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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

29 octobre 2014 : Programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ( rapport - première lecture )

Rapport n° 55 (2014-2015) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 29 octobre 2014

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N° 55

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 octobre 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

2236, 2245 et T.A. 413

Sénat :

45, 46 et 56 (2014-2015)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2017 doit succéder à trois autres lois de programmation de même nature adoptées entre 2009 et 2012. Toutefois, le présent projet de loi est le premier à être examiné sous l'empire du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur le 1er janvier 2013, qui prévoit la définition de la trajectoire des finances publiques en termes de solde structurel1(*) - même si la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 respectait, par anticipation, cette exigence.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 20082(*), l'alinéa pénultième de l'article 34 de la Constitution prévoit que les « orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». Aussi, conformément à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques3(*), qui transpose le TSCG dans l'ordre juridique interne, la loi de programmation des finances publiques fixe un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et, en vue de sa réalisation, détermine les trajectoires des soldes structurel et effectif, ainsi que l'évolution de la dette publique. Par ailleurs, elle précise l'effort structurel4(*) qui sera réalisé au titre de chacun des exercices de la période de programmation.

Dans la perspective d'un pilotage plus fin des finances publiques, la loi organique précitée prévoit, en outre, qu'une loi de programmation comprend un montant maximal pour les crédits de chacune des missions du budget général de l'État ; ceci se traduit par la définition d'un « budget triennal » qui constituait, à l'origine, le fondement des lois de programmation des finances publiques. Selon la même logique, doivent être définis des plafonds pour les dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

En outre, la loi organique du 17 décembre 2012 prévoit qu'une loi de programmation des finances publiques « peut comporter des orientations pluriannuelles relatives à l'encadrement des dépenses, des recettes et du solde ou au recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques », ce qui permet au présent projet de loi de proposer, notamment, la création d'un objectif indicatif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL).

De même, le texte organique précise qu'une loi de programmation des finances publiques « peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques ».

Toutefois, il convient de préciser que les différentes dispositions figurant dans les lois de programmation des finances publiques n'ont pas toutes la même valeur juridique. Ainsi, les orientations pluriannuelles des finances publiques constituent des dispositions programmatiques et ne sont pas juridiquement contraignantes ; en effet, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 décembre 2012 portant sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques5(*), ces orientations pluriannuelles ne sauraient porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution, ni même aux prérogatives du Parlement. À l'inverse, les règles relatives à la gestion des finances publiques ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement ont, elles, une portée normative.

Alors que les articles 1ers des lois de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 puis 2011 à 2014 précisaient les articles ayant une dimension programmatique, le présent projet de loi, à l'instar de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, ne comporte pas une telle précision. Néanmoins, l'organisation du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 permet de distinguer aisément la « valeur » juridique des différentes dispositions. Aussi les dispositions inscrites dans le titre I « Orientations pluriannuelles des finances publiques » sont-elles non contraignantes, alors que celles relevant du titre II « Dispositions relatives à la gestion des finances publiques et à l'information du Parlement », elles, le sont6(*).

L'exposé général présente et analyse, tout d'abord, les hypothèses macroéconomiques sous-jacentes à la trajectoire budgétaire pluriannuelle du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, qui ont acquis une importance accrue dès lors que le solde structurel est devenu le nouveau « pilier » de la politique budgétaire. Ensuite, il examine les orientations pluriannuelles des finances publiques proposées par le présent projet de loi soit, en particulier, les objectifs d'évolution du solde structurel, du solde effectif, des dépenses publiques, des prélèvements obligatoires et de la dette publique.

I. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES, FONDEMENTS ESSENTIELS DE LA PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

En application des dispositions de la loi organique du 17 août 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui transpose le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) en droit français, le présent projet de loi fixe un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, ainsi qu'une trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation.

Le calcul du solde structurel fait intervenir les notions de produit intérieur brut (PIB) potentiel et de croissance potentielle, qui ont donc acquis une place centrale dans le pilotage des finances publiques. C'est pourquoi, les développements qui suivent portent sur la trajectoire de PIB potentiel proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de programmation des finances publiques, avant de traiter des hypothèses retenues concernant la conjoncture économique, soit celles relatives à l'évolution du PIB effectif et de l'inflation.

A. LA TRAJECTOIRE DE PIB POTENTIEL

L'évaluation du solde structurel est étroitement liée à l'estimation du PIB potentiel et de son évolution. Aussi le Gouvernement propose-t-il une révision substantielle de la trajectoire de PIB potentiel dans le présent projet de loi par rapport à celle figurant dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

Force est de constater que la nouvelle prévision de croissance potentielle est beaucoup plus proche des estimations retenues par la Commission européenne, le Fonds monétaire international (FMI), l'OCDE, ou encore les différents instituts de prévisions. Ceci tend à « crédibiliser » la trajectoire de PIB potentiel avancée par le Gouvernement, même si celle-ci peut, par certains aspects, interroger, notamment en ce qui concerne l'évaluation de l'écart de production en début de programmation, qui influe sur le « point de départ » de la trajectoire de solde structurel.

1. Solde structurel et trajectoire de PIB potentiel

Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. Cependant, avant de préciser les modalités selon lesquelles le solde structurel est calculé, il convient de rappeler les raisons ayant conduit à faire de cette notion la principale référence en matière de programmation des finances publiques.

L'institution d'une règle d'équilibre budgétaire définie en termes de solde structurel par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)7(*) a constitué une conséquence des limites inhérentes au pilotage des finances publiques sur la seule base du déficit effectif. La poursuite d'une trajectoire fondée exclusivement sur le solde effectif peut, en effet, contraindre les États à procéder à des ajustements substantiels de leurs finances publiques afin, notamment, de corriger la dégradation du solde résultant des évolutions conjoncturelles, ce qui a un effet pro-cyclique et peut réduire plus encore la croissance économique.

Le solde structurel est, en outre, supposé être un meilleur révélateur de la position budgétaire d'un État. En effet, il permet d'identifier la part des déficits qui ne saurait être imputée aux évolutions de la conjoncture, dès lors que les « accidents » conjoncturels peuvent avoir des effets sur le solde effectif, de par leurs incidences tant sur les recettes que sur les dépenses - notamment à travers le jeu des « stabilisateurs automatiques »8(*).

Le calcul du solde structurel implique de distinguer les deux composantes du solde public effectif9(*) : le solde conjoncturel, qui correspond à la part des fluctuations du solde public qui peut être expliquée par des facteurs conjoncturels ou temporaires, et le solde structurel, soit le solde public tel qu'il serait constaté si le produit intérieur brut (PIB) était égal à son potentiel.

L'identification du solde conjoncturel et du solde structurel repose, par conséquent, sur l'estimation du PIB potentiel. La définition de ce dernier ainsi que les méthodes selon lesquelles il est évalué sont précisées infra. Le PIB potentiel permet de déterminer l'écart de production (ou output gap), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel, exprimée en points de PIB potentiel. Ainsi, plus le PIB effectif est éloigné de son potentiel, plus l'écart de production est important ; inversement, lorsque le PIB effectif rejoint son potentiel, l'écart de production se resserre.

Le solde structurel correspond à l'écart entre les recettes structurelles et les dépenses structurelles. Aussi est-il nécessaire de corriger les recettes et les dépenses effectives des effets de la conjoncture, et ce à partir des élasticités des différentes recettes et dépenses à l'écart de production (cf. tableau ci-après). Il convient de souligner que, s'agissant des recettes, tous les prélèvements obligatoires sont supposés être sensibles à la conjoncture, à la différence des autres recettes ; pour ce qui est des dépenses, seules les dépenses d'indemnisation du chômage sont considérées comme étant de nature conjoncturelle.

Tableau n° 1 : Élasticité des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage à la conjoncture

 

IR*

CSG*

IS*

CSS*

APO*

Chômage

Élasticité à l'écart de production

1,86

1,86

2,76

0,63

1,00

- 3,23

* IR : impôt sur le revenu ; CSG : contribution sociale généralisée ; IS : impôt sur les sociétés ; APO : autres prélèvements obligatoires (dont TVA).

Note de lecture : Lorsque l'écart de production augmente de 1 point de PIB potentiel, les recettes perçues au titre de l'IR augmentent de 1,86 %, tandis que les dépenses d'indemnisation du chômage diminuent de 3,23 %.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Les données reprises dans le tableau précédent résultent d'une estimation économétrique de l'élasticité des prélèvements obligatoires réalisée par l'OCDE, dont les résultats ont été publiés à l'été 2014.

Enfin, pour ce qui est des mesures ponctuelles et temporaires, le rapport annexé au présent projet de loi rappelle qu'il s'agit des mesures « qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public, les "one-offs" ». Aussi, répondant à une demande du Haut Conseil des finances publiques (HCFP)10(*), le Gouvernement propose-t-il un ensemble de critères permettant de définir le périmètre des mesures exceptionnelles et temporaires à exclure du solde structurel. À ce titre, il distingue un premier ensemble correspondant aux « mesures one-offs systématiques », qui répondent aux cinq critères suivants : « l'évènement concerné ne doit pas être récurrent » ; « pour une année donnée, le nombre de one-offs doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public » ; « l'évènement concerné doit entraîner un impact budgétaire significatif » ; « tout évènement qui améliore le solde pour le dégrader dans le futur doit être considéré comme un one-off » ; « les mesures one-offs ne doivent pas concerner le mode de calcul de l'impôt ». À cela viennent s'ajouter un deuxième ensemble, composé des « évènements dont l'impact budgétaire est substantiel et dont la temporalité est incertaine », comme les contentieux fiscaux de masse, et un troisième, qui renvoie aux « évènements imprévus ayant un impact unique sur le solde public », à l'instar de la recapitalisation de Dexia de 2012.

Une méthode simplifiée de calcul du solde conjoncturel - appelée « règle du pouce » - consiste à considérer qu'en pratique ce dernier est proche de la moitié de l'écart de production pour la France11(*). Ceci s'explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l'ordre de 1.

Ceci fait clairement ressortir l'importance des hypothèses relatives au PIB potentiel dans l'estimation du solde structurel. Mécaniquement, pour un niveau de PIB effectif donné, une estimation plus élevée du PIB potentiel aura pour effet de creuser l'écart de production et donc d'améliorer le solde structurel ; à l'inverse, une estimation plus faible du PIB potentiel conduira à un resserrement de l'écart de production et, par suite, à une dégradation du solde structurel. L'exemple suivant permet d'illustrer ce phénomène.

Ainsi, il est considéré un pays dont le PIB effectif est égal à 100 et dont le solde public effectif est de - 3 % du PIB. Le tableau ci-après présente les estimations de l'écart de production et de solde structurel selon que le PIB potentiel est évalué à 101 (scénario A), 102 (scénario B) ou 103 (scénario C). Les mesures exceptionnelles et temporaires sont supposées égales à 0.

Tableau n° 2 : Incidences des hypothèses relatives au PIB potentiel sur les évolutions du solde structurel

 

Scénario A

Scénario B

Scénario C

PIB potentiel (1)

101

102

103

PIB effectif (2)

100

100

100

Écart de production (3) = [(2)-(1)]/(1)*100

- 1,0 %

- 2,0 %

- 2,9 %

Solde public effectif (4)

- 3,0 %

- 3,0 %

- 3,0 %

Solde conjoncturel (5) = (3)*½

- 0,5 %

- 1,0 %

- 1,5 %

Mesures exceptionnelles et temporaires (6)

0,0 %

0,0 %

0,0 %

Solde structurel (7) = (4)-(5)-(6)

- 2,5 %

- 2,0 %

- 1,5 %

Source : commission des finances du Sénat

Ceci montre que la modification de l'estimation du PIB potentiel et de son évolution proposée dans le cadre du présent projet de loi a une incidence significative sur la trajectoire de solde structurel. Aussi, préalablement à l'examen des hypothèses relatives au PIB potentiel retenues par le Gouvernement, il convient de préciser les notions de PIB potentiel et de croissance potentielle, ainsi que la manière dont ceux-ci sont déterminés.

2. Qu'est-ce que le PIB potentiel et la croissance potentielle ?

Le PIB potentiel peut être défini comme le produit intérieur brut pouvant être obtenu durablement, c'est-à-dire sans produire de déséquilibre sur les marchés des biens et du travail. En cela, le PIB potentiel se distingue fondamentalement du niveau maximal de production réalisable à un instant donné ; en effet, il s'agit d'un niveau d'activité « soutenable » sur longue période, qui n'entraîne pas d'accélération de l'inflation ou d'accroissement des salaires.

Dès lors, la croissance potentielle correspond à l'évolution du niveau de production « soutenable », soit du PIB potentiel.

Bien que n'étant pas observable, ce dernier peut néanmoins être estimé par le biais de différentes méthodes qui se répartissent entre trois grandes approches : l'approche purement statistique, l'approche structurelle et l'approche mixte. Dans le cadre de l'approche purement statistique, le PIB potentiel est assimilé au PIB tendanciel. Parmi les méthodes « empiriques » les plus connues figurent le recours au filtre de Hodrick et Prescott12(*), qui permet de distinguer, au sein d'une série temporelle, une composante cyclique et une composante tendancielle, et la méthode des ruptures de tendance. Dans l'approche structurelle, le PIB potentiel est déterminé à partir d'une fonction de production en évaluant les quantités de facteurs de production qui permettent un niveau d'activité soutenable13(*). Aussi la croissance potentielle est-elle conçue comme la somme de la croissance des facteurs de production disponibles - stock de capital, nombre d'emplois, heures travaillées par tête, qui peuvent être augmentés de leur « qualité » qui dépend, par exemple du niveau de qualification14(*) - et de la croissance de la productivité globale des facteurs (PGF)15(*). L'approche mixte, enfin, mobilise tout à la fois des outils statistiques et des hypothèses structurelles.

Toutefois, il convient de souligner que la notion de PIB potentiel
- et donc celle de croissance potentielle -, de même que son estimation, présentent d'importantes fragilités
. Tout d'abord, la diversité des méthodes d'évaluation a pour conséquence nécessaire une disparité des résultats.

Ensuite, le PIB potentiel et la croissance potentielle n'étant pas des données comptables - ni même observables -, leurs révisions ex post peuvent être tout à fait substantielles, ce qui montre bien l'incertitude qui entoure toute estimation de ces valeurs.

Enfin, d'un point de vue conceptuel, la « soutenabilité » de la production est généralement appréhendée à travers les tensions sur les prix, sans qu'il soit tenu compte d'autres types de déséquilibres, notamment financiers, dont les incidences potentielles sur l'activité ne sauraient pourtant être négligées. Ce point a été notamment développé par Michel Aglietta lors d'une audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro organisée par la commission des finances en mai dernier16(*), au cours de laquelle celui-ci indiquait : « Il est très difficile de définir et de calculer le potentiel de croissance. Il est calculé généralement par rapport à l'inflation. Comme il n'y a plus d'inflation depuis des décennies, les tensions proviennent du surendettement. Les potentiels de croissance avant la crise étaient surévalués : des déséquilibres massifs se sont cumulés sans ajustement des marchés. En tenant compte des déséquilibres financiers, on aboutit à des potentiels de croissance inférieurs. »

Dans ces conditions, en dépit de leur indéniable utilité tant du point de vue de l'analyse économique que de celui du pilotage des finances publiques, les concepts de PIB potentiel et de croissance potentielle doivent être maniés avec discernement et humilité : ils ne sauraient être conçus autrement que comme de simples « points de repère », permettant d'introduire un peu de stabilité en des domaines fortement marqués par les variations conjoncturelles.

3. L'estimation gouvernementale du PIB potentiel

Dans le présent projet de loi, le Gouvernement propose une révision substantielle de la trajectoire de PIB potentiel qui était retenue jusqu'à présent. En effet, alors que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2012-2017, prévoyait une accélération progressive de la croissance potentielle au cours de la période couverte, celle-ci devant atteindre 1,6 % à compter de 2016, le Gouvernement retient, dans le projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) 2014-2019, une hypothèse de croissance potentielle moyenne de 1,1 % entre ces deux années. Le Gouvernement reprend ainsi les estimations de croissance potentielle publiées par la Commission européenne en mai dernier17(*).

En cela, il est difficile de ne pas y voir un souhait du Gouvernement d'envoyer des signes de bonne volonté à l'endroit des institutions européennes, afin de compenser une position budgétaire de la France pour le moins fragile, et ce alors même que les nouvelles orientations des finances publiques sont marquées par le report des différents objectifs en termes de solde structurel et de solde effectif qui avaient été arrêtés en vertu de nos engagements européens.

Il en va de même s'agissant de l'écart de production pour 2013, l'évaluation avancée par la Commission en mai 2014, de - 2,7 % du PIB potentiel, ayant également été retenue par le Gouvernement. Aussi l'estimation de l'écart de production pour cette année est-elle abaissée de 0,4 point par rapport à celle figurant dans la LPFP 2012-2017.

Tableau n° 3 : Comparaison des trajectoires de PIB potentiel de la LPFP 2012-2017 et du PLPFP 2014-2019

   

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LPFP 2012-2017

Croissance potentielle

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

   

Écart de production*

- 0,8

- 1,7

- 2,3

- 1,9

- 1,4

- 1,0

- 0,6

   

PLPFP 2014-2019

Croissance potentielle

   

1,0

1,0

1,1

1,1

1,3

1,2

1,1

Écart de production*

   

- 2,7

- 3,3

- 3,4

- 3,1

- 2,5

- 1,7

- 0,9

* En % du PIB potentiel

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Quoi qu'il en soit, le choix du Gouvernement de retenir les estimations du PIB potentiel de la Commission européenne a indubitablement permis de renforcer la crédibilité de la trajectoire de PIB potentiel sous-jacente à la programmation 2014-2019. À cet égard, lors de son audition par la commission des finances, le 15 octobre dernier18(*), le président du Haut Conseil des finances publiques, Didier Migaud, a déclaré que « l'estimation [de croissance potentielle] de 1 % en 2014 et 2015, et de l'ordre de 1,2 % en moyenne pour les années 2016 à 2019, constitu[ait] une hypothèse acceptable ». Comme le montrent les développements qui suivent, les anticipations de croissance potentielle se sont nettement rapprochées de

celles du Fonds monétaire international (FMI)
19(*), de l'OCDE20(*), ou encore du consensus de la croissance potentielle établi par la commission des finances, qui regroupe les prévisions de différents instituts de conjoncture.

Pour ce qui est de l'écart de production pour 2013, la prévision de la Commission européenne retenue par le Gouvernement se situe entre les estimations du FMI (- 2,2 % du PIB potentiel) et de l'OCDE (- 2,9 % du PIB potentiel) ; de même, elle se trouve dans la fourchette avancée par la Note de conjoncture de l'Insee de mars 2014, qui retient des estimations centrales d'écart de production s'échelonnant de - 2,0 à - 3,5 % du PIB potentiel en 201321(*).

De telles évaluations suggèrent que le PIB est bien en deçà de son potentiel, ce qui signifie que la France disposerait d'une capacité de rebond significative - étant entendu qu'il est supposé que le PIB rejoint nécessairement, à terme, son niveau potentiel.

Toutefois, dans son avis du 26 septembre 201422(*), le Haut Conseil des finances publiques - qui se prononçait pour la première fois sur les hypothèses relatives au PIB potentiel sous-jacentes à une loi de programmation des finances publiques - a estimé « non négligeable la probabilité d'un écart de production et donc d'un potentiel de rebond plus limités que les estimations actuellement retenues par le Gouvernement et les organisations internationales ». En effet, celui-ci a rappelé que les chocs subis par l'économie française depuis 2008 pourraient avoir eu une incidence durable sur son potentiel de croissance23(*).

Par ailleurs, comme le note le Haut Conseil, la prise en compte d'une hypothèse d'écart de production plus faible se traduirait par un solde structurel plus dégradé sur toute la période de programmation. Aussi, une telle éventualité se doit d'être envisagée, ce que s'attache à faire le présent rapport infra.

Enfin, il convient de rappeler que la trajectoire de PIB potentiel qui figure dans le rapport annexé des lois de programmation des finances publiques présente une importance toute particulière. En effet, l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012, qui porte sur le mécanisme de correction24(*), prévoit que lorsque le Haut Conseil examine, en vue du dépôt du projet de loi de règlement, les résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation, cette « comparaison est effectuée en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi ». Cette précision, apportée par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, doit permettre d'assurer une permanence des méthodes dans le suivi de la trajectoire de solde structurel. Elle garantit, en effet, que les modalités selon lesquelles sont calculés le solde structurel ainsi que l'ajustement structurel présentent une certaine stabilité et restent cohérentes avec celles retenues lors de la définition de l'objectif à moyen terme (OMT), évitant ainsi le « syndrome de la cible mouvante ».

4. Les évaluations alternatives de la croissance potentielle

Afin de mieux apprécier la trajectoire de PIB potentiel retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi, il est utile de disposer des estimations alternatives de croissance potentielle et, le cas échéant, d'écart de production proposées par l'Insee, la Commission européenne, les organisations internationales, ainsi que par les instituts de conjoncture, dont les prévisions ont été réunies dans un consensus de la croissance potentielle de la commission des finances.

a) L'estimation de la croissance potentielle de l'Insee

Une estimation de la croissance potentielle de l'économie française a été proposée dans une étude publiée en juin 2013 par trois économistes de l'Insee25(*). À partir d'une nouvelle mesure de la productivité globale des facteurs (PGF), reposant sur la prise en compte de la contribution à la croissance de la « qualité » du capital et du travail, soit des différences de productivité des différentes catégories de capital et de main d'oeuvre, ces derniers avancent trois scénarii d'évolution de la croissance potentielle. Ils notent, à cet égard, que l'incertitude la plus forte concerne les évolutions de la productivité globale des facteurs - les effets de la crise économique et financière sur celle-ci étant difficiles à appréhender.

Ainsi, dans le scénario central, il est supposé que la croissance de la productivité globale des facteurs a été marquée par une rupture durable, évoluant de + 0,5 % par an entre 2015 et 2025, contre + 0,7 % par an sur la période précédant la crise (1994-2007). Dans la variante haute, la productivité globale des facteurs retrouverait son rythme de croissance d'avant-crise, soit 0,7 % par an. Dans la variante basse, enfin, une rupture durable et importante aurait touché la productivité globale des facteurs, qui ne croîtrait alors que de 0,3 % par an. Le détail des différentes hypothèses retenues par l'Insee est repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 4 : Croissance potentielle 2015-2025 du PIB et contribution des facteurs de production

Note de lecture : PGF : productivité globale des facteurs ; TUC : taux d'utilisation des capacités de production.

Source : P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier (2013)

Ainsi, selon l'ampleur des incidences de la crise sur le rythme d'évolution de la productivité globale des facteurs (PGF), l'étude de l'Insee estime que la croissance potentielle de l'économie française serait comprise entre 1,2 % et 1,9 %, avec un scénario central à 1,5 %. Ces résultats tendent à valider la trajectoire de croissance potentielle retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi.

En outre, cette publication montre un abaissement du potentiel de croissance de la France à la suite de la crise économique et financière, la croissance effective s'étant élevée, en moyenne, à 2,2 % par an entre 1994 et 2007. Ceci montre l'absolue nécessité de procéder aux réformes structurelles devant permettre de relever les perspectives de croissance à long terme de notre pays.

b) L'estimation de la croissance potentielle des institutions internationales

Ainsi que cela était indiqué précédemment, le Gouvernement a fait sienne la trajectoire de croissance potentielle retenue par la Commission européenne pour la période 2013-2015 dans ses prévisions économiques de printemps, publiées en mai dernier. Selon cette dernière, la croissance potentielle de l'économie française serait de 1 % en moyenne entre 2013 et 2015. De même, le Gouvernement a retenu l'estimation de l'écart de production de la Commission au titre de l'année 2013, soit - 2,7 % du PIB potentiel. Pour les années suivantes, il apparaît toutefois que la Commission prévoit un resserrement plus rapide de l'écart de production. Ceci est imputable aux prévisions de croissance du PIB effectif avancées jusqu'à présent par la Commission pour 2014 et 2015, plus favorables, mais qui devraient, de toute évidence, être revues à la baisse dans ses prévisions d'automne, qui devraient être publiées le 4 novembre prochain.

Tableau n° 5 : Estimations de la croissance potentielle et de l'écart de production de la France par la Commission européenne, le FMI et l'OCDE

(en points de PIB potentiel)

   

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Commission européenne (1)

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

       

Écart de production

- 2,7

- 2,8

- 2,4

       

FMI (2)

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

Écart de production

- 2,2

- 2,5

- 2,2

- 1,7

- 1,1

- 0,6

- 0,2

OCDE (3)

Croissance potentielle

1,3

1,4

1,6

       

Écart de production

- 2,9

- 3,4

- 3,4

       

(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy 3/2014, mai 2014.

(2) Fonds monétaire international, « France: 2014 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 14/182, juillet 2014.

(3) OCDE, OECD Economic Outlook, mai 2014.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Le Fonds monétaire international (FMI) retient également une hypothèse de croissance potentielle proche de 1 % entre 2013 et 2015 ; néanmoins, il anticipe un relèvement progressif de celle-ci, qui atteindrait 1,5 % en 2019. Aussi, la croissance potentielle serait-elle, selon le FMI, d'environ 1,2 % par an en moyenne au cours de la période 2013-2019. Pour ce qui est de l'écart de production, le Fonds évalue celui-ci à - 2,2 % du PIB potentiel en 2013, soit un niveau plus faible que l'estimation retenue par le Gouvernement.

L'OCDE, quant à elle, avance une estimation de la croissance potentielle légèrement plus favorable que le Gouvernement, à 1,4 % en moyenne entre 2013 et 2015. L'écart de production est, lui, évalué à - 2,9 % du PIB potentiel.

Au total, les estimations de la croissance potentielle proposées par le FMI et l'OCDE tendent également à « crédibiliser » les hypothèses de croissance potentielle, identiques à celles la Commission européenne pour les années 2013 à 2015, qui sous-tendent la trajectoire budgétaire figurant dans le présent projet de loi. Concernant l'évaluation de l'écart de production, les études du FMI et de l'OCDE montrent l'ampleur des différences qui peuvent exister quant à l'évaluation de cet écart, révélant la difficulté de l'exercice, à l'instar des résultats précités figurant dans la Note de conjoncture de l'Insee de mars 201426(*).

c) Le consensus de la croissance potentielle de la commission des finances

Dans la perspective de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et de la révision, prévisible, de la trajectoire de PIB potentiel, la commission des finances s'est attachée à élaborer un consensus de la croissance potentielle regroupant les estimations de différents instituts de conjoncture.

Tableau n° 6 : Consensus de la croissance potentielle
de la commission des finances du Sénat

Prévisionnistes

2015

2016

2017

2018

2019

Moyenne

2015-2019

Axa AM

0,8 %

1,0 %

1,25 %

1,5 %

1,5 %

1,2 %

COE-Rexecode

1,2 %

1,2 %

Euler Hermes

1,5 %

1,5 %

Exane

1,1 %

1,1 %

1,1 %

1,1 %

1,1 %

1,1 %

Groupama AM

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

1,2 %

Natixis

0,8 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

Oddo Securities

1,0 %

1,0 %

Oxford Economics

0,9 %

1,1 %

1,2 %

1,2 %

1,3 %

1,1 %

PAIR Conseil

0,9 % (1)

1,0 % (1)

1,1 % (1)

1,2 % (1)

1,3 % (1)

1,1 % (1)

1,2 % (2)

1,3 % (2)

1,5 % (2)

1,6 % (2)

1,7 % (2)

1,5 % (2)

MOYENNE

1,1 %

1,1 %

1,2 %

1,2 %

1,3 %

1,2 %

Minimum

0,8 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

0,9 %

Maximum

1,5 %

1,5 %

1,5 %

1,6 %

1,7 %

1,5 %

(1) Scénario 1 de PAIR Conseil, dit « trajectoire fil de l'eau », soit à politique économique inchangée en zone euro.

(2) Scénario 2 de PAIR Conseil, dit « scénario policy mix européen adapté », retenant l'hypothèse du déploiement d'un policy mix en zone euro « plus adapté » en termes de politique monétaire, de politique budgétaire et fiscale ainsi que d'investissement public.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par les instituts cités)

À cet effet, les données produites par neuf instituts ont été recueillies et restituées dans le tableau ci-avant. Aussi le consensus fait-il apparaître une estimation moyenne de la croissance potentielle de 1,2 % entre 2015 et 2019. Là encore, les résultats présentés viennent confirmer le caractère plausible de la trajectoire de croissance potentielle proposée par le Gouvernement dans le présent projet de loi - sans pour autant que celle-ci puisse être qualifiée de « prudente ». En effet, il convient de ne pas négliger les écarts qui existent entre les prévisions proposées par les instituts du consensus. Ainsi, pour la période 2015-2019, Natixis retient une croissance potentielle moyenne de 0,9 %, alors que PAIR Conseil, comme Euler Hermes, propose une estimation « haute » de 1,5 %, sous des hypothèses de politique économique favorables, toutefois. Ces écarts semblent se justifier au regard des difficultés inhérentes à l'évaluation de la croissance potentielle.

Le niveau du PIB potentiel lui-même est également difficile à appréhender, ce qui explique les différences d'évaluation de l'écart de production entre les divers instituts de conjoncture. Ainsi, au titre de l'année 2013, l'écart de production est estimé à - 1,8 % du PIB potentiel par Exane, à - 2,9 % par Oxford Economics et à près de - 3 % par Oddo Securities.

5. La croissance potentielle : un enjeu de politique économique

Si le PIB potentiel correspond, à bien des égards, à un niveau de production théorique, qui résulterait de l'utilisation des facteurs de production à leur niveau structurel, soit sans entraîner de tensions sur les prix, il n'en constitue pas pour autant un concept « hors sol ». En effet, en dépit des incertitudes inhérentes à l'estimation du PIB potentiel, celle-ci ne s'en appuie pas moins sur la réalité économique. De même, la croissance potentielle renvoie, fondamentalement, à la croissance envisageable d'une économie sur longue période.

Aussi la croissance potentielle ne constitue-t-elle pas seulement un enjeu théorique, mais également un enjeu de politique économique. En effet, la croissance potentielle de la France offre une image de ce que pourrait être, demain, la croissance effective de l'économie de notre pays. Or, force est de constater que la croissance potentielle estimée pour les prochaines années est relativement modeste, ce qui tend à signifier que nous devrions nous habituer, dans les années à venir, à une croissance moyenne plus faible que par le passé.

