B. UN BILAN CONTRASTÉ DE L'ACCORD DE 2007
Depuis le 30 mars 2008, la France applique provisoirement les stipulations de l'Accord de 2007, dans la perspective de son entrée en vigueur qui reste subordonnée à l'achèvement des procédures spécifiques à chacun des Etats membres et aux Etats-Unis 8 ( * ) .
Toutefois, l'accord bilatéral franco-américain sur les transports aériens du 18 juin 1998 demeure le cadre juridique applicable aux parties du territoire français auxquelles les traités sur l'Union européenne ne s'appliquent pas 9 ( * ) .
1. Des opportunités commerciales incomplètes
A titre liminaire rappelons que l'article 3 de l'Accord de 2007 tend à lever les restrictions sur les liaisons internationales entre l'Union européenne et les États-Unis ( droits de troisième et de quatrième libertés ) ainsi que sur les liaisons au-delà de l'Union européenne et des États-Unis ( droits de cinquième liberté ).
Figure n° 1 : Les libertés de l'air
|
Première liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de survoler son territoire sans y atterrir. Deuxième liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un ou plusieurs autres États, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'atterrir sur son territoire pour des raisons non commerciales 10 ( * ) . Troisième liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de débarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité. Quatrième liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic à destination de l'État dont le transporteur a la nationalité. Cinquième liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre État, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de débarquer et d'embarquer, dans le territoire du premier État, du trafic en provenance ou à destination d'un État tiers. Cette liberté permet de rentabiliser certaines routes, en permettant aux avions de ne pas repartir à vide. Seules les cinq premières libertés ont été officiellement reconnues en tant que telles aux termes d'un traité international. Sixième liberté de l'air - droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter, en passant par l'État dont le transporteur a la nationalité, du trafic entre deux autres États. À la différence des cinq premières libertés, la sixième ne figure pas comme telle dans aucun accord sur les services aériens largement reconnus, tel l'« Accord sur les cinq libertés ». Cette liberté permet l'installation de hubs . Septième liberté de l'air - droit ou privilège accordé par un État à un autre, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic entre le territoire de l'État qui accorde ce droit ou privilège et un troisième État quelconque sans obligation d'inclure dans cette opération un point du territoire de l'État bénéficiaire, ce qui signifie qu'il n'est pas nécessaire que le service soit en correspondance avec un service ou soit un prolongement d'un service à destination ou en provenance de l'État dont le transporteur a la nationalité. Ainsi, une compagnie française peut négocier avec une autre compagnie française localisée à Singapour la possibilité d'opérer à partir de Singapour. Huitième liberté de l'air - droit ou privilège, dans le contexte de services aériens internationaux réguliers, de transporter du trafic de cabotage entre deux points situés à l'intérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège au moyen d'un service qui commence ou se termine dans le territoire de l'État dont le transporteur étranger a la nationalité, ou (en rapport avec la septième liberté de l'air) à l'extérieur du territoire de l'État qui accorde le droit ou privilège (on parle aussi de « cabotage consécutif »). Cette liberté n'est pas appliquée aux États-Unis qui protègent les compagnies nationales en interdisant aux étrangères de transporter du fret ou des passagers à l'intérieur du pays. Neuvième liberté de l'air - droit ou privilège de transporter du trafic de cabotage de l'État qui accorde ce droit ou privilège au moyen d'un service effectué entièrement à l'intérieur du territoire de cet État (on parle aussi de « cabotage autonome »). |
Source : OACI Mis à jour le 1 er juin 2012
En conséquence, au-delà des questions de sécurité, l'Accord de 2007 a mis en place une première ouverture des marchés. Il a ainsi permis aux transporteurs aériens américains et ceux de l'Union européenne de librement fournir leurs services entre tout aéroport des États-Unis et tout aéroport de l'Union européenne, sans limitation du nombre de compagnies aériennes, de fréquence des services ou de capacité des appareils utilisés. (Troisième et quatrième libertés) Les droits commerciaux comprennent aussi les services via un point intermédiaire dans un pays tiers ou en continuation au-delà du territoire de l'autre Partie vers un pays tiers avec exercice de droits de trafic (cinquième liberté).
S'agissant de la septième liberté, les rapports apparaissent asymétriques entre les Parties. Les transporteurs européens bénéficient du droit de septième liberté pour les services tout-cargo, sans que les transporteurs américains y aient accès. De tels droits sont toutefois octroyés aux transporteurs américains par plusieurs États membres 11 ( * ) .
