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Proposition de loi tendant à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser l'échange en matière de voies rurales

15 octobre 2014 : Prescription acquisitive ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Cette proposition de loi, déposée par Henri Tandonnet et neuf autres de nos collègues, tend à interdire la prescription acquisitive des immeubles du domaine privé des collectivités territoriales et à autoriser les échanges en matière de voies rurales.

Même si nous ne disposons pas d'un recensement exhaustif, il existe des centaines de milliers de kilomètres de chemins ruraux. Bien qu'affectés à l'usage du public, ils ne sont pas classés comme des voies communales et ils appartiennent donc au domaine privé de la commune. De ce fait, ils ne bénéficient pas de l'imprescriptibilité, qui est l'apanage de la domanialité publique et peuvent, après 30 ans de « possession » - ou d'occupation - par un particulier devenir la propriété de celui-ci. Ce texte tend à supprimer cette faculté en rendant imprescriptibles non seulement les chemins ruraux mais aussi l'ensemble des immeubles du domaine privé des collectivités.

En outre, ce texte propose de revenir sur l'impossibilité d'échanger des chemins ruraux en raison de leur affectation à l'usage du public. Pour ce faire, il faut aujourd'hui procéder d'abord à la désaffectation du chemin, ce qui suppose une enquête publique organisée selon les mêmes modalités qu'une enquête d'expropriation pour cause d'utilité publique, puis procéder à l'aliénation du chemin et au rachat d'une autre parcelle en remplacement. Cette solution complexe est évidemment critiquée.

Notre collègue Tandonnet a été confronté à de nombreuses reprises - du fait de son expérience professionnelle d'avoué à la Cour que d'élu local - aux contentieux abondants générés par l'appropriation par des particuliers, via la prescription acquisitive, d'éléments importants du domaine privé des collectivités tels que chemins ruraux, jardins, voire anciens moulins, presbytères ou granges, hypothéquant des possibilités d'aménagement futur par les collectivités. Il a constaté que les cas d'expropriation de chemins ruraux passant au milieu des champs, qui finissent pas échoir à celui qui les cultive, sont plus fréquents qu'on ne l'imagine, du moins dans des secteurs où il n'y a pas eu de grands remembrements et où les parcelles - bâties ou non bâties - sont nombreuses. Ces cas sont rares dans la plaine champenoise ou picarde, mais bien plus fréquents dans le sud-ouest.

Notre collègue voulait proposer aux exploitants concernés ou aux propriétaires tentés de clôturer un chemin rural traversant leurs propriétés, d'échanger des parcelles pour déplacer les chemins en bordures des champs ou des propriétés afin d'en maintenir la continuité, ce qui est impossible aujourd'hui. C'est pourquoi il a déposé cette proposition de loi. L'article 1er propose de rendre imprescriptibles les immeubles du domaine privé des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements par l'ajout d'un article L. 1311-1-1 nouveau au code général des collectivités territoriales (CGCT). L'article 2 prévoit une insertion similaire à l'article 2227 du code civil. L'article 3, enfin, facilite l'échange entre un terrain sur lequel est situé un chemin rural et un terrain appartenant à une personne privée.

Cette proposition de loi, dont je comprends l'intérêt, pose néanmoins quelques problèmes. Si le patrimoine des collectivités est couvert par une imprescriptibilité générale, la mesure ne risque-t-elle pas d'être contreproductive et d'aboutir à une mauvaise gestion du patrimoine communal ? Ne faudrait-il pas mieux inciter les collectivités à procéder périodiquement à l'inventaire de leur patrimoine afin de décider, s'il y a lieu, de conserver ou d'aliéner tel ou tel de ses éléments ? La législation relative à la protection du patrimoine n'apporterait-elle pas dans certains cas de meilleures garanties de préservation que le seul maintien dans le domaine privé de la collectivité ?

En toute état de cause, décider aussi rapidement, puisque j'ai été nommé rapporteur hier, et sans pouvoir mener plus avant une revue de tous les types d'immeubles concernés et des conséquences pratiques que provoquerait leur imprescriptibilité générale, me paraît pour le moins précipité. C'est pourquoi il serait plus judicieux de se cantonner à la question des chemins ruraux pour lesquels le problème de la prescription acquisitive se pose le plus fréquemment et soulève aujourd'hui d'autant plus de problèmes qu'un nombre croissant de collectivités cherche à les reconstituer et à les aménager pour des questions de tourisme et de mise en valeur du patrimoine naturel.