Toutefois, une telle situation ne semble pas constituer une « fatalité », dès lors que des mesures de politique économique ambitieuses permettraient de relever le potentiel de croissance de l'économie française. Ceci implique, au préalable, de s'interroger sur les effets possibles de la crise économique et financière sur la croissance potentielle.

a) Les effets de la crise sur la croissance potentielle

La période actuelle est encore marquée par les effets de la crise économique et financière sur la croissance économique. Néanmoins, de manière moins visible, de nombreux éléments laissent penser que la crise a également eu une incidence sur le niveau de PIB potentiel, voire sur la croissance potentielle, même s'il est encore difficile, à ce jour, de mesurer ce phénomène.

En effet, les canaux de transmission de la crise sur la production potentielle sont multiples et il est délicat de déterminer si ses conséquences sur l'emploi, le capital productif ou encore sur le progrès technique seront ou non durables.

De manière générale, les crises financières affectent durablement les différents facteurs de production et entraînent des pertes durables de l'activité27(*). Celles-ci touchent, tout d'abord, le rythme d'accumulation du capital, dès lors que les faillites et les fermetures d'unités de production qui les accompagnent sont à l'origine d'une destruction du capital existant ; de même, le rationnement du crédit réduit les investissements et limite le renouvellement du capital productif, entraînant un accroissement de son obsolescence.

Ensuite, les crises financières ont des incidences sur le marché du travail. Toutefois, celles-ci peuvent être ambivalentes : si la participation au marché du travail peut reculer en raison du découragement des chômeurs de longue durée, la perte de revenu d'un chômeur peut inciter son conjoint inactif à rechercher un emploi - il s'agit de l'effet de travailleur additionnel28(*). Pour autant, l'effet de découragement semble prévaloir. En outre, peut être constatée une dépréciation de l'expérience professionnelle, ce qui correspond à une perte de capital humain29(*), en raison des pertes de « compétences » des chômeurs de longue durée et d'un manque d'accumulation des connaissances du fait de la dégradation des conditions d'emploi. Dès lors, les crises peuvent réduire en quantité et en qualité la main d'oeuvre disponible.

Les effets des crises financières sur le progrès technique sont également difficiles à prévoir. Alors que, d'un côté, les crises peuvent amener les entreprises plus performantes à se développer au détriment des moins productives, voire encourager les firmes à se réorganiser et à innover - il s'agit du cleansing effect30(*) -, d'un autre côté, elles sont susceptibles d'entraîner une diminution des dépenses de recherche et développement (R&D), porteuses à long terme de progrès technique, en raison des contraintes financières qui pèsent sur les entreprises. Malgré tout, les études empiriques semblent indiquer que les dépenses de R&D sont pro-cycliques31(*), ce qui tend à indiquer que, dans les faits, les crises s'accompagnent essentiellement d'une baisse de ces dépenses, venant minorer les perspectives de croissance de la productivité globale des facteurs (PGF).

À ces différents éléments, s'agissant des États européens, viennent s'ajouter d'autres « chocs », dont la crise de la dette souveraine dans la zone euro à compter de 2010 et les plans de consolidation budgétaire qui l'ont suivie. L'impact de ces plans sur l'activité a été estimé par l'Insee, pour la zone euro dans son ensemble, à - 0,4 point de PIB en 2011 et - 1,1 point de PIB en 201232(*) - et à - 0,3 point de PIB et - 0,8 point de PIB pour ces deux années pour la France. En 2013, les effets du redressement des comptes publics sur le PIB de la zone auraient été de même ampleur qu'en 201233(*).

Au total, la crise économique et financière semble avoir eu d'importantes incidences tant sur le capital productif, que sur la main d'oeuvre et la productivité globale des facteurs (PGF). Cependant, il demeure difficile à déterminer, même à ce jour, si celles-ci auront des conséquences durables, d'une part, sur la production potentielle et, d'autre part, sur la croissance potentielle. En effet, l'analyse économique n'exclut pas que les effets de la crise sur les facteurs de production puissent se résorber à moyen et long termes.

Aussi est-il possible d'envisager trois scénarii d'évolution du PIB potentiel au lendemain de la crise34(*) (cf. graphique ci-après) :

- un scénario dans lequel le PIB potentiel et sa croissance ne sont pas durablement affectés par la crise et peuvent être rapidement restaurés (scénario « trou d'air ») ;

- un scénario dans lequel le niveau du PIB potentiel est durablement affecté par la crise car sa croissance ne retrouve que très progressivement son niveau d'avant-crise (scénario « effet sur le revenu ») ;

- un scénario dans lequel le PIB potentiel et sa croissance sont affectés à long terme (scénario « effet sur le revenu et la croissance »).

Graphique n° 7 : Schémas récapitulatifs des trois scénarii d'évolution du niveau et de la croissance du PIB potentiel à la suite de la crise économique

Source : M. Lemoine et J. Pavot (2009)

Alors que certaines études économiques peuvent laisser penser que le « scénario effet sur le niveau » est le plus probable35(*), d'autres, plus récentes, identifient également une baisse durable du rythme de la croissance potentielle dans la plupart des pays de l'OCDE36(*). Ce point présente une importance toute particulière du point de vue de la politique économique à mener, ainsi que l'a souligné Michel Aglietta lors de l'audition conjointe précitée sur le risque de déflation dans la zone euro organisée par la commission des finances en mai 2014 : « On peut [...] imaginer deux scénarios : selon le premier, optimiste, la croissance potentielle n'a pas été atteinte, le profil conjoncturel est retardé et l'écart de production devrait se refermer progressivement ; d'où l'intérêt d'une politique monétaire en faveur d'un niveau d'inflation plus élevé, afin d'abaisser le taux réel de marché, et ce jusqu'à ce que l'on retrouve de bonnes conditions d'investissement. Mais - et c'est la vision plus pessimiste - la faiblesse prolongée de la demande peut contaminer l'offre et compromettre les capacités de production, en entraînant un chômage de longue durée et une moindre qualité des candidats à l'emploi. Dès lors, le progrès technique incorporé au capital baisse et celui-ci devient moins productif par rapport aux techniques contemporaines possibles. L'innovation s'en trouve handicapée, faute de dépenses suffisantes en recherche et développement (R&D). L'esprit d'entreprise faiblit : le taux de start-up - soit de firmes de moins d'un an - aux États-Unis par rapport au total des firmes est inférieur depuis 2010-2011 à celui des faillites. C'est certainement bien pire en Europe. La possibilité de la reprise est compromise dès lors que la croissance potentielle elle-même est mise en cause. Le problème des politiques économiques est alors différent : il faut trouver les vecteurs d'un relèvement de la croissance potentielle, donc d'une relance du progrès technique. Beaucoup pensent que c'est autour de l'environnement et du changement climatique qu'il faut chercher les grands progrès de productivité et les projets d'investissement de l'avenir. »

b) Des réformes pour relever le potentiel de croissance

Si le pire n'est jamais certain, il est néanmoins à craindre que les perspectives de croissance à long terme de l'économie française se soient affaiblies au cours de la période récente. À cet égard, il convient de relever qu'une récente publication du Conseil d'analyse économique37(*) a montré que de nombreux pays développés ont connu, avant même le déclenchement de la crise, un fléchissement de leur rythme de croissance.

Ce phénomène serait imputable, à titre principal, au ralentissement de la productivité - mesurée, notamment, à travers la productivité du travail, c'est-à-dire la production par personne employée, et la productivité horaire (cf. tableau ci-après). Ainsi, pour la France, la productivité par tête aurait progressé de 0,7 % par an entre 2000 et 2013 (1,05 % avant la crise et 0,31 % entre 2008 et 2013), 1,28 % entre 1990 et 1999 et 1,92 % entre 1980 et 1989.

Tableau n° 8 : Taux de croissance moyen de la productivité par tête et de la productivité horaire

(en % par an)

 

États-Unis

Allemagne

France

Italie

Suède

Espagne

1971-1979

           


· prod. par tête

1,22

2,91

3,28

3,20

1,06

4,06


· prod. horaire

1,68

4,11

4,30

4,34

1,68

4,70

1980-1989

           


· prod. par tête

1,37

1,04

1,92

1,98

1,53

2,33


· prod. horaire

1,39

2,07

2,85

1,88

1,20

3,40

1990-1999

           


· prod. par tête

2,02

1,67

1,28

1,33

2,56

1,04


· prod. horaire

1,73

2,23

1,84

1,34

2,02

1,08

2000-2013

           


· prod. par tête

1,38

0,66

0,67

- 0,27

1,46

0,89


· prod. horaire

1,83

1,18

1,06

0,21

1,71

1,17

Source : P. Artus, C. Garcia-Peñalosa et P. Mohnen (2014)

Selon la note du Conseil d'analyse économique, le freinage de la productivité ne pourrait être attribué « à l'évolution de la durée du travail dans la mesure où ce phénomène s'observe aussi bien pour la productivité par tête que pour la productivité horaire », celle-ci précisant que « bien que la durée annuelle du travail soit faible et ait beaucoup baissé en France depuis les années 1970, la dépression induite de la productivité par tête est dominée par le freinage de la productivité horaire du travail »38(*).

Comment expliquer le ralentissement de la productivité en France ? À en croire le Conseil d'analyse économique, quatre facteurs pourraient être avancés. Tout d'abord, est envisagé le recul de l'industrie manufacturière, qui constitue un secteur à forts gains de productivité, dans l'économie. En effet, les données de l'Insee font apparaître un recul de 11 points entre 1971 et 2013 de la part de l'industrie manufacturière dans la valeur ajoutée (cf. graphique ci-après). Pour autant, cet « effet de structure » ne permettrait pas d'expliquer intégralement la décélération de la productivité, dès lors que celle-ci serait constatée dans presque tous les secteurs.

Graphique n° 9 : Évolution de la part de l'industrie manufacturière
dans la valeur ajoutée en France (1970-2013)

(en % de la valeur ajoutée)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

Ensuite, en dépit d'une relative stabilité de l'investissement des entreprises, il est relevé la faiblesse des investissements de modernisation et de rationalisation dans l'industrie, se traduisant par une faible robotisation de cette dernière en comparaison de l'Allemagne ou de l'Italie. La note du Conseil d'analyse économique indique : « La faiblesse de l'investissement en technologies avancées est en partie liée à la part réduite de l'industrie dans l'économie. Mais dans l'industrie elle-même, l'investissement a pu être ralenti par le recul des marges bénéficiaires depuis le début des années 2000, installant un véritable cercle vicieux entre baisse des marges dans l'industrie, capacité à investir dans des technologies sophistiquées, investissement insuffisant conduisant à une baisse des marges, etc. »39(*). Le Conseil d'analyse économique voit dans la faiblesse des marges dans l'industrie une conséquence possible de la concurrence limitée dans les services aux entreprises et activités de réseau en France, qui a pour effet de gonfler les coûts des entreprises.

En outre, le Conseil d'analyse économique relève que la « France a une intensité de R&D, mesurée par la part des dépenses intérieures de recherche et développement (DIRD) en pourcentage du PIB, nettement plus faible que l'Allemagne et la Suède »40(*) ; en ce domaine, la France se trouvait en 2012, avec 2,26 % du PIB, au-dessus de la moyenne européenne de 1,98 %, mais en deçà de la moyenne des pays de l'OCDE de 2,40 %. En particulier, la France souffre d'un déficit de dépenses privées en R&D ; toutefois, ce déficit serait lié à la faible part de l'industrie dans l'économie française et, notamment, des secteurs de moyenne et haute technologie - sachant que si « la France avait la structure industrielle de l'Allemagne mais conservait ses intensités sectorielles de recherche propres par sous-secteur, elle parviendrait à doubler son intensité globale de recherche »41(*).

Enfin, le Conseil d'analyse économique considère les influences possibles de la situation de l'emploi et de la formation soit directement sur la croissance économique, soit indirectement par le biais de l'accumulation du capital et de la productivité globale des facteurs (PGF). Ainsi, est relevé le faible taux d'activité avant 25 ans ou après 54 ans. Selon l'Insee, il était de 36,9 % pour les 15-24 ans et de 62,5 % pour les 50 ans ou plus au premier trimestre 2014, contre 88,7 % pour les 25-49 ans. Ceci a pour effet de réduire la quantité de main d'oeuvre disponible et donc le potentiel de croissance. D'un point de vue plus « qualitatif », il apparaît, entre autres, que le système éducatif ne permettrait pas une adaptation efficace aux changements technologiques, ce qui pourrait expliquer le faible taux d'adoption des nouvelles technologies par les entreprises.

Quelles qu'en soient les causes, le ralentissement de la productivité constatée en France au cours des dernières décennies limite nécessairement le potentiel de croissance de l'économie française. Dans ces conditions, doit-on craindre qu'à la Grande dépression succède la Grande stagnation ? Il ne semble pas que le ralentissement de la croissance potentielle actuellement constaté constitue une « fatalité ». En effet, à partir des constats évoqués précédemment, le Conseil d'analyse économique avance différentes recommandations tendant à redresser la croissance potentielle de la France. Ces dernières visent, notamment, à faire évoluer le système éducatif ainsi que la formation professionnelle afin de renforcer l'adaptation des compétences aux besoins des entreprises, à rendre les modalités de l'indemnisation du chômage et de versement des pensions de retraite plus favorables à un relèvement du taux d'activité des plus de 50 ans, à poursuivre l'effort de simplification du crédit d'impôt recherche (CIR) et à compléter ce dernier par des aides directes à la recherche dans des domaines à fortes externalités et aux entreprises à fort potentiel, ou encore à accroître la concurrence dans les secteurs non manufacturiers, en particulier dans ceux produisant des services intermédiaires pour les autres secteurs.

Les travaux du Conseil d'analyse économique permettent de mettre en évidence les pistes, très concrètes, qui pourraient être explorées afin de relever le potentiel de croissance de la France. Quoi qu'il en soit, des réformes ambitieuses devront être engagées à cet effet, dès lors que la croissance à long terme détermine non seulement l'évolution de l'emploi et du niveau de vie des individus, mais également la soutenabilité des finances publiques et de notre système de protection sociale.

B. LES HYPOTHÈSES RELATIVES À LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE

Au présent projet de loi de programmation des finances publiques sont également associées des prévisions portant sur l'évolution du PIB effectif, des prix, ou encore de la masse salariale, qui déterminent étroitement la variation des recettes et des dépenses des administrations publiques. Aussi ces hypothèses, reprises dans le tableau ci-après, présentent-elles une importance toute particulière et ont également été examinées dans le cadre de l'avis précité du Haut Conseil des finances publiques en date du 26 septembre 201442(*), conformément à la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Tableau n° 10 : Principales hypothèses du scénario macroéconomique 2014-2019

(évolution en %, sauf mention contraire)

   

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

PIB

0,3

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

2,0

Déflateur de PIB

0,8

0,8

0,9

1,4

1,7

Indice des prix à la consommation hors tabac

0,7

0,5

0,9

1,4

1 ¾

Masse salariale privée

0,8

1,6

2,0

3,5

4,2

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,3

1,3

1,2

1,1

Écart de production (en % du PIB potentiel)

- 2,7

- 3,3

- 3,4

- 3,1

- 2,5

- 1,7

- 0,9

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

1. Les prévisions économiques du Gouvernement pour 2014-2019

Sur l'ensemble de la période de programmation, le Gouvernement anticipe une croissance relativement atone en 2014 (+ 0,4 %), accompagnée d'un faible niveau d'inflation (+ 0,5 %), suivie d'une accélération progressive de l'activité à compter de 2015 (+ 1,0 %), toutefois marquée par une inflation modérée (+ 0,9 %), ouvrant la voie à une « normalisation » de la situation économique, avec une progression moyenne du PIB de 1,9 % par an entre 2016 et 2019 et un retour de l'inflation à 1,7 % en fin de période, au bénéfice d'une fermeture graduelle de l'écart de production.

Si d'incontestables progrès ont été réalisés en termes de « réalisme » des prévisions économiques sous-jacentes aux lois financières, notamment à la suite de la mise en place, en mars 2013, du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), il n'en demeure pas moins que le Gouvernement paraît éprouver des difficultés à se départir totalement d'un relatif optimisme en ce domaine, en particulier pour ce qui est des anticipations de moyen terme. Aussi le scénario macroéconomique proposé présente-t-il des fragilités, alors qu'eu égard aux circonstances actuelles, la prudence devrait être de mise.

a) 2014-2015 : de nouveaux espoirs déçus ?

Le Gouvernement prévoit une croissance économique de 0,4 % en 2014 et de 1,0 % en 2015. En cela, il partage l'anticipation retenue par l'OCDE dans ses prévisions économiques intermédiaires de septembre 201443(*), en baisse par rapport à sa prévision de mai dernier - dont les principaux éléments sont repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 11 : Prévisions d'évolution du PIB et des prix à la consommation pour la France de la Commission européenne, du FMI de l'OCDE

(évolution en %)

   

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Commission européenne (1)

PIB

1,0

1,5

       

Prix à la consommation

1,0

1,1

       

FMI (2)

PIB

0,7

1,4

1,7

1,8

1,9

1,9

Prix à la consommation

1,0

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

OCDE (3)

PIB

0,9

1,5

       

Prix à la consommation

0,9

1,1

       

(1) Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy 3/2014, mai 2014.

(2) Fonds monétaire international, « France: 2014 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 14/182, juillet 2014.

(3) OCDE, OECD Economic Outlook, mai 2014.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

De même, les prévisions de croissance gouvernementales sont moins favorables que celles du FMI de juillet 2014, qui retient une hypothèse de croissance de 0,7 % en 2014 et de 1,4 % en 2015, et de la Commission européenne de mai, prévoyant une progression du PIB de 1,0 % en 2014 et de 1,5 % en 2015. Néanmoins, ces prévisions sont antérieures à la publication par l'Insee, au mois d'août44(*), des comptes nationaux trimestriels qui confirment l'apathie de l'activité économique au cours du premier semestre de l'année, venant mettre fin aux espoirs suscités par l'amélioration des perspectives conjoncturelles constatée en 2013.

Quoi qu'il en soit, la prévision de progression du PIB de 0,4 % en 2014 a été jugée « réaliste » par le Haut Conseil des finances publiques dans son avis du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 201545(*). En effet, il faut relever que l'acquis de croissance46(*) s'élevait déjà à 0,3 % à la fin du deuxième trimestre de l'année. S'agissant de la prévision d'évolution des prix à la consommation, soit + 0,5 %, celle-ci est légèrement supérieure à la moyenne annuelle de + 0,3 % observée par l'Insee en septembre. Pour autant, ces prévisions sont en ligne avec celles du Consensus Forecasts d'octobre, qui prévoit une croissance de 0,4 % et une progression des prix à la consommation de 0,6 % en 2014 ; de même le Point de conjoncture de l'Insee d'octobre 2014 anticipe une hausse du PIB de 0,4 % pour l'année en cours.

Au total, au regard des évolutions conjoncturelles récentes, le Gouvernement a fortement abaissé ses prévisions de croissance et d'inflation pour 2014 par rapport à celles retenues dans le programme de stabilité 2014-201747(*), respectivement de 1,0 % et de 1,2 %.

Il en va de même s'agissant de l'année 2015, pour laquelle le programme de stabilité précité anticipait une progression du PIB de 1,7 % et des prix à la consommation de 1,5 %. Malgré cela, l'avis du Haut Conseil relatif aux projets de lois financières pour 2015 a qualifié l'hypothèse de croissance du Gouvernement au titre de 2015, de 1,0 %, d'« optimiste »48(*).

Le scénario gouvernemental pour 2015 présente, de toute évidence, quelques fragilités. Celui-ci repose, tout d'abord, sur une hypothèse d'accélération très progressive de la demande mondiale. À cet égard, le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015 indique que « fin 2014 et en 2015, les exportations seraient soutenues par le rétablissement très progressif de la croissance en zone euro et par l'environnement plus porteur hors zone euro » ; aussi la croissance de la demande étrangère adressée à la France serait-elle de 5,1 % en 2015. Néanmoins, la prévision de croissance du commerce mondial pour 2015 de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) a été abaissée à 4,0 % à la fin du mois de septembre, contre 5,3 % dans sa prévision d'avril, en raison du faible dynamisme du commerce observé au premier semestre de 2014. Dès lors, il ne saurait être exclu que la contribution du commerce extérieur à la progression du PIB soit plus faible qu'anticipé par le Gouvernement.

En outre, le scénario du Gouvernement prévoit que l'activité économique serait soutenue par les mesures prises en faveur de la compétitivité, de la croissance et de l'emploi, en particulier par le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE)49(*) et le Pacte de responsabilité et de solidarité, visant à réduire le coût du travail. Ces dispositifs ont pour finalité de favoriser une reprise de l'investissement des entreprises et les créations d'emplois.

Toutefois, les tendances actuellement à l'oeuvre indiquent que les effets de ces dispositifs pourraient être plus limités que prévu. En particulier, il est difficile de déterminer comment les entreprises utiliseront le CICE, soit si celui-ci leur permettra effectivement d'investir ou d'embaucher, voire d'augmenter les salaires, dans un contexte caractérisé par un taux de marge des entreprises dégradé. Le Point de conjoncture de l'Insee d'octobre prévoit, à ce titre, que ce dernier s'établirait à 29,4 % en 2014, contre 29,8 % en 2013.

La dernière enquête de l'Insee sur les effets anticipés du CICE, publiée en septembre dernier50(*), fait apparaître que 34 % des entreprises interrogées du secteur de l'industrie et 48 % de celles du secteur des services jugent que le CICE aura un effet positif sur l'emploi (cf. tableau ci-après). Elles sont, toutefois, moins nombreuses à estimer que le CICE permettra une augmentation des salaires (respectivement 26 % et 41 %) ou des baisses de prix (30 % et 32 %). En outre, les entreprises de l'industrie et des services indiquent qu'elles utiliseraient environ la moitié du montant du CICE pour augmenter leur résultat d'exploitation. Pour 58 % des entreprises de l'industrie et 52 % des entreprises de services, ce surcroît de résultat d'exploitation sera destiné majoritairement à l'investissement.

Tableau n° 12 : Effet attendu du CICE selon le secteur d'activité

 

% d'entreprises jugeant que le CICE aura un effet sur

% du CICE destiné à accroître le résultat d'exploitation

% d'entreprises utilisant majoritairement ce montant pour investir

l'emploi

les salaires

les prix de vente

Industrie

 

 

 

 

 

Industrie agro-alimentaire

33 %

30 %

29 %

48 %

64 %

Biens d'équipement

33 %

21 %

33 %

48 %

52 %

Automobile

31 %

12 %

34 %

65 %

74 %

Autres matériels de transports

46 %

44 %

28 %

27 %

61 %

Autres branches industrielles

34 %

27 %

29 %

54 %

57 %

Ensemble de l'industrie manufacturière

34 %

26 %

30 %

52 %

58 %

Services

 

 

 

 

 

Hébergement, restauration

46 %

41 %

16 %

34 %

69 %

Information, communication

40 %

30 %

18 %

46 %

51 %

Activités immobilières

21 %

21 %

ns

46 %

42 %

Activités spécialisées, scientifiques et techniques

43 %

38 %

21 %

43 %

49 %

Activités de services administratifs et de soutien

62 %

53 %

59 %

55 %

47 %

Ensemble des services

48 %

41 %

32 %

46 %

52 %

Source : Insee (2014)

Pour autant, force est de constater le faible dynamisme de l'investissement des entreprises et du marché de l'emploi en cette fin d'année, alors même que le CICE a été accordé pour la première fois aux entreprises en 2014. Aussi le Point de conjoncture de l'Insee du mois d'octobre anticipe-t-il un nouveau recul de l'investissement des entreprises au cours des deux derniers trimestres de l'année, de - 0,3 % puis - 0,2 %, après une baisse de 0,6 % et 0,7 % lors des premier et deuxième trimestres. Dans ces conditions, la reprise de l'investissement des entreprises pourrait être légèrement plus modérée que celle prévue dans le scénario gouvernemental (+ 0,9 %), le Consensus Forecasts tablant d'ailleurs sur une progression de 0,8 % en 2015.

De même, l'Insee prévoit une légère hausse du taux de chômage d'ici la fin de l'année 2014, celui-ci devant atteindre 10,3 %, alors qu'il s'élevait à 10,1 % en 2013. Selon les données avancées par l'Insee, la stabilité de l'emploi au second semestre ne serait permise que par la montée en charge des emplois d'avenir, l'emploi marchand continuant son repli.

Ceci ne saurait surprendre, dès lors que le climat des affaires se dégrade depuis le printemps. En effet, l'indicateur de climat des affaires51(*) de l'Insee a reculé de 95,2 en mars 2014 à 90,9 en septembre, comme le fait apparaître le graphique ci-après.

Graphique n° 13 : Évolution de l'indicateur de climat des affaires de l'Insee

Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)

De même, l'indicateur de retournement de l'Insee, qui vise à détecter les moments où la conjoncture change d'orientation, est à son niveau minimal depuis septembre, soit - 1 (cf. graphique ci-après). Cet indicateur, également construit sur la base des enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise, retrace à chaque date la différence entre la probabilité que la phase conjoncturelle soit favorable et la probabilité qu'elle soit défavorable. Il évolue entre + 1 et - 1, un point proche de + 1 signalant que l'activité est en période d'accélération, alors qu'à l'inverse, un point proche de - 1 signale que l'activité est en nette décélération. Un indicateur proche de 0 correspond généralement à une période de stabilisation. Par suite, le recul substantiel de l'indicateur de retournement à compter de juillet dernier semble présager une reprise plus que modérée de la conjoncture économique en 2015 ; en effet, la prévision de 1,0 % de croissance du PIB retenue par le Gouvernement pour 2015 supposerait une accélération de l'activité qui ne semble pas se dessiner.

Graphique n° 14 : Évolution de l'indicateur de retournement de l'Insee

Source : commission des finances du Sénat (données de l'Insee)

Dans ces conditions, l'hypothèse d'un accroissement de la consommation des ménages en 2015, de 1,3 % selon le Gouvernement, peut paraître également fragile. En effet, l'atonie persistante de l'activité économique et du marché du travail pourrait limiter la hausse du pouvoir d'achat et favoriser le maintien d'un haut niveau d'épargne de précaution ; à cet égard, le Point de conjoncture de l'Insee d'octobre prévoit un taux d'épargne des ménages de 15 % à la fin de l'année 2014, contre 14,6 % en 2013. Au total, le Consensus Forecasts anticipe une progression de la consommation des ménages de seulement 0,9 % en 2015.

Par suite, il ne saurait être exclu que les espoirs du Gouvernement de voir rebondir l'activité économique en 2015 soient de nouveau déçus, à l'instar de ceux du début de l'année 2014.

b) 2016-2019 : un retour espéré de l'activité vers son potentiel

Concernant les perspectives à moyen terme, pour les années 2016 à 2019, le Gouvernement prévoit une accélération progressive de l'activité, avec une croissance de 1,7 % en 2016, de 1,9 % en 2017 et de 2,0 % en 2018 et 2019. Il est possible d'y voir un scénario de « normalisation » de la situation économique, d'une part, parce que l'inflation reviendrait vers des niveaux correspondant à la cible de la Banque centrale européenne (BCE) et, d'autre part, parce que l'écart de production se refermerait progressivement au cours de la période. En effet, ainsi que le fait apparaître le graphique ci-après, selon la trajectoire retenue par le Gouvernement, une croissance de l'activité supérieure à la croissance potentielle à compter de 2016 permettrait un rapprochement du PIB effectif et du PIB potentiel - suivant en cela une logique de « rattrapage ».

Graphique n° 15 : Le resserrement de l'écart de production
au cours de la période 2014-2019

(échelle de gauche : milliards d'euros courants
échelle de droite : points de PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Le scénario gouvernemental repose, notamment, sur l'anticipation d'un retour de la demande étrangère adressée à la France vers son rythme « habituel » (+ 6,5 %), un renforcement de l'investissement des entreprises, au bénéfice de la montée en charge du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité, et une progression de la consommation des ménages de 2 % en fin de période, en raison d'une amélioration du marché du travail ainsi que d'une diminution de l'épargne de précaution.

Tout en soulignant le fait que les « prévisions macroéconomiques pour les années 2018-2019 sont peu documentées », l'avis précité du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) relatif au présent projet de loi52(*) juge que si « le scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016-2017 est plus réaliste que celui présenté en avril dans le programme de stabilité », celui-ci « continue de reposer sur des hypothèses trop favorables sur l'environnement international et sur l'investissement ».

À cet égard, le Haut Conseil relève différents aléas négatifs, parmi lesquels figurent la possibilité d'une reprise moins rapide que prévu du commerce mondial, celle d'une inflation durablement plus basse que la cible de la BCE, le resserrement de la politique monétaire américaine, qui pourrait se traduire par une hausse des taux longs en zone euro, avec un impact défavorable sur l'investissement, la potentielle réapparition de tensions sur les dettes souveraines de certains États de la zone euro et l'éventualité d'une reprise moins marquée de l'investissement des entreprises, si celles-ci choisissent de limiter leur endettement au lieu d'investir, dans un contexte de lente amélioration de leur taux de marge. À l'inverse, des aléas positifs existent dont, notamment, les effets de la baisse de l'euro et la mise en place d'un plan d'investissement européen.

En tout état de cause, il convient de rappeler que la capacité de rebond de l'économie française pourrait être plus limitée que prévu s'il s'avérait que le PIB potentiel a été davantage diminué du fait de la crise économique et financière que ce que laissent voir les estimations du Gouvernement et de la Commission européenne. Dans ces conditions, si l'écart de production était plus réduit qu'estimé, le taux d'évolution du PIB rejoindrait celui de la croissance potentielle, sans véritablement la dépasser à moyen terme, en l'absence d'une nécessité de « rattrapage ». Or, il convient de rappeler que les différents instituts de conjoncture évaluent la croissance potentielle à un niveau proche de 1,2 %. Ceci tend à confirmer la nécessité, évoquée précédemment, d'engager des réformes ambitieuses visant à relever le potentiel de croissance de l'économie française.

