'action des polices municipales vers ce domaine et les ont dotées en conséquence d'équipements modernes.

Ce mouvement transcende d'ailleurs les tendances politiques : la ville de Nice, comme celle d'Évry ont ainsi suivi des évolutions assez identiques13(*).

3. Une tendance générale à la « judiciarisation » des missions des polices municipales

Les deux auteurs du rapport ont fait état d'un mouvement plus général de « judiciarisation » de la police municipale, c'est-à-dire d'une tendance à associer toujours davantage les policiers municipaux à des missions de police judiciaire.

En conséquence, cette tendance se traduit par un changement de la nature des missions des policiers municipaux au sein de certaines polices municipales, l'accent étant mis davantage sur la répression d'infractions que sur la prévention de celles-ci.

La mise en oeuvre d'un système de vidéoprotection, dont les auteurs ont constaté combien il était devenu un « passage quasi obligé pour une politique de sécurité locale se voulant dynamique »14(*) a également participé de ce mouvement.

Enfin, votre rapporteur constate que l'État entérine depuis longtemps cette évolution. La circulaire du ministre de l'intérieur du 26 mai 2003, relative aux compétences des polices municipales invite par exemple les policiers municipaux à constater les infractions qu'ils ont pu remarquer «  lors de leurs missions d'îlotage ou de surveillance générale de la voie publique. »

Cette évolution n'est d'ailleurs pas sans ambiguïtés ni frictions : les forces nationales ont tendance de ce fait à se décharger sur les policiers municipaux de certaines missions, tout en étant parfois réticentes à leur fournir des moyens accrus. Ainsi en est-il, par exemple, de l'accès à certains fichiers, au motif que cette utilisation s'inscrit dans le cadre de missions de police judiciaire.

Cette tendance à la judiciarisation des missions des polices municipales a été confirmée à votre rapporteur par M. Olivier Christen, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice.

Elle ne doit pas cependant conduire à un transfert, subi par les maires, des missions des forces nationales vers polices municipales, d'autant plus que la judiciarisation a aussi pour effet de rattacher davantage les agents de police municipaux à la chaine pénale, reliant le Parquet aux agents de police judiciaire.

Pour votre rapporteur, la police municipale doit rester la police du maire, comme la police intercommunale doit être celle de l'intercommunalité, les maires ne renonçant toutefois pas, dans ce dernier cas, à leur pouvoir de police générale.

D. LA NÉCESSITE DE MUTUALISER LES EFFORTS : LA PLACE CROISSANTE DE L'INTERCOMMUNALITÉ

Si les intercommunalités ont été progressivement intégrées dans les actions de prévention de la délinquance, l'effectivité de leur action est encore assez largement perfectible.

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a consacré les intercommunalités comme des acteurs de la prévention de la délinquance.

Le décret du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance précité a prévu la possibilité de créer des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD). Toutefois, comme l'a noté notre collègue Jean-René Lecerf, dans son rapport précité, si le nombre de créations de CISPD a été important, leur dynamisme est variable.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu la possibilité pour les maires membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'exercer conjointement et avec le président de cet établissement public certains de leurs pouvoirs de police.

La possibilité offerte par la loi de 2004 n'ayant jamais été mise en oeuvre, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a prévu que lorsque l'intercommunalité exerce la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention, c'est le président de l'intercommunalité qui assure la présidence du conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance.

Notre collègue Jean-René Lecerf avait toutefois souligné la limite majeure du dispositif, dans la mesure où les maires conservaient l'intégralité de leur pouvoir de police. Il avait ainsi estimé « que la création d'un CISPD ne prendra une nouvelle dimension que lorsque le président de l'établissement public de coopération intercommunale pourra exercer en propre un pouvoir de police. »15(*)

II. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DES CONDITIONS D'EMPLOI DES POLICIERS MUNICIPAUX

En conclusion de leur rapport d'information, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck ont voulu « clarifier les missions, renouveler le partenariat avec les forces nationales et instituer une police territoriale ».

Ils ont formulé vingt-cinq propositions à cette fin. Certaines relèvent du pouvoir réglementaire et plusieurs d'entre elles devraient prochainement aboutir dans le cadre des travaux conduits par le Gouvernement avec les différentes parties intéressées. Les deux auteurs de la présente proposition de loi ont été associés à ce chantier ouvert en 2012.

Votre rapporteur observe, par ailleurs, que certaines dispositions de la proposition de loi doivent être réactualisées pour tenir compte des évolutions législatives récentes.

A. DES ÉVOLUTIONS LIÉES AUX COMPÉTENCES DES INTERCOMMUNALITÉS

En premier lieu, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a opéré un transfert de plein droit des compétences de police spéciale associées à l'exercice d'une compétence particulière dans un domaine donné, comme la gestion des déchets ménagers par exemple, tout en maintenant la possibilité pour un maire de s'y opposer, ce qui était une disposition de l'article 17 de la proposition de loi.

En outre, cette loi a transféré la police de la circulation aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de voirie.

Enfin, la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové a transféré au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'habitat les prérogatives que les maires détiennent au titre de la lutte contre l'habitat indigne.

B. DES ÉVOLUTIONS STATUTAIRES

Des modifications déjà adoptées ou en cours d'élaboration visent à modifier le régime d'emploi des agents de police municipale.

Elles bénéficieront naturellement à l'ensemble des personnels résultant de la fusion des cadres d'emplois.

1. Des améliorations indiciaires, des perspectives d'évolution renforcées

Dans le cadre général de la revalorisation de la catégorie C, plusieurs décrets ont modifié le régime indiciaire des personnels.

Il s'agit de quatre décrets du 29 janvier 2014 :

- n° 2014-78 portant modification du décret n° 87-1107 du 30 décembre 1987 portant organisations des carrières des fonctionnaires territoriaux de catégorie C ;

- n° 2014-80 du 29 janvier 2014 modifiant les dispositions indiciaires applicables aux agents de catégorie C et de la catégorie B de la fonction publique territoriale ;

- n° 2014-81 du 29 janvier 2014 modifiant le décret n° 2006-1391 du 17 novembre 2006 portant statut particuliers des agents de police municipale, lequel modifie les carrières des brigadiers chefs principaux et chefs de police municipale ;

- n° 2014-82 du 29 janvier 2014 modifiant le décret n° 94-733 du 24 octobre 1994 portant échelonnement indiciaire applicable aux brigadiers chefs principaux et aux chefs de police municipale.

En revanche, des dispositions spécifiques à la police municipale sont toujours actuellement soumises à la consultation. Leur publication est envisagée avant la fin de l'été prochain d'après les éléments recueillis par votre rapporteur auprès de la direction générale des collectivités locales.

Ces modifications concernent les cadres d'emplois de police municipale. Elles portent sur la création d'un échelon spécial pour les brigadiers chefs principaux et chefs de police, celle du grade de directeur principal de police municipale, la fixation de l'échelonnement indiciaire, l'abaissement  à 20 agents - au lieu de 40 aujourd'hui - du seuil de création du poste de directeur de police municipale.

Ces mesures qui élargiront les perspectives de carrière des agents, avaient été, en leur temps, fermement soutenues par nos collègues François Pillet et René Vandierendonck.

Cependant, les syndicats représentant les personnels s'inquiètent d'un contingentement de l'indice terminal selon la population de la commune d'affectation de l'agent. Selon les éléments transmis à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, la mesure devrait être liée au niveau de responsabilité effectif du fonctionnaire. Pour autant, votre rapporteur tient à préciser que le niveau de responsabilité effective des fonctionnaires, particulièrement dans ce domaine du bon ordre, de la tranquillité et de la sécurité publiques, ne peut pas être mis directement en rapport avec la taille de la collectivité, mais avec des critères relevant de l'appréciation du maire ou du président de l'EPCI employeur (organisation et doctrine d'emploi de la police municipale ou intercommunale, nature et niveau de la délinquance, proximité et influence d'une aire urbaine, de réseaux de transports collectifs...).

2. Des retouches aux dispositifs de formation

Plusieurs mesures concernent le régime de formation des agents.

Il s'agit particulièrement d'un projet de texte précisant l'individualisation des parcours de formation mis en place par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) afin de tenir compte du parcours professionnel des personnels recrutés par la voie du détachement. À cet égard, des organisations syndicales ont déploré auprès de votre rapporteur que les détachements s'effectuent « à sens unique », de l'État vers les polices municipales, sur des postes d'encadrement : il s'ensuit des conséquences négatives sur les perspectives d'avancement des agents. Là encore, votre rapporteur ne peut que constater la légitimité des réflexions faites sur ce sujet ; les éléments de carrière des agents de la police nationale ou de la gendarmerie nationale désirant rejoindre une police municipale les conduit nécessairement à postuler sur ces niveaux de postes, contingentés par ailleurs. Cette situation n'a malheureusement pas de solution simple.

Le projet de texte prévoit aussi la transmission du rapport de fin de formation, établi par le président du CNFPT, au préfet et au procureur de la République. Votre rapporteur rappelle que cette mesure est prévue par l'article 14 de la proposition de loi dans un cadre plus contraignant puisqu'il l'organise préalablement à la délivrance de l'agrément de l'agent.

Un second projet de décret modifie le décret n° 94-932 du 25 octobre 1994 relatif aux conditions d'accès et aux modalités d'organisation du concours pour le recrutement des agents de police municipale qui introduit les tests psychotechniques dans le concours d'agents de police municipale. Il devrait être prochainement publié.

3. Des compléments aux modalités régissant l'équipement

Trois arrêtés ministériels du 6 mai 2014 ont modifié les modalités régissant respectivement les tenues des agents de police municipale, leur carte professionnelle et la signalisation des véhicules de service.

Résultant de la codification de la partie réglementaire du code de la sécurité intérieure, ces arrêtés comportent en réalité deux seules innovations : la faculté de conserver à titre personnel les insignes de grade et la possibilité de doter les policiers municipaux de gilets pare-balles en port apparent ou dissimulé.

III. LES ADAPTATIONS ENVISAGÉES PAR LA PROPOSITION DE LOI

« Adapter le régime juridique des polices municipales, favoriser un fonctionnement et un emploi plus efficient de ces services »16(*), tels sont les objectifs de la proposition de loi.

A. LA VOIE DE LA POLICE TERRITORIALE POUR CONFORTER LE POUVOIR DE POLICE DU MAIRE

L'uniformisation des corps de police des maires constitue pour les auteurs de la proposition de loi le moyen de tenir compte de l'évolution des territoires, de leur peuplement et des difficultés qu'ils connaissent.

Les frontières entre zones rurales et urbaines se sont brouillées en divers points du territoire qui connaissent aujourd'hui des problèmes de la campagne et de la ville.

Pour y répondre, certaines communes, autrefois cadre d'intervention des gardes champêtres, ont recruté des agents de police municipale pour faire face aux « enjeux nouveaux » des zones péri-urbaines.

En conséquence, l'article premier unifie les services en fusionnant les cadres d'emplois des agents de police municipale et des gardes champêtres. L'intégration statutaire s'effectue sur l'ensemble des périmètres des missions aujourd'hui assumées par les uns et par les autres : « le policier territorial serait donc tout aussi bien chargé d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire que de constater les infractions au régime de l'eau ou aux dispositions régissant la pratique de la chasse ».17(*)

Parallèlement, l'article premier de la proposition de loi traduit la volonté de ses auteurs de clarifier la situation des agents de surveillance de la voie publique (ASVP) par la création d'un cadre d'emplois dédié.

B. LA FORMATION AU CoeUR DE LA PROFESSIONNALISATION DES AGENTS

Nos collègues François Pillet et René Vandierendonck ont relevé diverses défaillances du dispositif de formation des agents de police municipale comme des gardes champêtres.

Pour y remédier, ils ont formulé plusieurs recommandations qui relèvent du pouvoir réglementaire.

Cependant, les articles 14 et 15 de la proposition de loi traduisent deux mesures en ce sens.

La première prévoit la transmission des avis de fin de formation initiale délivrés par le président du CNFPT au préfet et au procureur de la République avant que ceux-ci ne se prononcent sur l'agrément de l'agent. Pour les auteurs de la proposition de loi, « l'évaluation du stagiaire par le CNFPT doit (en) devenir un élément déterminant »18(*).

Par ailleurs, afin de favoriser l'homogénéisation du contenu des stages organisés par le CNFPT et la mutualisation de ses moyens, l'article 15 propose d'élargir le cadre d'organisation des formations à une échelle interrégionale.

C. FAVORISER L'ÉCHELLE INTERCOMMUNALE, TOUT EN PRÉSERVANT LE POUVOIR DES MAIRES

Dans leur rapport, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck avaient souligné la faiblesse des mutualisations intercommunales à l'exception de quelques exemples de communautarisation de polices municipales, au sein de la communauté d'agglomération du Val de Montmorency (CAVAM) ou de la communauté de communes Roissy Porte de France, par exemple.

Tout en préservant le pouvoir des maires, ces expériences ont montré les avantages d'une mutualisation de ces polices sur un territoire donné.

En premier lieu, en termes d'efficacité opérationnelle, cette mutualisation permet de définir une action cohérente sur un territoire, car la préservation des pouvoirs de police des maires n'a pas fait obstacle à la définition d'une doctrine d'emploi commune sur le territoire de l'intercommunalité. Cette situation permet aussi de traiter le phénomène de déplacement de la délinquance, notamment des zones urbaines vers les zones rurales et d'assurer une meilleure protection des petites communes. En outre, pour les forces de l'ordre, l'identification d'un acteur unique permet des échanges d'information plus fluides et une efficacité accrue via la convention de coordination.

En second lieu, cette mutualisation a permis de réaliser d'importantes économies d'échelle19(*) ; elle a aussi permis d'offrir davantage de perspectives de carrière aux agents et d'en diminuer par conséquent fortement le turn-over20(*).

Nos collègues ont d'ailleurs constaté que « de nombreux maires, en particulier de petites communes, estiment qu'une mutualisation intercommunale serait souhaitable. »21(*)

Pour remédier à la faiblesse du développement de solutions à l'échelle de l'intercommunalité, les articles 16 à 18 de la proposition de loi proposent plusieurs modifications.