J'ai donc examiné la possibilité d'un basculement des chemins ruraux dans le domaine public des collectivités, ce qui serait assez simple à prévoir pour le législateur et emporterait l'imprescriptibilité de ces chemins tout en permettant des échanges conformément aux prescriptions du code général de la propriété des personnes publiques. Mais cela aurait aussi pour conséquence une obligation d'entretien de ces chemins par la commune, ce qui risque de ne pas les enthousiasmer. Je vous propose donc une formule médiane tendant à rapprocher le régime des chemins ruraux de celui du domaine public sans les y faire entrer, en les rendant imprescriptibles et en facilitant l'échange des chemins ruraux pour garantir leurs continuité. Si l'affectation au public des chemins ruraux justifie un régime dérogatoire d'aliénation - désaffectation préalable et enquête publique - cela peut aussi légitimer l'imprescriptibilité. Pour ce qui est des échanges, il est aujourd'hui possible de concilier échange et protection de l'intérêt général puisqu'on peut échanger des propriétés du domaine public avec des biens appartenant à des personnes privées ou relevant du domaine privé d'une personne publique sans même devoir les désaffecter au préalable.

M. François Pillet. - Merci pour cette présentation, mais je ne pourrai voter cette proposition de loi.

Pour la sécurité du droit et des droits constitués, les prescriptions sont indispensables. Et la prescription trentenaire laisse le temps de réagir ! En outre, il faut bien distinguer les prescriptions acquises de celles qui ne le sont pas. Or cette loi, si elle est votée, portera sur des situations très différentes. Les appropriations de chemin en zones viticoles ne posent pas de problème. En revanche, que faire lorsqu'un hangar ou une usine a été construit ? Et s'il s'agit d'une voie de TGV ?

Sommes-nous là pour nous substituer à des volontés mal exprimées ou à des élus négligents ? Il y a une solution au problème : il suffit que la commune, avant la prescription acquisitive, intègre dans le domaine public le chemin ou l'immeuble qu'elle veut conserver. Malgré l'excellent travail de notre rapporteur, nous allons au-devant de multiples contentieux. Le problème est réel, mais il mérite une réflexion approfondie.

M. Alain Richard. - La protection constitutionnelle de la propriété doit être prise en compte. La collectivité publique a le choix de classer telle ou telle voie dans le domaine public ou de la laisser à l'état de chemin rural, donc sous un statut privé, ce qui entraîne des conséquences juridiques auprès des voisins. Inévitablement, une question prioritaire de constitutionnalité sera posée pour demander si le droit de propriété comporte le droit à une prescription acquisitive chez le voisin. Si tel est le cas, n'y aurait-il pas rupture d'égalité dès lors que les voisins d'une parcelle appartenant au domaine privé d'une collectivité ne pourraient l'acquérir par prescription ?

Il n'est pas inconcevable de prévoir un régime particulier de protection des chemins ruraux, mais il faut rester dans le schéma traditionnel de notre droit civil.

Notre rapporteur a raison de ne pas préconiser le basculement dans le domaine public, car cette solution implique des obligations d'entretien.

M. René Vandierendonck. - Imprescriptibilité, insaisissabilité, inaliénabilité, telle est la trilogie traditionnelle qui caractérise le régime de la domanialité publique. À l'inverse, le droit privé et l'ensemble de ses prérogatives, y compris la prescription acquisitive, s'applique à la domanialité privée des collectivités territoriales. Le chemin rural est un hybride : une domanialité privée par détermination de la loi. Supprimer la prescription acquisitive sur un bien soumis au code civil ne va pas de soi.

Quand une collectivité veut vendre ou aliéner un chemin rural, elle est tenue à une enquête publique et à un affichage ; une mise en demeure d'acquérir au bénéfice des riverains est également prévue par la loi. En cas d'échange, il faut que les droits des riverains soient respectés.

Ce texte ne reflète-t-il pas la crise des finances locales et le désir de communes de céder certains biens qui sont dans leur domanialité privée ? Il convient de bien réfléchir avant de toucher aux concepts fondamentaux de notre droit.

M. Jean-René Lecerf. - Nous savons que la domanialité publique diffère de la domanialité privée. Il nous faut régler le problème des chemins ruraux mais il n'est pas envisageable que l'ensemble de la domanialité privée devienne imprescriptible.