2. Prévoir les évolutions économiques, un exercice difficile

Quoi qu'il en soit, prévoir les évolutions économiques constitue un art difficile, et ce d'autant plus depuis le début de la crise économique et financière. Si, dans un univers régulier, les évolutions de l'activité peuvent être, dans une certaine mesure, anticipées, dans un environnement chahuté, un tel exercice présente une grande difficulté.

À titre d'exemple, dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017, présenté en avril dernier, le Gouvernement prévoyait une croissance de 1,0 % pour l'année 2014. Le même mois, le Consensus Forecasts présentait une prévision proche, de 0,9 %. Même, dans son avis relatif au programme de stabilité précité53(*), le Haut Conseil des finances publiques avait considéré qu'une hypothèse de croissance 1,0 % en 2014 était « réaliste », sachant qu'elle était identique à celle alors retenue par le FMI54(*) et l'OCDE55(*). Pourtant, un peu plus de six mois plus tard, un tel taux de croissance de l'économie française paraît totalement inenvisageable.

Par suite, les difficultés inhérentes à l'anticipation des évolutions du PIB posent deux questions : celle de la « crédibilité » des prévisions macroéconomiques et celle de leur « prudence ».

La mise en place du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en mars 2013, a permis de renforcer significativement le réalisme des prévisions macroéconomiques, du moins à court terme. Pour autant, le Gouvernement semble éprouver des difficultés à renoncer totalement à un relatif optimisme en ce domaine, en particulier pour ce qui est des hypothèses de moyen terme. Cet état de fait a été souligné par les différents avis du Haut Conseil, y compris celui relatif au présent projet de loi.

Pour autant, ce phénomène ne semble pas être propre à la France ; aussi, une étude économique56(*) portant sur une trentaine de pays a montré que les prévisions des autorités budgétaires affichaient généralement un « biais positif », ce dernier étant plus prononcé encore pour les prévisions à un horizon de trois années que pour celles de court terme. Cette même étude relève que les prévisions officielles seraient plus biaisées encore dans les États soumis au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) afin, selon son auteur, d'exposer - au moins en projection - un respect des règles budgétaires. Dans le prolongement de cette étude, un autre travail57(*) met en évidence que les États de la zone euro s'étant dotés d'institutions indépendantes chargées de produire les prévisions officielles faisaient apparaître un moindre degré d'erreur entre la prévision et la réalisation.

Aussi est-ce en raison de ce « biais positif » affectant les prévisions gouvernementales qui sous-tendent les trajectoires budgétaires que le Two Pack, qui constitue un ensemble de deux règlements du Parlement européen et du Conseil58(*) entrés en vigueur en mai 2013, s'est attaché à encadrer l'élaboration des prévisions macroéconomiques dans les États de la zone euro. En effet, il prévoit que ces derniers doivent mettre en place des organismes indépendants chargés de produire ou d'avaliser les prévisions macroéconomiques qui fondent les projets de budgets. Ainsi que le soulignent les considérations introductives de l'un des règlements qui forment le Two Pack, des « prévisions macroéconomiques et budgétaires biaisées et irréalistes peuvent considérablement nuire à l'efficacité de la planification budgétaire et, en conséquence, rendre difficile le respect de la discipline budgétaire »59(*).

Par anticipation à l'entrée en application du Two Pack, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a chargé le Haut Conseil des finances publiques de rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois financières. À cet égard, il apparaît qu'il a été fait le choix du mécanisme le moins « contraignant » dans la transposition du Two Pack, dès lors que les prévisions de croissance continuent d'être préparées par les services gouvernementaux et que le Haut Conseil ne formule qu'un avis sur ces dernières. Force est de constater, toutefois, que la majeure partie des pays européens ont fait un choix identique, comme le montrent les résultats de l'enquête menée par les services économiques de la direction générale du Trésor à la demande de la commission des finances et annexée au présent rapport.

Il n'en demeure pas moins que charger une institution indépendante de la production des prévisions macroéconomiques fondant les projets de lois financières permettrait sans doute de fiabiliser celles-ci, évitant tout « biais optimiste » en la matière. En tout état de cause, l'élaboration de ces prévisions par une telle entité permettrait également d'accroître leur crédibilité, dans la mesure où elles seraient délivrées de tout soupçon d'optimisme qui accompagne nécessairement les hypothèses gouvernementales.

Au-delà de la question de la crédibilité des prévisions économiques, il semble nécessaire que ces dernières soient réalisées en vertu du principe de prudence. Comme l'a montré l'expérience récente, le Haut Conseil lui-même n'est pas infaillible dans son appréciation de la conjoncture, et ce en raison du caractère heurté de cette dernière depuis le déclenchement de la crise. Or, les « erreurs » d'anticipation des évolutions conjoncturelles expliquent en partie le non-respect des cibles budgétaires arrêtées, en France ainsi que dans les autres États européens. C'est pourquoi, les estimations les plus prudentes de croissance et d'inflation devraient être retenues lors de la conception des projets de lois financières. À ce titre, l'enquête précitée de la direction générale du Trésor indique qu'en Allemagne, la coalition CDU-CSU/SPD a inclus dans son contrat de coalition du 11 novembre 2005 une phrase réclamant des prévisions prudentes : « Le principe suivant doit être appliqué : sur la base d'indicateurs de référence estimés de manière prudente, une planification prudente des recettes et des dépenses du budget fédéral et des autres comptes publics, y compris le compte social, doit être établie ». En dépit de l'absence de force juridique de cette déclaration, il semblerait que le ministère allemand de l'économie suive scrupuleusement ce principe.

Cependant, l'application d'un principe de prudence en matière de prévision économique est délicate dans les faits eu égard à la difficulté de déterminer le moment où celui-ci doit être mis en oeuvre et dans quelle mesure, dans le souci de ne pas retenir des hypothèses de croissance trop dégradées, qui conduiraient au déploiement d'une politique fiscale et budgétaire dont les effets pourraient être récessifs. Afin de répondre à ce problème, la commission des finances s'est appliquée à développer un indicateur d'incertitude économique ayant pour finalité de donner une assise concrète à la mise en oeuvre du principe de prudence.

3. L'indicateur d'incertitude économique

L'indicateur d'incertitude économique (IIE) de la commission des finances vise à appréhender le degré d'incertitude affectant les prévisions macroéconomiques. Cet indicateur mesure la « dispersion » des anticipations des instituts concourant à l'élaboration du Consensus Forecasts concernant l'évolution du PIB et de l'indice des prix à la consommation (IPC) de l'année en cours et de l'année à venir60(*), étant entendu que plus cette dispersion est grande, plus le niveau d'incertitude est élevé - dès lors que les écarts entre les prévisions des différents instituts sont importants.

Le graphique ci-après fait clairement apparaître que lors des périodes de turbulence économique, l'indicateur d'incertitude économique s'accroît substantiellement. Ainsi, à la suite de la faillite de la banque Lehman Brothers en septembre 2008, qui a marqué une étape essentielle dans la diffusion de la crise économique et financière, l'IIE a atteint 2,1 en janvier 2009, contre une valeur moyenne de 0,9 pour les années 2007 et 2008. Puis, conséquemment au premier plan d'aide à la Grèce en avril 2010, l'indicateur s'est élevé à 1,4 en mai 2010, avant de rebondir de nouveau à 1,5 en février 2012, en raison de la diffusion de la crise de la dette souveraine dans la zone euro.

Graphique n° 16 : Indicateur d'incertitude économique
de la commission des finances du Sénat

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du Consensus Forecasts)

L'indicateur d'incertitude économique, de notre point de vue, présente une utilité opérationnelle indubitable : il permet de déterminer le niveau de prudence qui doit être retenu dans la définition des hypothèses macroéconomiques sous-tendant les projets de lois financières.

De toute évidence, il existe une relation négative entre, d'une part, l'indicateur d'incertitude économique et, d'autre part, l'écart entre la prévision d'évolution du PIB en valeur retenue par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour l'année à venir et sa variation finalement constatée ; en particulier, il apparaît nettement que lorsque la moyenne annuelle de l'indicateur d'incertitude s'élève, la différence entre la prévision et la réalisation se creuse. À titre d'exemple, concernant l'exercice 2009, l'indicateur d'incertitude économique annuel moyen a atteint 1,5, soit son plus haut niveau au cours de la période 2005-2013, alors que l'écart entre la prévision de croissance du PIB en valeur (+ 3,25 %) et la réalisation (- 2,8 %) était de - 6,1 points61(*) (cf. graphique ci-après).

Graphique n° 17 : Corrélation entre le niveau d'incertitude et l'écart des réalisations par rapport aux prévisions

Note de lecture : L'écart prévision-réalisation correspond à la différence entre la prévision d'évolution du PIB en valeur retenue par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour l'année à venir et la variation constatée du PIB en valeur pour l'année considérée.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee, du Gouvernement et du Consensus Forecasts)

Si, comme cela a été indiqué, la mise en place du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a contribué à fiabiliser les hypothèses économiques utilisées par le Gouvernement dans la construction des projets de lois financières, et ce même si des progrès en ce domaine restent à faire, l'indicateur d'incertitude économique (IIE) permet de donner un fondement concret à la démarche prudente qui doit être au fondement de la politique budgétaire. Par suite, lorsque l'indicateur affiche une tendance haussière, la détermination des hypothèses d'évolution du PIB et de l'indice des prix devrait fait l'objet d'une prudence accrue.

À ce jour, l'indicateur d'incertitude économique présente un niveau relativement modéré, s'élevant à 0,6 en octobre 2014, contre une moyenne de 0,9 sur la période 2005-201462(*). Néanmoins, ce résultat ne vient aucunement confirmer l'anticipation de croissance du Gouvernement au titre de 2015, de 1,0 %, dont il a été indiqué qu'elle avait été qualifiée d'« optimiste » par le Haut Conseil ; tout au plus, il vient corroborer la robustesse de la prévision du Consensus Forecasts qui retient une hypothèse de croissance de 0,8 %.

Malgré la faiblesse momentanée de l'indicateur d'incertitude économique, ainsi que le montre la droite de tendance figurant sur le graphique représentant l'évolution de l'indicateur au cours de la dernière décennie, le niveau d'incertitude a tendanciellement crû entre 2005 et 2014, du fait des évolutions économiques récentes. À cela, s'ajoute une instabilité plus forte de l'indicateur. Aussi, dès lors que la difficulté à anticiper les variations du PIB et de l'inflation semble s'être renforcée lors des années récentes, une rigueur plus grande doit être retenue dans la conception des hypothèses économiques. C'est la raison pour laquelle une posture plus prudente aurait dû être adoptée dans l'élaboration du scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016 à 2019, dont le relatif optimisme a été souligné par le HCFP dans son avis relatif au présent projet de loi63(*).

II. LES ORIENTATIONS DES FINANCES PUBLIQUES POUR LA PÉRIODE 2014-2019 : LES RENONCEMENTS DU GOUVERNEMENT

Les orientations figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 marquent plusieurs renoncements. Le Gouvernement renonce, en effet, à ramener le déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, ainsi qu'à la trajectoire de solde structurel et à son objectif à moyen terme (OMT), qui avaient été définis dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, en contradiction avec les engagements pris devant le Parlement et nos partenaires européens.

Certes, les conditions économiques des derniers mois se sont révélées particulièrement défavorables. Mais ceci éclaire le problème plus qu'il ne le justifie : espérant un retour rapide de la croissance économique, le Gouvernement semble avoir considéré qu'il pourrait faire l'économie des réformes structurelles nécessaires pour permettre un ralentissement tendanciel de la dépense publique.

Les développements qui suivent exposent et analysent la nouvelle trajectoire de solde structurel et de solde effectif proposée par le présent projet de loi, avant d'examiner les autres orientations des finances publiques, à savoir, l'évolution prévisionnelle des dépenses des administrations publiques - supposées porter un effort de 50 milliards d'euros d'économies entre 2015 et 2017 -, des prélèvements obligatoires, ainsi que de la dette publique.

A. LE REPORT DE L'ATTEINTE DES OBJECTIFS DE SOLDE PUBLIC

La trajectoire du solde des administrations publiques était, jusqu'à présent, structurée autour de deux objectifs principaux : le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, en application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), et l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, correspondant à l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel défini par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, conformément aux exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Toutefois, ces objectifs sont « abandonnés » par le présent projet de loi, qui reporte la correction du déficit excessif à 2017 et redéfinit significativement l'objectif à moyen terme (OMT), et ce en raison d'une réduction de l'effort structurel devant être consenti au cours de la période de programmation.

1. Les engagements budgétaires actuels de la France

La révision des objectifs de solde public par le Gouvernement ne saurait surprendre, dès lors qu'aucun de ceux qu'il a arrêtés depuis 2012 n'a été respecté.

Le premier d'entre eux concerne, comme cela a été indiqué, le solde structurel. Pour les raisons qui ont été évoquées précédemment, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) impose, en effet, aux États signataires de définir un objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, qui ne peut être inférieur à - 0,5 % du PIB, et une trajectoire de solde structurel, appelée « trajectoire d'ajustement », permettant sa réalisation.

Aussi, conformément à cette prescription, transposée par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a défini un objectif à moyen terme (OMT), correspondant à l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, et une trajectoire de solde structurel pour l'ensemble de la période couverte.

Toutefois, des écarts significatifs sont apparus entre la trajectoire de solde structurel définie par la loi de programmation 2012-2017 et la réalisation, au titre de l'exercice 2012 et plus encore de l'exercice 2013, au cours duquel l'écart était de - 1,5 point de PIB comme le montre le graphique ci-après. Ceci a d'ailleurs amené le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) à identifier, dans son avis du 23 mai 201464(*), l'existence d'un « écart important »65(*) entre le solde structurel constaté au titre de l'année 2013 et la trajectoire, conduisant au déclenchement du mécanisme de correction prévu par l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques66(*).

Graphique n° 18 : Trajectoires de solde et d'ajustement structurels de la LPFP 2012-2017 et réalisation

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Les raisons avancées par le Gouvernement afin de justifier cet écart ont été explicitées lors de la présentation, au Parlement, du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 201367(*). Comme le fait apparaître le tableau ci-après, selon le Gouvernement, l'« écart important » observé au titre de l'exercice 2013 trouvait son origine dans les révisions apportées aux exercices antérieurs (- 0,6 point de PIB), à une plus faible élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB qu'anticipé (- 0,5 point de PIB), à un moindre rendement des mesures nouvelles en recettes (- 0,15 point de PIB) et à une atténuation de l'effort en dépenses (- 0,3 point de PIB), du fait d'une croissance de la dépense en volume supérieure à la prévision.

Tableau n° 19 : Explication de l'écart du solde structurel
à la trajectoire pluriannuelle

(en points de PIB)

Écart à la LPFP 2012-2017

- 1,5

Révisions apportées aux exercices antérieurs

- 0,6

Effet d'élasticité (moindre dynamisme des recettes)

- 0,5

Moindre rendement des mesures nouvelles en recettes

- 0,15

Atténuation de l'effort en dépenses, dont :

- 0,3

- croissance de la dépense en valeur plus faible qu'anticipé

+ 0,2

- croissance de la dépense en volume supérieure à la prévision (faible inflation)

- 0,5

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données transmises par le Gouvernement)

Pas plus que la trajectoire de solde structurel, celle de solde effectif n'a été respectée. La loi de programmation 2012-2017 prévoyait un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2013 ; toutefois, cet objectif a été rendu caduc par le report du délai laissé à la France par le Conseil de l'Union européenne pour corriger son déficit excessif. La France fait l'objet, depuis le 27 avril 2009, d'une procédure de déficit excessif (PDE) au titre du volet correctif du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) ; à ce titre, celle-ci devait ramener son déficit public effectif en-dessous de 3 % du PIB en 2012 au plus tard, délai qui avait été reporté à 2013 par le Conseil de l'Union européenne le 2 décembre 2009.

Toutefois, en raison de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission européenne a proposé, le 29 mai 2013, d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif - proposition validée par le Conseil de l'Union européenne le 21 juin 2013. Ce report s'est accompagné de recommandations du Conseil portant sur la trajectoire de solde public de la France jusqu'à 2015, comprenant des cibles de déficit effectif et des objectifs d'ajustement du solde structurel. Ces différents éléments sont repris dans le tableau ci-après.

Tableau n° 20 : Recommandations du Conseil concernant la trajectoire des finances publiques de la France dans le cadre de la procédure de déficit excessif

(en % du PIB)

 

2013

2014

2015

Cibles de déficit effectif

3,9

3,6

2,8

Objectifs d'ajustement structurel

1,3

0,8

0,8

Source : Conseil de l'Union européenne (2013)

Ainsi, il est requis de la France qu'elle ramène son déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015 et qu'elle améliore son solde structurel de 0,8 point de PIB en 2014 et 2015. Ces recommandations ont été prises en compte dans le cadre du programme de stabilité 2014-201768(*) (cf. tableau ci-après). Seulement, comme le montrent les développements qui suivent, la nouvelle trajectoire proposée par le Gouvernement, dans le présent projet de loi, fait clairement apparaître que ces prescriptions ne seraient pas respectées.

Tableau n° 21 : Trajectoires des soldes effectif et structurel
du programme de stabilité 2014-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

- 4,9

- 4,3

- 3,8

- 3,0

- 2,2

- 1,3

Solde structurel

- 4,0

- 2,9

- 2,1

- 1,2

- 0,8

- ¼

Ajustement structurel

1,1

1,1

0,8

0,8

0,5

0,5

Source : commission des finances du Sénat (à partir du programme de stabilité 2014-2017)

2. Les nouvelles cibles de la trajectoire du solde public
a) La modification de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel

En premier lieu, il est prévu une modification substantielle de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel. L'article 2 du présent projet de loi propose, en effet, de fixer l'OMT à - 0,4 % du PIB en 2019 (cf. graphique ci-après). En cela, le Gouvernement fait usage de la « marge » laissée par le TSCG, en vertu duquel l'objectif à moyen terme ne peut être inférieur à - 0,5 % du PIB.

Ainsi, il apparaît que le Gouvernement a fait le choix de ne pas corriger l'« écart important » identifié par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) en mai 2014, contrairement à ce qu'exigeait, pourtant, le mécanisme de correction prévu par la loi organique du 17 décembre 2012. Comme l'a très justement souligné le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition précitée par la commission des finances du 15 octobre 2014 : « La correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation ». En quelque sorte, le Gouvernement « efface l'ardoise », et donc les écarts passés, avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques, qui abroge les orientations fixées par la loi de programmation 2012-2017.

Toutefois, l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel pouvait-il être modifié dans un délai aussi bref ? L'article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 199769(*) dispose que : « L'objectif à moyen terme est revu tous les trois ans. L'objectif à moyen terme peut être revu à nouveau en cas de mise en oeuvre d'une réforme structurelle ayant une incidence majeure sur la soutenabilité des finances publiques ». Aussi, dans le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 27), il est indiqué que dans « un contexte de mise en oeuvre de réformes structurelles visant à améliorer durablement la compétitivité de l'économie française (en particulier, le pacte de responsabilité et de solidarité qui représente de l'ordre de 1,3 point de PIB à l'horizon 2017), le Gouvernement modifie la définition de l'OMT de la France » ; ce dernier justifie donc la modification anticipée de l'OMT par les réformes structurelles qu'il a engagées, ainsi que par la réévaluation de la trajectoire de PIB potentiel (cf. supra).

Sans pour autant préjuger de la manière dont cette modification sera accueillie par la Commission européenne, il peut être noté que le « code de conduite » publié en septembre 2012, qui précise les modalités d'application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), indique que l'« OMT peut, en outre, être révisé en cas de mise en oeuvre de réformes structurelles ayant un impact important sur la soutenabilité des finances publiques »70(*), tout en précisant que « seules les réformes importantes qui ont des effets budgétaires positifs à long terme, y compris par l'accroissement de la croissance potentielle, et, par conséquent, une incidence positive vérifiable sur la soutenabilité à long terme des finances publiques seront prises en compte. Par exemple, des réformes portant sur le système de santé, les retraites ou le marché du travail pourraient être considérées »71(*). Ainsi, en modifiant l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, le Gouvernement semble considérer que les réformes comprises dans le Pacte de responsabilité et de solidarité répondent aux critères qui viennent d'être énoncés et contribueraient, en particulier, à assurer la soutenabilité des finances publiques à long terme.

En tout état de cause, comme le montre le graphique ci-après, l'inflexion de la trajectoire de solde structurel proposée par le présent projet de loi résulterait, notamment, d'une minoration de l'ajustement structurel prévu pour les années 2014 à 2017. Alors que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoyait un ajustement structurel total de 1,8 point de PIB au cours de la période 2014-2017, celui prévu par le présent projet de loi s'élève à 1,1 point de PIB. À ce titre, il convient de relever que l'ajustement structurel permettant l'atteinte de l'OMT en 2019 est de 2,1 points de PIB. Par conséquent, près de la moitié du chemin à parcourir vers l'objectif à moyen terme devrait l'être après 2017... L'effort budgétaire à consentir est donc en grande partie reporté sur la prochaine législature.

Graphique n° 22 : Comparaison des trajectoires de solde et d'ajustement structurels de la LPFP 2012-2017 et du PLPFP 2014-2019

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Le Gouvernement explique cette réduction du rythme de l'ajustement structurel par la révision des hypothèses de croissance potentielle. Cette révision vient minorer l'effort structurel prévu pour l'ensemble de la période de programmation, dès lors qu'elle réduit l'effort en dépense mesuré. En effet, l'effort structurel en dépenses correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle (cf. encadré ci-après portant sur les notions d'ajustement et d'effort structurels) ; par suite, le ralentissement de la dépense effective se traduit par un moindre effort en dépenses si la croissance potentielle est plus faible.

Tableau n° 23 : Effort structurel des administrations publiques (2015-2017)

 

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Effort structurel en points de PIB

Effort structurel, dont :

0,4

0,5

0,2

0,4

1,1

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0,1

0,0

- 0,2

- 0,2

- 0,4

effort en dépenses

0,2

0,5

0,4

0,6

1,5

Effort structurel en milliards d'euros

Effort structurel, dont :

15

19

11

11

41

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0

- 2

- 4

- 3

- 9

effort en dépenses

15

21

15

14

50

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Le tableau ci-dessus retrace la trajectoire d'effort structurel pour la période 2014-2017, figurant à l'article 4 du présent projet de loi. De même, il s'attache à établir une correspondance entre les efforts en dépenses et en recettes prévus et les mesures d'économies et en prélèvements obligatoires, en valeur, annoncées par le Gouvernement pour les années 2015 à 201772(*) - dont les estimations sont reprises du rapport annexé au projet de loi de programmation.

Au total, au titre de la période 2015-2017, le Gouvernement projette un effort structurel de 1,1 point de PIB - qui reposerait essentiellement sur les collectivités territoriales (cf. tableau ci-après) -, comprenant un effort en dépenses pour 1,5 point de PIB et des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires pour - 0,4 point de PIB. Dans le programme de stabilité 2014-2017, pour la même période, l'effort structurel était estimé à 1,6 point de PIB, dont - 0,6 points de PIB de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires et 2,1 point de PIB d'effort en dépenses.

Tableau n° 24 : Détail de l'effort structurel par sous-secteur
des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Effort structurel, dont :

1,2

0,4

0,5

0,2

0,4

1,1

Administrations publiques centrales (APUC)

0,9

0,2

0,2

0,1

0,2

0,5

Administrations publiques locales (APUL)

- 0,2

0,1

0,3

0,2

0,2

0,7

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,5

0,1

0,0

- 0,1

0,0

- 0,1

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Le « passage » entre l'effort structurel et l'ajustement structurel implique également de tenir compte et de la composante non discrétionnaire73(*) de ce dernier et de la « clef en crédits d'impôts », comme le rappelle l'encadré ci-après.

Le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 57) indique que « si, en 2015, la montée en charge du CICE continuerait de peser sur l'ajustement structurel via la clé en crédits d'impôts [...], tout comme une élasticité légèrement inférieure à l'unité, ces facteurs disparaîtraient à partir de 2016, l'élasticité devenant proche de l'unité, permettant à l'ajustement structurel d'atteindre le rythme de 0,5 point de PIB en 2017 ». Ces différents effets sont retracés dans le tableau qui suit.

Tableau n° 25 : Variation du solde structurel des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Ajustement structurel, dont :

1,1

0,1

0,25

0,25

0,5

0,5

0,5

Effort structurel

1,2

0,4

0,5

0,2

0,4

-

-

Composante non discrétionnaire

- 0,2

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

-

-

Clef en crédit d'impôt

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,1

-

-

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

En dépit des incidences de la composante non discrétionnaire et de la nouvelle comptabilisation des crédits d'impôts, le ralentissement de l'ajustement structurel résulterait essentiellement de celui de l'effort structurel au cours de la période de programmation, qui résulterait de la révision à la baisse des hypothèses de croissance potentielle.

Toutefois, dans son avis relatif au présent projet de loi74(*), le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) a estimé que cette réévaluation de la croissance potentielle n'expliquait qu'une partie de l'écart entre l'ajustement structurel annoncé dans le programme de stabilité 2014-2017 et celui prévu dans le présent projet de loi, à hauteur de « 0,2 point de PIB de la baisse de la variation de solde structurel chaque année ». Aussi juge-t-il que, « plus fondamentalement, l'ajustement structurel est limité par le fait que l'effort en dépense, relativement modéré au regard de celui qui a pu être réalisé par le passé par d'autres pays, sert en partie, à compter de 2016, à financer des baisses de prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité », tout en notant que ce moindre ajustement structurel ne serait pas compensé par un effort supplémentaire ultérieur.

Dès lors, la modification de l'objectif à moyen terme (OMT) et de la trajectoire d'ajustement structurel ne saurait être vue comme une simple opération « technique », traduisant mécaniquement la révision des hypothèses de croissance potentielle : elle s'accompagne également, selon le Haut Conseil, d'un net recul de l'effort structurel projeté au titre de la période 2015-2017.

Pour conclure ce développement relatif à la trajectoire de solde structurel proposée par le présent projet de loi, il convient de revenir sur l'estimation de l'écart de production sur laquelle cette trajectoire se fonde.

Ainsi que cela était indiqué au début de cet exposé général, l'écart de production occupe une place centrale dans le calcul du solde structurel. Par conséquent, l'évaluation retenue de l'écart de production pour l'année 2013, soit - 2,7 % du PIB potentiel, présente une importance déterminante. En effet, c'est sur la base de celle-ci qu'est calculé le « point de départ » de la trajectoire de solde structurel, soit un solde structurel de - 2,5 %. Or, dans son avis précité, le Haut Conseil a estimé que l'écart de production pourrait être plus resserré, en 2013, que ce que prévoit le Gouvernement - qui reprend, par ailleurs, l'estimation de la Commission européenne (cf. supra). Dans une telle hypothèse, le solde structurel serait plus dégradé sur l'ensemble de la période de programmation.

Graphique n° 26 : Effets de l'estimation de l'écart de production sur la trajectoire de solde structurel

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

Afin d'illustrer les effets d'un tel phénomène, il est proposé de reconstituer la trajectoire de solde structurel - à ajustement structurel inchangé - dans l'éventualité où l'écart de production serait plus resserré que ce que prévoit le Gouvernement. Les estimations de l'écart de production sont diverses, certains des instituts de conjoncture interrogés par la commission des finances évaluant l'écart de production à un niveau légèrement supérieur à - 2,0 point de PIB potentiel, d'autres retenant même une estimation proche de 0. Toutefois, l'essentiel des évaluations des instituts de conjoncture, des organisations internationales ou de l'Insee sont comprises entre - 2,0 et - 3,5 points de PIB potentiel. Aussi une estimation de l'écart de production de - 2,0 points de PIB potentiel est-elle retenue pour cette projection, dont les résultats apparaissent dans le graphique ci-avant.

Ainsi, si l'écart de production s'élevait à - 2,0 points de PIB potentiel et non à - 2,7 points de PIB potentiel en 2013, la trajectoire de solde structurel - recomposée sur la base de la « règle du pouce » - s'en trouverait abaissée de 0,6 point de PIB, le solde structurel s'élevant alors, en 2019, à - 1,0 % du PIB ; dans de telles conditions, l'objectif à moyen terme (OMT) ne répondrait pas aux exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Toutefois, il s'agit là d'une projection tout à fait théorique, dans la mesure où, comme cela a été rappelé, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), en application de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012, doit retenir la trajectoire de PIB potentiel figurant dans le rapport annexé de la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il contrôle le respect de la trajectoire de solde structurel fixée par cette dernière.

Ajustement structurel et effort structurel

L'ajustement structurel se définit comme la variation du solde structurel, qui correspond au solde public effectif corrigé du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. Dès lors, l'ajustement structurel renvoie à la variation du solde public dont ont été retranchés les effets de la conjoncture économique. Malgré cela, celui-ci ne constitue qu'une mesure imparfaite pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire. En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement.

Aussi, afin de mieux approcher la composante discrétionnaire des finances publiques - et donc l'action budgétaire du Gouvernement -, a été développée la notion d'effort structurel, qui a été proposée pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 200475(*).

L'effort structurel peut se décomposer en deux facteurs : l'effort structurel en dépenses, qui correspond à l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle, et l'effort structurel en recettes, soit les mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques76(*). Ainsi, le calcul de l'effort structurel permet un traitement amélioré du traitement des recettes dans la mesure de la composante discrétionnaire du solde public, dès lors qu'il permet d'exclure les incidences de l'évolution des élasticités. Toutefois, il ne permet pas d'isoler les évolutions des
dépenses publiques qui ne sont pas maîtrisées par le Gouvernement
, à l'instar des charges de la dette, pouvant momentanément venir accroître l'effort structurel en dépenses.

En outre, l'entrée en vigueur du nouveau système européen des comptes nationaux, dit « SEC 2010 »77(*), a modifié le traitement des crédits d'impôts « restituables »78(*), soit ceux correspondant à une créance et pouvant donner lieu à un versement de la part du Trésor public en cas de dépassement de l'impôt dû, qui sont désormais comptabilisés comme des dépenses publiques - alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes. Par conséquent, afin de maintenir inchangé la notion d'effort structurel, l'effort en dépenses est calculé hors crédits d'impôts. Toutefois, parce que la montée en charge des crédits d'impôts « pèsent » sur l'ajustement structurel, un terme supplémentaire a été ajouté dans la décomposition de ce dernier : il s'agit de la « clef en crédits d'impôts ».

b) Une correction du déficit excessif de nouveau reportée

La trajectoire des finances publiques proposée dans le présent projet de loi repousse également le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB à 2017 alors que, conformément aux recommandations du Conseil de l'Union européenne du 21 juin 2013, le déficit excessif de la France devait être corrigé avant 2015.