S'agissant des bénéfices commerciaux et économiques, force est de constater que les prévisions de la Commission européenne en 2007 se sont révélées optimistes . Elle envisageait alors une augmentation du trafic de passagers de 26 millions ainsi que la création de 72 000 emplois cumulés sur cinq ans. Or, depuis la signature de l'Accord, le trafic aérien de passagers entre l'Union européenne et les Etats-Unis s'est contracté de 2 %, sur la base d'un trafic pour l'année 2013 estimé à 51 millions de passagers ( cf. Figure 2).
Les causes de ces écarts entre ces prévisions et la réalité du marché sont nombreuses . Elles résident notamment dans la crise économique, la restructuration du secteur du transport aérien ainsi que la maturité du marché transatlantique.
En effet, la crise économique s'est traduite par un recul de 7 % du trafic global entre les deux continents en 2009 et 2010 12 ( * ) par rapport au niveau de 2007, qui n'a pas été rattrapé à ce jour. Ce constat doit être toutefois nuancé en fonction des Etats membres. Ainsi, le trafic entre le Royaume-Uni et les Etats-Unis avait reculé de plus de 15 % entre 2007 et 2010 alors que le nombre de passagers sur le marché français ne fléchissait que de l'ordre de 0,7 %. Quant au marché allemand, bien que plus impacté 13 ( * ) que le marché français, il a retrouvé son niveau de 2007, dès 2011.
En ce qui concerne les Etats-Unis, la restructuration du secteur du transport aérien a été favorisée par la législation américaine sur les entreprises en difficulté 14 ( * ) . La réduction du nombre d'acteurs ainsi que la multiplication des alliances, ( cf. encadré n° 2) a entraîné une rationalisation des réseaux qui s'est traduite notamment par une stagnation du nombre des liaisons entre aéroports européens et américains.
Cette dernière ainsi que l'amélioration de la productivité des transporteurs ont entrainé une réduction de 13 % des emplois sur la période 2007-2013 15 ( * ) , avec un retrait plus marqué pour les compagnies américaines 16 ( * ) que pour les compagnies européennes 17 ( * ) . Cette asymétrie illustre les efforts de restructuration importants réalisés par les transporteurs américains, bénéficiant du cadre avantageux de la législation sur les entreprises en difficulté. En conséquence, les résultats de ces derniers ont progressé plus rapidement que ceux de leurs homologues européens.
Figure n° 2 : Point sur le trafic aérien avec les Etats-Unis
|
- Les services passagers Le trafic entre les Etats-Unis et l'Union européenne, estimé à 51 millions de passagers en 2013 , concerne essentiellement huit des Etats membres représentant 95 % du trafic total : le Royaume-Uni avec 17,7 millions de passagers, soit 35 % du trafic global, l'Allemagne avec 10,6 millions (21 % du trafic), la France avec 6,7 millions (13 % du trafic), les Pays-Bas avec 4,9 millions (10 % du trafic), l'Espagne et l'Italie avec 2,7 millions de passagers chacune (5 % du trafic), l'Irlande avec 2,1 millions (4 % du trafic) et la Belgique avec 1,1 million de passagers (2 % du trafic). A eux-seuls, le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France et les Pays-Bas, représentent 78 % de ce trafic transatlantique 18 ( * ) . La consolidation du secteur, débutée dans les années 90 aux Etats-Unis, s'est traduite par une réduction importante du nombre des acteurs, côté américain : Delta Airlines a absorbé Northwest Airlines en 2009, United Airlines a fait de même avec Continental Airlines en 2010 et US Airways et American Airlines ont fusionné en 2013. Les acteurs historiques européens demeurent toujours des acteurs de référence sur leur marché respectif 19 ( * ) . Globalement, les transporteurs européens détiennent 54 % 20 ( * ) de l'offre de sièges sur les Etats-Unis. La consolidation européenne, débutée plus tardivement , s'est également traduite par des regroupements (Air France et KLM, Lufthansa , Austrian, Brussel Airlines et Swiss au sein du groupe Lufthans a, British Airways et Iberia pour le groupe IAG), la crise économique exacerbant la nécessité de restructurer un secteur encore morcelé en Europe. L'évolution la plus remarquable sur le marché transatlantique concerne la place prépondérante des partenariats mis en place entre transporteurs européens et américains au travers des alliances, voire des entreprises communes ( Joint-Venture ), qui représentent de 50 % à 80 % de l'offre de sièges sur chacun des principaux marchés évoqués supra 21 ( * ) . - Le fret aérien En 2013, 2,5 millions de tonnes de fret ont été transportées entre l'Union européenne et les Etats-Unis . Ce trafic concerne à 93 % sept Etats membres, l'Allemagne avec 29 % du tonnage total, le Royaume-Uni avec 27%, les Pays-Bas 11%, la France 10%, et le Luxembourg, la Belgique, et l'Italie : 4%. Source : Eurostat |
Depuis lors, l'année 2014 a marqué une nouvelle évolution . Le nombre de liaisons entre les deux côtés de l'Atlantique (211) est devenu pour la première fois significativement supérieur aux à celles répertoriées en 2007, soit 197.