Ainsi, l'article 17 assouplit notamment le régime permettant à un président d'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de renoncer à un pouvoir de police spéciale, si le nombre de refus des maires membres est tel que l'exercice d'un pouvoir de police par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ne présente plus de cohérence.

En outre, l'article 18 exclut l'existence d'un conseil local de prévention de la délinquance (CLSPD) sur le ressort d'un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD).

D. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DES CONVENTIONS DE COORDINATION

Dans leur rapport, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck ont constaté la faible effectivité des conventions de coordination, trop souvent formelles.

En outre, ils ont relevé que « les conventions de coordination apparaissent le plus souvent davantage comme des contrats d'adhésion que comme de véritables conventions entre partenaires égaux. »22(*)

Une nouvelle convention-type a été élaborée par le décret n° 2012-2 du 2 janvier 2012, mais les auteurs ont constaté que ce document n'apportait que peu d'éléments nouveaux, même si les coopérations opérationnelles renforcées devraient permettre d'améliorer le partage d'informations.

Nos collègues ont ainsi conclu « qu'il n'est donc pas sûr qu'elle [la nouvelle convention-type] permette de réduire les inégalités en termes d' « offre de sécurité » entre les communes dotées d'une police municipale et les autres. »23(*)

L'article 19 de la proposition de loi a donc pour objet de renforcer l'effectivité de ces conventions en prévoyant que le procureur de la République sera désormais signataire de ces conventions et ne sera plus seulement consulté pour avis. En raison du phénomène de judiciarisation de la police municipale, exposé précédemment, une telle évolution semble indispensable.

D'autre part, les conventions devront préciser de manière plus équilibrée les rôles respectifs des forces de police nationale et des forces de police municipale.

Enfin, ouvrir la possibilité d'un accès direct à certains fichiers administratifs semble nécessaire pour permettre aux agents de disposer de moyens d'action en lien avec l'évolution de leurs missions.

IV. LES AJUSTEMENTS ET COMPLÉMENTS OPÉRÉS PAR LA COMMISSION DES LOIS POUR CONFORTER LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La commission des lois, suivant son rapporteur, a approuvé l'économie générale du texte proposé qui lui apparaît équilibré et adapté aux conditions d'exercice du pouvoir de police.

Parallèlement, la proposition de loi offre aux personnels un cadre plus efficient d'intervention.

La commission des lois l'a, cependant, complétée sur plusieurs points afin d'en renforcer les objectifs affichés.

À l'article premier, elle a expressément intégré la notion de la police des campagnes au sein des missions assumées demain par les polices territoriales qui exerceront tout à la fois les attributions aujourd'hui dévolues aux polices municipales et les compétences spécifiques confiées aux gardes champêtres.

De nouvelles dispositions, introduites sous forme d'articles additionnels, sont destinées à renforcer le cadre juridique d'intervention des personnels tout en facilitant la fusion des cadres d'emplois au sein du nouveau corps fusionné :

- le régime d'emploi des agents de surveillance de la voie publique (ASVP) est encadré par l'article 22 C qui institue notamment une obligation de formation initiale d'application, désormais indispensable au regard des fonctions assurées par ces personnels ;

- l'article 22 D poursuit le même objectif pour les assistants temporaires des agents de police territoriale ;

- l'article 3 bis règle les modalités transitoires de l'intégration des gardes champêtres dans le futur cadre d'emplois des agents de police territoriale tandis que l'article 22 E en tire les conséquences, en ce qui concerne les agents recrutés par un groupement de collectivités territoriales, pour leur répartition entre le groupement de communes et ses membres et la fusion des autorités d'emploi.

L'article 21 dont l'objet est de soumettre au droit commun la nomination des futurs agents de police territoriale d'Alsace-Moselle, a été supprimé.

La commission a modifié la réécriture de la définition du pouvoir de police générale du maire en substituant à la notion de moralité publique celle, plus précise et actuelle, de prévention et surveillance du bon ordre.

Elle a supprimé l'article 16 qui faisait du président de l'établissement public de coopération intercommunale un officier de police judiciaire. Une telle disposition apparaît en effet inutile.

À l'article 17, votre commission a opéré les ajustements de forme rendus nécessaires par les modifications apportées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, en ne maintenant dans l'article que la disposition permettant de faciliter la renonciation par un président d'établissement public de coopération intercommunale au pouvoir de police spéciale correspondant à la compétence transférée.

Votre commission a également modifié l'article 19, relatif aux conventions de coordination, afin de préciser les éléments importants du contenu des conventions-types.

Enfin, elle a adopté un article additionnel avant l'article 22 pour autoriser un accès direct des agents de police territoriale au fichier national du permis de conduire (article 22 B nouveau).

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE PREMIER CRÉATION DES POLICES TERRITORIALES

Les articles 1 à 12 mettent en oeuvre la recommandation n° 2 des auteurs de la proposition de loi : la création d'une police unique du maire.

Article 1er (art. L. 511-1, L. 511-3, L. 511-4, L. 511-5, L. 512-1, L. 512-2, L. 512-3, L. 512-4, L. 512-5, L. 512-6, L. 513-1, L. 514-1 et L. 515-1 du code de la sécurité intérieure) Missions des agents de police territoriale

L'article 1er comporte un double objet :

- d'une part, substituer un service de police territoriale à la police municipale régie par le livre V du code de la sécurité intérieure ;

- d'autre part, reconnaître la qualité d'agents de surveillance de la voie publique.

1. Unifier les services de police locale

L'article 1er fixe le principe de l'institution de polices territoriales, en premier lieu dans l'article fondateur L. 511-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) qui, aujourd'hui, énonce les missions dévolues aux agents de police municipale (APM). Il procède ensuite aux coordinations en résultant en procédant aux changements d'appellation dans ledit code.

2. Identifier l'emploi d'ASVP

Les deux auteurs de la proposition de loi ont, rappelons-le, dénoncé les dérives d'emploi et la situation professionnelle de collaborateurs non statutaires des polices municipales : les agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

L'article 1er traduit leur proposition de clarifier leur situation.

Il reconnaît, en conséquence, dans le CSI, leurs attributions en matière de contraventions au code de la route concurremment à celles des agents de police territoriale.


· Des novations conformes aux évolutions des polices municipales

Votre commission et son rapporteur approuvent les novations portées par cet article, qui rationalisent l'organisation des services de la police du maire.

Alors que la distinction entre espaces ruraux et urbains tend à s'estomper en de nombreux points du territoire, la fusion des cadres d'emplois permettra aux nouvelles polices territoriales de disposer de pouvoirs adaptés à leur périmètre de compétence. En outre, cette notion prend en compte le recours croissant à une mutualisation des agents au sein des intercommunalités.

Votre rapporteur a bien noté l'opposition notamment exprimée par les directions générales de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que par l'Association des maires de France au changement d'appellation des polices municipales, laquelle, selon cette dernière, transcrit explicitement la vocation de ces services à exercer les missions qui leur sont confiées par les maires. La question des coûts engendrés par le changement d'appellation n'est, pour sa part, pas anodine. Ils pourraient, cependant, devenir plus supportables pour les communes par l'ouverture d'un délai d'adaptation suffisamment long pour en permettre le lissage sur plusieurs exercices budgétaires et leur minoration par la durée normale de renouvellement des équipements.

Votre rapporteur estime, toutefois, que la notion de « police territoriale » est plus conforme au périmètre de la réforme proposée qui, non seulement vise à fusionner les cadres d'emplois, mais réalise cette opération sur l'ensemble des missions aujourd'hui assumées tant par les agents de police municipale que par les gardes champêtres.

Demain, les agents de police territoriale disposeront des pouvoirs actuels des polices municipales ainsi que de l'ensemble des attributions spécifiques des gardes champêtres, particulièrement en matière d'infractions au code de l'environnement (infractions forestières, réserves naturelles, chasse ...).

Afin d'affirmer plus explicitement cette addition des compétences au sein des nouveaux services, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a, par amendement, complété le premier alinéa de l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, qui définit les missions des polices municipales par rapport au pouvoir de police générale du maire, en y intégrant la mention de la « police des campagnes ».

Outre des coordinations rédactionnelles, elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 512-3-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Mutualisation d'agents de police territoriale pour la gestion d'un parc naturel régional

L'article L. 522-2 du code de la sécurité intérieure ouvre la faculté à une région, un département ou un établissement public chargé de la gestion d'un parc naturel régional de recruter un ou plusieurs gardes champêtres dans chacune des communes concernées.

Ceux-ci sont alors nommés conjointement par le maire et par l'autorité de recrutement - président du conseil régional ou général, président de l'établissement public.

L'article 2 maintient cette faculté en permettant, dans les mêmes conditions, le recrutement d'agents de police territoriale.

La commission des lois a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (art. L 521-1, L. 522-1, L. 522-2, L. 522-3 et L. 522-4 du code de la sécurité intérieure) Abrogation des dispositions générales régissant les gardes champêtres

Poursuivant la fusion des cadres d'emplois de la police municipale et des gardes champêtres au sein d'une police unique du maire, l'article 3 abroge les dispositions du code de la sécurité intérieure fixant les missions, le régime de nomination et d'agrément ainsi que les modalités d'exercice de la fonction de garde champêtre.

Désormais, aux termes du dispositif proposé, les gardes champêtres exerceront leurs fonctions dans le nouveau cadre de la police territoriale sans altération de la spécificité de leurs missions : nommé par le maire et agréé par le préfet et le procureur de la République, le futur agent de police territoriale, agent de police judiciaire adjoint, reprendra l'ensemble des attributions aujourd'hui confiées aux policiers municipaux et aux gardes champêtres.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (nouveau)
Modalités transitoires de l'intégration des gardes champêtres

Inséré à l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a, par amendement, adopté un article additionnel destiné à prévoir les mesures transitoires nécessaires à l'intégration des gardes champêtres dans le nouveau cadre d'emplois unifié d'agent de police territoriale.

Les modalités retenues à cet effet sont les suivantes :

- le garde champêtre, devenu policier territorial, conservera le bénéfice de l'agrément et de l'assermentation qui lui avaient été consentis ;

- l'autorisation de port d'arme dont il était titulaire à la date de son intégration lui sera maintenue.

Les modalités d'intégration seront, pour le reste, fixées par décret en Conseil d'État.

La commission des lois a adopté l'article 3 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 (art. 21, 21-2, 22 à 25, 27, 44-1 et 810 du code de procédure pénale) Coordinations

L'article 4 procède, dans le code de procédure pénale, aux coordinations découlant de l'institution des polices territoriales.

Sont ainsi modifiés :

- l'article 21 conférant la qualité d'agent de police judiciaire adjoint ;

- l'article 21-2 fixant les obligations des agents de police municipale en matière de crimes, délits et contraventions ;

- les articles 22 à 25 et 27 encadrant la compétence des gardes champêtres en matière d'atteintes aux propriétés forestières ou rurales ;

- l'article 44-1 ouvrant au maire la faculté de transiger en matière de contraventions constatées par les agents de police municipale ;

- l'article 810 concernant l'exercice des fonctions du ministère public auprès du tribunal de police ou de proximité en matière d'infractions forestières en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté trois amendements de cohérence et de coordination rédactionnelles, puis l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. L. 216-3, L. 332-20, L. 362-5, L. 415-1, L. 428-20, L. 437-1 et L. 541-44 du code de l'environnement) Coordinations

Pour les motifs exposés à l'article 4, l'article 5 modifie le code de l'environnement :

- les articles L. 216-3, L. 415-1, L. 428-20, L. 437-1 et L. 541-44 précisant les agents habilités à rechercher et constater les infractions respectivement en matière d'eau, des milieux aquatiques et marins, de chasse, de protection du patrimoine naturel, pour la pêche en eau douce et la gestion des ressources piscicoles, de prévention et de gestion des déchets ;

- l'article L. 332-20 pour la constatation des infractions aux réserves naturelles.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement de suppression du deuxième alinéa de l'article 5 modifiant l'article L. 541-44 du code de l'environnement : postérieurement au dépôt de la présente proposition de loi, la loi du 16 juillet 2013 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (n° 2013-619) en a simplifié la rédaction pour viser plus généralement les agents de police judiciaire adjoints visés à l'article 21 du code de procédure pénale, y compris donc les agents de police municipale et les gardes champêtres.

Pour tenir compte des modifications opérées aux articles L. 332-20 et L. 415-1 par la même loi, la commission des lois a adopté deux autres amendements de cohérence, puis l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (art. L. 1611-2-1, L. 2212-1, L. 2262-2, L. 2212-3, L. 2212-5, L. 2213-14, L. 2213-17, L. 2215-1, L. 2215-9, L. 2216-2, L. 2321-2, L. 2512-13, L. 2542-9, L. 3221-8, L. 3642-2, L. 3642-3, L. 4231-6, L. 5211-9 et L. 5211-9- du code général des collectivités territoriales) Coordinations

L'article 6 procède aux coordinations rendues nécessaires par la création des polices territoriales dans le code général des collectivités territoriales :

- l'article L. 1611-2-1 (contraventions au code de la route) ;

- l'article L. 2212-1 (police du maire) ;

- l'article L. 2212-3 (périmètre du pouvoir de police dans les communes riveraines de la mer) ;

- l'article L. 2212-5 (renvoi au code de la sécurité intérieure pour encadrer juridiquement les polices municipales) ;

- l'article L. 2215-1 (pouvoirs du préfet) ;

- l'article L. 2215-9 (direction des opérations de secours dans les tunnels et ponts s'étendant sur plusieurs départements) ;

- l'article L. 2216-2 (responsabilité civile des communes pour les dommages résultant de l'exercice des attributions de police municipale) ;

- l'article L. 2512-13 (pouvoirs de police du maire de Paris) ;

- l'article L. 2213-14 (fermeture des cercueils et exhumations) ;

- l'article L. 2213-17 (régime juridique des gardes champêtres) ;

- l'article L. 2542-9 (dispositions spécifiques aux gardes champêtres d'Alsace-Moselle) ;

- l'article L. 2321-2 (dépenses afférentes à la police municipale et rurale) ;

- les articles L. 3221-8, L. 4231-6 et L. 5211-9 (nomination des gardes champêtres par le président du conseil général ou régional et le président d'un établissement public de coopération intercommunale pour la gestion d'un parc naturel régional).