Tableau n° 27 : Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires et du solde structurel

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Solde conjoncture (1)

- 1,9

- 2,0

- 1,7

- 1,4

- 0,9

- 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Ceci constitue une conséquence logique du ralentissement de l'amélioration du solde structurel, donc de l'effort structurel projeté par le Gouvernement. Mais il apparaît également que les mesures ponctuelles et temporaires79(*) affecteraient négativement le solde effectif au cours de la période de programmation en raison, notamment des contentieux sur les organismes de placement en valeur mobilière (OPCVM) et du contentieux dit « précompte », dont le coût pour les finances publiques est évalué à près de 6 milliards d'euros entre 2014 et 2017 (cf. tableau ci-après). Toutefois, les effets sur l'ajustement structurel de ces contentieux seraient concentrés sur les années 2015 et 2016, à hauteur de - 0,1 point de PIB potentiel par an. Ainsi, la trajectoire de solde effectif pour ces exercices pâtirait des « retards » pris dans le traitement des contentieux OPCVM et « précompte » qui avaient, pour les années antérieures, conduit à ce que les contentieux fiscaux pèsent moins qu'anticipé sur les finances publiques.

Tableau n° 28 : Mesures ponctuelles et temporaires (2014-2019)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Mesures ponctuelles et temporaires (% du PIB pot.)

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Précompte (en milliards d'euros)

0,0

- 0,4

- 0,9

0,0

0,0

0,0

OPCVM (en milliards d'euros)

- 0,7

- 1,8

- 1,8

- 0,5

0,0

0,0

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Quoi qu'il en soit, il s'agit de la deuxième fois que le Gouvernement reporte le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB depuis 2012, comme l'illustre le graphique ci-après.

Graphique n° 29 : Comparaison des trajectoires de solde effectif de la LPFP 2012-2017, du Programme de stabilité 2014-2017 et du PLPFP 2014-2019

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

En l'état actuel des choses, ramener le déficit effectif sous le seuil de 3 % du PIB en 2015, conformément à nos engagements européens, impliquerait d'accroître l'effort budgétaire consenti en 2015 de près de 30 milliards d'euros.

Ceci met en lumière l'« impasse » qu'a représentée la politique budgétaire et fiscale menée par le Gouvernement depuis son entrée en fonction. Le redressement des comptes publics a reposé, dans les premiers temps, exclusivement sur les hausses d'impôt, les efforts en dépenses étant renvoyés en seconde partie de législature - sans doute dans l'espoir de bénéficier d'une reprise de l'activité économique. À cet égard, comme l'a rappelé le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale du 17 juin 201480(*), les augmentations d'impôts se sont élevées à 22 milliards d'euros en 2012 et à 29 milliards d'euros en 2013.

Par conséquent, le Gouvernement est désormais contraint de chercher la quadrature du cercle, puisqu'il doit consolider les finances publiques tout en finançant des baisses de prélèvements obligatoires rendues indispensables par les hausses significatives qu'il a lui-même décidées il y a quelques mois. Ceci montre bien que le Gouvernement ne pouvait faire l'économie, et ce dès le début de la législature, des réformes structurelles nécessaires devant permettre un ralentissement tendanciel de la dépense publique.

Au regard des nouvelles règles de gouvernance financière, qui accorde une large place à la notion de solde structurel, en particulier depuis l'adoption du Six Pack81(*), le non-respect du délai de correction du déficit excessif aurait pu se justifier si l'ajustement structurel était conforme aux recommandations du Conseil de l'Union européenne du 21 juin 2013. Si le programme de stabilité 2014-2017, transmis en mai dernier aux institutions européennes, respectait ces prescriptions, tel n'est pas le cas de la trajectoire proposée par le présent projet de loi. Comme cela a été indiqué, l'ajustement structurel s'élèverait à 0,1 % du PIB en 2014 et à 0,25 % du PIB en 2015, alors que les recommandations du Conseil prévoyaient un ajustement de 0,8 % du PIB au cours de ces deux années - et qui ne pouvait être, conformément au Pacte de stabilité et de croissance, inférieur à 0,5 % du PIB par an.

Aussi, comme l'a relevé le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) dans son avis relatif au présent projet de loi82(*), « la trajectoire des finances publiques du projet de loi de programmation n'est pas cohérente avec les engagements pris par la France ». L'appréciation de la Commission européenne sur la nouvelle trajectoire devrait être connue prochainement, lors de la publication de son avis sur le projet de plan budgétaire de la France pour l'exercice 2015, en application de la nouvelle procédure instituée par le Two Pack83(*).

B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES ET DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

La trajectoire pluriannuelle des dépenses publiques avancée dans le présent projet de loi doit reposer, selon le Gouvernement, sur la réalisation d'un programme d'économies de 50 milliards d'euros au cours de la période 2015-2017, qui devrait permettre tout à la fois le redressement des comptes publics et de financer des baisses de prélèvements obligatoires. Ainsi, il est prévu un recul du ratio des dépenses publiques dans le PIB de même que du taux de prélèvements obligatoires tout au long de la période 2015-2017.

Tableau n° 30 : L'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Dépense publique hors crédits d'impôts

56,5

56,1

55,5

54,5

Dépense publique avec crédits d'impôts

57,7

57,6

57,0

56,1

Taux de prélèvements obligatoires net des crédits d'impôts

44,7

44,6

44,5

44,4

Taux de prélèvements obligatoires corrigé des crédits d'impôts

45,7

45,7

44,5

45,7

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur

Ainsi que cela a été indiqué précédemment, le nouveau système européen de comptes nationaux, dit « SEC 2010 », prévoit que les crédits d'impôts « restituables » doivent être comptabilisés en tant que dépenses publiques, et non plus en tant que moindres recettes. Par suite, les objectifs d'évolution de la dépense publique figurant à l'article 5 du présent projet de loi étaient exprimés hors crédits d'impôts, de la même manière que le taux de prélèvements obligatoires afin, précise le rapport annexé au projet de loi (alinéa 339), « de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques ». Le souci du Gouvernement d'assurer la comparabilité des données est tout à fait compréhensible ; toutefois, il était dommageable que les effets des crédits d'impôts, qui seront tout à fait substantiels dans les prochaines années ne puissent être aisément mesurés. Aussi, un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'article précité a précisé l'objectif d'évolution de la dépense publique avec crédits d'impôts. Toutefois, votre rapporteur a également souhaité pouvoir disposer de l'évolution prévisionnelle du taux de prélèvements obligatoires corrigé des crédits d'impôts, conformément aux nouvelles règles comptables. À cet égard, les données transmises par le Gouvernement, reprises dans le tableau ci-avant, font apparaître que, crédits d'impôts mis à part, le taux de prélèvements obligatoires serait relativement stable tout au long de la période 2015-2017.

1. Un ralentissement peu étayé de la dépense publique

Le programme de 50 milliards d'euros d'économies pour la période 2015-2017 constitue indubitablement la pierre angulaire de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement. Les économies projetées semblent avoir été réparties entre les différents sous-secteurs des administrations publiques en fonction de leur part dans les dépenses publiques, comme le fait apparaître le tableau ci-après.

Tableau n° 31 : Répartition de l'effort en dépenses sur la période 2015-2017
entre les administrations publiques

 

État et ODAC

APUL

ASSO

Part dans les économies

36,0 %

22,0 %

42,0 %

Part dans les dépenses publiques

37,4 %

19,3 %

43,2 %

Part dans le déficit public

76,2 %

10,3 %

13,5 %

Part dans la dette publique

79,7 %

9,4 %

10,9 %

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et des données de l'Insee)

Ainsi, l'État et ses agences assumeraient une économie totale de près de 19 milliards d'euros. À cela viendrait s'ajouter les économies demandées aux collectivités territoriales, de 11 milliards d'euros, et aux administrations de sécurité sociale (ASSO), de 21 milliards d'euros.

Sur les 50 milliards d'euros d'économies prévues, 21 milliards d'euros seraient réalisées en 2015, dont 7,7 milliards d'euros par l'État et ses agences, 3,7 milliards d'euros par les collectivités territoriales et 9,6 milliards d'euros par les administrations de sécurité sociale. Le montant d'économies s'élèverait, ensuite, à 15 milliards d'euros en 2016 et à 14 milliards d'euros en 2017.

S'agissant des années suivantes, aucune information n'est donnée quant à la manière dont pourrait être atteint l'ajustement structurel de 0,5 % du PIB annoncé pour 2018 et 2019. Ceci peut se comprendre dès lors que l'actuelle législature prendra fin en 2017. Pour autant, il convient de relever que ces deux exercices constituent des étapes essentielles dans le respect de la trajectoire de solde structurel, dans la mesure où elles devraient porter près de la moitié de l'ajustement sous-jacent à la trajectoire. Ainsi, ce sont près de 40 milliards d'euros d'économies qui sont seulement « évoquées » par le Gouvernement alors qu'elles fondent le respect de la trajectoire qu'il définit dans le présent projet de loi, laissant à la prochaine législature le soin d'en définir le contenu.

Quoi qu'il en soit, le programme de 50 milliards d'euros d'économies suppose un fort ralentissement de la dépense publique tant en valeur qu'en volume entre 2015 et 2017. Comme le montre le tableau ci-après, le taux de croissance de la dépense publique serait ramené en moyenne à 1,6 % en valeur et à 0,2 % en volume entre ces deux années. Ceci marquerait une rupture majeure dans la trajectoire d'évolution des dépenses publiques observée au cours des derniers exercices. Or, les informations communiquées jusqu'à présent peinent à assurer la crédibilité des économies annoncées, tant celles-ci demeurent peu documentées et reposent, parfois, sur des hypothèses fragiles.

Tableau n° 32 : Croissance de la dépense publique (hors crédits d'impôts)

(variation en %)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne 2015-2017

Taux de croissance de la dépense en valeur

2,0

1,4

1,1

1,9*

1,8

1,6

Administrations publiques centrales (APUC)

-

0,4

0,3

0,8

0,4

0,5

Administrations publiques locales (APUL)

-

1,2

0,3

1,8

1,9

1,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

-

2,3

0,8

2,1

2,3

1,7

Taux de croissance de la dépense en volume

1,3

0,9

0,2

0,5*

0,0

0,2

Inflation hors tabac

0,7

0,5

0,9

1,4

1 ¾

 

* Dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le Gouvernement précise que l'année 2016 sera marquée par des dépenses exceptionnelles liées, notamment, à un ressaut du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et aux remises de dette aux États étrangers.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

a) La contribution de l'État et de ses agences à l'effort en dépenses

Au cours de la période couverte par le « budget triennal », soit les années 2015 à 2017, 19 milliards d'euros d'économies seraient réalisées par l'État et ses agences. Dans ce cadre, 18,5 milliards d'euros d'économies porteraient sur les crédits des ministères et les ressources affectées aux agences, auxquels viendrait s'ajouter une moindre dépense de 0,5 milliard d'euros liée à une prévision de stabilisation du rythme des décaissements des investissements d'avenir.

Le montant d'économies avancé suppose une diminution en valeur des dépenses de l'État hors charge de la dette et des pensions et hors transfert aux collectivités territoriales. En effet, ce montant excède la progression tendancielle des dépenses relevant de ce périmètre, qui s'élèverait à 17,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017 - soit à 5,8 milliards d'euros par an. À ce titre, le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 137) précise que « les dépenses de l'État hors charge de la dette, hors pension et hors transferts aux collectivités territoriales, seront diminuées de 1 Md€ en 2015, augmenteront de 1,5 Md€ en 2016 compte tenu du ressaut exceptionnelle du PSR-UE84(*) et diminueront ensuite de 1,5 Md€ en 2017 par rapport à l'année précédente ». Sur le seul périmètre des dépenses des ministères et des affectations de recettes plafonnées, la baisse serait de 2,26 milliards d'euros entre 2014 et 2017.

Dans ces conditions, l'économie réalisée par rapport au tendanciel serait de 7,2 milliards d'euros en 2015, de 5,7 milliards d'euros en 2016 et de 5,6 milliards d'euros en 2017.

Le principal levier identifié par le Gouvernement afin de réaliser les économies annoncées réside dans la maîtrise de la masse salariale. Ainsi, le point d'indice serait stabilisé, ce qui permettrait une économie d'un peu plus d'un milliard d'euros par an85(*) ; par ailleurs, les mesures catégorielles, qui ont augmenté en moyenne de 500 millions d'euros par an entre 2007 et 2012, seraient réduites à 177 millions d'euros par an sur la période 2015-2017, ce qui représenterait une économie d'environ de 0,3 milliard d'euros chaque année. Dès lors, la maîtrise de la masse salariale, qui repose également sur une stabilisation des effectifs, permettrait une économie de près de 1,4 milliard d'euros par an - soit environ 4,2 milliards d'euros sur le triennal.

Pour le reste, les économies projetées sont, hélas, moins précises. Dans le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 150), il est en effet question d'une amélioration de la productivité des administrations, reposant sur la « dématérialisation des échanges avec les citoyens », la « simplification des règles administratives », ou encore la « modernisation des achats publics et [l']optimisation des dépenses immobilières », qui permettrait une réduction des dépenses de fonctionnement.

Au total, les seuls efforts en dépenses tangibles résident dans le gel des rémunérations dans la fonction publique, les autres leviers d'économies peinant à être matérialisés. Aussi semblerait-il que le Gouvernement éprouve des difficultés à proposer des réformes structurelles permettant de réduire durablement les dépenses de l'État. Ceci n'est pas sans lien, de toute évidence, avec l'augmentation de la mise en réserve des crédits proposée par l'article 12 du présent projet de loi, ni même avec la mise en place d'une revue annuelle des dépenses, prévue à l'article 22 de ce dernier.

b) La fragile trajectoire financière des collectivités territoriales

L'évolution prévisionnelle de la dépense locale avancée dans le présent projet de loi, donc la contribution des collectivités territoriales à l'effort de réduction des dépenses, repose sur deux hypothèses qui présentent certaines fragilités.

Tout d'abord, il est supposé que la baisse des dotations de l'État d'un montant de 11 milliards d'euros entre 2015 et 2017 se traduirait, d'une part, par la réalisation d'économies d'un montant quasi équivalent sur les dépenses locales et, d'autre part, que ces économies porteraient exclusivement sur les dépenses de fonctionnement.

Tableau n° 33 : Évolution prévisionnelle des dépenses des administrations publiques locales et économies sous-jacentes

(en milliards d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Dépenses locales

(évolution en valeur, en %)

252,0

-

255,0

(+ 1,2 %)

255,8

(+ 0,3 %)

260,4

(+ 1,8 %)

265,3

(+ 1,9 %)

 

Montant des économies à réaliser**

-

1,8

5,4

2,4

2,2

10,0

* Le montant des économies à réaliser est calculé sur la base du tendanciel de croissance des dépenses locales, qui est estimé à 1,0 % en volume par le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) n° 2012-M-03 de mai 201286(*).

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et des données de l'Insee de mai 2014)

Comme le fait apparaître le tableau ci-avant, la trajectoire d'évolution en valeur des dépenses des administrations publiques locales (APUL) retenue dans le présent projet de loi suppose la réalisation d'environ 10 milliards d'euros d'économies entre 2015 et 2017 par rapport à la hausse tendancielle des dépenses locales, soit un montant proche de la réduction des dotations de l'État.

Dès lors, le Gouvernement suppose que les collectivités territoriales disposeraient des marges de manoeuvre nécessaires pour traduire cette baisse de dotations par des économies d'un montant égal et que cette réduction serait sans incidences sur l'investissement des collectivités - qui n'évoluerait donc qu'en fonction du cycle électoral -, dont il y a lieu de rappeler qu'il représentait près de 60 % de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques et 20 % environ de l'investissement total en 2013. Pourtant, tout laisse penser qu'une telle hypothèse est sans fondement eu égard au caractère contraint de nombreuses dépenses des administrations publiques locales : si le principe de libre administration des collectivités territoriales est consacré par la Constitution, celui de libre administration de la dépense locale est tout relatif... De nombreuses hausses des dépenses résultent, en effet, de décisions de l'État, comme les récentes réformes des rythmes scolaires et du revenu de solidarité active (RSA), par exemple ; en outre, les contraintes réglementaires imposées aux collectivités territoriales les privent, souvent, des leviers nécessaires à la réalisation d'économies de fonctionnement, voire contribuent à l'augmentation de leurs dépenses, notamment en matière de gestion des personnels.

Dans ces conditions, il est fort probable que la diminution des dotations de l'État se traduira par un recul des dépenses d'investissement des collectivités qui restent, à court terme, les dépenses les plus aisément modulables - en particulier en début de cycle municipal, alors que les projets d'investissement n'ont pas encore été engagés. Cette probabilité est renforcée par la précipitation avec laquelle a été décidée la baisse de dotations. Le programme d'économies de 50 milliards, et la contribution des collectivités à hauteur de 11 milliards d'euros, intervient moins d'une année après le « pacte de confiance et de responsabilité » entre l'État et les collectivités locales, qui prévoyait une réduction des dotations de 1,5 milliard d'euros en 2015. Sans visibilité sur l'évolution de leurs ressources et sur le rythme des efforts en dépenses nécessaires, les collectivités peinent à définir les réformes qui permettraient un ralentissement durable de leurs dépenses de fonctionnement, et ce sans qu'il soit nécessaire de réduire leurs investissements.

La seconde hypothèse inhérente à la trajectoire prévisionnelle des dépenses locales a trait à l'évolution des dépenses d'investissement dans le cadre du « cycle électoral ». En effet, le Gouvernement anticipe un recul de ces dépenses de 5 % en 2014 et de 6 % en 2015, suivi d'une reprise progressive.

Graphique n° 34 : Évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques locales (1965-2013)

(variation en volume, en %)

Années d'élection : 1965, 1971, 1977, 1983, 1989, 1995, 2001, 2007

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee, Comptes nationaux - Base 2010)

Il est vrai que l'existence d'un cycle, suivant celui des élections municipales, est perceptible sur la variation annuelle du volume d'investissement des administrations publiques locales, ce qu'illustre le graphique ci-avant. Ainsi, la première année du mandat municipal est marquée par un freinage de la FBCF, les programmes d'investissement des nouveaux maires n'étant pas encore lancés. La deuxième année connaît également une baisse de l'investissement : les commandes sont passées mais leur réalisation n'a pas commencé ou n'ont pas encore donné lieu à paiement. Lors de la troisième année, les dépenses de FBCF sont stimulées par les décisions prises au début du mandat. Au cours de la quatrième année, les dépenses d'investissement demeurent généralement stables. Enfin, les cinquième et sixième années sont marquées par une reprise de la croissance de la FBCF en raison des échéances électorales et de la finalisation de certains projets lancés en cours de mandat.

Ainsi, en 2002, une étude de l'Insee s'était attachée à déterminer, à partir de six cycles municipaux, la contribution du cycle électoral à la formation brute de capital fixe (FBCF)87(*) des administrations publiques locales (APUL). Les résultats de celle-ci sont repris dans le graphique ci-après.

Graphique n° 35 : Contribution de la composante électorale à la croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques locales

(en points)

Note de lecture : Au cours de l'année n, qui correspond à l'année d'élection, le cycle électoral contribue à hauteur de - 1,9 point à l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) ; à l'année n+5, soit la sixième année du mandat, le cycle électoral stimule l'investissement à hauteur de 4,6 points en raison des échéances électorales.

Source : D. Besson (2002)

Malgré l'existence indéniable d'un cycle de l'investissement local, l'hypothèse du Gouvernement consistant à retenir le cycle précédent comme base de référence paraît, à bien des égards, fragile. En effet, l'examen des cycles municipaux depuis 1965 et, en particulier de ceux intervenus à la suite de la première phase de décentralisation, fait apparaître une grande irrégularité dans les contributions du cycle électoral à la formation brute de capital fixe (FBCF).

Aussi l'ampleur du recul des dépenses d'investissement locales prévu en 2014 et 2015, de 5 % puis de 6 %, que le Gouvernement impute au cycle électoral, semble particulièrement élevée et excède ce qui est observé sur longue période ; dans ces conditions, il y a lieu de se demander si les prévisions gouvernementales ne tiendraient pas, en sus, compte des éventuels effets des baisses de dotation sur l'investissement des collectivités territoriales...

Enfin, une fragilité affecte également l'anticipation de progression des ressources des administrations publiques locales. Le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 218) précise que « les recettes des collectivités territoriales progresseront de 10 Md€ entre 2014 et 2017, soit de + 1,3 % par an en moyenne », ce qui permettrait de financer la hausse prévisionnelle des dépenses locales en valeur, d'un montant équivalent, au cours de cette période (cf. supra). Aussi, la baisse des dotations de l'État serait compensée par une augmentation spontanée des ressources fiscales, de 10 milliards d'euros environ et des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, pour 5,3 milliards d'euros au total, résultant principalement de hausse de taux d'impôts locaux. Le surcroît d'augmentation des recettes des collectivités restant proviendrait de la hausse de leurs ressources hors prélèvements obligatoires et hors dotations de l'État.

Toutefois, l'augmentation spontanée des ressources fiscales des collectivités territoriales envisagée, de 10 milliards d'euros, repose sur l'hypothèse que celles-ci évolueraient avec l'activité économique ; or, l'expérience récente a montré que le produit des recettes fiscales locales présentait une évolution chaotique, en particulier en ce qui concerne les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Par suite, il ne saurait être exclu que les ressources fiscales soient moins dynamiques que ce que prévoit le Gouvernement - ce qui pourrait, par ailleurs, à supposer même que les économies attendues par l'État soient réalisées, peser un peu plus sur les dépenses d'investissement ou contraindre les collectivités territoriales à accroître la fiscalité locale plus qu'anticipé. Dans ces conditions, la trajectoire financière des administrations publiques locales, présentée dans le tableau ci-après, paraît bien fragile.

Tableau n° 36 : Dépenses, recettes et solde des administrations publiques locales

(en points de PIB, sauf mention contraire)

 

2012

2014

2015

2016

2017

Dépenses

11,9

11,9

11,7

11,6

11,4

Recettes

11,5

11,6

11,5

11,3

11,1

Solde

- 0,4

- 0,3

- 0,3

- 0,3

- 0,3

Solde (en milliards d'euros)

- 9,2

- 7,2

- 6,1

- 7,2

- 7,8

Solde structurel

- 0,2

- 0,1

0,0

- 0,1

- 0,2

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

c) Les économies des administrations de sécurité sociale

Les administrations de sécurité sociale (ASSO), enfin, supporteraient la majeure partie des économies projetées par le Gouvernement, soit 21 milliards d'euros entre 2015 et 2017, un montant correspondant à leur poids dans les dépenses publiques (cf. supra). Les économies envisagées porteraient, à hauteur de 10 milliards d'euros, sur les dépenses d'assurance maladie et, pour les 11 milliards d'euros restants, sur les autres dépenses de protection sociale.

Ainsi, le présent projet de loi programme un taux de croissance annuel de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 2,0 % en moyenne entre 2015 et 2017. L'article 10 du projet de loi fait apparaître que le taux prévisionnel de progression de l'ONDAM devrait être de 2,1 % en 2015, de 2,0 % en 2016 et de 1,9 % en 2017, ce qui correspondrait à une économie totale de près de 10 milliards d'euros sur la période 2015-2017.

Le tableau ci-après permet d'illustrer la « mécanique » selon laquelle ces économies doivent être réalisées dans le domaine de l'assurance maladie. Le Gouvernement estime que les dépenses relevant de l'ONDAM affichent un tendanciel de croissance de 3,9 % par an. Aussi, afin d'abaisser le taux effectif d'évolution, il est nécessaire de réaliser un certain montant d'économies chaque année, figurant dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale sous la notion de mesures nouvelles d'économies. Il apparaît que près de 3,5 milliards d'euros d'économies par an devraient être réalisées en moyenne entre 2015 et 2017, de manière à respecter les cibles d'évolution de l'ONDAM figurant dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Graphique n° 37 : Évolution prévisionnelle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et économies sous-jacentes

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

ONDAM

(évolution en %)

178,3
(+ 2,6 %)

182,3
(+ 2,1 %*)

186,0
(+ 2,0 %)

189,5
(+ 1,9 %)

Montant des économies à réaliser**

-

3,2

3,4

3,8

* L'ONDAM prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015 est en progression de 2,1 %, après prise en compte des changements de périmètre.

** Le montant des économies à réaliser est calculé sur la base du tendanciel de croissance des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM, qui était estimé à 3,9 % dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015.

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015)

Pour autant, ces prévisions peuvent paraître ambitieuses dès lors qu'il est rappelé que le ralentissement des dépenses d'assurance maladie au cours des années passées a essentiellement résulté de la sous-exécution de l'ONDAM - qui a atteint, en 2013, 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision. Cette sous-exécution était imputable aux soins de ville, pour 1,3 milliard d'euros, et aux établissements de santé, à hauteur de 0,4 milliard d'euros. Or, comme l'indique la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale88(*), les « écarts en exécution croissants constatés dans le domaine des soins de ville ne sont pas principalement la conséquence d'une meilleure gestion ou d'un effort important. Ils sont avant tout expliqués par un effet de base et par différents erreurs ou biais de prévision, les uns structurels, les autres spécifiques à 2013 et qui pèsent particulièrement sur la prévision des indemnités journalières et du médicament »89(*).

Rien ne garantit que de tels « effets d'aubaine » se répèteront à l'avenir, ce qui implique donc que le Gouvernement engage d'importantes réformes de structure s'il souhaite abaisser durablement le rythme des dépenses d'assurance maladie. À ce titre, l'avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 7 octobre 201490(*) a rappelé que « le taux de progression de l'ONDAM prévu pour 2015 s'inscrit dans le cadre de la programmation pluriannuelle de 2 % en moyenne sur la période 2015-2017 fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques et soulign[é] que des réformes structurelles sont nécessaires pour infléchir durablement l'évolution des dépenses d'assurance maladie ».

Pour ce qui est des économies portant sur les autres dépenses de protection sociale, d'un montant de 11 milliards d'euros, le « détail » en a été dévoilé dans le cadre du programme de stabilité 2014-2017. Celles-ci résulteraient, tout d'abord, des décisions déjà prises en 2013 dans le cadre de la réforme des régimes de retraite de base et complémentaire et de la réforme de la politique familiale, pour 2,9 milliards d'euros. Le report de la revalorisation de certaines prestations sociales, notamment sur les retraites de base, permettrait une économie de 2 milliards d'euros. La poursuite de la démarche de rétablissement de l'équilibre des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arrco) serait à l'origine de 2 milliards d'euros d'économies supplémentaires. De même, le régime d'assurance-chômage devrait permettre d'économiser 2 milliards d'euros à l'horizon 2017, dont 0,8 milliard d'euros résulteraient de l'accord entre les partenaires sociaux de mars 2014, selon le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2015. Enfin, les organismes de protection sociale seraient amenés à dégager 1,2 milliard d'euros d'économies de fonctionnement.

d) La sensibilité de la trajectoire budgétaire à l'évolution de la dépense publique : pas de droit à l'erreur

Les développements qui précèdent font apparaître les nombreuses fragilités qui existent dans la trajectoire d'évolution des dépenses publiques envisagée par le Gouvernement. Alors que certaines hypothèses retenues dans ce cadre paraissent, à bien des égards, discutables, les économies annoncées demeurent, en grande partie, peu documentées. Dans ces conditions le respect des objectifs budgétaires, ayant trait tant au solde effectif qu'au solde structurel, n'est en rien assuré. À ce titre, il convient de relever que le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dans son avis relatif au présent projet de loi91(*), a estimé que « si cette trajectoire est moins ambitieuse que les précédentes, son respect n'est pas acquis. Il suppose d'infléchir fortement et sur toute la période de programmation la croissance de la dépense publique » ; celui-ci note d'ailleurs qu'en l'état actuel des mesures annoncées, il existe un risque de déviation par rapport à l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel.

Le Gouvernement fait, en effet, reposer la trajectoire pluriannuelle des finances publiques sur un ralentissement significatif du taux d'évolution de la dépense publique en volume, devant s'élever à + 0,2 % en moyenne entre 2015 et 2017 (cf. supra). Aussi, afin de mettre en évidence la sensibilité de cette trajectoire au respect de l'effort en dépenses programmé, des projections ont été réalisées à partir de deux scénarii :

- un premier scénario dans lequel la croissance des dépenses en volume serait de 1,1 % au cours de la période 2015-2019, ce qui correspond à la moyenne constatée entre 2012 et 2014 ;

- un second scénario dans lequel la croissance des dépenses en volume serait de 0,6 % entre 2015 et 2019, soit une progression intermédiaire entre la moyenne 2012-2014 et la prévision du Gouvernement.

Il y a lieu de noter que ces deux scenarii reposent sur des hypothèses de croissance en volume des dépenses sensiblement inférieures à la moyenne constatée entre 2000 et 2013, de 2,0 % environ.

Les hypothèses d'évolution des recettes et les prévisions relatives à la composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel sont supposées être similaires à celles retenues par le Gouvernement dans le cadre du présent projet de loi. Par suite, les projections varient sous l'influence exclusive de l'évolution des dépenses publiques en volume.

Les projections réalisées montrent que le non-respect de l'objectif d'évolution annuelle de la dépense publique en volume, fixé par le Gouvernement dans le présent projet de loi, aurait pour conséquence de dégrader fortement la trajectoire des soldes structurel et effectif et de la dette publique, comme le font apparaître le tableau et les graphiques ci-après.

Une progression de la dépense publique de 1,1 % par an en volume entre 2015 et 2019 conduirait ainsi à un solde structurel d'environ - 2,9 % du PIB en 2019, contre un objectif de moyen terme (OMT) fixé - 0,4 % du PIB. Le déficit effectif ne passerait en-dessous de 4 % du PIB qu'en 2018, et ne reviendrait donc pas en deçà du seuil de 3 % du PIB au cours de la période de programmation. Enfin, la dette publique augmenterait continûment pour atteindre 100,2 % du PIB en 2018.