Enfin, les prévisions de 2007 ont insuffisamment pris en compte l'état de maturité du marché transatlantique . Tout d'abord, la plupart des principaux Etats membres avait d'ores et déjà conclu des accords de ciel ouvert avec les Etats-Unis ou bien des conventions autorisant un large accès au marché.
Il convient également d'observer qu' une des possibilités nouvelles offertes par cet accord, à savoir le droit pour tout transporteur européen de desservir tout aéroport des Etats-Unis au départ de tout aéroport européen sans obligation d'être établi dans l'Etat membre concerné, n'a été saisie que par de rares compagnies européennes . Air France , parmi celles-ci, a tenté l'expérience en 2008-2009 en desservant Los Angeles puis New-York au départ de Londres. Cependant, l'absence de résultat l'a conduite à cesser cette exploitation en propre.
Quant au bilan de l'Accord en termes de tarifs « passagers » , il apparaît 22 ( * ) que le prix du billet sur le marché nord-américain 23 ( * ) a été très largement influencé par la crise économique . Un point bas a été enregistré en 2009 lorsque, d'une part, les effets de la crise se sont fait pleinement sentir dans le secteur du transport aérien en surcapacité, et que d'autre part, le cours du pétrole était relativement bas. Depuis 2009, le prix des billets est étroitement corrélé à l'évolution du prix du baril de brut.
2. Une coopération approfondie en matière de sécurité
En revanche, le bilan apparaît beaucoup plus satisfaisant en ce qui concerne notamment la coopération réglementaire en matière de sécurité et de sûreté au profit des usagers.
Elle repose sur le principe de convergence qui est organisé par l'annexe II de l'Accord . Les principaux objectifs en sont de renforcer la compréhension mutuelle de l'application des procédures et des pratiques dans le cadre des régimes de concurrence respectifs, et de réduire les possibilités de conflits dans leur application.
Votre rapporteur rappelle qu'un comité mixte, composé de représentants des Parties, a été institué par l'Accord afin d'en assurer le suivi et la mise en oeuvre . Cet organe constitue une innovation majeure par rapport au cadre bilatéral traditionnel qui ne prévoit que des dispositions fixant les modalités de résolution des conflits.
Ce comité, coprésidé par la Commission européenne et le Département d'Etat des Etats-Unis, se réunit régulièrement pour examiner l'ensemble des sujets relatifs à l'exploitation des services aériens et à la mise en oeuvre de l'accord, dans le cadre d'un ordre du jour fixé conjointement. Depuis la signature de l'Accord, quinze réunions du comité mixte ont été organisées, témoignant de l'intensité de la coopération américano-européenne.
En outre, la coopération entre les Parties se développe également par d'autres canaux qui garantissent la spécialisation et la continuité des échanges .
S'agissant plus particulièrement de la sécurité , cette collaboration s'est , en outre, matérialisée par la conclusion de l'accord entre les Etats-Unis d'Amérique et la Communauté européenne relatif à la coopération dans le domaine de la réglementation de la sécurité de l'aviation civile, entré en vigueur le 1 er mai 2011 24 ( * ) .
Quant à la sûreté aérienne , elle fait l'objet d'échanges réguliers entre les autorités européennes et l'administration américaine 25 ( * ) afin adapter en temps réel les mesures de sûreté au niveau de la menace. En dépit des différences de normes, cette coopération s'est traduite, par exemple, par la reconnaissance mutuelle à compter du 1 er juin 2012 des mesures de sûreté appliquées au transport de marchandises, permettant de supprimer les inspections redondantes et l'application de normes différentes en fonction de la destination des marchandises.
Dans le domaine de la navigation aérienne , la Commission européenne et l'administration américaine de l'aviation civile 26 ( * ) , ont mis en place une communication étroite dans le but d'assurer l'interopérabilité des systèmes du contrôle aérien de nouvelle génération 27 ( * ) .
En revanche, les approches américaines et européennes diffèrent sur les sujets environnementaux. Ainsi, le traitement des nuisances sonores sur les aéroports est distinct des deux côtés de l'Atlantique. Il a été ainsi indiqué à votre rapporteur que « les Américains [ont] une approche plus économique que les Européens, plus prompts à imposer des restrictions d'exploitation notamment nocturnes . [...] La situation des aéroports américains, généralement localisés dans un contexte urbain moins dense que celui des principales plateformes européennes, autorise les Américains à privilégier l'économie des entreprises de transport aérien en ne recourant que rarement à des mesures contraignant leur activité » 28 ( * ) .