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a, par amendement, procédé à des coordinations complémentaires pour tenir compte notamment de la création, au 1er janvier 2015, de la métropole de Lyon.

Elle a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 126-1, L. 126-1-1 et L. 126-2 du code de la construction
et de l'habitation) Coordinations

L'article 7 modifie le code de la construction et de l'habitation pour substituer la mention des polices territoriales à celle des polices municipales en ce qui concerne leurs attributions en matière de sécurité et de protection des immeubles à usage d'habitation.

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 130-4, L. 130-5, L. 142-3, L. 142-4, L. 225-5, L. 325-2, L. 330-2, L. 343-1 et L. 344-1 du code de la route) Coordinations

L'article 8 procède aux coordinations résultant de la création des polices territoriales dans le code de la route.

Il modifie en conséquence :

- les articles L. 130-4 et L. 130-5 concernant la constatation des contraventions au code de la route ;

- les articles L. 142-3 et L. 142-4 prévoyant des dispositions spécifiques à Mayotte ;

- l'article L. 225-5 relatif à la communication des informations sur le permis de conduire ;

- l'article L. 325-2 encadrant la mise en fourrière des véhicules ;

- l'article L. 330-2 régissant la communication des informations relatives à la circulation des véhicules ;

- les articles L. 343-1 et L. 344-1 étendant l'article L. 325-2 respectivement en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La commission des lois a adopté deux amendements de son rapporteur pour, outre une précision rédactionnelle, supprimer la référence à l'article L. 142-3 : cette disposition a été abrogée par l'article 15 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant dispositions diverses relatives aux outre-mer car elle était redondante avec l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.

Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. L. 215-3-1 et L. 228-4 du code rural et de la pêche maritime) Coordinations

L'article 9 poursuit dans le code rural et de la pêche maritime l'adaptation du cadre législatif à la mise en place des polices territoriales.

Il procède ainsi aux coordinations correspondantes pour les articles :

- L. 215-3-1 en ce qui concerne la constatation des infractions en matière de garde et de circulation des chiens dangereux ;

- L. 228-4 pour la lutte contre les dangers zoosanitaires.

La commission des lois a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10 (art. L. 6232-9, L. 6773-4-1 et L. 6783-5 du code des transports) Coordinations

Cet article substitue la mention de la police territoriale à celle de police municipale dans les articles L. 6773-4-1 et L. 6783-5 du code des transports, qui précisent l'application de la police des aérodromes et des installations aéronautiques en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement de coordination, puis l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. L. 116-2 du code de la voirie routière) Coordination

L'article 11 introduit la mention de la police territoriale dans l'article L. 116-2 du code de la voirie routière qui détermine les agents habilités à constater les infractions à la police de la conservation du domaine public routier.

La commission des lois a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (art. L. 161-4 et L. 161-9 du code forestier) Coordinations

L'article 12 remplace les gardes champêtres et les agents de police municipale par les agents de police territoriale parmi les personnels habilités à rechercher et constater les infractions forestières.

La commission des lois a adopté un amendement de précision présenté par son rapporteur, puis l'article 12 ainsi modifié.

Article 13 (art. L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales) Pouvoir de police générale du maire

L'article 13 propose de réécrire l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales qui détermine le pouvoir de police générale du maire sous la forme d'un principe général - « assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques »-  suivi d'une liste non limitative de domaines - par le recours au mot « notamment » :

- la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ;

- la répression des troubles de voisinage ;

- le maintien du bon ordre dans les lieux de grands rassemblements ;

- le contrôle des comestibles en vente, etc.

Comme le soulignent les auteurs de la proposition de loi, la jurisprudence a étendu ce pouvoir de police à des domaines non mentionnés par l'article L. 2212-2 comme la police des baignades, le ramassage scolaire, les eaux polluées ou les OGM : « De nouvelles matières apparaissent au fil du temps que la police municipale ne peut ignorer mais qui ne peuvent systématiquement recevoir une traduction législative ».

Il leur paraît en conséquence plus expédient de s'en tenir à une définition synthétique reposant sur les quatre piliers du pouvoir de police du maire qui, pour eux, « permettent de couvrir l'ensemble des domaines où le maire peut être amené à intervenir » : la tranquillité, la sécurité, la salubrité et la moralité publiques, la sûreté et la commodité de la circulation sur la voie publique.

Tout en souscrivant à l'objectif assigné à cet article, votre commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté un amendement destiné à substituer à la notion de moralité publique celle plus précise et actuelle de prévention et de surveillance du bon ordre.

Elle a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Articles 13 bis à 13 octies (nouveaux) Coordinations

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté, par amendements, sept articles additionnels destinés à procéder aux coordinations résultant de la création des polices territoriales dans :

- le code des communes ;

- le code de l'éducation ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le livre des procédures fiscales ;

- la loi de finances rectificative pour 1974 ;

- la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- la loi du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire ;

- la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française ;

- la loi du 27 juin 1983 rendant applicable le code pénal, le code de procédure pénale et certaines dispositions législatives dans les territoires d'outre-mer.

La commission des lois a adopté les articles 13 bis, 13 ter, 13 quater, 13 quinquies, 13 sexies, 13 septies et 13 octies (nouveaux) ainsi rédigés.

TITRE II FORMATION DES AGENTS DE POLICE TERRITORIALE

Les deux rapporteurs de la mission d'information de la commission des lois sur les polices municipales, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, ont relevé les lacunes de la formation des agents chargés d'assurer le respect des décisions de police du maire.

Les articles 14 et 15 concrétisent celles de leurs propositions destinées à y remédier, de nature législative.

Article 14 (art. L. 511-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission préalable à l'agrément du certificat de formation initiale

L'article 14 prescrit la transmission au préfet et au procureur de la République des avis de fin de formation initiale préalablement à la délivrance de l'agrément de l'agent, lequel relève de leur double autorité.

Aujourd'hui, ces avis, qui sont émis par le président du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) - chargé de la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres -, sont transmis au seul employeur territorial.

En revanche, les deux autorités chargées de statuer sur les demandes d'agrément n'en sont pas destinataires alors que l'appréciation du CNFPT constitue un élément essentiel pour juger l'aptitude du stagiaire à l'exercice de fonctions de police.

C'est pourquoi les auteurs de la proposition de loi ont souhaité faire de la formation initiale « un élément incontournable de l'agrément ». Aussi proposent-ils que le préfet et le procureur puissent décider de l'habilitation de l'agent au vu de l'évaluation du stagiaire par le CNFPT. À cette fin, l'article 14 prévoit que l'agrément est délivré postérieurement à leur saisine du rapport du président du CNFPT sur le déroulement de la période de formation.

Les consultations auxquelles votre rapporteur a procédé lui ont permis de constater que l'information organisée par l'article 14 était diversement appréciée selon ses interlocuteurs.

Tant le ministère de la justice, par la voix de la direction des affaires criminelles et des grâces, que la conférence nationale des procureurs de la République ont approuvé la transmission de l'avis de fin de formation aux autorités d'agrément avant qu'elles ne se prononcent.

En revanche, le ministère de l'intérieur s'est déclaré réservé sur ce point, voire opposé comme le préfet Jean Daubigny, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur.

Pour sa part, le président du CNFPT, M. François Deluga, a fortement approuvé cette proposition, rappelant que ce rapport de fin de stage comporte des observations sur l'aptitude de l'agent et permet de déceler des problèmes de comportement.

Le motif généralement invoqué par les opposants à l'article 14 réside cependant dans le fondement de l'agrément qui, selon eux, ne porte que sur l'honorabilité de l'intéressé au sens strict et non sur son aptitude professionnelle. Votre rapporteur précise qu'il ne s'agit pas, par l'article 14, d'intégrer celle-ci au titre des motifs de la décision du procureur et du préfet. Elle ne serait qu'un élément d'information complémentaire pour éclairer l'autorité d'agrément. Elle observe que, selon le juge administratif, « l'honorabilité d'un agent de police municipale, qui est nécessaire à l'exercice de ses fonctions, dépend notamment de la confiance qu'il peut inspirer, de sa fiabilité et de son crédit »24(*). L'appréciation du formateur lui apparaît, à ce titre, utile et non contradictoire. Le certificat de fin de formation - rappelons-le - contient des éléments sur la capacité du stagiaire à exercer les missions qu'il serait conduit à assumer en tant qu'agent de police territoriale et sur son comportement. Il lui semble indispensable que les autorités d'agrément puissent disposer de ces éléments avant de se prononcer.

Votre rapporteur insiste aussi sur le fait que la transmission de ce document peut se révéler en faveur d'un agent, son comportement et les qualités professionnelles déployées lors de la formation initiale pouvant être de nature à « gommer » ou relativiser quelques faits antérieurs portés à la connaissance du procureur comme du préfet. Enfin, la connaissance de ce rapport de fin de stage ne pourra qu'être utile au préfet dans les décisions qui lui incombent au-delà de la délivrance de cet agrément (autorisation de port d'arme par exemple).

Aussi, suivant son rapporteur, la commission des lois a approuvé cette information préalable du procureur et du préfet qui constituera, selon elle, une sécurité supplémentaire de la procédure de nomination de l'agent.

La commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle de son rapporteur, puis l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 (art. L. 511-6 du code de la sécurité intérieure) Cadre d'intervention des formation du CNFPT

L'article 15 élargit le cadre d'organisation des formations dispensées par le CNFPT qui sont, aujourd'hui, mises en oeuvre, dans leur ressort, par ses délégations régionales.

La proposition de regrouper ces actions au niveau interrégional vise à répondre aux faiblesses dénoncées du dispositif actuel, telles qu'ont pu le constater les deux auteurs de la proposition de loi au cours de leur réflexion mais aussi votre rapporteur en tant que maire employeur de policiers municipaux : une hétérogénéité de l'offre selon les délégations régionales ; des carences du catalogue des formations ; une insuffisante réactivité face aux demandes des collectivités.

Certes, les critiques recueillies par les rapporteurs diffèrent selon les communes et leurs besoins ; le CNFPT s'est par ailleurs engagé dans une réforme de son dispositif.

Il n'en reste pas moins que le regroupement proposé par l'article 15 permettrait de mutualiser les moyens des délégations, d'optimiser leurs ressources, de faciliter l'homogénéisation des stages, d'accélérer le délai de mise en place des formations, et donc de mieux répondre aux attentes des collectivités. Cela est d'autant plus important que le besoin va fortement croître avec la fusion des deux corps, pour harmoniser les compétences des uns aux missions jusqu'alors exclusivement dévolues aux autres et pour répondre aussi aux demandes qui seront nouvellement formulées pour les ASVP.

La commission des lois a adopté l'article 15 sans modification.

TITRE III POLICES INTERCOMMUNALES
Article 16 (article 16 du code de procédure pénale) Attribution aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de la qualité d'officier de police judiciaire

L'article 16 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article 16 code de procédure pénale afin de donner aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre la qualité d'officier de police judiciaire.

Comme le précise l'article 17 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire exercent les pouvoirs de la police judiciaire : ils ont le pouvoir de « constater les infractions à la loi pénale, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs tant qu'une information n'est pas ouverte » et, lorsqu'une information est ouverte, d'exécuter les délégations des juridictions d'instruction et le défèrement à leurs réquisitions.

Toutefois, votre rapporteur rappelle que la qualité d'officier de police judiciaire du maire est particulière. Le maire n'est pas considéré comme un officier de police judiciaire classique ; plus exactement, il semble que sa nature d'exécutif local prenne le pas sur sa qualité d'officier de police judiciaire. En tout état de cause, ce cumul est parfois source de difficultés de positionnement pour les intéressés.

Le Conseil constitutionnel a censuré l'article 92 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure25(*) qui permettait aux agents de police municipale d'opérer des contrôles d'identité en considérant que ces agents étaient placés sous l'autorité des autorités communales et non pas sous l'autorité d'un officier de police judiciaire, alors même que le maire a cette qualité. Le Conseil constitutionnel a estimé « qu'en confiant également ce pouvoir aux agents de police municipale, qui, relevant des autorités communales, ne sont pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire, l'article 92 méconnaît l'article 66 de la Constitution ; que, par suite, il doit être déclaré contraire à la Constitution ; »26(*)

La fonction d'officier de police judiciaire est donc frappée d'une certaine ambiguïté. Mme Dominique Bordier estime ainsi que « le premier magistrat communal est théoriquement et légalement officier de police judiciaire, toutefois, en pratique, il s'agit plutôt d'une sorte d'officier de police judiciaire de réserve dont il vaut mieux éviter de requérir les services »27(*).

En pratique, les maires utilisent peu leur pouvoir d'officier de police judiciaire, en raison des risques liés à sa mise en oeuvre. En effet, en agissant en tant qu'officier de police judiciaire, le maire peut engager sa responsabilité. Le ministère de l'Intérieur recommande d'ailleurs aux maires d'utiliser avec précaution cette compétence, comme le rappelle Mme Dominique Bordier dans son article précité.

Toutefois, si l'utilité de la fonction se pose dans le cas du maire, c'est, d'une part, parce que le maire dispose déjà d'un pouvoir de police générale, qui lui permet à ce titre d'agir efficacement, et d'autre part, parce que cette fonction est secondaire par rapport à ses nombreuses attributions.

Votre rapporteur constate que depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, les pouvoirs de police spéciale correspondant aux blocs de compétences sont transférés de plein droit, les maires ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale pouvant ensuite s'opposer ou renoncer au transfert du pouvoir de police. Auparavant, le transfert du pouvoir de police connexe à la compétence n'était qu'une simple faculté.