Si la progression de la dépense publique en volume était de 0,6 % par an au cours de la période 2015-2019, le solde structurel serait toujours sensiblement supérieur à l'objectif de moyen terme (OMT) en 2019, atteignant - 1,6 % du PIB. Pour ce qui est du déficit effectif, celui-ci ne reviendrait en deçà du seuil de 3 % du PIB qu'à l'horizon 2018. La dette publique en points de PIB, elle, serait supérieure de près de 3 points de PIB en 2019 par rapport à la prévision.

Ces résultats montrent bien que le Gouvernement n'a pas droit à l'erreur et devra donner plus de substance à son programme d'économies, en engageant les réformes structurelles nécessaires à un ralentissement pérenne de la dépense publique, s'il souhaite tenir ses engagements en matière de redressement des comptes publics.

Tableau n° 38 : Sensibilité de la trajectoire des finances publiques à l'évolution des dépenses des administrations publiques

(en % du PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Hypothèses macroéconomiques

Croissance (en %)

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

2,0

Trajectoire présentée par le Gouvernement dans le cadre du PLPFP 2014-2019

Évol. de la dépense en vol.

0,9

0,2

0,5

0,0

0,0**

0,0**

Solde effectif

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Solde structurel

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Ajustement structurel

0,1

0,25

0,25

0,5

0,5

0,5

Dette publique

95,3

97,2

98,0

97,3

95,6

92,9

Trajectoire en cas de croissance en volume de la dépense de 1,1 % entre 2015 et 2019

Évol. de la dépense en vol.

0,9

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

Solde effectif

- 4,4

- 4,8

- 4,7

- 4,3

- 3,8

- 3,3

Solde structurel

- 2,4

- 2,6

- 2,7

- 2,8

- 2,9

- 2,9

Ajustement structurel

0,1

-0,2

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

Dette publique*

95,3

97,7

99,3

100,0

100,2

99,9

Trajectoire en cas de croissance en volume de la dépense de 0,6 % entre 2015 et 2019

Évol. de la dépense en vol.

0,9

0,6

0,6

0,6

0,6

0,6

Solde effectif

- 4,4

- 4,5

- 4,1

- 3,4

- 2,7

- 2,0

Solde structurel

- 2,4

- 2,3

- 2,1

- 2,0

- 1,8

- 1,6

Ajustement structurel

0,1

0,1

0,2

0,1

0,3

0,2

Dette publique*

95,3

97,4

98,5

98,4

97,6

96,0

* Il est supposé que seule la variation de la dette imputable au déficit est sensible aux évolutions du PIB (les éléments exogènes, soit ceux non pris en compte dans le calcul du déficit mais comptabilisés dans la dette publique, conformément aux règles européennes - dettes contractées par le FESF, apports au capital du MES, etc. -, sont déterminés en retenant les hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019).

** Le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ne précise pas l'hypothèse d'évolution en volume de la dépense publique pour les exercices 2018 et 2019 ; toutefois, l'ajustement structurel prévu pour ces deux années, de 0,5 point de PIB, correspond à l'effort structurel qui serait réalisé si l'évolution de la dépense publique était maintenue à son niveau prévisionnel de 2017, soit 0 %.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 appliquées aux données établies par l'Insee en mars 2014)

Graphique n° 39 : Évolution du solde effectif
selon la trajectoire de la dépense publique

(en % du PIB)

Graphique n° 40 : Évolution du solde structurel
selon la trajectoire de la dépense publique

(en % du PIB potentiel)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

2. Une baisse modérée des prélèvements obligatoires

La période de programmation devrait être marquée par un recul du taux de prélèvements obligatoires entre 2014 et 2017, celui-ci devant diminuer de 44,7 % du PIB à 44,4 % du PIB entre ces deux années. Cette évolution résulterait tout à la fois de la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ainsi que de la mise en oeuvre des allégements du Pacte de responsabilité et de solidarité.

L'évaluation de ce dernier ne semble pas encore avoir été arrêtée définitivement par le Gouvernement, puisque le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 107) estime à plus de 26 milliards d'euros à l'horizon 2017 la baisse des prélèvements induite par le Pacte, alors que le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015 maintient une estimation de 25 milliards d'euros.

Aussi est-il procédé à une reconstitution des mesures entrant dans le Pacte de responsabilité et de solidarité sur la base des différents éléments transmis par le Gouvernement au Parlement depuis l'examen du programme de stabilité 2014-2017. Ces mesures, de même que leur évaluation, sont reprises dans le tableau ci-après.

Au regard des différentes informations disponibles, la baisse de prélèvements résultant du Pacte de responsabilité et de solidarité serait de 25 milliards d'euros environ à l'horizon 2017, dont 10 milliards d'euros dès 2015. Celle-ci comprendrait :

- la poursuite de l'allègement du coût du travail reposant, à partir de 2015, sur la suppression des cotisations patronales au niveau du SMIC, la révision du barème des allègements jusqu'à 1,6 SMIC (pour un montant total estimé à 4,5 milliards d'euros) puis, à compter de 2016, sur l'abaissement des cotisations familiales de 1,8 point entre 1,6 et 3,5 SMIC (4,5 milliards d'euros). À cela s'ajouterait une réduction des cotisations familiales pour les travailleurs indépendants (1 milliard d'euros) ;

- la « modernisation » de la fiscalité des entreprises, qui intègre une suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), représentant une diminution de 6,2 milliards d'euros bruts, avec une première réduction de 1 milliard d'euros dès 2015, puis une deuxième d'un même montant en 2016, la fin de la contribution exceptionnelle - dite « surtaxe » - sur l'impôt sur les sociétés92(*) (2,6 milliards d'euros) et la diminution du taux d'impôt sur les sociétés de 33 ? % à 28 % d'ici à 2020, avec une première étape en 2017 ;

- des mesures de solidarité pour les ménages modestes comprenant, après une mesure provisoire d'allègement sur l'impôt sur le revenu de 1,16 milliard d'euros en 2014, une baisse pérenne de l'impôt sur le revenu ciblée sur les ménages, d'un montant de 3,2 milliards d'euros à compter de 2015 et, enfin, les « autres mesures » renvoyant à la fusion de la prime pour l'emploi (PPE) avec le revenu de solidarité active (RSA), dont le coût est estimé à 1,8 milliard d'euros (cf. infra).

Tableau n° 41 : Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Total
2015/2017

Poursuite de l'allègement du coût du travail

Allègements 1-1,6 SMIC

-

4,5

-

-

4,5

Allègements 1,6-3,5 SMIC

-

-

4,5

-

4,5

Allègements indépendants

-

1,0

-

-

1,0

Sous-total

-

5,5

4,5

-

10,0

Modernisation du système fiscal des entreprises

Suppression C3S (1)

-

1,0

1,0

4,2

6,2

Suppression « surtaxe » sur l'IS

-

-

2,6

-

2,6

Diminution du taux d'IS

-

-

-

1,5

1,5

Sous-total

-

1,0

3,6

5,7

10,3

Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité »)

Mesure IR à effet 2014

1,16

-

-

-

-

Mesure IR pérenne (2)

-

3,2

-

-

3,2

Autres mesures (2)

-

-

0,9

0,9

1,8

Sous-total

1,16

3,2

0,9

0,9

5,0

         

TOTAL DES MESURES

1,16

9,7

9,0

6,6

25,3

(1) La projection retient l'hypothèse basse du coût de la diminution du taux d'impôt sur les sociétés en 2017,
celle-ci étant calculé à partir d'une élasticité de l'IS égale à 1 et en supposant que la baisse concerne également toutes les catégories d'entreprises - y compris celle n'étant pas soumises à un taux légal de 33 ? % à ce jour.

(2) Il est fait l'hypothèse que l'enveloppe dédiée au « Pacte de solidarité » demeure de 5 milliards d'euros à la suite de la censure, par le Conseil constitutionnel, de l'allègement de cotisations salariales de sécurité sociale.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de programme de stabilité 2014-2017)

En l'absence de certaines données relatives au Pacte de responsabilité et de solidarité, plusieurs hypothèses sont retenues dans le cadre de cet exercice. Tout d'abord, il est supposé que l'enveloppe dédiée au « Pacte de solidarité », soit 5 milliards d'euros demeure inchangée, en dépit de la censure, par le Conseil constitutionnel à l'été dernier93(*), de l'allègement de cotisations salariales de sécurité sociale. Par suite, la réforme du « bas de barème » de l'impôt sur le revenu (IR) et la fusion de la prime pour l'emploi (PPE) avec le revenu de solidarité active (RSA) représenteraient également un « coût » de 5 milliards d'euros. Eu égard au montant associé à la baisse de l'impôt sur le revenu prévu par le projet de loi de finances pour 2015, soit 3,2 milliards d'euros, le coût de la fusion PPE-RSA s'élèverait à 1,8 milliard d'euros, dont il est considéré qu'il serait étalé sur les exercices 2016-2017 en l'absence de calendrier connu à ce jour de cette réforme. De même, il est fait l'hypothèse d'une réduction du taux d'impôt sur les sociétés à 32 % en 2017, bien que ce point n'ait encore fait l'objet d'aucune précision de la part du Gouvernement.

Certaines des mesures contenues dans le Pacte de responsabilité et de solidarité ont déjà été votées dans les lois de finances rectificative et de financement rectificative de sécurité sociale pour 2014, adoptées à l'été 2014 ; le dispositif relatif à l'impôt sur le revenu figure dans le projet de loi de finances pour 2015 et d'autres mesures devraient être inscrites dans des textes ultérieurs, comme le fait apparaître le tableau ci-après.

Tableau n° 42 : Les mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité

 

PLFR 2014

PLFRSS 2014

PLF 2015

Textes ultérieurs

Poursuite de l'allègement du coût du travail

Allègements 1-1,6 SMIC

 

×

   

Allègements 1,6-3,5 SMIC

     

×

Allègements indépendants

 

×

   

Modernisation du système fiscal des entreprises

Abattement C3S pour 2015

 

×

   

Abattements C3S ultérieurs

     

×

Suppression « surtaxe » sur l'IS

×

     

Diminution du taux d'IS

     

×

Mesures de solidarité pour les ménages modestes (« Pacte de solidarité »)

Mesure IR à effet 2014

×

     

Mesure IR pérenne

   

×

 

Autres mesures

     

×

Source : commission des finances du Sénat

Au total, le Gouvernement estime que les effets conjugués du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité conduiraient à une baisse des prélèvements de 40 milliards d'euros en 2017. C'est, toutefois, sans tenir compte de ce que les allègements du coût du travail et la suppression de la C3S constituent des diminutions brutes de prélèvements et viennent, dès lors, accroître l'assiette des impositions sur les bénéfices des entreprises concernées. Par conséquent, la baisse nette des prélèvements serait probablement inférieure à l'estimation précitée. À cet égard, dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques94(*), publié en juin 2014, la Cour des comptes a estimé que « le produit sur les bénéfices des sociétés et sur le revenu des ménages augmenterait de 5 Md€ en raison de l'effet de la baisse des charges fiscales et sociales des entreprises et de la hausse des salaires nets des ménages induites par les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité »95(*). Si cette estimation devrait être actualisée en raison de l'annulation de l'abaissement des cotisations salariales, elle n'en demeure pas moins éclairante.

Par ailleurs, la Cour des comptes rappelle que « des mesures de hausse des prélèvements obligatoires déjà prises, ou anticipées dans le programme de stabilité, contribueraient à accroître les recettes publiques de 16 Md€ sur la période, les principales étant : la hausse des taux de la contribution climat-énergie (2 Md€) et de la contribution au service public de l'électricité (3 Md€) ; le remplacement de la taxe sur les poids lourds par un autre impôt (1 Md€) ; la hausse des taux des impôts locaux (4 Md€), dont le rendement demeure hypothétique ; la hausse des cotisations d'assurance retraite de base et complémentaires (2 Md€) ; diverses mesures relatives à l'impôt sur les sociétés (1 Md€) »96(*).

Ceci explique la plus faible réduction des prélèvements obligatoires au cours de la période 2015-2017 que ce qu'aurait pu laisser espérer le Pacte de responsabilité et de solidarité, comme le fait apparaître le tableau ci-après.

Tableau n° 43 : Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (1), dont :

3

- 2

- 4

- 3

Mesures nouvelles au sens de l'article 18 du PLPFP 2014-2019 (hors compétitivité) (2)

0

3

2

- 1

Compétitivité (3)

0

- 7

- 8

- 6

Contentieux (4)

0

- 1

0

2

Autres (5)

3

4

3

3

Élasticité des prélèvements obligatoires

0,7

0,9

1,0

1,0

Note de lecture : La ligne (1) regroupe l'ensemble des mesures obligatoires et résulte donc de l'addition des autres éléments du tableau : (1)=(2)+(3)+(4)+(5) ; les mesures nouvelles au sens du présent article correspond à la somme de la ligne « mesures nouvelles au sens de l'article 18 (hors compétitivité) » et de la ligne « compétitivité » : (2)+(3).

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

En effet, les mesures nouvelles tendant à renforcer la compétitivité des entreprises du Pacte de responsabilité et de solidarité seraient compensées par la hausse d'autres prélèvements, essentiellement décidées sous l'actuelle législature97(*). Par suite, les mesures nouvelles ne permettraient une baisse des prélèvements obligatoires qu'à hauteur de 2 milliards d'euros en 2015, de 4 milliards d'euros en 2016 et de 3 milliards d'euros en 2017. Ceci contribue indubitablement à ce que la France maintienne un taux de prélèvements obligatoires bien supérieur à ses partenaires européens.

3. Des comparaisons européennes qui ne rassurent pas

La comparaison des principaux indicateurs des finances publiques de la France avec ceux de ses partenaires européens n'est guère rassurante. En premier lieu, notre pays affichait, en 2012, un taux de prélèvements obligatoires de 45 % du PIB, supérieur de près de 5 points à la moyenne de l'Union européenne (39,4 % du PIB) et de la zone euro (40,4 % du PIB)98(*). En dépit de cela, le présent projet de loi ne prévoit qu'un recul modéré des prélèvements obligatoires au cours de la période de programmation.

Graphique n° 44 : Évolution des dépenses publiques dans la zone euro
(2002-2013)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données d'Eurostat, SEC 95)

En deuxième lieu, la France présentait, en 2013, un ratio de dépenses publiques dans le PIB (57,1 %) plus élevé de 7,3 points de PIB que le ratio moyen constaté en zone euro (49,8 %) (cf. graphique ci-avant), excédant celui des principaux États de la zone, soit de l'Allemagne (44,7 %), de l'Italie (50,6 %), de l'Espagne (50,6 %) et des Pays-Bas (49,8 %).

Toutefois, l'élément le plus inquiétant réside sans aucun doute dans la comparaison du taux d'évolution en valeur des dépenses publiques au sein de la zone euro. Alors que les dépenses publiques ont crû, en moyenne, de 2,5 % environ en 2012 et 2013 en France, celles-ci n'ont progressé que de 1,2 % lors de ces deux années dans la zone euro. En effet, sur la période 2012-2013, les dépenses publiques ont augmenté annuellement de 1,9 % en Allemagne, de 0,3 % en Italie, de 0,2 % aux Pays-Bas et ont reculé de 0,2 % en Espagne.

Au total ceci met clairement en évidence le fait que la France n'a, en comparaison de ses partenaires européens, pas accompli l'effort « considérable » en dépenses avancé par le Gouvernement. Avec un taux de progression de ses dépenses publiques largement supérieur aux pays de la zone euro au cours des dernières années, notre pays affiche un retard indubitable en la matière. Cela explique probablement le fait que, selon les récentes estimations publiées par Eurostat99(*), la France afficherait un déficit effectif supérieur de 1,6 point de PIB à la moyenne de la zone euro
- celui-ci s'élevant à 4,1 % du PIB en France contre 2,5 % du PIB en zone euro.

C. UNE PROGRESSION INQUIÉTANTE DE LA DETTE PUBLIQUE

La dette publique atteint désormais un niveau inquiétant. Celle-ci excède, en effet, 2 000 milliards d'euros depuis le deuxième trimestre de cette année et son poids dans le PIB approche 100 % - ainsi que le fait apparaître le graphique n° 45 ci-après.

Ce constat est d'autant plus préoccupant que le Gouvernement n'a cessé, depuis 2012, de reporter la date à laquelle la part de la dette publique dans le PIB devait engager son déclin et de revoir à la hausse la trajectoire de celle-ci, comme le montre le graphique n° 46 ci-après. Alors que le programme de stabilité 2013-2017 n'a été présenté que quelques mois après l'adoption de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, le niveau maximal que devait atteindre la dette publique, qui était initialement estimé à 91,3 % du PIB en 2013, a réévalué à 94,3 % du PIB en 2014. Ce « point culminant » a de nouveau été revu par le programme de stabilité 2014-2017 à 95,6 % du PIB pour les années 2014 et 2015. Au total, le niveau de dette prévisionnel en fin de mandature, c'est-à-dire en 2017, qui était évalué à 82,9 % dans la loi de programmation 2012-2017, est porté à 97,3 % par le présent projet de loi, soit une hausse de près de 15 points de PIB.

Ceci tend à démontrer que le Gouvernement a une maîtrise des plus limitées sur l'évolution de la dette publique, d'autant que celle-ci montre une grande sensibilité au taux de progression de la dépense publique, et donc au respect des cibles d'économies fixées (cf. supra), ainsi qu'aux variations conjoncturelles, comme le font apparaître les projections proposées dans les développements qui suivent.

Quelles peuvent être les conséquences d'un niveau d'endettement élevé, proche de 100 % du PIB ? Des travaux économiques, ayant eu une résonnance particulièrement importante, avaient laissé entendre que lorsque la part de la dette publique d'un pays excédait 90 % du PIB, ses performances économiques s'en trouvaient affectées100(*). Toutefois, une récente étude réalisée par des économistes du Fonds monétaire international (FMI)101(*) propose des résultats notablement différents. Ainsi, cette dernière montre que l'existence d'effets de la dette publique sur la croissance économique au-delà d'un certain seuil n'est pas établie. Elle indique, néanmoins, que la trajectoire de la dette importe autant que son niveau : les pays présentant un niveau d'endettement élevé mais dont la dette est en diminution afficheraient des performances économiques similaires à ceux dont le niveau d'endettement est faible.

Par suite, les incidences du niveau d'endettement sur la croissance semblent être ambiguës - même si, chacune à leur manière, les deux études précitées font apparaître qu'une maîtrise de la dette publique est plus favorable à l'activité économique.

Pour autant, il convient de relever que ces mêmes travaux s'appuient sur des séries historiques ; aussi ne sont-ils pas pleinement en mesure de restituer les effets de la « financiarisation » de la dette publique, dorénavant en large partie détenue par des agents financiers ; ce phénomène transparaît à travers l'évolution de la part des non-résidents parmi les détenteurs de titres de dette, qui s'élevait à près de 64 % en juin 2014. Or, l'expérience de la crise de la dette dans la zone euro a montré à quel point les réactions des marchés pouvaient être brutales et s'accompagner d'importantes hausses des primes de risques, ou spreads. Par suite, parce qu'il renforce l'exposition d'un pays à l'apparition de tensions sur sa dette publique, un haut niveau d'endettement est susceptible d'affecter sensiblement l'activité économique.

Quoi qu'il en soit, un niveau élevé de dette publique expose à un accroissement rapide de la charge de la dette en cas de remontée des taux d'intérêt. À cet égard, dans le cas de la France, il ne saurait être exclu que survienne, à relativement brève échéance, une remontée des taux d'intérêt en raison, d'une part, du resserrement de la politique monétaire américaine et, d'autre part, de l'atonie de la conjoncture économique, qui encourage généralement une hausse de la prime de risque sur les titres souverains.

Par suite, il paraît nécessaire d'accroître notre maîtrise tant sur le niveau que sur l'évolution de la dette publique, de manière à mettre fin au gonflement continu observé au cours des dernières années et qui fragilise aussi bien la situation budgétaire de la France que sa position économique. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur souhaite proposer la création d'un mécanisme de « frein à la dette », qui contraindrait le Gouvernement, si le niveau de la dette publique venait à excéder 100 % du PIB, à présenter des mesures permettant de porter le solde effectif à un niveau supérieur au solde stabilisant le ratio d'endettement public au cours des exercices ultérieurs. Un tel mécanisme viendrait utilement compléter les règles existantes, qui concernent principalement l'évolution du solde structurel et du solde effectif.

Graphique n° 45 : Évolution de la dette publique de la France (1998-2014)

* Au quatrième trimestre, le PIB utilisé pour exprimer la dette en point de PIB est le PIB annuel en données brutes. Cette mesure n'a pas de strict équivalent en cours d'année : elle est approximée par le cumul du PIB trimestriel en données corrigées des variations saisonnières et des jours ouvrables (CVS-CJO) sur les quatre derniers trimestres connus.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'Insee)

Graphique n° 46 : Comparaison des différentes trajectoires d'évolution de la dette publique présentées par le Gouvernement entre 2012 et 2014

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)

D. LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES FACE AUX ALÉAS DE LA CONJONCTURE ÉCONOMIQUE : SUR LE « FIL DU RASOIR »

Les développements qui précèdent, de même que les avis du Haut Conseil des finances publiques relatifs au présent projet de loi102(*) et aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2015103(*), mettent en évidence les fragilités du scénario économique retenu par le Gouvernement pour les années 2015 et suivantes. Aussi est-il d'autant plus important de pouvoir mesurer la sensibilité de la trajectoire de solde effectif et de la dette publique à la conjoncture économique104(*).

C'est la raison pour laquelle il est proposé de retenir deux scénarii conventionnels, qui ne constituent aucunement des prévisions alternatives, dans lesquels la croissance du PIB sur la période 2015-2019 est supposée être supérieure de ½ point à la prévision du Gouvernement dans un cas et inférieure de ½ point dans l'autre.

Les projections réalisées sur la base de ces scénarii conventionnels, dont les résultats sont repris dans le tableau et les graphiques ci-après, reposent sur l'hypothèse que seules les recettes sont sensibles aux variations conjoncturelles. Il est donc supposé que les objectifs pluriannuels de dépenses arrêtés par le Gouvernement dans le présent projet de loi sont respectés. Par ailleurs, les baisses de prélèvements obligatoires prévues par le Gouvernement sont prises en compte dans les projections.

Sur l'ensemble de la période de programmation, il apparaît que la trajectoire d'ajustement structurel proposée par le Gouvernement ne permettrait pas, en cas de croissance inférieure de ½ point aux prévisions, de faire revenir le déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017. Le déficit effectif ne passerait, en effet, le seuil de 3 % du PIB qu'en 2018 pour atteindre 2,8 % du PIB, contre un objectif de 1,8 % du PIB à cette échéance. En outre, le taux d'endettement n'engagerait son recul qu'en 2018 et non pas en 2017, après avoir dépassé les 100 % du PIB cette dernière année.

Ainsi, compte tenu de la sensibilité de la trajectoire budgétaire à l'évolution des dépenses publiques - que font apparaître les projections présentées précédemment105(*) - et aux variations conjoncturelles, il apparaît clairement que la programmation retenue par le Gouvernement est sur le « fil du rasoir », ce dernier ne disposant que de marges de manoeuvre limitées afin de respecter les objectifs de finances publiques qu'il se fixe dans le présent projet de loi.

Malgré tout, comme l'a rappelé le Haut Conseil, des aléas positifs existent également s'agissant des évolutions à venir de la conjoncture économique. À cet égard, il apparaît que si la croissance était supérieure de ½ point aux prévisions, il pourrait être envisagé une consolidation accélérée des finances publiques. Le déficit effectif serait alors proche de l'équilibre en 2019 (0,8 % du PIB), son retour en-dessous de 3 % du PIB étant néanmoins maintenu à 2017, et la dette publique serait inférieure de près de 6 points en fin de période de programmation par rapport à la prévision.

Tableau n° 47 : Sensibilité du solde effectif et de la dette à la conjoncture

(en % du PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Scénario du Gouvernement

Croissance (en %)

0,4

1,0

1,7

1,9

2,0

2,0

Solde effectif

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Dette publique

95,3

97,2

98,0

97,3

95,6

92,9

Scénario du Gouvernement + ½ point de croissance

Croissance (en %)

0,4

1,5

2,2

2,4

2,5

2,5

Solde effectif

- 4,4

- 4,0

- 3,3

- 2,1

- 0,8

0,5

Dette publique*

95,3

96,5

96,3

94,5

91,4

87,2

Scénario du Gouvernement - ½ point de croissance

Croissance (en %)

0,4

0,5

1,2

1,4

1,5

1,5

Solde effectif

- 4,4

- 4,5

- 4,4

- 3,6

- 2,8

- 2,1

Dette publique*

95,3

97,9

99,7

100,2

99,9

98,8

* Il est supposé que seule la variation de la dette imputable au déficit est sensible aux évolutions du PIB (les éléments exogènes, soit ceux non pris en compte dans le calcul du déficit mais comptabilisés dans la dette publique, conformément aux règles européennes - dettes contractées par le FESF, apports au capital du MES, etc. -, sont déterminés en retenant les hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019).

Source : commission des finances du Sénat (à partir des hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 appliquées aux données établies par l'Insee en mars 2014)

Graphique n° 48 : Évolution du solde effectif
selon les hypothèses de croissance

(en % du PIB)

Graphique n° 49 : Évolution de la dette publique
selon les hypothèses de croissance

(en % du PIB)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des hypothèses du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - ORIENTATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE PREMIER - Approbation du rapport annexé

Commentaire : l'article proposé prévoit l'approbation du rapport annexé au présent projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP).

I. LE DROIT EXISTANT

Conformément aux dispositions de l'article 5 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques106(*), le présent projet de loi comporte un rapport annexé donnant lieu à l'approbation du Parlement. Ce rapport comporte des informations essentielles à la bonne compréhension des orientations pluriannuelles des finances publiques proposées. En particulier, il précise les méthodes retenues pour établir la programmation, ainsi que les hypothèses sous-jacentes à celle-ci, afférentes au produit intérieur brut (PIB) potentiel et à la conjoncture économique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'approuver le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2015 à 2017.

Les différents éléments devant figurer dans le rapport annexé en application de l'article 5 précité et leur inscription dans le présent projet de loi sont repris dans le tableau ci-après.

Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et le rapport annexé

Loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (article 5)

Parties correspondantes du rapport annexé

1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation ;

Ensemble du rapport, notamment partie I sur le contexte macroéconomique

2° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

Parties II. et III. : la trajectoire des finances publiques et analyse par sous-secteurs

3° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, l'estimation des dépenses d'assurance vieillesse et l'estimation des dépenses d'allocations familiales ;

Partie III.C.2 : Dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales

4° Pour chacun des exercices de la période de la programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage, exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale ;

Partie III.C.3 : Dépenses des régimes complémentaires de retraite et de l'assurance chômage

5° Les mesures de nature à garantir le respect de la programmation ;

Partie III. (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur)

6° Toute autre information utile au contrôle du respect des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l'article 2, notamment les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de finances de l'année et les lois de financement de la sécurité sociale de l'année ;

Partie III. (la trajectoire des finances publiques par sous-secteur) notamment III.A partie « Passage LPFP- PLF » et III.C partie « Passage LPFP - PLFSS)

7° Les projections de finances publiques à politiques inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre 2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres, et la description des politiques envisagées pour réaliser l'objectif à moyen terme au regard de ces projections ;

Partie II.A.2

8° Le montant et la date d'échéance des engagements financiers significatifs de l'État en cours n'ayant pas d'implication immédiate sur le solde structurel ;

Partie III.A

9° Les modalités de calcul de l'effort structurel mentionné à l'article 1er, la répartition de cet effort entre chacun des sous-secteurs des administrations publiques et les éléments permettant d'établir la correspondance entre la notion d'effort structurel et celle de solde structurel ;

Partie II.A.3. (Évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.) et III.

10° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;

Partie I.C (Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel et la justification des écarts par rapport aux estimations de la Commission européenne)

11° Les hypothèses ayant permis l'estimation des effets de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, et notamment les hypothèses d'élasticité à la conjoncture des différentes catégories de prélèvements obligatoires et des dépenses d'indemnisation du chômage. Le rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la Commission européenne ;

Partie II.A.3. (Évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.)

12° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l'article 1er.

Partie II.A.1. (Évolution du solde structurel et de l'effort structurel des administrations publiques.)

Ce rapport présente également la situation de la France au regard des objectifs stratégiques européens.

Partie II.A.5. Le cadre européen

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale. Toutefois, huit amendements rédactionnels ont été adoptés au rapport annexé au présent projet de loi à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapport annexé au présent projet de loi présente les hypothèses sous-jacentes à la programmation pour les années 2014 à 2019. Aussi, en raison d'un désaccord de fond avec cette programmation, dont les motifs figurent dans l'exposé général du présent rapport et tiennent tant au choix des hypothèses qu'à la crédibilité de la trajectoire et à ses objectifs, le présent article approuvant le rapport annexé a été supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

CHAPITRE PREMIER - LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DES FINANCES PUBLIQUES

ARTICLE 2 - Définition de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel et de la trajectoire de solde structurel pour les années 2014 à 2019

Commentaire : le présent article définit l'objectif à moyen terme (OMT) des administrations publiques et précise la trajectoire de solde structurel.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que, dans « le respect de l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques prévu à l'article 34 de la Constitution, la loi de programmation des finances publiques fixe l'objectif à moyen terme des administrations publiques mentionné à l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ». Ainsi que cela a été rappelé dans l'exposé général du présent rapport, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), entré en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit que les États qui en sont signataires définissent un objectif à moyen terme (OMT) exprimé en termes de solde structurel.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le premier alinéa (alinéa 1) du présent article prévoit que l'objectif à moyen terme (OMT) « est fixé à - 0,4 % du produit intérieur brut potentiel ». Le deuxième alinéa (alinéa 2) de ce même article indique, quant à lui, que le solde structurel correspondant à l'OMT sera atteint en 2019. En outre, est précisée une trajectoire pluriannuelle de solde structurel dirigée vers l'atteinte de l'objectif ainsi défini, reprise dans le tableau ci-après.

Trajectoire de solde structurel 2014-2019

(en points de PIB potentiel)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde structurel

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Le dernier alinéa (alinéa 3) du dispositif proposé précise, toutefois, que la trajectoire de solde structurel est définie dans « le contexte macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation » décrits dans le rapport annexé mentionné à l'article 1er du présent projet de loi.