M. François Grosdidier. - Je n'ai jamais vu construire une voie de chemin de fer ou une usine sur des terrains dont le maître d'ouvrage n'était pas propriétaire !

En revanche, dans les communes extrêmement vastes et qui ne comptent que quelques centaines d'habitants, il arrive que des exploitants occupent des biens ou des chemins ruraux, sans que la municipalité réagisse. Ces chemins doivent être défendus, sans pour autant qu'ils soient versés dans le domaine public pour éviter que la collectivité ne soit tenue de les entretenir.

M. Michel Mercier. - Pendant de nombreuses années, les chemins ruraux ne suscitaient aucun intérêt. Aujourd'hui, les choses ont changé : les plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR) se sont multipliés. Ces chemins ruraux sont aussi utilisés pour des activités économiques, comme le débardage du bois. Enfin, il y a l'usage croissant des quads ou autres engins à moteur.

Ne pourrait-on distinguer deux catégories de chemins ruraux ? Depuis l'édit de Moulins, le domaine public est imprescriptible. Il suffirait de dire que le chemin rural affecté à un service public est imprescriptible ; ce serait l'application de l'arrêt du 11 mai 1959, dit des Alyscamps : dès lors qu'il y aurait une affectation à un service public, la domanialité publique s'appliquerait.

Merci, monsieur le rapporteur, d'avoir réduit le champ d'application de ce texte, mais on ne peut se désintéresser de ce problème.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nos collègues se réfèrent à la distinction traditionnelle entre les domaines privé et public et craignent la remise en cause de grands principes de notre droit. Je me suis volontairement limité au problème des chemins ruraux car, précisément, ils bénéficient déjà d'un statut hybride, appartenant au domaine privé mais avec des contraintes et des prérogatives d'ordre public. On ne peut rejeter cette proposition de loi qui est liée à l'évolution de la société et qui soulève de vraies questions. Entre hier matin et aujourd'hui, nous n'avons pas eu le temps d'organiser beaucoup d'auditions, mais nous avons reçu une représentante du ministère de l'agriculture qui nous signalait qu'en Picardie, il existerait 40 000 kilomètres de chemins ruraux selon le cadastre dont 30 000 seulement pourraient encore être parcourus aujourd'hui : que sont devenus les 10 000 autres ? Nous avons donc intérêt à renforcer la protection de ces chemins.

M. Philippe Bas, président. - Le sujet est complexe et pose des problèmes juridiques. Ne serait-il pas opportun de voter un renvoi en commission, après la discussion générale ?

M. François Grosdidier. - Vous voulez enterrer ce texte !

M. Philippe Bas, président. - Bien au contraire ! Si le Sénat rejette le texte, il sera définitivement enterré, alors qu'avec un renvoi en commission, la réflexion se poursuivra.

Mme Cécile Cukierman. - Si le débat en séance va à son terme, on risque le rejet, ce qui serait dommage. Si le groupe UDI-UC en est d'accord, il serait sans doute préférable de renvoyer ce texte en commission afin de procéder à des auditions complémentaires et de mener à bien le recensement des chemins communaux.

M. François Pillet. - Notre débat a démontré les problèmes qui se posent, mais nous ne pouvons voter ce texte en l'état, sinon des chemins occupés depuis 29 ans deviendraient imprescriptibles. Et je confirme que des bâtiments agricoles et des usines ont été construits sur des chemins ruraux !

M. Michel Mercier. - Nous ne sommes pas en état de régler cette question aujourd'hui. Il faudrait poursuivre la réflexion.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce texte n'est pas encore inscrit à l'ordre du jour. Il le sera éventuellement ce soir par la Conférence des présidents. Le groupe UDI peut choisir de ne pas l'inscrire.

Mme Jacqueline Gourault. - Mais notre espace réservé serait vide !

M. Jean-Pierre Sueur. - Sauf si vous prévoyez un autre texte.

M. Philippe Bas, président. - Cette question ne relève pas de la commission. La motion de renvoi en commission sera discutée si le groupe UDI maintient le texte.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il y a quelques jours encore, je ne connaissais pas le sujet. Mais je me suis rendu compte hier que le statut hybride du chemin rural posait de réels problèmes. La sagesse, c'est de ne pas enterrer ce texte et de poursuivre la réflexion. (Assentiment)

La commission décide de déposer une motion de renvoi en commission de la proposition de loi.