Cependant, contrairement aux maires, les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne disposent pas d'un pouvoir de police générale et ils exercent des compétences d'attribution, précisément définies. Ils exerceraient encore plus rarement que le maire les fonctions d'officier de police judiciaire, si cette qualité leur était accordée.

Donner la qualité d'officier de police judiciaire aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale est une évolution dont l'utilisation comme l'efficacité seraient très limitées, comme l'a d'ailleurs confirmé, lors de son audition, M. Serge Morvan, directeur général des collectivités territoriales au ministère de l'Intérieur et qui ferait sans nul doute l'objet demain d'une demande d'élargissement supplémentaire aux vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale concernés. Il n'a donc pas semblé utile à votre commission de s'engager dans cette voie.

Votre commission a adopté un amendement supprimant l'article 16.

Article 17 (article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Transfert de la compétence de police des transports au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de transports

L'article 17 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales afin de transférer au président de l'établissement public de coopération intercommunale la police spéciale des transports, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est compétent en matière de transports urbains.

L'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales a été créé par l'article 163 de la loi 2004-809 du 13 août 2004. Il a pour objet de prévoir un transfert des pouvoirs de polices spéciales découlant d'une compétence transférée par les communes à une intercommunalité.

Notre collègue Jean-Pierre Schosteck, rapporteur au nom de votre commission de la loi du 13 août 2004 avait précisé que cet article s'inscrivait dans la recommandation n° 99 du rapport de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, présidée par notre regretté collègue Pierre Mauroy : « sans remettre en cause le pouvoir de police générale du maire, il serait aberrant que, dans les domaines où la commune a transféré ses compétences à une intercommunalité, son pouvoir de police spéciale demeure alors qu'il n'a plus la faculté de l'exercer. »28(*)

Dans leur rapport d'information, nos collègues François Pillet et René Vandierendonck ont écarté le transfert d'un pouvoir de police générale du maire vers le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, mais ils ont souligné la nécessité d'un transfert des pouvoirs de police spéciale dans certains domaines précis, pour renforcer l'intercommunalité. Un constat, unanimement partagée, est que la diminution de l'insécurité des transports publics est très étroitement corrélée à une augmentation de leur usage, et inversement.

Ainsi, lorsque la compétence relative aux transports a été transférée à l'établissement public de coopération intercommunale, la police des transports doit logiquement l'être aussi au président de cet établissement public de coopération intercommunale, comme l'avait suggéré à nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, le directeur général des collectivités territoriales du ministère de l'intérieur, M. Éric Jalon29(*).

Votre rapporteur observe d'ailleurs que dans leur rapport relatif à la prévention de la délinquance dans les transports collectifs urbains : condition de la mobilité durable (hors Ile-de-France), de mars 2013, la mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance fait sienne la recommandation de transférer aux intercommunalités la police des transports, en s'appuyant sur le rapport de nos collègues30(*).

Cet article modifie en ce sens l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

L'article 17 a aussi pour objet de ne pas faire du transfert des pouvoirs de la police spéciale correspondant à la compétence une possibilité mais bien un transfert de plein droit, le maire pouvant toujours s'opposer au transfert de ce pouvoir de police, selon les modalités de droit commun de l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

L'article 17 a en outre une finalité supplémentaire, consistant à assouplir le régime permettant au président d'un établissement public de coopération intercommunale de renoncer à l'exercice d'un pouvoir de police.

En effet, lorsque plusieurs maires membres de l'établissement public de coopération intercommunale refusent finalement de transférer leur compétence en matière de police correspondant à la compétence transférée, il peut être difficile pour le président de l'établissement public de coopération intercommunale d'exercer un pouvoir de police spéciale sur un espace géographique très réduit. Il est donc préférable qu'il y renonce. Or, il ne peut actuellement le faire que dans les six mois suivant la première notification d'opposition d'un maire d'une commune membre, alors que des refus étagés dans le temps peuvent aboutir in fine à un périmètre d'action non pertinent.

L'article supprime donc simplement le mot « première », permettant de rouvrir au bénéfice du président de l'intercommunalité le délai de six mois à chaque nouvelle notification de refus d'un maire. Cela permet au président de l'établissement public de coopération intercommunale d'apprécier la pertinence de conserver la compétence, même si en théorie, le délai de six mois qui lui est accordé semble suffisant pour qu'il décide en toute connaissance de cause dans ce délai.

Votre rapporteur observe en outre que la structure de cet article a été modifiée par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui a également complété l'article en ajoutant le transfert du maire au président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière d'habitat les prérogatives qu'il détient au titre de la lutte contre l'habitat indigne.

Cet article a été aussi modifié par les articles 60 et 62 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui a fait du transfert des pouvoirs de police un transfert de plein droit et qui a opéré au III de l'article L. 5211-9-2 un renvoi général au A de l'article L. 5211-9-2 et non plus un renvoi à certains alinéas : certaines dispositions du présent article se trouve donc dénuées d'objet, ayant été déjà mises en oeuvre.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a également transféré la police de la circulation aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière de voirie.

Votre rapporteur observe que si cette compétence est proche de celle des transports, elle s'en distingue cependant.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement supprimant les alinéas 4, 6 et 7 de l'article, qui ont déjà été modifiés dans le sens de la proposition de loi par la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles précitée.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure) Suppression de la coexistence de CLSPD et de CISPD sur le même ressort

L'article 18 de la proposition de loi a pour objet de modifier l'article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure afin de supprimer la coexistence, sur un même territoire, d'un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et d'un conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD).

Dans le prolongement de la loi la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, qui avait renforcé le rôle des intercommunalités dans la prévention de la délinquance, en faisant du président de l'intercommunalité le président du CISPD, cet article renforce les CISPD.

En effet, s'il apparaît relativement difficile de transférer le pouvoir de police du maire au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, votre rapporteur observe qu'il est souhaitable d'améliorer les dispositifs existants, en supprimant la coexistence actuelle de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance et de conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance, sur un même ressort géographique, comme le permet actuellement l'article L. 132-4 du code de la sécurité intérieure.

En effet, une telle coexistence nuit à la cohérence de l'action. La délinquance ayant tendance à se déplacer sur les différents territoires des communes membres, et en particulier des communes urbaines vers les communes rurales, une action menée à la seule échelle d'une commune apparaît parfois inadaptée.

Cet article s'appuie sur le rapport de juin 2011 relatif à l'intercommunalité31(*) réalisé par la mission permanente d'évaluation de la politique de prévention de la délinquance. Ce rapport a souligné les difficultés d'assurer une coordination entre un CLSPD et un CISPD, la présence du président de l'établissement public de coopération intercommunale au sein du CLSPD n'étant pas suffisante pour assurer une cohérence d'action des deux conseils. La multiplication des instances qui seraient générées en cas de maintien de la possibilité de leur coexistence rendrait de toute façon peu réaliste une présence effective du président de l'établissement public de coopération intercommunale dans chacune d'elle.

La mission concluait donc à la nécessité « d'assurer la définition d'orientations intercommunales claires et d'éviter les juxtapositions de structures, de moyens et de politiques »32(*) et préconisait, dans sa recommandation n° 13, de supprimer la faculté de créer un CLSPD quand il existe un CISPD.

Lors de son audition par votre rapporteur, le général Éric Darras, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière de la direction générale de la gendarmerie nationale a également souligné l'inutilité d'une coexistence sur un même territoire de CLSPD et d'un CISPD.

L'article 18 n'attribue pas au président de l'établissement public de coopération intercommunale un pouvoir de police, mais en faisant du CISPD un instrument de prévention de la délinquance sur le territoire de l'intercommunalité, non concurrencé par des CLSPD, la mesure est de nature à renforcer le rôle du président de l'établissement public de coopération intercommunale dans la prévention de la délinquance et l'efficacité des mesures menées.

Votre rapporteur remarque par ailleurs que rien n'empêche un CISPD d'adopter des fiches-actions différentes en fonction des spécificités des territoires auxquelles elles s'adressent (commune isolées, regroupement de communes à l'échelon infra communautaire), ni d'affecter pour ces actions et sur ces territoires des moyens adaptés aux situations, tout en maintenant la cohésion globale du dispositif et en informant les partenaires des situations de déplacement de la délinquance sur le territoire de l'intercommunalité.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement de forme.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

TITRE IV CONVENTIONS DE COORDINATION
Article 19 (articles L. 512-4, L. 512-5 et L. 512-6 du code de la sécurité intérieure) Conventions de coordination

L'article 19 de la proposition de loi précise le régime applicable aux conventions de coordination en modifiant les articles L. 512-4, L. 512-5 et L. 512-6 du code de la sécurité intérieure.

Les conventions de coordination ont été créées par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999, relative aux polices municipales.

L'article 2 de cette loi, codifié à l'article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales, devenu l'article L. 512-4 du code de la sécurité intérieure, impose en effet la conclusion d'une convention de coordination entre le maire et le représentant de l'État dans le département dès lors que le service de police municipale « comporte au moins cinq emplois d'agent de police municipale »33(*), y compris quand ces agents ont été mis à disposition de la commune par un établissement public de coopération intercommunale, en application des dispositions de l'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure. Le procureur de la République émet un avis préalablement à la conclusion de la convention.

Lorsqu'il n'existe pas de convention de coordination, les agents ne peuvent plus intervenir que dans des plages horaires réduites, de 6 h 00 à 23 h 00.

Le décret du 2 janvier 2002 relatif aux conventions types de coordination en matière de police municipale détermine le contenu de ces conventions.

L'article L. 512-6 impose aux conventions de préciser « la nature et les lieux d'intervention des agents de police municipale » ainsi que les modalités de coordination avec les forces de police et de gendarmerie nationales.

Ces conventions sont élaborées à partir d'un diagnostic local de sécurité et intègrent les travaux du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance.

Comme le relève Jean-Marie Pontier, il existe actuellement environ 3 500 services de police municipale et près de 2 230 conventions de coordination34(*).

L'efficacité de ces conventions a été contestée : pour Xavier Latour et Pierre Moreau, les premières conventions, souvent formelles, n'ont eu que des résultats relativement modestes. Les nouvelles conventions-types étant davantage des aménagements à la marge du modèle précédent, elles ne permettent pas davantage d'efficacité. Pour ces auteurs, il s'agit davantage d'une « coexistence voulue comme pacifique, qu'une coopération ou une collaboration active. »35(*)

Pour votre rapporteur, elles ont au moins l'intérêt de faire se connaitre les agents, qui, surtout dans les petites collectivités, ont peu d'occasion de se rencontrer. Ainsi, la relation établie entre une police municipale et les forces de sécurité nationales pourra se poursuivre, même en cas de changement de maire.

Cette appréciation critique du nouveau dispositif avait été précédemment celle de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck : Ils avaient ainsi estimé que la nouvelle convention ne permettra vraisemblablement pas de donner davantage de contenu à la coopération entre les polices municipales et les forces nationales. L'exploitation des questionnaires envoyés aux communes ayant fait l'objet d'un retour, révèle que seules 55 % des communes interrogées ont une telle convention, et que seuls 5,70 % des maires interrogés déclarent que l'intensité de la coopération de leur police municipale avec les forces nationales est forte36(*).

Les auteurs constatent donc que « si une coopération dynamique peut exister, seule une minorité de conventions s'efforcent d'établir un diagnostic commun de sécurité avec les forces de sécurité de l'État, en lien avec le contrat local de sécurité et le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. »37(*)

Ainsi, cet article reprend trois recommandations formulées par les auteurs du rapport d'information relatif à la police territoriale pour renforcer l'efficacité de ces conventions.

En premier lieu, les auteurs du rapport proposent de mieux définir les rôles respectifs des forces de police territoriales et des forces de sécurité de l'État, pour éviter toute confusion entre elles. Cette proposition n° 10 découle du constat que « la nouvelle convention-type ne semble pas apporter de modification de nature à remédier aux défauts signalés ci-dessus. En particulier, elle ne prévoit pas d'engagement de l'État. Il n'est donc pas sûr qu'elle permette de réduire les inégalités en termes d' « offre de sécurité » entre les communes dotées d'une police municipale puissante et les autres. »38(*)

En effet, il est essentiel que ces conventions de coordination ne soient pas vues comme un moyen de substituer progressivement les forces de police municipales aux forces de police nationale dans leurs pouvoirs d'enquête et d'une manière générale, dans leur rôle de lutte contre la délinquance.

En outre, les auteurs ont estimé, dans leur proposition n° 12, que le procureur de la République devait être signataire de ces conventions alors qu'il n'est actuellement saisi que pour avis.

La signature par le procureur de la République de la convention de coordination résulte du constat par nos collègues d'une certaine distance entre les représentants des autorités judiciaires et les responsables de la police municipale39(*), qui, si elle se justifiait lorsque les policiers municipaux exerçaient des missions éloignées de celles des policiers nationaux, l'est moins aujourd'hui, au regard des convergences entre les deux forces.

Les auteurs du rapport considèrent que l'implication accrue des autorités judiciaires se justifie en raison des pouvoirs de police judiciaire confiés aux agents de police municipale en tant qu'agents de police judiciaire (art. 21 du code de procédure pénale), augmentés pour les policiers municipaux des fonctions jusqu'à présent exercées par les seuls gardes champêtres.

Votre rapporteur souligne que M. Robert Gelli, président de la Conférence nationale des procureurs de la République, a justifié de la même manière cette mesure en soulignant qu'au-delà du symbole, il était important que les procureurs puissent valider les missions et les tâches qu'il est décidé de confier aux policiers municipaux, en ce que les policiers municipaux contribuent de plus en plus à des missions de police judiciaire. Cette appréciation a été aussi celle de M. Olivier Christen, sous-directeur de la justice pénale spécialisée à la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.

Cet article prévoit aussi que la convention de coordination comportera les modalités de transmission par les forces de sécurité nationales des informations extraites des fichiers, demandées par les agents de police municipale. En effet, les auteurs du rapport avaient constaté que dans certains cas, des délais importants de réponse, voire des réticences, entravaient l'action des policiers municipaux.