La trajectoire de solde effectif ainsi que sa décomposition entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires sont, quant à elles, précisées à l'article 3 du présent projet de loi.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À peine deux années après avoir fixé un objectif à moyen terme (OMT), correspondant à l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, le Gouvernement propose une révision substantielle de celui-ci. Cette révision serait justifiée par la mise en oeuvre de réformes structurelles visant à améliorer la compétitivité de l'économie française et, en particulier, du Pacte de responsabilité et de solidarité, ainsi que par la réévaluation de la trajectoire de croissance potentielle - qui joue, en effet, un rôle central dans le calcul du solde structurel.

Cette nouvelle programmation permet également d'« effacer l'ardoise », en abrogeant l'ancienne trajectoire de solde structurel dont le Gouvernement s'était considérablement écarté dès l'origine, conduisant au déclenchement du « mécanisme de correction » au printemps dernier. Aussi, comme l'a relevé le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre 2014107(*) : « La correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation ».

En outre, la trajectoire proposée par présent le projet de loi est marquée par un ralentissement de l'ajustement structurel prévu et, surtout, par le report de près de la moitié de celui-ci sur les exercices 2018 et 2019, soit après la fin de l'actuelle législature. À cet égard, dans son avis du 26 septembre 2014108(*) relatif au présent projet de loi, le Haut Conseil des finances publiques a jugé que, « plus fondamentalement, l'ajustement structurel est limité par le fait que l'effort en dépense, relativement modéré au regard de celui qui a pu être réalisé par le passé par d'autres pays, sert en partie, à compter de 2016, à financer des baisses de prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité », tout en notant que ce moindre ajustement structurel ne serait pas compensé par un effort supplémentaire ultérieur.

Par conséquent, la définition d'un nouvel objectif à moyen (OMT) et d'une nouvelle trajectoire de solde structurelle par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 révèle tout à la fois les échecs passés du Gouvernement à atteindre les objectifs qu'il s'était lui-même fixé et, paradoxalement, sa volonté de ralentir le rythme de l'ajustement, au besoin en reportant une partie des efforts sur la prochaine législature.

Dans ces conditions, mais également parce que les fondements de la trajectoire de solde structurel reposent souvent sur des hypothèses fragiles ou peu étayées - en particulier pour ce qui est des économies projetées, qui demeurent peu documentées -, il ne saurait être souscrit au présent article qui a été, par conséquent, supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 3 - Décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composante structurelle, composante conjoncturelle et mesures ponctuelles et temporaires

Commentaire : le présent article précise la décomposition de la trajectoire de solde effectif entre composantes structurelle et conjoncturelle, de même que la répartition du solde public entre les sous-secteurs des administrations publiques.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) détermine, en vue de la réalisation de l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, « les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels successifs des comptes des administrations publiques [...], avec l'indication des calculs permettant le passage des uns aux autres, ainsi que l'évolution de la dette publique » et « présente la décomposition des soldes effectifs annuels par sous-secteur des administrations publiques ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément aux dispositions de l'article 1er précité, le dispositif proposé comporte, tout d'abord, un tableau - reproduit ci-après - retraçant l'évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires109(*), du solde structurel et de la dette publique.

Aussi apparaît-il que le Gouvernement prévoit un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2017, pour atteindre 2,8 % du PIB à cette date, puis 0,8 % à la fin de la période de programmation, soit en 2019. Celui-ci repose sur une amélioration concomitante du solde conjoncturel, au bénéfice d'un retour anticipé de la croissance économique et d'un resserrement de l'écart de production110(*), et du solde structurel, du fait des efforts budgétaires projetés.

Quant à la part de la dette publique dans le PIB, celle-ci continuerait de croître jusqu'en 2016 pour atteindre 98 %, avant d'entamer une décrue à compter de 2017. Elle s'élèverait à 92,9 % du PIB en 2019.

Évolution du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et temporaires, du solde structurel et de la dette publique

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Solde public effectif (1+2+3)

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

- 1,8

- 0,8

Solde conjoncture (1)

- 1,9

- 2,0

- 1,7

- 1,4

- 0,9

- 0,5

Mesures ponctuelles et temporaires (2)

0,0

- 0,1

- 0,1

0,0

0,0

0,0

Solde structurel (en points de PIB potentiel) (3)

- 2,4

- 2,2

- 1,9

- 1,4

- 0,9

- 0,4

Dette des administrations publiques

95,3

97,2

98,0

97,3

95,6

92,9

Dette des administrations publiques, hors soutien financier à la zone euro

92,1

94,0

94,9

94,4

92,7

90,2

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

En outre, le présent article présente une évolution du solde public effectif déclinée par sous-secteur des administrations publiques, également reproduite dans le tableau ci-après. Ainsi, le solde des administrations publiques centrales (APUC) serait amélioré de 0,8 point de PIB entre 2014 et 2019, passant de - 4,4 % du PIB à - 2,8 % du PIB. Le solde des administrations publiques locales (APUL) serait, lui, stabilisé à - 0,3 % du PIB au cours de la période. Enfin, le solde des administrations de sécurité sociale (ASSO) s'améliorerait de 0,8 point de PIB, évoluant d'un déficit en 2014 de 0,5 % du PIB vers un excédent de 0,3 % du PIB. Les analyses de l'exposé général du présent rapport présentent les hypothèses sous-jacentes à l'évolution anticipée du solde des sous-secteurs des administrations publiques.

Évolution du solde public effectif par sous-secteur des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Solde public effectif :

- 4,4

- 4,3

- 3,8

- 2,8

des administrations publiques centrales

- 3,6

- 3,7

- 3,4

- 2,8

des administrations publiques locales

- 0,3

- 0,3

- 0,3

- 0,3

des administrations de sécurité sociale

- 0,5

- 0,3

0,0

0,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Pour les mêmes motifs que ceux évoqués dans le commentaire de l'article 2 du présent projet de loi, le présent article ne saurait recevoir l'assentiment de votre commission. Aussi est-ce la raison pour laquelle il a été supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 4 - Objectif d'effort structurel des administrations publiques sous-jacent à la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article détermine l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la variation du solde structurel, ainsi que sa décomposition entre effort en dépenses et mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires.

I. LE DROIT EXISTANT

Il est prévu par l'article 1er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques que la loi de programmation des finances publiques « détermine l'effort structurel au titre de chacun des exercices de la période de programmation ». Il est précisé que l'« effort structurel est défini comme l'incidence des mesures nouvelles sur les recettes et la contribution des dépenses à l'évolution du solde structurel » ; l'effort structurel représente, en quelque sorte, ce qui dans la variation du solde structurel est imputable à des facteurs discrétionnaires111(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article précise l'objectif d'effort structurel sous-jacent à la trajectoire de solde structurel au titre de la période 2014-2019. Celui-ci est reproduit dans le tableau ci-après.

Objectif d'effort structurel des administrations publiques

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Total 2015-2017

Effort structurel, dont :

0,4

0,5

0,2

0,4

1,1

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

0,1

0,0

- 0,2

- 0,2

- 0,4

efforts en dépenses

0,2

0,5

0,4

0,6

1,5

Source : commission des finances (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Ainsi, le Gouvernement prévoit un effort structurel moyen proche de 0,4 point de PIB entre 2015 et 2017, reposant sur un effort en dépenses moyen de 0,5 point de PIB par an au cours de cette période - l'effort en recettes étant, quant à lui, négatif, à hauteur de 0,2 point de PIB pour les années 2016 et 2017. Au total, l'effort structurel réalisé entre 2015 et 2017 serait de 1,1 point de PIB, l'effort en dépenses de 1,5 point de PIB et l'effort en recettes de - 0,4 point de PIB.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La définition d'un objectif d'effort structurel constitue un élément essentiel de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques : elle éclaire utilement une évolution du solde structurel qui ne permet pas de rendre pleinement compte de la partie « discrétionnaire » de l'ajustement projeté, c'est-à-dire la variation de la position budgétaire résultant des facteurs dont le Gouvernement a la maîtrise.

Comme cela est précisé dans l'exposé général du présent rapport, si le solde structurel permet d'exclure la part conjoncturelle du solde public effectif, il ne constitue qu'une mesure imparfaite pour qualifier l'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire. Par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde public effectif et sa partie conjoncturelle112(*), de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle ; en particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement. Ainsi, comme cela a pu être constaté au cours des derniers exercices, une inflexion de l'élasticité des prélèvements obligatoires a pour effet de minorer l'amélioration du solde structurel, alors qu'elle trouve l'essentiel de ses causes dans la conjoncture économique.

Aussi est-ce en raison des limites inhérentes au solde structurel pour mesurer la part discrétionnaire de la politique budgétaire qu'a été développée la notion d'effort structurel ; celle-ci a été proposée pour la première fois dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2004113(*).

L'effort structurel permet donc de porter un regard plus précis sur l'« effort » budgétaire effectivement prévu ou réalisé, écartant, en plus des effets des évolutions conjoncturelles, ceux liés à l'élasticité des prélèvements obligatoires et aux recettes hors prélèvements obligatoires. À cet égard, les écarts entre les efforts structurels projetés dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017 et la réalisation étaient moins importants que ceux constatés s'agissant des objectifs de solde structurel. Alors que le solde structurel était inférieur de 0,6 point de PIB à la trajectoire en 2012 et de 1,5 point de PIB en 2013 - ce qui a, d'ailleurs, conduit au déclenchement du mécanisme de correction au printemps 2014 -, l'effort structurel était plus faible de 0,2 point de PIB à l'objectif en 2012 et de 0,4 point de PIB en 2013, comme le fait apparaître le tableau ci-après.

Écarts constatés entre la réalisation et les objectifs d'effort structurel définis par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

 

Résultat

LPFP

Écart

Résultat

LPFP

Écart

Effort structurel, dont :

1,2

1,4

- 0,2

1,5

1,9

- 0,4

mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

1,2

1,1

0,1

1,4

1,6

- 0,2

efforts en dépenses

0,1

0,3

- 0,2

0,0

0,3

- 0,3

Source : rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques pour 2015 (juin 2014)

De même, selon les données présentées par le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2015, l'effort structurel s'élèverait à 0,4 point de PIB en 2014, contre un objectif de 0,5 point de PIB dans la LPFP pour les années 2012 à 2017114(*), alors que l'écart par rapport à la trajectoire de solde structurel prévue par cette dernière serait de - 1,3 point de PIB.

Au total, l'effort structurel permet un examen plus « juste » de la trajectoire budgétaire du Gouvernement, puisqu'il isole les évolutions directement imputables à ses interventions discrétionnaires. À ce titre, votre rapporteur constate que si l'écart est moindre qu'en ce qui concerne le solde structurel, les objectifs d'effort structurel n'en ont pas pour autant été respectés au cours des dernières années. Par suite, la dégradation non anticipée de la conjoncture ne saurait expliquer intégralement le « dérapage » observé dans le suivi des orientations pluriannuelles des finances publiques sur lesquelles le Gouvernement s'était initialement engagé.

En tout état de cause, les règles européennes relatives à la gouvernance des finances publiques, qu'il s'agisse du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ou le pacte de stabilité et de croissance (PSC) « renforcé », ne considèrent que la variation du solde structurel et aucunement l'effort structurel sous-jacent.

Par ailleurs, l'effort structurel prévu pour la période 2014-2017 dans le présent projet de loi ne permet pas la correction des écarts constatés tant par rapport aux engagements européens de la France que par rapport à ceux figurant dans la LPFP pour les années 2012-2017. En outre, le « sérieux » des efforts structurels annoncés peut difficilement être apprécié tant le programme d'économies avancé par le Gouvernement est peu documenté. Par suite, même le « minimum » n'est pas assuré. Dans ces conditions, pas plus que la trajectoire de solde structurel qu'il fonde, l'objectif d'effort structurel proposé par le présent article ne saurait recevoir l'assentiment de votre commission des finances.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 5 - Trajectoires de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires

Commentaire : le présent article précise la trajectoire de la dépense publique hors crédits d'impôts et du taux de prélèvements obligatoires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article complète les objectifs afférents à la trajectoire des finances publiques en précisant l'évolution du taux de prélèvements obligatoires et de la dépense publique, présentée dans le tableau ci-après.

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Dépense publique hors crédits d'impôts

56,5

56,1

55,5

54,5

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,6

44,5

44,4

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Toutefois, il convient de préciser que les objectifs d'évolution du taux de la dépense publique sont définis hors crédits d'impôts. À cet égard, en application du nouveau système européen de comptes nationaux, dit « SEC 2010 », entré en vigueur cette année, les crédits d'impôts dits « restituables »115(*), soit ceux correspondant à une créance et pouvant donner lieu à un versement de la part du Trésor public en cas de dépassement de l'impôt dû, doivent être comptabilisés en tant que dépenses publiques - alors qu'ils l'étaient auparavant en tant que moindres recettes. Le taux de prélèvements obligatoires est, lui aussi, calculé hors crédits d'impôts afin, précise le rapport annexé au présent projet de loi, « de rester proche de la charge fiscale réelle supportée par les agents économiques ».

Le Gouvernement prévoit un recul du ratio de la dépense publique sur le PIB de 2 points entre 2014 et 2017 ; celui-ci passerait de 56,5 % du PIB à 54,5 % au cours de cette période. Le taux de prélèvements obligatoires, quant à lui, baisserait de 0,3 point de PIB, de 44,7 % en 2014 à 44,4 % en 2017.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Karine Berger, Alexis Bachelay, Yann Galut et Valérie Rabault, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à ce que le tableau figurant dans le présent article face apparaître l'objectif d'évolution de la dépense publique tenant compte des crédits d'impôts. Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais comme celui présenté ci-après.

Les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires

(en points de PIB)

 

2014

2015

2016

2017

Dépense publique hors crédits d'impôts

56,5

56,1

55,5

54,5

Taux de prélèvements obligatoires

44,7

44,6

44,5

44,4

Dépense publique y.c. crédits d'impôts

57,7

57,6

57,0

56,1

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les données figurant dans le présent article ne font que retracer les incidences des orientations des finances publiques proposées par le Gouvernement sur la part des dépenses publiques dans le PIB et sur le ratio de prélèvements obligatoires. Aussi, pas plus que la trajectoire elle-même, dont il a été considéré qu'elle manquait d'ambition et qu'elle demeurait peu étayée, il n'est possible d'approuver les objectifs qui figurent dans cet article, qui a donc été supprimé.

Malgré cela, le tableau présenté a pour le moins des vertus illustratives. Il permet de montrer que le Gouvernement fait le choix de maintenir un ratio de dépense publique et un taux de prélèvements obligatoires bien supérieurs aux moyennes européennes, sans même tenir compte des crédits d'impôts. En effet, à titre de rappel, en 2013, la part moyenne des dépenses publiques sur le PIB s'élevait à 49,1 % dans l'Union européenne et à 49,8 % dans la zone euro ; le taux de prélèvements obligatoires, lui, était de 39,4 % du PIB dans l'Union européenne et de 40,4 % dans la zone euro en 2012.

En outre, votre rapporteur note qu'il a été initialement fait le choix de présenter la trajectoire de la part de la dépense publique sur le PIB et du taux de prélèvements obligatoires hors crédits d'impôts, et ce en dépit des évolutions du système européen comptes nationaux qui prévoit que ces derniers sont dorénavant comptabilisés en tant que dépenses publiques et non plus en moindres recettes. Aussi s'interroge-t-il sur les motifs d'une telle décision.

Certes, cette modification a une faible incidence sur ces ratios pour l'année 2013 et celles qui lui sont antérieures ; en effet, elle a été, en grande partie, compensée par la révision à la hausse du niveau du PIB116(*), concomitante à l'évolution des règles comptables. Toutefois, il peut paraître surprenant que les effets des crédits d'impôts, qui seront tout à fait substantiels dans les prochaines années - en particulier du fait de la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) -, ne soient retracés ni du côté des dépenses, ni du côté des prélèvements obligatoires.

Votre rapporteur comprend le souci du Gouvernement d'assurer la « comparabilité » des trajectoires de la dépense publique et des prélèvements obligatoires par rapport aux données passées, de même que celui consistant à approcher la charge fiscale effectivement supportée par les contribuables - tout en notant que la présentation du taux de prélèvements obligatoires net des crédits d'impôts constitue également une pratique de l'Insee. Il n'en demeure pas moins qu'il était nécessaire, pour des raisons de transparence, de présenter les objectifs d'évolution de la dépense publique et du taux de prélèvements obligatoires avec et sans les crédits d'impôts. Fort heureusement, cette lacune a été partiellement comblée à l'initiative de l'Assemblée nationale, qui a précisé l'évolution de la part de la dépense publique dans le PIB en tenant compte des crédits d'impôts. Pour autant, continue de manquer la trajectoire du taux de prélèvements obligatoires avec crédits d'impôts que votre rapporteur s'est attaché à préciser dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 6 - Mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel

Commentaire : le présent article précise les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction des écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel et crée une conférence des finances publiques.

I. LE DROIT EXISTANT

Conformément au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques prévoit un mécanisme de correction. En application de ce dispositif, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend, en vue du dépôt de loi de règlement, un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants que fait apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel - dirigées vers l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) - définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Aussi le mécanisme de correction est-il déclenché lorsque le Haut Conseil identifie - dans un avis rendu public qui tient compte, si nécessaire, de l'existence de circonstances exceptionnelles117(*),118(*) - un écart important entre l'exécution et la trajectoire de solde structurel. L'article 23 précité précise qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives »119(*).

En cas de déclenchement du mécanisme de correction, le même article prévoit que le Gouvernement expose les raisons de l'écart important ainsi constaté lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement. En outre, celui-ci doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport mentionné à l'article 48 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)120(*), soit dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), et tenir compte de cet écart dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année.

Par ailleurs, le 5° de l'article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 dispose que la loi de programmation des finances publiques comprend l'« indication de l'ampleur et du calendrier des mesures de correction pouvant être mises en oeuvre en cas d'écarts importants au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel », de même que « les conditions de prise en compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles ».

Anticipant l'entrée en vigueur de la loi organique du 17 décembre 2012, l'article 5 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017 prévoyait déjà un dispositif tendant à préciser les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MISE EN oeUVRE DU MÉCANISME DE CORRECTION

Le I de l'article proposé (alinéas 1 à 3) ne se distingue guère du dispositif prévu à l'article 5 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017. Ainsi, lorsque des écarts importants au sens de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 sont constatés par rapport à la trajectoire de solde structurel définie par l'article 2 de ce projet de loi, le présent article prévoit que le Gouvernement en explique les raisons lors de l'examen du projet de loi de règlement par le Parlement, tout en précisant que ces « écarts sont appréciés dans le cadre d'une évaluation prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse de l'effort structurel sous-jacent ». De même, le Gouvernement devrait proposer des mesures de correction dans le rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte des écarts constatés dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale de l'année.

Comme l'article 5 précité, le dispositif proposé indique que ces « mesures de correction permettent de retourner à la trajectoire de solde structurel [...] dans un délai maximal de deux ans à compter de la fin de l'année au cours de laquelle les écarts ont été constatés ». Ceci signifie qu'un écart important constaté au titre de l'année n au cours de l'année n+1 devrait être corrigé avant la fin de l'année n+3. En outre, il est indiqué que les mesures de correction portent sur l'ensemble des administrations publiques.

Par ailleurs, comme le dispositif de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 auquel il répond, le II du présent article (alinéa 4) précise que les mesures de correction devant être proposées en cas de constatation d'un « écart important » ne sont pas exigées en cas de circonstances exceptionnelles, telles que définies par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). Le III de l'article proposé (alinéa 5) indique que lorsque « les circonstances exceptionnelles ont disparu, le Gouvernement présente un projet de loi de programmation des finances publiques en cohérence avec les obligations européennes de la France, au plus tard lors de l'examen du prochain projet de loi de finances de l'année ».

B. LA CRÉATION D'UNE CONFÉRENCE DES FINANCES PUBLIQUES

Le IV du présent dispositif (alinéas 6 à 8) propose la création d'une conférence des finances publiques. Celle-ci devrait associer « les représentants des différents sous-secteurs des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale » et se réunir « en cas de constatation d'un écart important [...] et au moins une fois an » (alinéa 6). Aussi cette conférence est-elle pleinement conçue comme un rouage du mécanisme de correction décrit précédemment.

La finalité de la conférence des finances publiques est d'élaborer « un diagnostic sur la situation des finances publiques » et d'apprécier « les conditions requises pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques ». À cet effet, elle devrait évaluer la contribution des différentes administrations publiques requise pour assurer le respect de la trajectoire des finances publiques et pourrait « formuler toute recommandation permettant d'assurer l'atteinte de l'objectif de moyen terme » (alinéa 7).

Enfin, l'article proposé précise que la composition et les modalités de fonctionnement de la conférence des finances publiques seraient déterminées par décret (alinéa 8).

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reconduit les dispositions relatives aux modalités de mises en oeuvre du mécanisme de correction qui figuraient dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Ces dernières, qui doivent contribuer au respect de la trajectoire de solde structurel et à l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) dont la France s'est dotée en vertu de ses engagements européens, sont tout à fait louables dans leur principe. Elles permettent tout à la fois l'identification des écarts par rapport à la trajectoire et de contraindre le Gouvernement à présenter au Parlement des mesures de correction dans un tel cas.

Toutefois, force est de constater que l'actuel gouvernement n'a pas, jusqu'à présent, respecté les règles du jeu qu'il a lui-même établies. En effet, en dépit de la constatation d'un écart important par rapport à la trajectoire, au printemps dernier, par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP)121(*), le Gouvernement ne s'est pas engagé sur le chemin de la correction de cet écart. Ainsi que l'a constaté le Haut Conseil dans son récent avis sur les projets de lois financières pour l'année 2015122(*), « le Gouvernement ne corrige pas l'écart à la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation de décembre 2012, toujours en vigueur ; au contraire, cet écart s'accroît en prévision en 2014 et en 2015. Plutôt que de corriger cet écart, le Gouvernement fait le choix de définir une nouvelle trajectoire, intégrant les déviations passées et fixant de nouveaux objectifs dont l'ambition est revue à la baisse ». Certes, la nouvelle loi de programmation viendra effacer la précédente, qui sera abrogée ; pour autant, la redéfinition à intervalles rapprochés des orientations pluriannuelles des finances publiques leur fait perdre une grande partie de l'intérêt et de leur efficacité.

Dans ces conditions, votre rapporteur estime qu'aussi belle que puisse être la « mécanique » juridique instituée pour la mise en oeuvre du mécanisme de correction des écarts à la trajectoire structurel, sans volonté politique, celle-ci n'est que de peu d'utilité, comme l'a montré la période récente.

Ceci conduit nécessairement à s'interroger sur le progrès qu'est supposé représenter l'institution d'une conférence des finances publiques. Il ne fait aucun doute que, dès lors que l'exigence de redressement des comptes publics concerne l'ensemble des administrations publiques, les différentes composantes de celles-ci doivent pouvoir se concerter et échanger sur le diagnostic comme sur les dispositions à prendre pour assurer le respect de la trajectoire. C'est, d'ailleurs, ce qui avait motivé la création, en 2006, d'une conférence nationale des finances publiques et d'un Conseil d'orientation des finances publiques123(*), réunissant des représentants du Gouvernement, du Parlement, du Conseil économique et social, des collectivités territoriales, des organismes de protection sociale et des partenaires sociaux. Cependant, cette initiative avait fait long feu, le Conseil s'étant réuni deux fois en 2006 et la dernière conférence nationale s'étant tenue en mai 2008. Aussi ces instances ont-elles été supprimées en 2013 lors de la mise en place du Haut Conseil des finances publiques124(*).

Loin d'innover, le Gouvernement semble donc faire du neuf avec du vieux. Si un reproche peut être formulé à l'égard de l'ancienne conférence nationale des finances publiques, c'est que celle-ci servait au Gouvernement à présenter sa stratégie budgétaire et non pas à l'élaborer de manière concertée. Mais quelle garantie est-il possible d'avoir qu'il en ira différemment dans le cadre de cette nouvelle conférence des finances publiques ? L'attitude du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales concernant leur contribution à la consolidation des finances publiques inspire à votre rapporteur un sentiment pour le moins mitigé à cet égard.

C'est donc plus en raison de son attachement au mécanisme de correction qui, dans son principe, constitue un progrès en termes de gouvernance budgétaire, et à son souhait que puisse être établie une concertation réelle entre les différents sous-secteurs des administrations publiques pour la définition des mesures qu'imposent le redressement des finances publiques que votre rapporteur a proposé l'adoption du présent article sans modification, tout en soulignant son scepticisme quant aux modalités de mise en oeuvre de ce dispositif et, partant, à son efficacité.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES SUR LA PÉRIODE 2014-2017

ARTICLE 7 - Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

Commentaire : le présent article fixe les objectifs d'évolution de la dépense publique des différents sous-secteurs des administrations publiques.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article arrête les objectifs d'évolution de la dépense publique, déclinés par sous-secteur des administrations publiques, pour la période 2015-2017. Ces objectifs sont repris dans le tableau ci-après.

Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

(taux de croissance des dépenses publiques en valeur, hors crédits d'impôts)

 

2014

2015

2016

2017

Administrations publiques, hors crédits d'impôts, dont :

1,4

1,1

1,9

1,8

Administrations publiques centrales (APUC)

0,4

0,3

0,8

0,4

Administrations publiques locales (APUL)

1,2

0,3

1,8

1,9

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

2,3

0,8

2,1

2,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Karine Berger, Alexis Bachelay, Yann Galut et Valérie Rabault, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à ce que le tableau figurant dans le présent article face apparaître l'objectif d'évolution de la dépense publique tenant compte des crédits d'impôts - suivant une logique similaire à celle retenue pour l'article 5 du présent projet de loi -, en particulier pour ce qui est des administrations publiques centrales (APUC). Aussi, à la suite de cette modification, ce tableau se présente-t-il désormais comme celui présenté ci-après.

Objectifs d'évolution de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques

(taux de croissance des dépenses publiques en valeur, hors crédits d'impôts)

 

2014

2015

2016

2017

Administrations publiques, hors crédits d'impôts

1,4

1,1

1,9

1,8

Administrations publiques, y.c. crédits d'impôts

2,3

1,6

2,0

2,0

Administrations publiques centrales (APUC)

0,4

0,3

0,8

0,4

Administrations publiques centrales (APUC), y.c. crédits d'impôts

2,6

1,4

1,1

0,8

Administrations publiques locales (APUL)

1,2

0,3

1,8

1,9

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

2,3

0,8

2,1

2,3

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le choix de faire figurer, dans la loi de programmation des finances publiques, des objectifs pluriannuels d'évolution des dépenses pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques constitue, à n'en pas douter, une initiative louable. Dès lors que le redressement des comptes publics implique la pleine mobilisation de l'ensemble des administrations, il est en effet nécessaire que chacune d'elles connaisse la trajectoire prévisionnelle de ses dépenses - tout en renforçant la lisibilité de la répartition des efforts demandés.

Croissance de la dépense publique (hors crédits d'impôts)

(variation en %)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Moyenne 2015-2017

Taux de croissance de la dépense en valeur

2,0

1,4

1,1

1,9*

1,8

1,6

Administrations publiques centrales (APUC)

-

0,4

0,3

0,8

0,4

0,5

Administrations publiques locales (APUL)

-

1,2

0,3

1,8

1,9

1,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

-

2,3

0,8

2,1

2,3

1,7

Taux de croissance de la dépense en volume

1,3

0,9

0,2

0,5*

0,0

0,2

Inflation hors tabac

0,7

0,5

0,9

1,4

1 ¾

1,4

* Dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le Gouvernement précise que l'année 2016 sera marquée par des dépenses exceptionnelles liées, notamment, à un ressaut du prélèvement sur recettes en faveur de l'Union européenne et aux remises de dette aux États étrangers.

Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)

Malgré tout, à travers le programme de 50 milliards d'euros d'économies projeté par le Gouvernement au cours de la période 2015-2017, il est prévu un fort ralentissement de la dépense publique tant en valeur qu'en volume entre 2015 et 2017. Comme le montre le tableau ci-avant, le taux de croissance de la dépense publique serait ramené en moyenne à 1,6 % en valeur et à 0,2 % en volume au cours de cette période. Ceci marquerait une rupture majeure dans la trajectoire d'évolution des dépenses publiques observée au cours des derniers exercices.

Toutefois, les informations communiquées jusqu'à présent peinent à assurer la crédibilité des économies annoncées. En effet, à ce jour, celles-ci demeurent peu documentées et reposent même, parfois, sur des hypothèses fragiles. Pour ces raisons, le présent article a été supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 8 - Normes de dépenses de l'État

Commentaire : le présent article prévoit que les crédits du budget général, les prélèvements sur recettes et les taxes affectées plafonnées n'évolueront pas plus vite que l'inflation pour chacune des années entre 2015 et 2017 (norme « zéro volume »). Sur un périmètre plus restreint (norme « zéro valeur ») est prévue une baisse des dépenses en valeur.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN ÉLARGISSEMENT PROGRESSIF DU PÉRIMÈTRE DE LA NORME HORS CHARGES DE PENSIONS ET DE LA DETTE

Une norme de dépenses est une prévision d'évolution des dépenses au respect de laquelle le Gouvernement s'astreint.

Pour avoir un effet disciplinant efficace, l'agrégat sur lequel porte la norme de dépenses doit être le plus complet possible : dans le cas contraire, un respect apparent de la norme pourrait être assuré malgré des dépenses globales effectives qui lui seraient supérieures.

La norme de dépense a d'abord été élargie en 2008. N'étant alors qu'une norme d'évolution en volume des dépenses du budget général de l'État, elle intègre à partir de la loi de finances pour 2008125(*) :

- les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;

- certaines créations ou modifications d'affection de recettes, pour un montant de 124 millions d'euros.

Les budgets triennaux 2009-2011126(*) et 2011-2013127(*) ont été établis sur la base de ce périmètre élargi. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 a par ailleurs prévu que les dépenses comprises dans ce périmètre n'évolueraient plus comme l'inflation mais seraient stabilisées en valeur (« norme zéro valeur », cf. infra).

La loi de programmation des finances publiques 2012-2017128(*) a apporté quelques changements. Sont désormais inclus dans la norme de dépenses :

- les prélèvements établis en compensation de la réforme de la taxe professionnelle (TP) ;

- le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013.