Toutefois, sans renier leurs approches respectives, Américains et Européens ont réaffirmé leur volonté d'appliquer une méthodologie commune, la méthode dite de l'approche équilibrée adoptée en 2005 par l'OACI , pour définir les réponses à apporter pour ce type de nuisances.
Cette approche prévoit des actions de réduction de bruit à la source, de planification de l'occupation foncière autour des plates-formes aéroportuaires et d'optimisation des procédures de navigation aérienne avant toute instauration de restriction d'exploitation sur un aéroport.
Cette différence de sensibilité conduit la partie américaine, dans le cadre du comité mixte de l'accord aérien, à vérifier la bonne application de l'approche équilibrée. Selon les informations transmises à votre rapporteur, il apparaît que les communications organisées dans ce cadre ont permis de répondre aux attentes de l'administration américaine, notamment s'agissant des mesures de restriction d'exploitation récemment introduites sur l'aéroport de Paris Charles-de-Gaulle.
* 8 Aux interrogations de votre rapporteur sur les délais de ratification, il a été précisé que « A ce jour, aucun des accords de transport aérien négociés au niveau européen n'est encore entré en vigueur, l'accord signé avec le Maroc en 2006 étant le premier accord pour lequel le Secrétariat général du Conseil a indiqué avoir reçu en 2014 l'intégralité des notifications attendues des Etats membres précisant que leurs procédures internes ad hoc avaient été accomplies. Ces délais sont le fruit de la multiplicité des Parties dans ces accords aériens de nature mixte, les vingt-sept Etats membres dans le cas de l'accord avec les Etats-Unis de 2007 devant procéder à la ratification de l'accord, procédures qui peuvent subir des retards pour de multiples raisons. Aucune information sur une éventuelle incompatibilité avec le droit ou des intérêts nationaux n'a été relayée par la Commission européenne. L'Allemagne est le dernier Etat membre à procéder à l'examen de l'accord de transport aérien avec les Etats-Unis de 2007, examen qui devrait être achevé prochainement d'après les informations transmises par les autorités allemandes à la Commission européenne . »
* 9 Sont principalement concernées les collectivités de Saint-Pierre et Miquelon, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française, ces deux dernières disposant de compétences propres, mais limitées, en matière de négociation d'accords de transport aérien.
* 10 Adoptées en 1952, les 2 premières libertés n'ont pas été ratifiées par la Russie.
* 11 Il s'agit de l'Allemagne, de la France, du Luxembourg, de Malte, de la Pologne, du Portugal, des Républiques slovaque et tchèque.
* 12 Soit environ 48,5 millions passagers.
* 13 - 3,6 % en 2009.
* 14 Chapter 11.
* 15 En 2013, les principales compagnies européennes et américaines employaient environ 524 000 personnes. Source : Airline Business.
* 16 Réduction de 16%.
* 17 Baisse de 10 %.
* 18 Hormis ces huit Etats membres, il convient de mentionner le Danemark, le Portugal, la Suède, la Pologne, l'Autriche et la Finlande par ordre décroissant.
* 19 British Airways sur le marché britannique, Lufthansa (Allemagne), Air France (France), KLM (Pays-Bas), Iberia (Espagne), Alitalia (Italie), Aer Lingus (Irlande) et Brussels Airlines (Belgique).
* 20 source : " Official Airline Guide " pour les données de capacité.
* 21 Si le marché italien est dominé par l'alliance SkyTeam ( Alitalia et Delta Airlines ) qui représente 53 % de l'offre, les transporteurs de l'alliance OneWorld ( British Airways et American Airlines ) proposent 55 % des sièges sur le marché britannique, alors que les compagnies Air France et Delta Airlines , partenaires dans SkyTeam , représentent 71 % de la capacité du marché français.
* 22 Etude réalisée en 2012 pour le compte de la Commission européenne ;
* 23 i.e . Etats-Unis et Canada.
* 24 Cet accord a pour objectifs l'acceptation réciproque des démonstrations de conformité et des agréments délivrés par les autorités aéronautiques, de promouvoir un degré élevé de sécurité, de garantir un niveau élevé de coopération réglementaire et d'harmonisation dans de nombreux domaines.
* 25 Transport Security Agency.
* 26 Federal Aviation Administration (FAA).
* 27 Il s'agit du SESAR pour les européens et Next-Gen pour les Américains. Un mémorandum de coopération a été signé en 2011. Cette coopération s'étendant à d'autres aspects de la recherche-développement dans le domaine de l'aviation civile.
* 28 In Réponse au questionnaire de votre rapporteur.