En outre, votre rapporteur estime utile de prévoir un accès direct aux fichiers administratifs, en lien avec la proposition n° 21 du rapport. Pour formuler cette recommandation, nos collègues constatent qu'il existe une demande récurrente des policiers municipaux à disposer d'un accès à certains fichiers, notamment le fichier des véhicules volés. Comme le relèvent les auteurs, les policiers municipaux doivent actuellement contacter les forces de sécurité nationales pour chaque demande de consultation du fichier. Or, au-delà de la position subalterne dans laquelle se trouvent placés les policiers municipaux lorsqu'ils essuient un refus, les délais de réponse sont parfois assez longs.

La CNIL a toutefois estimé, dans une délibération en date du 15 juillet 2010, que l'accès direct des policiers municipaux aux fichiers devait être strictement encadré, et elle a laissé entrevoir qu'elle ne serait probablement pas favorable à un accès direct au fichier des véhicules volés (FVV), comme l'ont relevé les auteurs du rapport40(*).

Votre rapporteur constate que la CNIL a été informée le 7 mars 2014 par le ministère de l'intérieur que les agents de police municipale disposeront d'un mécanisme leur permettant, à partir de leur terminal, de verbaliser les conducteurs en infraction avec les règles de stationnement, de saisir le numéro d'immatriculation d'un véhicule afin de savoir si celui-ci a été volé ou non. Ce système d'accès direct limité, dit « hit / no hit », qui devrait entrer prochainement en application, est conforme à l'esprit de la proposition de nos collègues : il permet aux agents d'avoir accès à la seule information qui leur importe, de manière simple et rapide.

Pour les fichiers administratifs que sont le système d'immatriculation des véhicules et le fichier national des permis de conduire, votre rapporteur constate que l'accès direct au premier est de la compétence du pouvoir réglementaire (art. R 330-2 du code de la route). La définition des autorités ayant un accès direct au second fichier est prévu par l'article L. 225-4 du code de la route.

Votre rapporteur estime qu'il est préférable de modifier cette dernière disposition plutôt que d'intégrer cette possibilité dans une convention. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Il est cependant utile de maintenir dans les conventions une définition des modalités de délivrance par les forces nationales des informations du système d'immatriculation des véhicules ou de tout traitement de données futur, aux policiers municipaux, si ceux-ci sont autorisés à avoir accès à l'information. Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur visant à reformuler en ce sens le dernier alinéa de l'article 19. De même la définition de la doctrine d'emploi et les modalités d'armement des policiers municipaux semblent pouvoir être utilement abordées dans la convention.

Votre rapporteur estime que les améliorations des conventions de coordination proposées et le rééquilibrage des obligations réciproques des forces nationales et municipales favoriseront la conclusion de conventions, en leur permettant d'être de véritables instruments au service d'une coproduction de sécurité renouvelée.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

TITRE V DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES AUX DÉPARTEMENTS DE LA MOSELLE, DU BAS-RHIN ET DU HAUT-RHIN

Les articles 20 et 21 procèdent aux harmonisations nécessitées par l'institution des polices territoriales dans les dispositions spécifiques à l'Alsace-Moselle.

Article 20 (art. L. 523-1 du code de la sécurité intérieure) Coordination

L'article 20 substitue la référence aux agents de police territoriale à celle des gardes champêtres qui disparaîtraient à la suite de leur fusion avec les policiers municipaux dans l'article L. 523-1 du code de la sécurité intérieure.

Rappelons que celui-ci présente un double objet :

- d'une part, une particularité propre aux trois départements de la Moselle, du Haut-Rhin et du Bas-Rhin dont les communes doivent recruter au moins un garde champêtre ;

- d'autre part, la faculté ouverte aux groupements de collectivités d'avoir en commun un ou plusieurs gardes champêtres compétents sur l'ensemble du territoire des communes les instituant.

Il convient de rappeler que ce dispositif résulte de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de notre ancien collègue Henri Goetschy au projet de loi d'amélioration de la décentralisation41(*). Il visait à permettre de mieux protéger les territoires correspondants, de prévenir les dégradations à l'environnement notamment, telle l'érosion provoquée par la conduite de véhicules « 4 X 4 » sur les hauts de chaume du versant vosgien42(*).

Or, jusqu'alors, le recrutement de gardes champêtres intercommunaux n'était pas applicable en Alsace-Moselle, contrairement au droit en vigueur dans les autres départements.

Ce dispositif de mutualisation a permis la création de la « brigade verte » du Haut-Rhin gérée par un syndicat mixte composé du département et de 308 communes.

Lors du débat organisé sur les conclusions du rapport d'information des sénateurs François Pillet et René Vandierendonck, notre collègue Catherine Troendlé a eu à coeur de présenter cette structure coopérative financée à 48 % par le département, pour les missions environnementales, composée d'une soixantaine de gardes champêtres, qui « travaille en partenariat avec toutes les autres institutions du territoire, notamment la région, le conseil général, la gendarmerie et la police (...) et répond parfaitement aux besoins des petites communes, en répartissant les coûts »43(*).

L'article 20 maintient le dispositif de la loi du 5 janvier 1988 et préserve donc, à l'avenir, les coopérations mises en place, telle la brigade verte du Haut-Rhin.

La commission des lois a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (art. L. 523-2 du code de la sécurité intérieure) Nomination des gardes champêtres

L'article 21 supprime l'article L. 523-2 du code de la sécurité intérieure, qui prévoit des modalités spécifiques de nomination des gardes champêtres, relevant du seul maire, dans les communes de 25 000 habitants et plus d'Alsace-Moselle.

Cette disposition apparaît ambigüe alors que l'article L. 522-1 dispose, pour les gardes champêtres des autres départements, qu'ils « sont nommés par le maire, agréés par le procureur de la République et assermentés ».

Il apparaît raisonnable de soumettre les futurs agents de police territoriale au droit commun de la nomination.

Cependant, la commission des lois a adopté un amendement de suppression de notre collègue Catherine Troendlé, destiné à maintenir le régime en vigueur.

Elle a donc supprimé l'article 21.

TITRE VI DISPOSITIONS DIVERSES
Article 22 A (nouveau) (art. L. 511-2 du code de la sécurité intérieure) Transmission du dossier d'agrément en cas de changement d'affectation

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a institué, par un article additionnel, l'obligation, en cas de changement de collectivité d'exercice de l'agent de police territoriale, de transmettre le dossier d'agrément de l'agent au préfet et au procureur de la République territorialement compétents dans le ressort de la nouvelle autorité de recrutement. Comme tout autre fonctionnaire territorial, l'agent est susceptible de changer de lieu d'affectation en cours de carrière.

Pour votre rapporteur, il est particulièrement important d'assurer aux autorités d'habilitation le suivi de l'agrément initialement délivré. Ce dispositif lui apparaît d'ailleurs incontournable au cas d'engagement d'une procédure de retrait d'agrément ; il permettra au procureur et au préfet de mieux apprécier les éléments du dossier.

La commission des lois a adopté l'article 22 A (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 B (nouveau) (article L. 225-4 du code de la route) Accès direct au fichier national du permis de conduire

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un article additionnel avant l'article 22 visant à permettre aux agents de police territoriale de disposer d'un accès direct au fichier national du permis de conduire.

Cet article traduit la proposition n°21 de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck qui avaient constaté que « l'accès rapide à certains fichiers est indissociable de ses missions quotidiennes »44(*) et qui avaient recommandé en conséquence « d'envisager un accès direct au fichier des permis et conduire et au fichier des véhicules volés. ».

L'article L. 225-1 du code de la route définit le contenu du fichier national du permis de conduire. Il contient :

- toutes informations relatives aux permis de conduire dont la délivrance est sollicitée ou qui sont délivrés en application du présent code, ainsi qu'aux permis de conduire délivrés par les autorités étrangères et reconnus valables sur le territoire national ;

- toutes décisions administratives dûment notifiées portant restriction de validité, retrait, suspension, annulation et restriction de délivrance du permis de conduire, ainsi que des avertissements prévus par le présent code ;

- toutes mesures de retrait du droit de faire usage du permis de conduire qui seraient communiquées par les autorités compétentes des territoires et collectivités territoriales d'outre-mer ;

- toutes mesures de retrait du droit de faire usage du permis de conduire prises par une autorité étrangère et communiquées aux autorités françaises conformément aux accords internationaux en vigueur ;

- les procès-verbaux des infractions entraînant retrait de points et ayant donné lieu au paiement d'une amende forfaitaire ou à l'émission d'un titre exécutoire de l'amende forfaitaire majorée ;

- toutes décisions judiciaires à caractère définitif en tant qu'elles portent restriction de validité, suspension, annulation et interdiction de délivrance du permis de conduire, ou qu'elles emportent réduction du nombre de points du permis de conduire ainsi que de l'exécution d'une composition pénale ;

- toute modification du nombre de points affectant un permis de conduire.

Actuellement, l'article L. 225-5 du code de la route définit les autorités ayant un accès indirect, c'est-à-dire que ces autorités doivent demander à des autorités ayant un accès direct au fichier communication des éléments qui y sont contenus, en ce qui les concernent.

Parmi ces autorités, les agents de police judiciaire adjoints et les gardes champêtres, bénéficient d'un accès indirect, « aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions au présent code qu'ils sont habilités à constater. »

En l'occurrence, il s'agit de prévoir un accès direct des agents de police territoriale au fichier, en modifiant l'article L. 225-4 du code de la route à cet effet.

Votre commission a adopté l'amendement de votre rapporteur et l'article 22 B (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 C (nouveau) (art. L. 533-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Agents de surveillance de la voie publique

Sur la proposition de son rapporteur et de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, la commission des lois a adopté un article additionnel destiné à encadrer les fonctions des agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Cette disposition nouvelle répond à la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, telle qu'ils l'ont formulée dans les conclusions de leur rapport d'information45(*), de clarifier et d'affermir la situation des agents de surveillance de la voie publique.

Rappelons que ces collaborateurs non statutaires des polices municipales ont pour principale tâche d'assurer le respect des règles concernant l'arrêt et le stationnement des véhicules. D'autres missions leur sont confiées qui, sur le terrain, excèdent parfois les limites de leurs attributions par un glissement des tâches normalement accomplies par les agents de police municipale.

C'est pourquoi il est apparu nécessaire d'encadrer le régime d'emploi de ces personnels dont les articles L. 130-4 et L. 130-7 du code de la route prescrivent leur agrément par le procureur de la République et leur assermentation devant le juge du tribunal d'instance en tant qu'ils les habilitent à constater par procès-verbal les contraventions instituées par ledit code ou par d'autres dispositions réglementaires.

Au terme de ses travaux, et après avoir entendu les avis de ses différents interlocuteurs, il n'apparaît pas opportun à votre rapporteur, comme l'avaient envisagé nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, de créer un cadre d'emplois spécifique aux ASVP. Cette création statutaire pourrait rigidifier la situation de ces agents et contrarier la conduite d'un parcours professionnel valorisant puisqu'elle serait nécessairement restreinte à cette catégorie.

En revanche, votre rapporteur, à son tour, estime indispensable d'encadrer rigoureusement le régime d'emploi de ces personnels afin d'éviter à l'avenir des dérives et un détournement des missions qui peuvent leur être confiées sur le terrain.

À cette fin, l'article 21 bis délimite précisément les attributions des ASVP par détermination des lois et règlements.

Il institue une obligation de formation initiale d'application, formalité indispensable au bon accomplissement des missions confiées aux ASVP qui, précise-t-il, ne sont pas armés. Ce principe est cohérent et conforme au régime d'emploi de ces agents.

Le pouvoir réglementaire est, aux termes de l'article, habilité à fixer les modalités de leur équipement.

La commission des lois a adopté l'article 22 C (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 D (nouveau) (art. L. 534-1 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) Assistants temporaires des agents de police territoriale

Inséré à l'initiative de votre rapporteur, ce nouvel article 22 D vise à mieux encadrer le régime d'emploi des assistants temporaires des agents de police territoriale (ATPT).

Aujourd'hui, les assistants temporaires des agents de police municipale (ATPM) assistent ponctuellement les agents des polices municipales des communes touristiques et des stations classées pour gérer les pics de fréquentation saisonnière de ces communes.

Ces personnels sont des fonctionnaires ou des non titulaires de la commune, habituellement affectés à des emplois autres que ceux de la police municipale. Ils renforcent provisoirement les effectifs de la police municipale locale.

À cette fin, ils doivent être agréés par le procureur de la République et le préfet pour la durée de ces fonctions saisonnières. Ils ne peuvent pas être armés46(*). Cependant, sur le terrain, ils peuvent être confondus avec les agents de police municipale, leur tenue n'étant pas réglementée. Il importe donc de mieux définir leurs attributions.

Aussi l'article 22 D propose-t-il d'encadrer dans le CSI les fonctions des ATPT en leur interdisant expressément la constatation des infractions et le relevé d'identité. Il renvoie, pour le reste, à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les missions qui peuvent leur être confiées.

La commission des lois a adopté l'article 22 D (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 E (nouveau) Conséquences de la fusion des cadres d'emplois pour les gardes champêtres recrutés par un groupement de collectivités territoriales

À l'initiative de nos collègues François Pillet et René Vandierendonck, la commission des lois a adopté un amendement pour tirer les conséquences de la fusion des cadres d'emplois en ce qui concerne les gardes champêtres recrutés par un groupement de collectivités territoriales, d'une part sur l'autorité d'emploi, d'autre part, sur la collectivité de rattachement des personnels. À cette fin, l'article 22 E prévoit :

- le maintien temporaire, jusqu'au 31 décembre 2019 au plus tard, de l'autorité d'emploi du président du syndicat sur les agents de police territoriale recrutés en tant que gardes champêtres avant la fusion des cadres d'emplois ;

- la répartition des agents d'un commun accord entre le groupement de collectivités territoriales sans fiscalité propre, ses communes membres et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels appartiennent ces communes.