L'évolution des dépenses de l'État obéit aujourd'hui à une norme de progression « zéro valeur » qui englobe :

- les dépenses nettes129(*) du budget général ;

- les prélèvements sur recettes au bénéfice des collectivités territoriales et de l'Union européenne ;

- les taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale et qui font l'objet d'un plafonnement prévu à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

B. LA DOUBLE NORME DE DÉPENSES : « ZÉRO VOLUME » ET « ZÉRO VALEUR »

Si des normes d'évolution des dépenses de l'État ont été introduites dès le début des années 2000130(*), c'est la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011-2014131(*) qui a mis en place la double norme de dépenses aujourd'hui appliquée :

- d'une part, les dépenses du budget général de l'État et les prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l'État, doivent être stabilisés en valeur à périmètre constant132(*) : c'est la norme « zéro valeur » ;

- d'autre part, la progression annuelle des crédits du budget général de l'État et des prélèvements sur recettes, y compris charge de la dette et dépenses de pension, doit être, à périmètre constant, au plus égale à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation : c'est la norme « zéro volume » ;

L'introduction par la loi de programmation pour 2011-2014 de cette double norme permet d'éviter que d'éventuelles économies constatées sur la charge de la dette ou les pensions ne soient utilisées pour financer des dépenses nouvelles qui relèvent désormais de la norme « zéro valeur ».

C. LES DÉPENSES EXCLUES DES NORMES DE DÉPENSES

1. L'exclusion des dépenses exceptionnelles

Les dépenses considérées comme exceptionnelles ne sont pas prises en compte dans la norme de dépenses. En 2013, ont ainsi été exclues du calcul visant à apprécier le respect de la norme :

- la dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES), pour un montant de 6,5 milliards d'euros ;

- la participation à l'augmentation du capital de la Banque européenne d'investissement (BEI), pour un montant de 1,6 milliard d'euros ;

une augmentation exceptionnelle du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE), correspondant aux budgets communautaires rectificatifs n° 2 et n° 8 de 2013, pour un montant de 1,79 milliard d'euros. Ces versements correspondaient à des crédits de paiement inscrits dans le cadre financier pluriannuel européen 2007-2013133(*) mais retardés à la suite d'une décision de novembre 2010.

En 2014, les dotations au MES et à la BEI ont également été exclues de la norme, de même que le deuxième programme des investissements d'avenir (PIA) pour un montant de 12 milliards d'euros.

2. L'exclusion de certains comptes d'affectation spéciale

L'exclusion de certains comptes d'affectation spéciale (CAS) dont les dépenses ne présentent pas de différence de nature avec celles du budget général fait l'objet d'interrogations de la part de la Cour des comptes134(*). Il s'agit d'une fraction des dépenses de gestion du patrimoine immobilier de l'État, des dépenses du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » pour la norme « zéro valeur » d'une part, de la variation du solde du CAS « Pensions » correspondant à son fonds de roulement pour la norme « zéro volume » d'autre part.

a. Le CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » et la norme « zéro valeur »

Les ressources du CAS « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » proviennent de la vente de fréquences hertziennes détenues par le ministère de la défense. Sans évoquer ici leur caractère pour le moins incertain, elles complètent explicitement les crédits de la mission « Défense » : ainsi le projet de loi de finances pour 2015 précise que « le financement des investissements militaires par le budget général sera complété, en 2015, par des ressources exceptionnelles supplémentaires (cessions de fréquences hertziennes) ».

Même si les recettes du CAS hertzien ont un caractère exceptionnel, les dépenses du budget général qu'elles financent, n'ayant pas un caractère exceptionnel, pourraient être réintroduites dans la norme de dépenses « zéro valeur ».

b. La variation du fonds de roulement du CAS « Pensions » et la norme « zéro volume »

Comme l'avait déjà observé notre collègue Francis Delattre lors de son contrôle budgétaire dédié à ce CAS135(*), des prélèvements sur le fonds de roulement (ou solde cumulé) du compte ont été opérés pour combler le déficit entre les recettes et les dépenses du CAS au cours de l'exercice, en 2011 et en 2012. En revanche, le solde de 210 millions d'euros du CAS « Pensions » enregistré en fin d'année 2013 a permis d'atteindre un solde cumulé du compte proche de 1 milliard d'euros (987 millions d'euros).

La principale ressource du CAS « Pensions » correspond aux contributions des employeurs, inscrites aux budgets des missions en dépenses de personnel relevant des pensions (« titre 2 CAS »), dans le champ de la norme « zéro volume ». Les prélèvements ou les versements sur la trésorerie du CAS « Pensions » tendent donc à modifier le respect de la norme « zéro volume », en se substituant, le cas échéant, aux contributions employeurs pour assurer l'équilibre des comptes du CAS. Les variations du fonds de roulement pourraient, dès lors, être prises en compte dans le calcul du respect de la norme « zéro volume ».

D. INFLATION ET RESPECT DE LA NORME

1. Les effets d'un « choc d'inflation » positif ou négatif sur les dépenses de l'État

L'écart entre l'inflation anticipée et l'inflation observée peut donner plus ou moins de marge de manoeuvre au Gouvernement. L'inflation prévue est celle qui sert de base à la budgétisation et à l'ouverture des crédits budgétaires. Or la dépense publique ne s'ajuste pas mécaniquement à la baisse ou à la hausse de l'inflation : « l'impact est partiel et produit ses effets avec retard136(*) ». Si certaines dépenses sont réduites en cas de baisse de l'inflation, comme la charge de la dette indexée sur l'inflation (facilitant le respect de la norme « zéro volume »), une inflation plus faible que prévu est en revanche sans effet sur les prestations dont la progression a été gelée137(*) ou la rémunération des fonctionnaires en raison de la stabilisation du point d'indice de la fonction publique.

Ainsi, dans le cas où l'inflation observée a posteriori est plus faible que l'inflation estimée a priori, les dépenses vont avoir tendance à augmenter plus vite que l'inflation, rendant plus difficile le respect de la norme de dépenses « zéro valeur ».

A l'inverse, si l'inflation observée est supérieure aux anticipations, la dépense publique ne s'ajustera pas immédiatement à la hausse et progressera plutôt moins vite que l'inflation, facilitant le respect de la norme de dépenses en valeur. Toutefois la charge de la dette indexée aura tendance à augmenter (rendant plus difficile le respect de la norme en volume). En outre, une hausse de l'inflation non anticipée produira ses effets sur les autres dépenses dès l'année suivante via l'indexation d'un certain nombre de dépenses, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, qui prévoient un « rattrapage » en fonction de l'écart d'inflation constaté l'année précédente. Il s'agit par exemple des pensions des fonctionnaires de l'État quand leur progression n'a pas été gelée, de la dotation globale de fonctionnement versée par l'État aux collectivités territoriales et, de manière plus marginale, d'autres dotations et allocations indexées sur l'inflation (notamment certaines prestations sociales).

2. L'application de la norme de dépense la plus contraignante

Afin de s'assurer qu'une inflation plus faible ou plus forte que les prévisions initiales ne permettra pas de contourner en partie les normes de dépenses, le rapport annexé au présent projet de loi138(*) précise que : « Pour chaque année de la programmation, ces deux règles sont respectées, ce qui conduit en réalité à faire systématiquement application de la plus contraignante ».

Ainsi, en cas d'inflation modérée, susceptible de dégager des marges de manoeuvre sur la charge de la dette, l'application de la norme « zéro valeur » interdira tout redéploiement et aboutira à une diminution de la dépense globale en volume ;

A contrario, en cas de forte inflation et de hausse corrélative de la charge de la dette et des pensions, il conviendra de comprimer les dépenses hors dette et pensions, et donc de les faire diminuer en valeur, pour tenir l'objectif global de stabilisation en euros constants.

L'application de la norme de dépenses la plus contraignante selon l'inflation constatée

 

Inflation plus faible en exécution qu'en prévision

Inflation plus forte en exécution qu'en prévision

Norme « zéro valeur »

Les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes (PSR) ne s'ajustent que partiellement à la baisse de l'inflation : progression tendancielle plus rapide que l'inflation

Les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes ne s'ajustent que partiellement à la hausse de l'inflation : progression tendancielle moins rapide que l'inflation

Norme « zéro volume »

La charge de la dette indexée sur l'inflation tend à diminuer

Les dépenses de pension progressent plus lentement du fait d'une moindre revalorisation

La charge de la dette indexée sur l'inflation tend à augmenter

Les dépenses de pension progressent plus vite du fait d'une revalorisation plus importante que prévu (avec rattrapage a posteriori de l'écart entre la prévision et l'estimation)

Norme la plus contraignante

Norme « zéro valeur » : maîtrise des dépenses du budget général et des PSR.

Norme « zéro volume » : compression de la charge de la dette et des dépenses de pension.

Source : commission des finances du Sénat

N.B. : on suppose ici que les pensions des fonctionnaires sont indexées sur l'inflation, ce qui est le cas139(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN OBJECTIF DE STABILISATION EN VOLUME

Le présent article prévoit une stabilisation en volume à 372,95 milliards d'euros des dépenses de l'État, hors remboursements et dégrèvements, des prélèvements sur recettes et des plafonds des taxes affectées mentionnées à l'article 46 de la loi de finances pour 2012.

Ce montant est exprimé en euros constants 2014 et fera l'objet d'une actualisation annuelle en fonction de la prévision d'inflation140(*) associée au projet de loi de finances de l'année.

B. UNE TRAJECTOIRE DE BAISSE EN VALEUR D'ENVIRON 7 MILLIARDS D'EUROS

Hors charge de la dette et hors dépenses de pension des fonctionnaires (contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions »), l'agrégat doit diminuer en valeur de 2015 à 2017 d'environ 7 milliards d'euros.

Il passerait de 282,81 milliards d'euros en 2015 à 280,65 milliards d'euros en 2016, puis à 275,48 milliards d'euros en 2017 (voir tableau ci-dessous).

L'évolution des dépenses de l'État de 2015 à 2017 en milliards d'euros - la double norme « zéro valeur » et « zéro volume »

-7,33 milliards d'euros

Source : commission des finances du Sénat à partir de la LPFP 2014-2019

N.B. : l'hypothèse d'inflation retenue pour la période 2015-2017 est celle de la loi de programmation, soit 0,9 % en 2015, 1,4 % en 2016 et 1,75 % en 2017.

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que l'existence d'une double norme constitue un outil de pilotage efficace de l'évolution des dépenses de l'État, bien que cette norme soit incomplète et parfois contournée. À cet égard, on rappellera que le Gouvernement a, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, écarté certaines opérations du calcul de la norme de dépense, pour un montant d'environ 1,7 milliard d'euros au seul titre des transferts de fiscalité aux collectivités territoriales, et ce, de manière difficilement justifiable au regard de la charte de budgétisation qu'il a lui-même établie.

Il convient par ailleurs de souligner que l'exclusion d'éléments au titre de leur caractère « exceptionnel » ne semble pas toujours justifiée et fait l'objet d'interrogations marquées et récurrentes de la Cour des comptes141(*). En effet, cette notion ne figure dans aucun texte budgétaire normatif. Au surplus, son interprétation est sujette à caution : par exemple, la dotation au MES, qui est effectuée de façon annuelle depuis 2012, peut difficilement être qualifiée d'exceptionnelle dans la mesure où elle est prévisible, les autorisations d'engagement qui fondent les crédits de paiement décaissés en 2013 et 2014 ayant été prévues dans leur intégralité dès 2012. De même, l'exclusion de la norme de dépenses d'une partie des prélèvements sur recettes au profit de l'Union européenne en 2013 pose question dans la mesure où, même si ce prélèvement solde des opérations antérieures à l'exercice 2013, il a malgré tout un impact sur le niveau des dépenses budgétaires et donc sur l'endettement. Comme l'observe la Cour des comptes142(*), « au-delà des arguments présentés par le ministère du budget, c'est bien en réalité l'incapacité à absorber des dépenses aussi significatives dans la norme qui motive leur classement en ?dépenses exceptionnelles? ».

Quant à la trajectoire budgétaire proposée par le présent article, votre rapporteur considère que les économies qu'elle propose sont à la fois insuffisantes et insuffisamment documentées. Il relève en particulier le dynamisme de certaines dépenses de « guichet » que le gel des prestations correspondantes ne saurait suffire à contenir dans un contexte de faible inflation, et pour lesquelles aucune réforme d'ampleur n'est mise en oeuvre.

Aussi, sur la proposition de votre rapporteur, la commission a supprimé le présent article.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 9 - Stabilisation des effectifs de l'État et de ses opérateurs

Commentaire : le présent article prévoit que le plafond global des autorisations d'emplois de l'État et de ses opérateurs tel qu'il résulte de la loi de finances pour 2015 est stabilisé sur la période de programmation, soit de 2015 à 2019.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à stabiliser les effectifs non seulement de l'État, mais aussi de ses opérateurs, sur la période de programmation, au niveau autorisé par la loi de finances pour 2015. Il reprend les dispositions de l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Aucun chiffre d'effectif n'est donné : les variations de périmètre du budget général et des budgets annexes impliquent en effet des retraitements chaque année pour être en mesure d'effectuer des comparaisons sur un agrégat constat. Par ailleurs, cette stabilisation s'entend sur l'ensemble de la période de programmation. Avant ce terme, le solde des créations et des suppressions d'emplois par rapport aux années antérieures peut être temporairement positif ou négatif.

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution du plafond d'emplois du budget général de l'État depuis 2008.

Évolution annuelle du plafond d'emplois du budget général de l'État de 2008 à 2015

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires et des réponses au questionnaire du rapporteur.

N.B. : Un ETPT est un emploi équivalent temps plein travaillé.

En 2015, les effectifs de l'État143(*) devraient s'élever à 1 903 238 ETPT144(*), en baisse de 1 278 EPTP et ceux des opérateurs, à 397 664 ETP.

L'inclusion des opérateurs dans la norme d'évolution des emplois est une novation issue de la précédente loi de programmation pour les années 2012-2017 et se justifie par le dynamisme des dépenses de personnel des opérateurs de l'État. En effet, comme le souligne le récent rapport de l'inspection générale des finances portant sur les agences de l'État145(*), « concernant les effectifs et les masses salariales des agences, leur croissance apparaît significativement plus rapide que celle de l'État. Par exemple, les effectifs des opérateurs sont passés de 417 296 à 442 830 agents entre 2007 et 2012, soit une augmentation globale de + 6,1 %. Sur la même période, les effectifs de l'État ont à l'inverse décru d'environ - 6 % ».

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que la stabilisation des effectifs n'est pas suffisante.

Les dépenses de personnel du budget général de l'État représentent 121 milliards d'euros146(*) pour 2015, soit plus d'un tiers des dépenses de l'État. Il s'agit donc d'un levier majeur pour réaliser des économies pérennes et permettre à terme de réduire l'endettement.

Le Gouvernement fait preuve d'un attachement dogmatique au maintien des effectifs de la fonction publique. Celui-ci conduit nécessairement à réduire les perspectives salariales des fonctionnaires : dans un contexte où la masse salariale doit être maîtrisée, l'absence de suppressions de postes se traduit par une stagnation des traitements des fonctionnaires et de leur pouvoir d'achat, avec le gel du point d'indice et la réduction des enveloppes de mesures catégorielles147(*).

De tels ajustements sur les salaires sont certes douloureux pour les fonctionnaires ; ils ne suffisent pas, en outre, à assurer une maîtrise pérenne de la masse salariale. Comme le souligne la Cour des comptes, « dans le contexte nouveau d'une stabilisation des effectifs, les mesures salariales déjà mobilisées pourraient se révéler insuffisantes pour maintenir la stabilisation en valeur de la masse salariale. Les risques identifiés dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2013 se sont matérialisés et pourraient se prolonger en 2014, en particulier les moindres départs en retraite qui compliquent la réalisation du schéma d'emplois, les dépassements de la mission Défense et le dynamisme des ?mesures diverses? ».

Non seulement les salaires stagnent, mais ils se tassent : l'essentiel des mesures catégorielles est concentré sur les bas salaires (catégorie C) tandis que les catégories A et B ne voient pas leurs rémunérations évoluer dans les mêmes proportions. À cet égard, on relèvera la déclaration du Premier ministre, à l'occasion de l'installation du conseil national des services publics, le 9 octobre dernier, alertant sur les conséquences d'une situation que l'actuelle majorité a pourtant largement contribué à créer : « Nous proposons d'ouvrir un vaste chantier sur plusieurs années de revalorisation des grilles indiciaires des fonctionnaires. Il nous faut répondre au très fort tassement des amplitudes de rémunération depuis 20 ans. Si rien ne change, en 2017, un cadre de catégorie A débutera sa carrière au SMIC soit au même niveau qu'un agent de catégorie C ».

Ces éléments conduisent à poser la question de l'attractivité de la fonction publique, même dans un contexte de taux de chômage record : elle est, de l'aveu de la ministre de la santé Marylise Lebranchu, un « problème »148(*). Les postes créés dans l'Éducation nationale peinent à être pourvus : la politique du Gouvernement « se mord la queue » et à trop vouloir préserver les effectifs, c'est la qualité de l'emploi public qui en pâtit. De nombreux rapports soulignent d'ailleurs la nécessité d'une rénovation des pratiques managériales au sein des ministères149(*) : au-delà d'une crispation gouvernementale sur le nombre de fonctionnaires qu'il s'agirait de préserver à tout prix, c'est plutôt leurs missions et le contexte dans lequel ils sont amenés à les remplir qu'il faut repenser, en ne s'interdisant pas de réfléchir sur des sujets tels que le temps de travail des fonctionnaires, l'absentéisme, la culture du résultat.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a donc amendé cet article en considérant que la stabilisation des effectifs ne doit pas être un objectif en soi, mais un plafond qu'il s'agit de ne pas dépasser. Cette modification n'empêche certes pas le Gouvernement de poursuivre dans la voie qu'il a choisie, dont votre rapporteur conteste le bien-fondé dans le contexte budgétaire actuel, mais le « libère » d'un dogme pour l'avenir.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10 - Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et objectif national de dépenses d'assurance maladie

Commentaire : le présent article encadre l'évolution, au cours de la période 2015-2017, des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 avait introduit deux nouveaux outils de pilotage des dépenses de sécurité sociale en définissant une trajectoire pluriannuelle, en montants, de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)150(*). L'inscription de ces derniers dans les lois de programmation des finances publiques constitue désormais une exigence de l'article 2 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Ces deux objectifs permettent d'inscrire pleinement les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) dans la programmation des finances publiques. En effet, conformément à l'article L.O. 111-3 du code la sécurité sociale, les lois de financement fixent les objectifs de dépenses, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base. À cet égard, il convient de rappeler que le périmètre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) diffère sensiblement de celui, plus large, des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale, qui intègre également les régimes complémentaires obligatoires, le régime d'indemnisation chômage, les fonds participant au financement des organismes de sécurité sociale, etc. En application de l'article 2 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale151(*) (LOLFSS), « tous les trois ans, le Gouvernement adresse au Parlement, en même temps que le projet de loi de financement de l'année, un document présentant la liste des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ». Le dernier document triennal est annexé au projet de loi de financement pour l'année 2015.

Instauré en 1996, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) joue, quant à lui, un rôle particulier. Cet objectif, qui comprend notamment les dépenses inhérentes aux soins de ville, aux établissements de santé ou encore aux établissements et services médico-sociaux, représente le montant prévisionnel des dépenses de l'assurance maladie. Il est voté chaque année par le Parlement dans le cadre des LFSS. Le taux d'évolution étant, par définition, inférieur à la croissance tendancielle des dépenses d'assurance maladie, des mesures nouvelles d'économies sont proposées chaque année afin d'assurer le respect de l'ONDAM. En outre, la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie152(*) a introduit dans le code de la sécurité sociale un article L. 114-4-1 créant un « Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie [...] chargé d'alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d'assurance maladie et l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire en cas d'évolution des dépenses d'assurance maladie incompatible avec le respect de [l'ONDAM] ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit, à périmètre constant, les montants que ne peuvent excéder l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour les années 2015 à 2017. Aussi, pour cette période, vient-il modifier la trajectoire qui avait été arrêtée par la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

S'agissant des dépenses des ROBSS, le « point d'arrivée » en 2017 est inférieur à celui qui figurait dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017, d'une part, en raison de données d'exécution favorables au titre des années passées et, d'autre part, d'un infléchissement du rythme prévisionnel de progression de ces dépenses.

Objectif de dépenses des régimes obligatoires de base (ROBSS)

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

LPFP 2012-2017

454,7

469,9

484,6

499,6

514,8

531,0

LPFP 2014-2019

     

476,6

486,8

498,3

Sources : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Il en va de même pour l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) dont le niveau et le rythme d'évolution sont également abaissés au bénéfice, notamment, d'une sous-consommation des dépenses entrant dans le champ de celui-ci lors des derniers exercices. Alors que la précédente loi de programmation des finances publiques prévoyait une évolution moyenne de l'ONDAM de 2,5 % par an entre 2015 et 2017, ce taux est ramené à 2 % par le présent projet de loi.

Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM)

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

LPFP 2012-2017

170,8

175,4

180,0

184,5

189,1

193,8

LPFP 2014-2019

     

182,3

186,0

189,5

Sources : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 et loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans son principe, la démarche consistant à définir une trajectoire pluriannuelle de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) - initiée par le troisième gouvernement dirigé par François Fillon - paraît, à bien des égards, indispensable. En effet, les dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale représentaient 462,9 milliards d'euros en 2013 selon les données relatives à l'exécution contenues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015, soit une part substantielle des dépenses des administrations publiques. Aussi les dépenses relevant des lois de financement de la sécurité sociale ne pouvaient-elles pas rester à l'écart de la programmation pluriannuelle des finances publiques, sauf à ôter toute utilité à cette dernière.

Par ailleurs, il faut rappeler que les administrations de sécurité sociale porteraient une large part du programme de 50 milliards d'euros d'économies annoncé par le Gouvernement pour la période 2015-2017. Ainsi, l'annexe au présent projet de loi annonce 10 milliards d'euros d'économies sur les dépenses de protection sociale hors assurance maladie, devant reposer sur la réforme des retraites, adoptée en 2013, celle de l'assurance chômage, intervenue au premier semestre de cette année, ou encore celle de la politique familiale. En outre, 10 milliards d'euros d'économies interviendraient sur les seules dépenses relevant de l'ONDAM. Pour cela, le Gouvernement souhaite ramener le taux d'évolution en valeur de l'ONDAM à environ 2 % par an en moyenne entre 2015 et 2017.

Le tableau ci-après permet d'illustrer la « mécanique » selon laquelle les 10 milliards d'euros d'économies doivent être réalisés dans le domaine de l'assurance maladie. Le Gouvernement estime que les dépenses relevant de l'ONDAM affichent un tendanciel de croissance de 3,9 % par an. Aussi, afin d'abaisser le taux effectif d'évolution, il est nécessaire de réaliser un certain montant d'économies chaque année - qui figurent dans les projets de loi de financement de la sécurité sociale sous la notion de mesures nouvelles d'économies. Il apparaît donc que près de 3,5 milliards d'euros d'économies devraient être réalisées en moyenne entre 2015 et 2017, de manière à respecter les cibles d'évolution de l'ONDAM présentées dans le présent article.

Évolution prévisionnelle de l'objectif national de dépenses d'assurance
maladie (ONDAM) et économies sous-jacentes

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

ONDAM

(évolution en %)

178,3
(+ 2,6 %)

182,3
(+ 2,1 %*)

186,0
(+ 2,0 %)

189,5
(+ 1,9 %)

Montant des économies à réaliser**

-

3,2

3,4

3,8

* L'ONDAM prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015 est en progression de 2,1 %, après prise en compte des changements de périmètre.

** Le montant des économies à réaliser est calculé sur la base du tendanciel de croissance des dépenses entrant dans le champ de l'ONDAM, qui était estimé à 3,9 % dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2015. Pour l'année 2014, le montant des économies à réaliser correspond à celui estimé par le Gouvernement

Source : commission des finances du Sénat (à partir de l'annexe 7 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015)

De manière générale, comme pour les autres champs de la dépense publique, votre rapporteur estime que le rythme des économies proposé à travers les trajectoires des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS) et de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est insuffisant pour garantir la soutenabilité à long terme des finances publiques et le respect des engagements européens de la France. Il y voit, encore une fois, la conséquence d'une absence de volonté de procéder à des réformes de structure devant permettre d'abaisser durablement l'accroissement tendanciel des dépenses des administrations publiques.

Le cas des dépenses d'assurance maladie est particulièrement illustratif de cet état de fait. Au bénéfice de la sous-exécution de l'ONDAM constatée au titre des années passées, le Gouvernement prévoit un ralentissement important de l'évolution des dépenses d'assurance maladie dans le cadre du présent article. À titre d'exemple, les dépenses dans le champ de l'ONDAM ont été inférieures de 1,7 milliard d'euros à la prévision en 2013, progressant ainsi de 2,2 % par rapport à 2012. Cette sous-exécution était imputable aux soins de ville, pour 1,3 milliard d'euros, et aux établissements de santé, à hauteur de 0,4 milliard d'euros. Cependant, comme le souligne la Cour des comptes dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale153(*), les « écarts en exécution croissants constatés dans le domaine des soins de ville ne sont pas principalement la conséquence d'une meilleure gestion ou d'un effort important. Ils sont avant tout expliqués par un effet de base et par différents erreurs ou biais de prévision, les uns structurels, les autres spécifiques à 2013 et qui pèsent particulièrement sur la prévision des indemnités journalières et du médicament »154(*).

Ce constat tend à fragiliser la crédibilité du programme d'économies avancé par le Gouvernement au titre de la période 2015-2017, qui repose, pour un cinquième, sur la maîtrise des dépenses relevant de l'ONDAM. En effet, rien ne garantit que les « effets d'aubaine » dont le Gouvernement a jusqu'à présent profité se répèteront à l'avenir. À cet égard, l'avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie du 7 octobre 2014155(*) relève que le respect de l'objectif pour 2014, révisé par la loi de financement rectificative du 8 août 2014 - afin de tenir compte de la sous-exécution estimée de l'ONDAM en 2013 -, reposerait en particulier sur la mobilisation des crédits mis en réserve. Ceci semble bien démontrer qu'en dehors des évolutions opportunes des dépenses de santé, qui ne découlent généralement pas des efforts de gestion déployés, les marges de manoeuvre sont en réalité limitées. Aussi votre rapporteur y voit-il encore la marque d'une gestion budgétaire qui relève essentiellement du « bricolage », assise sur des économies qui n'en sont fondamentalement pas et sur la mobilisation de dispositifs de mise en réserve des crédits.

Pour autant, il est peu probable que le Gouvernement puisse continuer à faire l'économie d'une réflexion approfondie afin d'infléchir durablement l'évolution des dépenses publiques en général, et les dépenses de sécurité sociale en particulier. À ce titre, l'avis précité du Comité d'alerte a rappelé que « le taux de progression de l'ONDAM prévu pour 2015 s'inscrit dans le cadre de la programmation pluriannuelle de 2 % en moyenne sur la période 2015-2017 fixée par le projet de loi de programmation des finances publiques et soulign[é] que des réformes structurelles sont nécessaires pour infléchir durablement l'évolution des dépenses d'assurance maladie ».

Dans ces conditions, eu égard à la crédibilité insuffisante des mesures annoncées à ce jour par le Gouvernement afin de respecter les objectifs qu'il fixe dans le présent article, celui-ci a été supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 11 - Instauration d'un objectif d'évolution de la dépense publique locale

Commentaire : le présent article institue un objectif, non contraignant, d'évolution des dépenses des collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN SUIVI COMMUNAUTAIRE DES FINANCES DE L'ENSEMBLE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

La mise en place de l'euro a impliqué la création de mécanismes communautaires de discipline budgétaire, afin d'améliorer la coordination des politiques nationales et d'éviter que les comportements peu rigoureux d'un État ne pèsent sur ses partenaires, partageant désormais une même monnaie.

Ces règles ont pris la forme des critères de convergence fixés dans le traité de Maastricht, précisés par le « pacte de stabilité et de croissance » adopté au Conseil européen d'Amsterdam en juin 1997 et complétés par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Elles prennent en considération le déficit et la dette des administrations publiques dans leur ensemble (« toutes APU »), c'est-à-dire de l'État et des organismes qui y sont rattachés, des administrations de sécurité sociale, mais aussi des collectivités territoriales.

B. UNE PRÉSENCE LIMITÉE DES FINANCES LOCALES DANS LES LOIS DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

1. Une présence limitée dans le dispositif des lois de programmation

Conformément à ce suivi global des finances publiques, les finances locales n'étaient pas absentes des précédentes lois de programmation, mais leur présence était toutefois limitée, surtout si on la compare à celle des autres sous-secteurs.

Ainsi, le chapitre II de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017156(*), actuellement en vigueur, consacré à « l'évolution des dépenses publiques sur la période 2012-2017 », fixe les normes annuelles d'évolution des dépenses de l'État (article 6) et de ses opérateurs (article 8), prévoit la stabilisation de leurs effectifs (article 7) et fixe des normes annuelles d'évolution des dépenses de sécurité sociale (article 10).

Le pilotage des dépenses publiques

Les dépenses publiques dans leur ensemble sont pilotées au niveau des différents sous-secteurs.

Le pilotage des dépenses de l'État, assuré par la direction du budget, est ancien et précis et s'étend progressivement aux organismes divers d'administration centrale, notamment à travers l'encadrement des taxes affectées. Le pilotage des dépenses des organismes de sécurité sociale, à travers les lois de financement de la sécurité sociale et l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), est plus récent et moins contraignant. Enfin, le pilotage des dépenses des collectivités dans leur ensemble est à inventer.

S'agissant des collectivités territoriales, l'article 9 se contente de poser le principe de leur contribution à l'effort de redressement des finances publiques, « selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées ».

Les collectivités sont donc le seul sous-secteur dont les dépenses ne sont pas encadrées par une norme d'évolution, en application du principe constitutionnel de libre administration.

Elles sont néanmoins concernées par d'autres articles. L'article 2 du chapitre Ier, relatif aux objectifs globaux des finances publiques contenait ainsi une décomposition par sous-secteur des prévisions d'évolution du solde public.

L'article 13, dans le chapitre III consacré à « L'évolution des dépenses de l'État », concerne les collectivités territoriales puisqu'il fixe l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités157(*).