Cet accord serait soumis pour avis aux comités techniques respectivement institués auprès du groupement, des communes et des EPCI à fiscalité propre auxquels elles appartiennent.

Pour les auteurs de l'amendement, « cette solution présente l'avantage d'une part, de maintenir la cohérence des mutualisations de personnels en évitant la multiplication des syndicats, d'autre part, de faire coïncider le périmètre de la mutualisation des agents avec celui de l'exercice de certains pouvoirs de police spéciale transférés au président de l'EPCI à fiscalité propre »47(*).

La durée fixée à la période transitoire leur apparaît suffisante pour mettre en oeuvre une répartition des personnels entre les communes membres du syndicat et les EPCI à fiscalité propre.

La commission des lois a adopté l'article 22 E (nouveau) ainsi rédigé.

Article 22 Coordination générale

L'article 22 constitue un « article-balai » : il prévoit d'actualiser les dénominations des corps de police du maire, qu'ils soient policiers municipaux ou gardes champêtres, en leur substituant, dans l'ensemble des dispositions législatives, les nouvelles appellations de la police territoriale.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement rédactionnel, puis l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 Application d'outre-mer

L'article 23 constitue une disposition générale prévoyant l'application de la présente proposition de loi sur l'ensemble du territoire de la République.

La commission des lois a adopté l'article 23 sans modification.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Nombre de personnalités éminentes se sont penchées sur le berceau de cette proposition de loi.

Les polices municipales ont été officialisées il y a vingt-cinq ans et continuent de se développer au fil des lois. Ce texte propose la fusion des corps de gardes champêtres et de policiers municipaux. Le nouveau corps serait celui des polices territoriales. La fusion se ferait à droits constants pour chacun des corps, l'ensemble des missions et des pouvoirs des gardes champêtres étant conservé : le texte prévoit bien de faire la somme des attributions des deux cadres d'emplois existants.

Le choix du nom de « policier territorial » répond au souci de créer une nouvelle entité, en allant dans le sens de l'intercommunalité et en ancrant ce corps de fonctionnaires dans les territoires. Il rappelle également que les policiers municipaux sont des fonctionnaires territoriaux, non des fonctionnaires d'État ou des supplétifs de fonctionnaires d'État. Certains ont, à l'inverse, défendu l'extension du titre de « policier municipal » afin de maintenir le lien entre les maires et ces fonctionnaires, et surtout d'éviter les coûts matériels d'un changement d'appellation. Étant pour ma part favorable au changement de dénomination, je vous présenterai les amendements nécessaires.

L'article 13 du texte propose de simplifier la rédaction des articles du code général des collectivités territoriales touchant le pouvoir de police générale des maires. Il est vrai qu'il donne en l'état l'impression d'un inventaire à la Prévert. Je propose toutefois de modifier cet article 13 en y remplaçant l'expression « moralité publique » par « prévention et surveillance du bon ordre », conformément à la rédaction du code de la sécurité intérieure. Il conviendrait également d'ajouter la police des campagnes aux missions générales des polices territoriales, afin de souligner que l'on conserve bien les missions spécifiques des gardes champêtres.

Ce texte comporte aussi un volet important sur les obligations de formation ; je proposerai, avec l'accord des auteurs, un amendement visant à y soumettre particulièrement les agents de surveillance de la voie publique (ASVP), pour lesquels aucune obligation de ce genre n'existe. Le texte prévoit également la formation des policiers municipaux et des gardes champêtres aux fonctions qu'ils n'exercent pas aujourd'hui.

Une école nationale de la police municipale est-elle pour autant nécessaire ? Elle aurait l'inconvénient de singulariser les policiers municipaux par rapport aux autres fonctionnaires territoriaux ; or, le Centre national de la fonction publique territoriale (Cnfpt) a souligné l'importance de formations communes pour développer une histoire et une culture communes, ainsi qu'une bonne connaissance réciproque de fonctionnaires qui seront amenés à travailler ensemble, notamment en matière de voirie, d'urbanisme, d'occupation de la voie publique. La formation commune n'empêche pas le Cnfpt d'améliorer ses formations, ni de passer des conventions avec la police et la gendarmerie nationales pour développer des formations techniques communes. Les policiers territoriaux sont des fonctionnaires territoriaux qui ont en plus une spécialité dans la sécurité.

Malgré des débats nourris avec l'administration, les auteurs du texte ont jugé bon que l'attestation de fin de formation initiale délivrée par le Cnfpt fasse partie intégrante du dossier d'agrément des policiers territoriaux. On a opposé une différence de nature entre l'agrément qui couvrirait le champ moral et l'attestation qui validerait des capacités professionnelles. Cette distinction n'est pas justifiée. Dans la pratique, la prise en compte des capacités professionnelles d'un candidat est plutôt favorable à son recrutement. En tant que maire, j'ai effectué un recrutement sur un poste d'animateur jeunesse. J'ai sélectionné un candidat sur ses capacités professionnelles. L'extrait de casier judiciaire que j'ai reçu plus tard indiquait qu'à 18 ans, ce jeune homme avait été interpellé pour conduite en état d'ivresse ayant provoqué un accident sans victime. Cela n'a pas empêché qu'il se rachète et développe les capacités professionnelles requises pour le poste. Si je n'avais pu considérer cette évolution, je ne l'aurais pas recruté. L'attestation complète le dossier d'agrément par des informations sur les capacités professionnelles et sur la personnalité du candidat. En cas de demande d'armement par le maire, elle jouera un rôle déterminant dans la décision du préfet. Parmi nos interlocuteurs, les procureurs se sont déclarés favorable à l'introduction de l'attestation dans le dossier ; les préfets y sont opposés ; le CNFPT y est favorable malgré un allongement probable du délai de titularisation des officiers territoriaux.

Un amendement prévoit que les agents de surveillance de la voie publique (ASVP) soient soumis à une formation avant d'assumer leurs fonctions sur le terrain.

Le texte favorise l'intercommunalité dans la mise en oeuvre des procédures. Il propose d'attribuer le titre d'officier de police judiciaire aux présidents d'EPCI. La fonction d'OPJ est peu utilisée par les maires ; il n'est pas utile de la généraliser.

La création d'un conseil intercommunal de sécurisation et de prévention de la délinquance n'empêchera pas la création de sous-commissions travaillant dans un cadre à géométrie variable : elles s'adapteront plus facilement aux évolutions de la délinquance.

Les conventions de coordination définiront les rapports de l'État avec les collectivités. Pratiquement tous les acteurs auditionnés se sont déclarés favorables à ce que ces conventions de coordination soient cosignées par le procureur, car son implication améliorera leur fonctionnement. La création d'un comité de suivi des conventions de coordination garantira qu'elles ne resteront pas une coquille vide. Les collectivités territoriales et leurs interlocuteurs étatiques sont remis sur un pied d'égalité de droits et de décisions, pour favoriser une action en partenariat. Si la généralisation des conventions de coordination est une bonne chose, les rendre obligatoires reste plus difficile, car cela représente beaucoup de changements en peu de temps pour les petites communes rurales. Les conventions de coordination préciseront les possibilités de consultation des fichiers administratifs et les modalités de communication entre les forces de sécurité étatiques et territoriales ; elles sont obligatoires pour le travail de nuit des policiers territoriaux ainsi que pour leur armement, et elles détermineront leur doctrine d'emploi. Avant de les rendre obligatoires, il serait bon que les maires des petites communes aient eu suffisamment de temps pour définir les missions de leurs agents territoriaux.

Un amendement propose d'encadrer les centres de surveillance urbains, d'y définir clairement les missions des différents agents qui y travaillent et d'introduire une obligation de formation pour certaines missions. Le texte n'aborde pas le volet social ; des négociations sont néanmoins en cours sur le sujet. On a constaté un mouvement de détachement d'un certain nombre de fonctionnaires de la sécurité - policiers ou gendarmes nationaux - vers les collectivités territoriales. À l'inverse, les policiers municipaux ont peu l'occasion de migrer vers les corps étatiques. Les fonctionnaires d'État qui intègrent la police municipale font souvent valoir leur statut et leur ancienneté pour obtenir des postes d'encadrement au détriment de leurs collègues locaux. Un sentiment d'injustice légitime se développe chez les policiers municipaux qui craignent que les contraintes budgétaires favorisent un mouvement de contingentement du nombre de chefs de service de police municipale pouvant se voir attribuer l'échelon sommital dans les communes de plus de 10 000 habitants. Le maire ou le président de l'Epci sait le niveau de responsabilité qu'il confie à ses agents territoriaux. Ce niveau n'a rien à voir avec le nombre d'habitants de la commune. La notion de contingentement n'apparaît pas légitime, même si cela ne relève pas de la loi.

Je laisserai Catherine Troendlé vous présenter ses amendements sur les brigades vertes et sur les mesures transitoires concernant les policiers municipaux recrutés dans le cadre des parcs naturels régionaux.

M. François Pillet. - Le rapporteur a su trouver des justifications supplémentaires à cette proposition de loi. Je la remercie pour son exposé clair, malgré l'aspect parfois technique des modifications statutaires proposées. Le rapport que nous avons fait avec M. Vandierendonck a montré qu'un pragmatisme non partisan s'impose pour traiter des activités des polices municipales, qu'il s'agisse de leurs missions ou de l'utilisation de la vidéosurveillance. Derrière des mots différents, les situations étaient quasi identiques à Évry et à Nice. À Lille, à Cannes, Amiens, Dijon ou Nice, combien de caméras ? Le pragmatisme a lissé les divergences qui existaient encore il y a quelques années. La création de la police territoriale favorise la cohérence et l'homogénéité, en fusionnant les activités, notamment celles des gardes champêtres. La formation est un volet important de la proposition de loi. Les ASVP constituent un champ d'emplois non contrôlés, dont les activités sont parfois à la limite de la légalité. J'étais partisan d'imposer sans délai l'obligation des conventions de coordination. Toutefois, le rapporteur nous dit qu'elles restent indispensables pour toute modification de la doctrine d'emploi des policiers municipaux. Cet argument me convainc qu'un délai est possible avant de rendre le texte obligatoire.

M. René Vandierendonck. - Conformément à ce qu'avait demandé Mme Assassi, nous avons eu un débat avec le ministre de l'Intérieur, et nous avons mené au Sénat une concertation avec les directions des ministères concernés. La discussion reste ouverte sur la question de l'appellation. Les mesures proposées sur les conventions de coordination, sur l'accès aux moyens de radiocommunication, les conditions de légalité de la vidéoprotection, l'urgence et l'importance de la formation répondent aux demandes de l'AMF et font progresser le débat. Le Sénat a réussi à s'entendre au-delà des clivages habituels. Dans un dernier effort collégial, nous devons ouvrir l'accès aux fichiers administratifs : celui des immatriculations, des voitures volées... C'est indispensable.

M. Vincent Capo-Canellas. - Je salue le talent du rapporteur. Nous avons trouvé un consensus sur un sujet important pour nos concitoyens et pour les communes. En tant qu'élu de banlieue, je connais la réalité de la délinquance ! Je salue le pragmatisme des auteurs de la proposition de loi qui reconnaissent à la police municipale un rôle utile, distinct de celui de l'État.

J'ai un doute sur le changement de dénomination proposé : la symbolique compte pour le corps des officiers municipaux. L'adjectif « municipal » les distingue de la police nationale. Si on le change, il faudra aussi changer les logos sur les voitures, sur les uniformes, etc.

La formule retenue pour l'attestation de fin de formation initiale est intéressante. Elle ne doit pas pour autant allonger les délais. L'enquête du préfet dure six mois, pendant lesquels l'agent n'est pas habilité. Le dispositif des articles 14 et 15 est clair sur la question des délais. L'amendement du rapporteur va également dans le bon sens.

Dans les communes de plus de 10 000 habitants, la fonction de chef de service de police municipale doit pouvoir être acquise par un agent qui travaille dans la police municipale s'il en a les compétences. Je suis maire d'une ville de 15 000 habitants, dont le chef de la police municipale a décidé de partir pour être chef de service ailleurs. Le taux de délinquance atteignait les 95 pour mille, ramené à 65 pour mille grâce à la police municipale et la vidéosurveillance. Le rôle du chef de la police municipale est primordial ; il doit pouvoir être fidélisé.

Quand j'ai créé une police municipale dans ma commune, je l'ai armée sans en faire un débat. J'ai autorisé l'utilisation des flashballs par la police municipale sans en faire non plus un débat. J'ai eu raison, car lors d'une bataille rangée entre cités, les flashballs ont été une arme efficace pour la police municipale qui intervenait seule. Les conventions de coordination sont une bonne chose, tant qu'on laisse au maire une marge de décision sur le niveau d'armement qu'il souhaite donner à sa police. Le sujet n'a rien de politicien, il relève du pragmatisme.

M. Jean-René Lecerf. - Je m'associe aux louanges adressées au rapporteur. On ne pourra pas éluder la question de la reconnaissance d'un pouvoir de police générale au président de l'Epci, notamment dans les grandes agglomérations. La situation des polices municipales d'agglomération est abracadabrantesque. Les policiers sont sous l'autorité du maire et leur action s'arrête aux frontières de la commune, frontières que les délinquants ignorent. L'utilisation de la vidéoprotection varie d'une agglomération à l'autre. En prévision de l'Euro 2016, certaines collectivités s'inquiètent pour la surveillance des stades et des lieux de rassemblement. Mutualiser la vidéoprotection, le centre de surveillance urbain, la société en charge du transport serait une solution efficace d'un point de vue économique et financier. Il ne serait pas bon d'attendre la suppression des communes pour développer une compétence de police générale.

Je suis en désaccord avec l'article 18 qui supprime les conseils locaux. La taille des communes est un facteur important ; jusqu'à 40 000 habitants, la mesure ne serait pas gênante. Dans les communes de 200 à 250 000 habitants, les conseils intercommunaux sont des grand-messes qui durent toute la journée. Supprimer les conseils locaux mettrait fin au concept d'une police de proximité. Dans l'agglomération de Lille, il serait aberrant de gérer tout à la fois Lille-Roubaix-Tourcoing, Péronne-en-Mélantois, ville du président de Lille métropole, et Bouvines - 1214 ! - ville du vice-président.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis d'accord sur le fond avec cette proposition de loi. Les différences qui séparent police rurale et police municipale s'amenuisent ; auparavant, les gardes champêtres avaient plus de compétences que les policiers municipaux : ce n'est plus le cas. L'ensemble du texte me paraît satisfaisant, à quelques détails près. Le diable est dans les détails... Je suis d'accord avec mon collègue Capo-Canellas sur le changement de dénomination. Des difficultés pratiques s'y opposent. Comment écrire « police territoriale » sur les voitures ? C'est deux lettres de plus ! Et la dénomination « police municipale » est passé dans l'usage.

J'ai lu avec intérêt l'amendement qui supprime la notion de moralité publique à l'article 13. C'est entièrement justifié. Comme M. Lecerf , je pense qu'il y a un problème au niveau intercommunal. Le vent est à la suppression des communes, mais on ne règlera pas le problème en attendant que les choses se fassent. Récemment, le tribunal administratif a mis en cause la responsabilité d'un maire pour ne pas avoir assuré la tranquillité aux abords d'équipements intercommunaux !

Les petites communes ont des problèmes à recruter. Imposer une formation initiale est de bon sens, mais pose problème. Souvent, les gardes champêtres sont débauchés chez les voisins. On pourrait améliorer le recrutement en permettant une embauche à charge dans un délai limité d'organiser une formation.

M. Philippe Kaltenbach. - Je me félicite de ce texte qui est une co-production législative. Il a été porté par une majorité de l'opposition, travaillé avec le Gouvernement et les élus, et nous sommes parvenus à un consensus sur des questions complexes. L'évolution proposée est positive. Les gardes champêtres sont rassurés sur le maintien de leur spécificité. Les conventions de coordination doivent être renforcées. Le texte permet des avancées sur la codification des missions des centres chargés de la surveillance urbaine. La délivrance d'une attestation de fin de formation facilitera le recrutement. Nous nous félicitons du consensus dont ces mesures font l'objet. La dénomination est une question délicate. La dénomination de « police territoriale » est séduisante intellectuellement, car elle est en phase avec la réalité qui se dessine. Un changement de dénomination se heurterait néanmoins à des difficultés techniques et financières. L'accès aux fichiers est essentiel pour la police municipale. Il doit être encadré par un suivi et un contrôle.

Le groupe socialiste est favorable à ce texte. Les amendements corrigeront les points qui font débat.

Mme Éliane Assassi. - En janvier 2013, le rapport de nos collègues Vandierendonck et Pillet montrait que la réflexion sur la police municipale avait évolué. Je reste convaincue que la sécurité n'est pas du ressort municipal, mais concerne l'État. Néanmoins, la proposition de loi fait avancer le débat. J'ai rencontré les syndicats de gardes champêtres et de policiers municipaux : ils approuvent les mesures proposées, même si des revendications persistent. Pour éviter le développement d'une sécurité à double vitesse, il faudrait à terme créer un grand service public regroupant la police municipale, la police nationale et la gendarmerie.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - La dénomination a fait l'objet de remarques récurrentes. Le pragmatisme invite à conserver « police territoriale » par souci de clarté du texte. Il sera toujours temps en séance de revenir à « police municipale ». Je n'ai pas de chiffrage précis sur le coût que représenterait un changement de dénomination ; nous l'aurons lundi. Peut-être faudrait-il avancer de manière progressive sur un sujet qui ne donne lieu à aucune opposition dogmatique.

Des possibilités existent pour déléguer aux présidents d'Epci un certain nombre de pouvoirs en cas de manifestations sportives importantes et pour mutualiser les forces de sécurité. Rien n'empêche le Cispd de déléguer à un groupe local un certain nombre d'actions. Dans mon territoire, qui est petit et rural, le Cispd prend les grandes décisions, puis décline des fiches d'action qu'il confie à la police locale.

Monsieur Collombat, quand on recrute un candidat en le récupérant dans un autre département, l'agrément le suit, ne laissant place à aucun délai. Le Cnfpt travaille à améliorer sa réactivité sur la formation initiale.

Madame Assassi, la généralisation des conventions de coordination pourrait être la première étape menant à la création d'un grand service public de sécurité.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Mon amendement n° 6 mentionne explicitement la police des campagnes.

M. François Pillet. - Nous y sommes favorables compte tenu des précisions que vous avez données dans votre exposé.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article additionnel après l'article 1er

M. René Vandierendonck. - L'amendement n° 2 garantit une période transitoire lorsque les gardes champêtres sont recrutés par des syndicats mixtes ou par des EPCI.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'avis est favorable sous réserve de transférer l'article avant l'article 22 et de ne pas codifier la disposition proposée, car il s'agit de mesures transitoires. Il faudrait également préciser au deuxième alinéa que les gardes champêtres concernés sont recrutés « à la date de publication de la loi ».

L'amendement n° 2 est adopté sous réserve de ces modifications.

Article 3

L'amendement rédactionnel n° 7 est adopté.

Article additionnel après l'article 3

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 8 prévoit les mesures transitoires résultant de l'intégration des gardes champêtres dans le nouveau cadre d'emplois unifié.

L'amendement n° 8 est adopté.

Article 4

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 9 est adopté.

Les amendements de coordination nos 10 et 11 sont adoptés.

Article 5

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 12 est adopté.

L'amendement de précision n° 13 est adopté.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 14 tire les conséquences des modifications introduites dans le cadre de l'environnement par la loi du 16 juillet 2013.

L'amendement n° 14 est adopté.

Article 6

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 15 est adopté.

Article 8

L'amendement de cohérence rédactionnelle n° 16 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 17 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 9 est adopté.

Article 10

L'amendement de coordination n° 18 rectifié est adopté.

Article 12

L'amendement rédactionnel n° 19 est adopté.

Article 13

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 39 substitue à la notion de moralité publique celle plus précise de prévention et de surveillance du bon ordre.

L'amendement n° 39 est adopté.

Articles additionnels après l'article 13

Les amendements nos 26, 20, 23, 21, 22, 24 et 25 sont adoptés et deviennent des articles additionnels.

Article 14

L'amendement de coordination n° 27 est adopté.

Article 16

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 28 supprime la mention de la fonction d'officier de police judiciaire attribuée au président de l'Epci, car elle serait contre-productive.

L'amendement n° 28 est adopté.

Article 17

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement rectifié n° 29 intègre les modifications législatives intervenues depuis la rédaction de la proposition de loi.

L'amendement rectifié n° 29 est adopté.

Article 18

L'amendement rectifié de rédaction n° 30 est adopté.

Article 19

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 32 abaisse le seuil à partir duquel une convention de coordination est obligatoire à 4 agents, et non plus 5.

M. François Pillet. - Je suis favorable à cet amendement en raison des précisions qui ont été apportées par le rapporteur.

M. René Vandierendonck. - J'ai le même avis.

L'amendement n° 32 est adopté.

L'amendement n° 31 devient sans objet.

Article 21

Mme Catherine Troendlé. - Je remercie mes collègues Vandierendonck, Pillet et Klès pour l'écoute attentive qu'ils m'ont accordée. Dans le Haut-Rhin, nous avons la brigade verte, syndicat mixte de gardes champêtres. La loi d'amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988 a prévu, grâce à l'amendement de MM. Goetschy, Schielé et Haenel, la mise en commun des gardes champêtres de collectivités réunies dans un syndicat mixte. Ces brigades vertes réunissent 58 gardes champêtres ainsi que des personnels administratifs et techniques bénéficiant d'un contrat unique d'insertion. Elles couvrent 308 communes. Les gardes champêtres sont répartis sur 10 postes et les patrouilles travaillent sept jours sur sept et 365 jours par an. La structure est financée pour moitié par le conseil général et pour moitié par les communes. Elle travaille en partenariat avec la région, le conseil général, la gendarmerie et la police. La brigade verte est un pilier de la sécurité et de la tranquillité des habitants. L'organisation répond aux besoins des petites communes et les coûts sont répartis. Au vu de sa parfaite efficacité, nous aurions pu envisager une généralisation de ce droit local spécifique. En tout cas, je ne souhaite pas que la situation des départements d'Alsace-Moselle soit modifiée. C'est pour cela que j'ai déposé l'amendement n° 4 qui propose de supprimer l'article 21.

M. Jean-Pierre Michel. - L'existence du droit local dans les trois départements est un principe fondamental reconnu par les lois de la République. Le législateur doit néanmoins veiller à ce que le champ d'application de ce droit local ne s'accroisse pas. Je suis défavorable à l'amendement n° 4.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Cet amendement supprime l'article 21 qui soumet la nomination des futurs agents de police territoriale en Alsace Moselle au droit commun : nomination par le maire et agrément par le préfet et le procureur, puis assermentation. Tous les policiers territoriaux étant concernés et pas seulement les garde-champêtres, le droit local s'en trouverait étendu, ce qui n'est pas envisageable. Avis défavorable.

M. Alain Richard. - Je n'ai pas la même lecture de la décision du Conseil constitutionnel. Pour lui, une réforme législative ne doit pas se traduire par une extension des spécificités du droit local. Autrement dit, dans un secteur où il n'existe pas de spécificités, le législateur ne peut en créer. En revanche, il est tout à fait possible de modifier des dispositions dans un domaine où il en existe.

En outre, le dispositif prévu est assez utile pour tout le territoire, car les possibilités de coopération et de mutualisation intercommunales en matière de police municipale sont exagérément restrictives.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est vrai !

M. Alain Richard. - Une habitude mentale a été prise, de considérer que la mutualisation des moyens de police municipale n'est possible que dans le cadre d'un EPCI à fiscalité propre. Or la grande majorité de ces EPCI ne la souhaitent pas et les différences de situation entre grandes et petites communes la rendent très compliquée. Pourquoi ne pas permettre aux communes volontaires de passer par un syndicat pour mettre en commun certaines fonctions de police municipale ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage l'avis de M. Richard.

M. André Reichardt. - Moi aussi. Dans sa décision du 5 août 2011, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions législatives et règlementaires particulières aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle ne peuvent être aménagées que dans la mesure où les différences de traitement qui en résultent ne sont pas accrues et que leur champ d'application n'est pas élargi. Ici, il ne s'agit pas d'aménager des dispositions du droit local, mais de ne pas les supprimer.

Si à chaque fois que nous examinons un texte, on ne peut maintenir les dispositions locales pour éviter un écart trop important avec le droit général, le droit local est destiné à mourir. Or, les Alsaciens y sont attachés.

M. René Vandierendonck. - M. Pillet et moi-même avons relayé les préoccupations de nos collègues : un de nos amendements garantit l'originalité du système tout en ménageant une transition.

Il existe 13 400 syndicats intercommunaux dont 5 800 inclus dans le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre : il n'est donc pas anormal de rechercher une cohérence spatiale.

Votons l'amendement de repli et ouvrons le débat sur le pouvoir règlementaire des régions et des collectivités territoriales.

M. François Pillet. - Par cohérence, je m'abstiendrai. Si par hasard, l'analyse de la décision du Conseil constitutionnel qu'a fait notre collègue se révélait inexacte et que ce texte soit déclaré inconstitutionnel, la spécificité tomberait immédiatement.

M. René Garrec. - C'est vrai !

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je reste défavorable à cet amendement, d'autant qu'il s'agit des policiers territoriaux qui seront recrutés demain et les garde-champêtres en feront partie. Or, ils ne répondraient pas aux mêmes conditions de nomination, d'agrément et d'assermentation que les autres policiers territoriaux de France.

L'amendement n° 4 est adopté et l'article 21 est en conséquence supprimé.

Les amendements nos 3 et 5 deviennent sans objet.

Article additionnel après l'article 21

M. René Vandierendonck. - L'amendement n° 1 propose d'encadrer les conditions d'emploi des agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Mon amendement n° 36 répond à cette problématique. Je demande donc le retrait de celui-ci.

L'amendement n° 1 est retiré.

Articles additionnels avant l'article 22

Mme Virginie Klès, rapporteur. - En cas de changement de collectivité de recrutement, l'amendement n° 37 prévoit la transmission au préfet et au procureur de la République du dossier d'agrément de l'agent.

L'amendement n° 37 est adopté et devient un article additionnel.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 34 modifie le code de la route pour permettre un accès direct des policiers territoriaux au fichier national des permis de conduire.

L'amendement n° 34 est adopté et devient un article additionnel.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je viens d'évoquer l'amendement n° 36 relatif aux ASVP, qui sont des agents communaux agréés par le procureur de la République et assermentés. Un décret en Conseil d'État précisera les conditions de leur emploi sur la voie publique et fixera leur équipement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ces personnels ont un rôle en matière de police assez limité : la formation qui est ici prévue va dissuader nombre de collectivités d'en recruter.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Cette formation initiale est prévue et budgetée par le CNFPT, et elle est assez courte.

M. Vincent Capo-Canellas. - Une formation est nécessaire, car parfois les ASVP sortent de leurs missions et sont incorporés dans des patrouilles. Pour autant, cette formation doit être courte. Si elle est vécue comme une obligation de plus, nous manquerons notre cible.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mme le rapporteur le dira en séance publique pour éclairer les débats.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ne pas fixer un seuil de population pour imposer cette formation ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Déposez un amendement d'ici lundi !

M. Pierre-Yves Collombat. - Si l'amendement de notre rapporteur est voté, nombre de communes ne recruteront plus d'ASVP.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Plutôt que fixer un seuil, peut-être pourrions-nous viser la nature des missions.

M. François Pillet. - Ne transigeons pas sur la formation. De nombreuses interventions d'ASVP sont totalement irrégulières.

M. Alain Richard. - N'exagérons pas non plus l'importance de cette contrainte qui est du reste, je le signale, de nature règlementaire...

En outre, les automobilistes sont de plus en plus procéduriers : nos ASVP doivent savoir qu'une partie de leurs actes sera contestée. Enfin, mieux vaut ne pas être trop rigides sur la délimitation des activités des ASVP et des policiers municipaux.

L'amendement n° 36 est adopté et devient un article additionnel.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 33 traite des assistants temporaires des agents de police territoriale (ATPT) : aujourd'hui, ils ne sont pas armés mais relèvent tout de même d'un double agrément, procureur et préfet. Aux termes de l'amendement, un décret en Conseil d'État devra préciser leurs missions, pour qu'ils ne deviennent pas des supplétifs des policiers municipaux - et pour ne mettre personne en danger.

L'amendement n° 33 est adopté et devient un article additionnel.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 35 traite des centres de surveillance urbains (CSU). Il a été envisagé de les raccorder aux forces de sécurité de l'État mais cela n'est pas possible par l'application de l'article 40 de la Constitution sur les irrecevabilités financières. Lors du débat en séance publique, nous interrogerons le ministre sur ce point.

M. Vincent Capo-Canellas. - Cet amendement est extrêmement restrictif par rapport à la pratique actuelle. En outre, il est contraire aux conventions de coordination qui déterminent les conditions dans lesquelles la police municipale et le CSU transmettent les images à la police nationale. Ici, il est écrit que les CSU participent aux tâches administratives des agents de la police territoriale. Dès lors, le CSU n'informera plus la police nationale de la commission des faits. Je souhaiterais que l'on rectifie l'amendement pour qu'il ne soit plus fait référence aux tâches de police administrative.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pourquoi ne pas nous proposer un amendement lundi prochain ?

M. Alain Richard. - Ce nouvel article est-il vraiment utile ? Le droit des CSU est stabilisé et les gouvernements successifs n'ont pas souhaité y revenir. Or ce texte, même sous amendé, interdit toute utilisation en flagrance. Les agents de surveillance, qui ne sont pas tous des agents de police municipale, ne pourront alors transmettre les images. Il faut au moins les autoriser à passer un appel radio, ce qu'interdit cette rédaction. Où est l'intérêt de cet amendement ?

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je le maintiens car des dérives ont été relevées, notamment à cause de l'absence de formation juridique des opérateurs. Ils sont en outre tiraillés entre la loi informatique et liberté et le code de sécurité intérieure. Il convient donc de former ces personnels. En revanche, j'accepterai un amendement de M. Capo-Canellas.

M. Alain Richard. - Si votre souci est la formation, le premier alinéa de l'amendement n'est pas nécessaire.

M. René Vandierendonck. - Je suis d'accord avec cette remarque.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi règlementer à l'excès ? Il suffit de dire que ces agents doivent être formés ! De plus, les opérateurs affectés peuvent être des agents territoriaux s'ils visionnent des immeubles ou des établissements publics mais ils doivent être des agents de police territoriale s'ils visionnent la voie publique. Quelle complexité...

En outre, n'importe quel agent public doit aviser l'autorité judiciaire lorsqu'un délit est commis : que faites-vous de l'article 40 du code de procédure pénale ? Enfin, il est inconcevable de multiplier les structures territoriales alors que les commissariats devraient surveiller la voie publique et traiter les problèmes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Compte tenu de ces remarques, je retire mon amendement et j'en rédigerai un autre d'ici lundi.

M. François Pillet. - Très bien.

L'amendement n° 35 est retiré.

Article 22

L'amendement rédactionnel n° 38 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Missions des agents de police territoriale

Mme KLÈS, rapporteur

6

Intégration de la police des campagnes au sein
des missions des polices territoriales

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

MM. VANDIERENDONCK
et PILLET

2

Dispositions transitoires pour la fusion des autorités d'emploi

Adopté avec modification

Article 3
Abrogation des dispositions générales régissant les gardes champêtres

Mme KLÈS, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

Article additionnel après l'article 3

Mme KLÈS, rapporteur

8

Dispositions transitoires pour l'intégration
des gardes champêtres dans le corps unifié
des polices territoriales

Adopté

Article 4
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

9

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

10

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

11

Coordination

Adopté

Article 5
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

12

Suppression d'une coordination inutile

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

13

Précision

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

14

Rectifications rédactionnelles

Adopté

Article 6
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

15

Cohérence rédactionnelle

Adopté

Article 8
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

16

Suppression de la référence à un article redondant

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

17

Rédactionnel

Adopté

Article 10
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

18 rect.

Coordination

Adopté

Article 12
Coordinations

Mme KLÈS, rapporteur

19

Précisions rédactionnelles

Adopté

Article 13
Pouvoir de police générale du maire

Mme KLÈS, rapporteur

39

Substitution de la notion de prévention
et surveillance du bon ordre à celle de moralité publique

Adopté

Articles additionnels après l'article 13

Mme KLÈS, rapporteur

20

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

23

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

21

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

22

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

24

Coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

25

Coordination

Adopté

Article 14
Transmission préalable à l'agrément du certificat de formation initiale

Mme KLÈS, rapporteur

27

Coordination

Adopté

Article 16
Attribution aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale
de la qualité d'officier de police judiciaire

Mme KLÈS, rapporteur

28

Suppression de l'article

Adopté

Article 17
Transfert de la compétence de police des transports au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de transports

Mme KLÈS, rapporteur

29 rect.

Rédactionnel

Adopté

Article 18
Suppression de la coexistence de CLSPD et de CISPD sur le même ressort

Mme KLÈS, rapporteur

30 rect.

Rédactionnel

Adopté

Article 19
Conventions de coordination

Mme KLÈS, rapporteur

32

Définition et régime des conventions
de coordination

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

31

Définition et régime des conventions
de coordination

Retiré

Article 21
Nomination des gardes champêtres en Alsace-Moselle

Mme TROENDLÉ

4

Suppression de l'article

Adopté

Mme TROENDLÉ

3

Période transitoire avant l'application du droit commun de la mutualisation des agents

Tombe

Mme TROENDLÉ

5

Maintien du dispositif spécifique de recrutement d'agents par des groupements de collectivités

Tombe

Article additionnel après l'article 21

MM. VANDIERENDONCK et PILLET

1

Encadrement de l'emploi d'agent de surveillance
de la voie publique

Retiré

Articles additionnels avant l'article 22

Mme KLÈS, rapporteur

37

Transmission des éléments d'agrément en cas
de changement du lieu d'affectation de l'agent
de police territoriale

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

34

Accès direct au fichier national des permis de conduire

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

36

Encadrement de l'emploi d'agent de surveillance
de la voie publique

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

33

Encadrement des fonctions d'assistant temporaire des agents de police territoriale

Adopté

Mme KLÈS, rapporteur

35

Centres de supervision urbaine

Retiré

Article 22
Coordination générale

Mme KLÈS, rapporteur

38

Rédactionnel

Adopté

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

MM. François Pillet et René Vandierendonck, auteurs de la proposition de loi

Ministère de l'intérieur

Direction générale des collectivités locales

M. Serge Morvan, directeur général

M. Christophe Peyrel, sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique territoriale

Mme Agnès Reiner, adjointe au sous-directeur

M. Olivier Benoist, chef du bureau du conseil juridique

Direction des libertés publiques et des affaires juridiques

M. Thomas Andrieu, directeur

M. Claude Dumont, chef du bureau des polices administratives

Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN)

Général de brigade Éric Darras, sous-directeur de la sécurité publique et de la sécurité routière

Direction générale de la police nationale (DGPN)

Mme Édith Parent de Raguenel, commissaire divisionnaire, conseiller prévention & partenariats

Capitaine Nadège Le Besnerais

M. Bertrand Michelin, coordinateur des dispositifs de sécurité des professions exposées

Ministère de la justice

Direction des affaires criminelles et des grâces

M. Olivier Christen, sous-directeur de la justice pénale spécialisée

Mme Solène Belaouar, chef du bureau de la santé publique, du droit social et de l'environnement

Mme Anne-Lyse Jarthon, adjointe au chef du bureau de la police judiciaire

Commission consultative des polices municipales (CCPM)

M. Christian Estrosi, président, député-maire de Nice, président de la métropole Nice Côte d'Azur, ancien ministre

Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI)

M. Jean Daubigny, préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris, président

Conférence nationale des procureurs de la République

M. Robert Gelli, président, procureur de la République près le Tribunal de grande instance de Nanterre

Centre national de la fonction publique territoriale

M. François Deluga, président

M. Jacques Goubin, directeur de cabinet

M. Vincent Potier, directeur général

M. Christophe Linxe, conseiller technique du président

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

M. Jean-Robert Massimi, directeur général

Assemblée des communautés de France (AdCF)

M. Laurent Trogrlic, membre du conseil d'orientation, président de la communauté de communes du Bassin de Pompey

M. Nicolas Portier, délégué général

M. Atte Oksanen, chargé des relations avec le Parlement

M. Simon Mauroux, chargé de mission aux affaires juridiques

Confédération française démocratique du travail (CFDT Interco)

M. Serge Haure, référent national pour la police municipale

M. Jean-Philippe Guilloteau, secrétaire fédéral, branche justice

Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC)

M. David Meseray, secrétaire général adjoint Fnact-CFTC, vice-président du bureau national CFTC-police municipale

Mme Mylene Erkol, membre du bureau national

M. Yannick Harboux, délégué régional

Fédération autonome de la fonction publique territoriale (FA-FPT)

M. Bruno Collignon, président

M. Fabien Golfier, secrétaire national en charge de la police municipale, membre de la Commission consultative des polices municipales

Force ouvrière (FO)

M. Joseph Belorgane, secrétaire départemental FO du Val d'Oise

M. Pierre Neau, membre du bureau du syndicat FO d'Aulnay-sous-Bois

Association nationale des cadres de la police municipale (ANCPM)

M. Jean-Michel Loubaney, président

M. Raymond Mallia, vice-président

Syndicat de défense des policiers municipaux (SDPM)

M. Jean-Christophe Duhamel, secrétaire général adjoint

M. Luc Belier, délégué régional Île-de-France

Syndicat indépendant de la police municipale (SIPM)

M. Philippe Steens, secrétaire général

M. Stéphane Lefèvre, délégué régional

Union syndicale professionnelle des policiers municipaux (USPPM)

M. Éric Mas, trésorier national

M. Guillaume Many, délégué local

Contributions écrites

Association des maires de France (AMF)

Fédération nationale des gardes champêtres (FNGC)

UNSA Territoriaux (Union nationale des syndicats autonomes)

Syndicat Autonome de la Fonction Publique Territoriale (SAFPT)

Mme Dominique Bordier, docteur en droit public


* 1 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) fait au nom de la commission des lois du Sénat par François Pillet et René Vandierendonck, De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique (ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r11-782/r11-782.html).

* 2 Cf. rapport précité, p. 15.

* 3 Source Direction générale de la police nationale, au 1er janvier 2014.

* 4 Cf. rapport précité, p. 13.

* 5 Cf. article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales.

* 6 Cf. article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure.

* 7 Cf. article L. 521-2 du code de la sécurité intérieure.

* 8 Données communiquées par le ministère de l'intérieur.

* 9 Rapport n° 476 (2005-2006) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois, sur la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (ce rapport peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l05-476/l05-476_mono.html).

* 10 Par la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997, complétée par la circulaire interministérielle du 7 juin 1999.

* 11 Cf. rapport n° 476 (2005-2006) de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance qui peut être consulté à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l05-476/l05-4761.html#toc9

* 12 Cf. rapport précité, p. 22 et suiv.

* 13 Cf. rapport précité, p. 25.

* 14 Cf. rapport précité, p. 28.

* 15 Cf. rapport n° 476 (2005-2006) précité.

* 16 Cf. proposition de loi n° 553 (2012-2013) visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement qui peut être consultée à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/leg/ppl12-553.html

* 17 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) précité.

* 18 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) précité.

* 19 Évaluées à la CAVAM à 10 à 15 % des sommes des dépenses que chacune des communes auraient eu à leur charge pour l'achat d'uniformes et de véhicules (Cf. p. 46 du rapport précité).

* 20 À la CAVAM, ce turn-over est passé de 30 % à 13 % (Cf. p. 48 du rapport précité).

* 21 Cf. rapport précité, p. 101.

* 22 Cf. rapport précité, p. 42.

* 23 Cf. rapport précité, p. 44.

* 24 Cf. Conseil d'État, 3 mars 2000 - requête n° 199 318.

* 25 Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011.

* 26 Considérant n° 60.

* 27 Bordier, (D.), Le maire officier de police judiciaire, AJDA 2012, p. 189.

* 28 http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/004001812/0000.pdf p. 98.

* 29 Rapport, p. 102.

* 30 http://www.prevention-delinquance.interieur.gouv.fr/fileadmin/user_upload/02-Orientations_et_gouvernance/Mission_evaluation/MPEPPD_transports_urbains.pdf p. 40.

* 31 http://www.prevention-delinquance.interieur.gouv.fr/fileadmin/user_upload/02-Orientations_et_gouvernance/Pdf/Intercommunalite_juin2011.pdf

* 32 Rapport précité, p. 28.

* 33 Si le service comporte moins de cinq agents, il est possible de conclure une convention à titre facultatif.

* 34 Pontier (J-M.), Conventions types de coordination en matière de police municipale, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 12, 18 Mars 2013, act. 244.

* 35 Les nouvelles conventions-types de coordination en matière de police municipale, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 10, 12 Mars 2012, 2082, Étude rédigée par Xavier Latour et Pierre Moreau.

* 36 Rapport, p. 96-97.

* 37 Rapport, p. 42.

* 38 Rapport, p. 44.

* 39 Cf. p. 99.

* 40 Cf. p. 113.

* 41 Cf. art. 44 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

* 42 Cf. débats Sénat, séance du 21 octobre 1987.

* 43 Cf. débats Sénat, séance du 24 janvier 2013.

* 44 Cf. rapport préc., p. 113.

* 45 Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2002) précité.

* 46 Cf. art. L. 511-3 du code de la sécurité intérieure.

* 47 Cf. objet de l'amendement COM-2.