Enfin, l'article 19 prévoit que le rapport du Gouvernement sur le bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation, transmis chaque année au Parlement, est soumis pour avis au comité des finances locales (CFL). C'est ainsi que le 25 juin 2013, le CFL a « pris acte » du bilan communiqué par le Gouvernement ; lors de sa séance du 1er juillet dernier, il a en revanche estimé qu'il ne disposait pas de l'ensemble des informations nécessaires pour se prononcer.

2. Une prévision d'évolution des dépenses et des recettes dans le rapport annexé

Le rapport annexé à la loi de programmation pour 2012-2017 précitée présentait en revanche une prévision d'évolution annuelle des dépenses des administrations publiques locales, retracée dans le tableau ci-dessous :

Réalisation et prévisions d'évolution des dépenses des administrations publiques locales dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017

(évolution annuelle en volume)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Prévision

0,4 %

0,8 %

0,5 %

0,2 %

0,8 %

1,4 %

Réalisation

1,6 %

2,5 %

-

-

-

-

Source : Rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 - 2017 et Institut national de la statistique et des études économiques

S'agissant des recettes des collectivités, le rapport annexé prévoyait qu'elles évoluent « à un rythme un peu inférieur à l'activité [...] du fait notamment de la baisse des concours financiers de l'État158(*) ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RÉAFFIRMATION DU PRINCIPE D'ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS À L'EFFORT DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES

Le I du présent article reprend les dispositions de l'article 9 de l'actuelle loi de programmation, en prévoyant que « les collectivités territoriales contribuent à l'effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées ».

B. LA MISE EN PLACE D'UN OBJECTIF D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES LOCALES

1. La mise en place de l'objectif

Le II institue un objectif d'évolution de la dépense publique locale (Odedel), sur le modèle de l'Ondam. Son contenu n'est pas nouveau, dans la mesure où le rapport annexé à la précédente loi de programmation comportait déjà une prévision d'évolution des dépenses locales, mais cette prévision se voit conférée une valeur d'objectif.

Il reprend en cela partiellement la proposition n° 48 du rapport Lambert-Malvy159(*) : « sans être prescriptif [...] identifier des objectifs nationaux d'évolution des dépenses des administrations locales ».

L'Odedel proposé par le Gouvernement est retracé dans le tableau ci-dessous.

Objectif d'évolution de la dépense publique locale

(évolution annuelle en valeur)

2014

2015

2016

2017

1,2 %

0,3 %

1,8 %

1,9 %

Source : Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 - 2019

Croisées avec les données de l'observatoire des finances locales pour 2013 et combinées aux prévisions d'évolution des dépenses de fonctionnement (cf. infra), ces pourcentages d'évolution aboutissent à une augmentation des dépenses, en valeur, de 11,7 milliards d'euros en 2017 par rapport à 2013, répartis entre une hausse de 14,4 milliards d'euros des dépenses de fonctionnement et une diminution de 2,7 milliards d'euros des dépenses d'investissement.

Hypothèses d'évolution des dépenses locales 2013-2017
selon le Gouvernement

(en milliards d'euros ou en pourcentage d'évolution annuelle)

   

2013

2014

2015

2016

2017

2017/2013

Dépenses totales

Montant

220,8

223,4

224,1

228,2

232,5

+ 11,7

Évolution en valeur

-

+ 1,2 %

+ 0,3 %

+ 1,8 %

+ 1,9 %

+ 5,3 %

Dépenses de fonctionnement

Montant

162,5

166,9

169,9

173,6

176,9

+ 14,4

Évolution en valeur

-

+ 2,7 %

+ 1,8 %

+ 2,2 %

+ 1,9 %

+ 8,9 %

Dépenses d'investissement

Montant

58,3

56,6

54,2

54,5

55,6

- 2,7

Évolution en valeur

-

- 3,0 %

- 4,1 %

+ 0,5 %

+ 1,9 %

- 4,7 %

Source : commission des finances du Sénat à partir du présent projet de loi et des données de l'observatoire des finances locales (OFL)

On notera que dans ce tableau, la diminution de l'investissement en 2014 et 2015 est moins importante que celle retracée dans le rapport annexé (respectivement - 5 % et - 6%). Cette différence s'explique par le fait que les chiffres du rapport annexé s'appliquent aux dépenses au sens de la comptabilité nationale, qui regroupent également les dépenses des organismes divers d'administration locale (agences de l'eau, chambres consulaires, établissements publics locaux, ...).

Le dernier alinéa du II précise la définition de la dépense publique retenue pour l'application du présent article : il s'agit de la somme des dépenses réelles en comptabilité générale des sections de fonctionnement et d'investissement, nette des amortissements d'emprunt. Celles-ci s'élèvent, en 2013, à 220,8 milliards d'euros. L'objectif ne distingue donc pas les dépenses de fonctionnement des dépenses d'investissement.

Ces dispositions prennent place dans le titre Ier « Orientations pluriannuelles des finances publiques » du présent projet de loi de programmation et n'ont donc pas de caractère normatif. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, l'a d'ailleurs rappelé devant l'Assemblée nationale : « cet article n'a aucune portée normative »160(*).

Par ailleurs, si cet objectif n'est pas décliné par catégorie de collectivités, le second alinéa de l'article 28 du présent projet de loi prévoit qu'à compter de 2016, le Gouvernement présente au comité des finances locales (CFL), sur l'ensemble de la période de programmation, une décomposition de cet objectif par types de collectivités, en distinguant, au sein du bloc communal, les dépenses des communes et celles des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

2. Les hypothèses qui sous-tendent cet objectif

Si, en ce qui concerne les collectivités, le dispositif du présent projet de loi porte essentiellement sur l'évolution des dépenses, les hypothèses qui sous-tendent cet objectif sont précisées dans le rapport annexé.

Le ralentissement de la progression des dépenses locales (+ 1,4 % par an en moyenne sur la période contre + 2,3 % par an en moyenne entre 2009 et 2013) serait la conséquence, d'après les hypothèses du Gouvernement161(*), de la baisse de 11 milliards d'euros des dotations sur la période162(*).

S'agissant des ressources, le rapport annexé précise que la baisse des dotations permettra « de ramener la progression de l'ensemble des ressources à un rythme proche de l'inflation sur les trois prochaines années ». Plus précisément, il prévoit qu'au total, « les recettes des collectivités progresseront de 10 milliards d'euros entre 2014 et 2017 ».

Enfin, s'agissant du solde annuel des administrations publiques locales, il évoluerait conformément au tableau ci-dessous.

Besoin de financement des administrations publiques locales

(en milliards d'euros)

2014

2015

2016

2017

- 7,2

- 6,1

- 7,2

- 7,8

Source : Rapport annexé au présent projet de loi

C. LE SUIVI DE CET OBJECTIF

Le suivi de cet objectif est abordé à l'article 28 du présent projet de loi. Votre rapporteur a néanmoins considéré qu'il était plus cohérent de commenter conjointement la définition de l'objectif et son suivi.

Le premier alinéa de l'article 28 prévoit que le Gouvernement présente chaque année au CFL, avant le débat d'orientation budgétaire (c'est-à-dire au début de l'été), un bilan de cet objectif.

En revanche, aucune conséquence n'est prévue en cas d'écart à l'objectif fixé.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Christine Pires Beaune et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen (SRC), l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, un amendement complétant le tableau d'évolution de la dépense publique locale, afin d'y préciser l'évolution des dépenses de fonctionnement.

Dès lors, l'Odedel est présenté conformément au tableau ci-dessous.

Objectif d'évolution de la dépense publique locale

(évolution annuelle en valeur)

 

2014

2015

2016

2017

Dépenses totales

1,2 %

0,3 %

1,8 %

1,9 %

Dont dépenses de fonctionnement

2,7 %

1,8 %

2,2 %

1,9 %

Source : Texte adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 21 octobre 2014

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis défavorable de la commission et du Gouvernement, deux amendements identiques complétant le présent article par un III, présentés par les députés écologistes et par Yann Galut et Régis Juanico (groupe SRC). Ces amendements visent à associer le CFL à l'établissement de cet objectif et à son pilotage, ainsi que de le doter de pouvoirs quant à son respect, en prévoyant :

- que l'Odedel est déterminé après consultation du comité des finances locales (CFL) ; ce point s'inspire de la proposition n° 47 du rapport Lambert-Malvy précité, qui préconisait la participation des associations d'élus à la définition du programme de stabilité ;

- que cet objectif est « suivi et piloté » au cours de l'exercice, « en lien permanent » avec le CFL ; l'amendement ne précise cependant pas l'instance qui serait chargée de suivre l'objectif, ni en quoi consiste son pilotage et la consistance du « lien permanent » ;

- que le CFL dispose « des mêmes pouvoirs que les organismes de sécurité sociale pour l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ».

Malgré l'ambigüité de la rédaction retenue par nos collègues députés notamment sur ce dernier point, il semble qu'il faille y voir une référence au comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie, prévu à l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale. Pour mémoire, celui-ci est chargé d'alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d'assurance maladie et l'Union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaire, en cas de dérapage par rapport à l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam). Une fois qu'ils ont été mis en garde par le comité d'alerte, il appartient aux caisses nationales et à l'État de proposer des mesures de redressement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PRINCIPE LOUABLE À CONDITION D'Y ASSOCIER RÉELLEMENT LES COLLECTIVITÉS ET DE LEUR DONNER LES MOYENS DE LE RESPECTER

1. L'absence d'association des collectivités territoriales

Votre rapporteur considère que les collectivités territoriales doivent participer à l'effort de redressement des finances publiques. Elles représentent en effet environ 20 % des dépenses publiques et il paraît difficile de réduire le poids de ces dépenses dans le PIB sans solliciter le secteur local.

De même, tout pilotage des finances publiques nécessite de pouvoir au moins anticiper l'évolution de la dépense locale, dès lors que, dans le cadre de la gouvernance budgétaire européenne, il n'y a pas de différence de traitement entre les finances publiques locales et nationales. Votre rapporteur est donc favorable au principe de la mise en place d'un objectif indicatif d'évolution des dépenses des collectivités, comme il en existe pour l'État et la sécurité sociale.

Il considère par ailleurs que la mise en place de cet objectif ne contrevient pas au principe de libre administration des collectivités territoriales, dans la mesure où il n'a pas de caractère contraignant.

Cependant, la méthode retenue pour fixer cet objectif est au moins aussi importante que son contenu.

Comme le précisait le rapport Lambert-Malvy précité, « le programme de stabilité ne fait l'objet d'aucune concertation préalable avec les collectivités » et celles-ci ne sont « ni informées, ni consultées et encore moins associées à ce programme de stabilité ». Alain Lambert et Martin Malvy en concluaient que « la solidarité des collectivités territoriales avec la contrainte globale » n'était ni assise « sur une adhésion consentie » ni « légitimée par des travaux préparatoires » ; « un tel mécanisme suppose en effet un processus de dialogue sur les objectifs et l'identification des variables sur lesquelles les acteurs sont en mesure d'agir directement ».

Votre rapporteur partage ce constat et considère que le succès même de la mise en place d'un tel objectif repose sur l'adhésion des collectivités territoriales et donc sur leur association à sa définition.

Or, force est de constater que les collectivités n'ont pas été associées à la mise en place de l'Odedel, que ce soit sur son principe même ou sur son niveau.

L'évaluation préalable de l'article précise que « les élus ont pu se prononcer sur l'instauration de cet objectif lors de la présentation au CFL du rapport [Lambert-Malvy] » : cette affirmation relève au minimum de la mauvaise foi, d'autant plus que ledit rapport a été présenté au groupe de travail du CFL sur les dotations et la péréquation163(*) et non au CFL dans son ensemble.

En lieu et place de ce dialogue, un climat de défiance s'est installé entre l'État et les collectivités, alimenté par la faible concertation sur les mesures du projet de loi de finances pour 2015. Plutôt que d'être associées à ces évolutions, les collectivités se sentent stigmatisées par les discours de l'exécutif.

Pourtant, la situation financière des collectivités territoriales est relativement saine, comme le soulignait un grand défenseur des collectivités : « Je rappelle que 80 % de la dette publique en France, c'est la dette de l'État. Je rappelle que le déficit de l'État est 67 fois supérieur celui des collectivités locales. Je rappelle que les collectivités locales assurent plus des trois quarts de l'investissement public national. Et je rappelle enfin que les collectivités locales n'ont pas la possibilité de présenter leur budget de fonctionnement en déficit, et qu'il est interdit d'emprunter un euro pour leurs charges courantes. Si l'État était soumis aux mêmes contraintes que les collectivités locales, sa défaillance aurait été constatée depuis longtemps ! ».

Ces propos sont ceux du candidat François Hollande, lors de son discours de Dijon du 3 mars 2012.

2. La volonté du Gouvernement d'encadrer les collectivités sans leur donner de marges de manoeuvre

Si la responsabilité est le corollaire de la liberté, la liberté doit être le corollaire de la responsabilité... Or force est de constater que le projet du Gouvernement met en place un cadre destiné à responsabiliser les collectivités... mais sans leur donner les moyens d'atteindre cet objectif.

On le sait, les frais de personnel représentent un des principaux postes des dépenses des collectivités : en 2013, ils se sont ainsi élevés à 56,6 milliards d'euros, soit plus de 35 % des dépenses de la section de fonctionnement hors intérêts de la dette et même 60 % si on en exclut les dépenses d'intervention.

Or sur ces dépenses, les collectivités territoriales n'ont que des marges de manoeuvre limitées à court terme, puisque leurs personnels relèvent du statut de la fonction publique territoriale, régi par l'État. Par exemple, le décret portant relèvement du minimum de traitement dans la fonction publique représente, à partir de 2013, un coût annuel supplémentaire de 47 millions d'euros. Les collectivités ne peuvent jouer que sur les départs en retraite, ce qui limite fortement leur capacité à réduire rapidement leurs dépenses de fonctionnement.

Par ailleurs, au-delà de cette rigidité de leurs dépenses, l'État leur impose chaque année de nouvelles normes, qui représentent un coût considérable.

La commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) - désormais remplacée par le conseil national d'évaluation des normes (CNEN) - évalue chaque année le montant de ces dépenses nouvelles, retracées dans le tableau ci-dessous.

Coût des dépenses contraintes imposées par l'État aux collectivités

(en millions d'euros)

 

2008
(sept. - déc.)

2009

2010

2011

2012

2013

Coût en année pleine pour les collectivités

455,2

580,4

577,0

727,9

1 580,0

1 853,0

Économies en année pleine pour les collectivités

343,0

22,2

133,6

304,3

249,7

181,8

Coût net pour les collectivités

112,2

558,2

443,4

423,6

1 330,3

1 671,2

Source : commission des finances à partir des données de la CCEN

En à peine plus de cinq ans, ce sont ainsi 4,5 milliards d'euros de dépenses supplémentaires qui ont été mises à la charge des collectivités, sans donner lieu à aucune compensation. Et l'on observe que la tendance est à la hausse, en dépit des annonces solennelles qui ont pu être faites à ce sujet.

B. DES HYPOTHÈSES SOUS-JACENTES QUI INTERROGENT

On a vu précédemment que le Gouvernement prévoyait une hausse des dépenses locales de 11,7 milliards d'euros sur la période. Dans le même temps, le déficit annuel resterait relativement stable, évoluant entre 6 et 8 milliards d'euros par an.

Face à ces dépenses, le Gouvernement prévoit dans le rapport annexé que les recettes totales des collectivités augmenteraient de 10 milliards d'euros et même de 10,4 milliards d'euros d'après les précisions qui ont été apportées à votre rapporteur.

Combinées à la baisse des concours financiers de l'État, ces hypothèses sur l'évolution des recettes des collectivités permettent d'établir le tableau ci-dessous.

Hypothèses d'évolution des recettes des collectivités territoriales
entre 2014 et 2017

(en milliards d'euros en comptabilité budgétaire)

 

2015

2016

2017

Recettes supplémentaires par rapport à 2014

+ 2

+ 5,8

+ 10,4

dont concours de l'État

- 3,7

- 7,3

- 11,0

dont autres recettes

+ 5,7

+ 13,1

+ 21,4

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annexé

Les « autres recettes » des collectivités, c'est-à-dire essentiellement les recettes fiscales, devraient donc évoluer suffisamment pour compenser la baisse des dotations et - au moins partiellement - la hausse des dépenses afin d'éviter un accroissement de leur déficit. Plus précisément, il faudrait qu'elles augmentent de 21 milliards d'euros en 2017 par rapport à 2014.

Votre rapporteur a cherché à calculer quelle serait l'évolution « spontanée », c'est-à-dire par simple augmentation des bases, des ressources des collectivités territoriales sur cette même période. Pour ce faire, il a émis l'hypothèse simple qu'elles évolueraient conformément à la moyenne des dernières années. Le but n'étant pas de calculer précisément l'évolution des bases, mais de pouvoir juger la pertinence des prévisions du Gouvernement.

Ces calculs permettent d'établir le tableau ci-dessous.

Hypothèses d'évolution des principales ressources des collectivités territoriales par simple augmentation des bases

(en millions d'euros)

 

Produit 2013

Évolution annuelle moyenne

Produit 2014 attendu

Produit 2015 attendu

Produit 2016 attendu

Produit 2017 attendu

2014 -2017

Taxe d'habitation

20 248

3,52%

20 961

21 699

22 462

23 253

+ 2 292

Taxe foncière sur les propriétés bâties (communes et départements)

28 550

3,47%

29 541

30 566

31 626

32 724

+ 3 183

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

1 002

1,50%

1 017

1 032

1 048

1 063

+ 46

Cotisation foncière des entreprises (CFE)

6 935

2,48%

7 107

7 283

7 464

7 649

+ 542

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

16 323

2,70%

15 917

16 347

16 788

17 241

+ 1 324

Droits de mutation à titre onéreux (DMTO)

9 515

4,25%

9 919

10 341

10 780

11 239

+ 1 320

Taxe intérieur de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

10 600

5,50%

11 183

11 798

12 447

13 132

+ 1 949

Total

93 173

 

95 645

99 066

102 616

106 301

+ 10 656

Source : commission des finances du Sénat à partir des données de l'observatoire des finances locales

N.B. L'évolution annuelle moyenne a été calculée par rapport à l'évolution constatée sur les dix dernières années pour la TH et la TFPB, sur les huit dernières années pour les DMTO et la TFNB et sur les quatre dernières années pour la CFE et la CVAE. Pour la TICPE il s'agit de l'évolution du produit sur les quatre dernières années.

À partir de ces chiffres, on peut penser que les collectivités territoriales peuvent espérer, en 2017, de l'ordre de 10,7 milliards d'euros de recettes supplémentaires par rapport à 2014, par simple effet d'augmentation des bases. Certes, cette estimation repose sur un calcul conventionnel et pêche probablement par optimisme, dans la mesure où l'évolution des DMTO sur les dernières années a globalement été très dynamique. De même le produit de CVAE connait des évolutions très irrégulières qui fragilisent l'estimation du présent tableau.

De plus, il faut préciser que ces impositions ne couvrent pas l'intégralité des ressources des collectivités ; elles représentent néanmoins plus de 50 % des recettes hors concours de l'État et plus de 80 % des recettes fiscales, c'est-à-dire des ressources dynamiques.

Cependant, comparée aux 21,4 milliards d'euros de hausse des recettes hors concours de l'État évoqués dans le premier tableau du présent B, cette estimation permet d'alimente la crainte que la baisse des dotations ne se traduise en fait :

- par un effondrement de l'investissement local, dans des proportions bien supérieures aux chiffres du Gouvernement ; une récente note de conjoncture de la Banque postale évoque ainsi une baisse de l'investissement de 7,4 % en 2014 et une nouvelle diminution de même ampleur en 2015, « cette succession de deux baisses aussi fortes [étant] une première »164(*) ;

- par une augmentation de la pression fiscale, le Gouvernement venant ponctionner indirectement le contribuable local, sous couvert d'avoir desserré l'étau sur le contribuable national en diminuant les dotations qu'il verse aux collectivités locales ;

- et par une augmentation de la dette des collectivités et donc de la dette publique dans son ensemble.

Sur le fondement de ce constat, votre rapporteur a souhaité des précisions du Gouvernement, qui viennent confirmer ses craintes.

Ainsi, la hausse spontanée des recettes fiscales des collectivités - par simple progression des bases - serait effectivement de 10 milliards d'euros sur la période ; les recettes supplémentaires proviendraient d'une hausse des taux (5,3 milliards d'euros supplémentaires) et d'une augmentation du produit des « autres ressources » (tarifs des services publics locaux par exemple) du même montant environ.

Ce sont donc bien les Français, en tant que contribuables et usagers locaux, qui devront compenser la baisse des dotations.

Le tableau ci-dessous présente les hypothèses précises retenues par le Gouvernement sur 2014 et 2015, qui comportent déjà 1,6 milliard d'euros de hausse de la pression fiscale. Les hypothèses d'évolution des bases et des taux ont été combinées aux données de l'observatoire des finances locales en matière de produits pour obtenir des montants chiffrés.

Hypothèses du Gouvernement sur l'évolution
des principales ressources fiscales des collectivités

(en pourcentage et en millions d'euros)

 

Évolution 2014

Recettes supplémentaires 2014 par rapport à 2013

Évolution 2015

Recettes supplémentaires 2015 par rapport à 2014

Taxe d'habitation

+ 2,7 %

546,7

+ 5,0 %

1 018,9

dont « effet taux »

+ 0,5 %

101,2

+ 1,5 %

311,9

Taxe foncière sur les propriétés bâties

+ 3,9 %

1 113,5

+ 3,9 %

1 156,9

dont « effet taux »

+1,5 %

428,2

+1,6 %

474,6

Cotisation foncière des entreprises

+ 1,4 %

97,1

+ 4,3 %

295,3

dont « effet taux »

+ 1,0 %

69,4

+ 2,0 %

140,6

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

- 2,5 %

- 406,0

+ 7,4 %

1 177,9

Droits de mutation à titre onéreux

+ 8,6 %

765,4

+ 4,7 %

454,3

dont « effet taux »

+ 0,7 %

62,3

+ 0,3 %

29,0

TOTAL

 

2 116,6

 

4 103,3

dont « effet taux »

 

661,1

 

956,2

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du Gouvernement et du rapport de l'Observatoire des finances locales

N.B. L'effet taux des DMTO correspond à la hausse de taux autorisée en LFI 2014 ; les hypothèses d'évolution de la CVAE ont été décalées d'un an afin de tenir compte du décalage de l'année de perception entre la comptabilité nationale et la comptabilité budgétaire.

C. UN SUIVI DE L'OBJECTIF À REVOIR

Votre rapporteur partage le souci, exprimé par ses collègues députés, d'associer les collectivités territoriales à l'Odedel, que ce soit dans sa définition ou son suivi.

Il considère néanmoins que la rédaction retenue n'est pas satisfaisante, car ambiguë quant au rôle effectivement confié au CFL, l'analogie avec les « pouvoirs des organismes de sécurité sociale » n'étant pas pertinente.

* *

*

En définitive, le Gouvernement propose au Parlement d'adopter une norme d'évolution des dépenses des collectivités territoriales sans lui avoir démontré la crédibilité de ses hypothèses et sans s'être donné les moyens que cet objectif soit réellement utile, puisqu'en l'imposant unilatéralement aux collectivités, le Gouvernement a empêché leur adhésion à cette logique de programmation.

De plus, en l'absence de véritables marges de manoeuvre pour les collectivités quant à leurs dépenses - notamment du fait des normes nouvelles imposées par l'État - il sera difficile pour elles de les limiter.

Ne pouvant cautionner le niveau choisi par le Gouvernement pour ledit objectif, votre commission des finances a donc adopté un amendement supprimant les chiffres d'évolution annuelle, tout en conservant le principe d'un objectif.

Elle a également précisé que le montant des dépenses prises en compte devait être minoré du coût net des normes que l'État impose chaque année aux collectivités, tel qu'il est calculé par le Conseil national d'évaluation des normes.

Enfin, elle a supprimé le paragraphe introduit par nos collègues députés sur le suivi de l'objectif, à l'exception des dispositions prévoyant la consultation du CFL sur la définition de l'objectif.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 - Mise en réserve des crédits de l'État et des dépenses d'assurance maladie

Commentaire : le présent article prévoit de reconduire la règle de mise en réserve des crédits de l'État et des dépenses d'assurance maladie. Pour l'État, la règle est durcie. Pour les dépenses d'assurance maladie, le taux de 0,3% de l'ONDAM est conservé sur un périmètre précisé.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA MISE EN RÉSERVE, UN OUTIL DE GESTION INFRA-ANNUELLE DES CRÉDITS

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit en son article 51 qu'est jointe au projet de loi de finances de l'année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement », parmi lesquelles figure la mise en réserve de crédits.

Celle-ci a pour objet de « geler » des crédits de telle sorte qu'ils ne soient plus consommables, afin que les imprévus de gestion puissent être gérés sans ouverture de nouveaux crédits, selon le principe d'auto-assurance rappelé par la circulaire du premier ministre du 14 janvier 2013 relative aux règles pour une gestion responsable des dépenses publiques.

En cours d'année, certains crédits peuvent être « dégelés » sur décision du ministre du Budget, afin de couvrir des dépenses ; au contraire, le Gouvernement peut décider un « surgel » afin de disposer d'une marge d'ajustement plus conséquente pour assurer le pilotage de l'exécution budgétaire165(*). D'autres crédits peuvent être annulés, par exemple afin de gager des ouvertures de crédits dans le cadre de décrets d'avance, ou dans un souci d'économie166(*). En fin d'exercice, les crédits de la réserve de précaution peuvent être soit annulés, soit reportés, lorsqu'ils n'ont pas été consommés suite à un dégel. Ces arbitrages permettent d'assurer la fin de gestion de l'exercice, consistant à concilier la couverture des dépenses inéluctables avec le respect de la norme de dépense.

B. UN TAUX MINIMAL DE MISE EN RÉSERVE DE 5% POUR L'ÉTAT (HORS TITRE 2) ET DE 0,3 % POUR LES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE

1. Pour l'État : un taux minimal de 5 % (hors titre 2)

L'article 6 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoit que « chaque année, pour chaque programme doté de crédits limitatifs167(*), sont mis en réserve au moins 0,5 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts sur le titre 2 ?Dépenses de personnel?, et au moins 5 % des crédits de paiement et des autorisations d'engagement ouverts sur les autres titres ».

À l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, l'article 6 précité précise que le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2 peut être modulé pour tenir compte de la spécificité des crédits attribués aux opérateurs de l'État bénéficiant d'une subvention pour charge de service public (SCSP), ce qui était déjà pratiqué. En effet, cette subvention relève des dépenses de fonctionnement de titre 3 alors qu'elle a vocation à financer pour partie des dépenses de personnel, auquel le taux de 0,5% devrait s'appliquer. Concrètement, le montant final est calculé en tenant compte de la part des dépenses de personnel financée par la SCSP.

2. Pour les dépenses d'assurance maladie : un taux minimal de 0,3 % de l'ONDAM (hors titre 2)

La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) prévoit en son article 1er que la loi de financement de la sécurité sociale approuve la mise en réserve de recettes « au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ».

L'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 dispose qu'une « partie des dotations relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, représentant au moins 0,3 % de cet objectif, est mise en réserve au début de chaque exercice ». Il reprend la formulation et le montant inscrits à l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. POUR L'ÉTAT : UN DURCISSEMENT DU TAUX DE MISE EN RÉSERVE HORS CRÉDITS DE TITRE 2

Pour l'État, la règle est durcie : le taux « plancher » de mise en réserve des crédits de personnel reste inchangé (à 0,5 %) mais celui des autres crédits (hors dépenses de personnel) est porté à 6 % (contre 5 % dans la précédente loi de programmation).

La règle de modulation concernant les organismes bénéficiant d'une subvention pour charge de service public est maintenue.

Le graphe ci-dessous rappelle l'évolution du taux de mise en réserve minimal et effectif depuis 2013.

L'évolution du taux de mise en réserve minimal et effectif pour l'État depuis 2013

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

N.B. : les taux de réserve minimal et effectif en 2015 sont ceux annoncés respectivement dans le présent projet de loi de programmation et dans le projet de loi de finances pour 2015.

B. POUR L'ASSURANCE MALADIE : UN TAUX INCHANGÉ, UN PÉRIMÈTRE PRÉCISÉ

Pour les dépenses d'assurance maladie, le même taux est conservé (0,3 % de l'ONDAM).

Le périmètre est en revanche précisé : alors que la dernière loi de programmation évoquait « une partie des dotations », le présent projet d'article désigne « les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale mentionnés à l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale168(*) précise que ce taux est le taux moyen sur l'ensemble des programmes, et non le taux pour chaque programme, afin d'acter le fait que Gouvernement peut moduler le taux de mise en réserve selon le caractère discrétionnaire ou contraint de la dépense.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que la fixation d'un taux minimal de mise en réserve constitue un instrument utile pour le pilotage des dépenses, qui a permis une transparence accrue concernant les crédits indisponibles, tant pour le Parlement que pour les gestionnaires.

Toutefois l'augmentation du taux, tout particulièrement dans le projet de loi de finances pour 2015 interroge : comment peut-elle être justifiée autrement que par les difficultés croissantes pour boucler l'exécution du budget, en l'absence de réformes structurelles ? Le Gouvernement reporte en exécution les arbitrages qu'il n'a pas su prendre en budgétisation, conduisant à une gestion « au jour le jour », qui met les gestionnaires sous tension, plutôt que d'assumer pleinement ses responsabilités politiques.

Se pose dès lors la question de la sincérité de la budgétisation initiale du Gouvernement ainsi que de l'autorisation parlementaire, puisqu'une part significative des crédits votés, près d'un douzième s'agissant du projet de loi de finances pour 2015, est indisponible, sans qu'il soit possible aux parlementaires de connaître, à partir des documents budgétaires, sa répartition.

Aussi votre commission a adopté, sur la proposition du rapporteur, deux amendements visant à mieux assurer la sincérité de la budgétisation ainsi que l'information du Parlement sur le gel des crédits, sans pour autant ôter au Gouvernement les moyens d'assurer un pilotage efficace de l'exécution.

D'une part, afin d'éviter que le taux de mise en réserve ne poursuive indéfiniment son augmentation, un taux plafond serait fixé à 8 % (pour les dépenses de l'État hors dépenses de personnel), qui permet tout à la fois d'assurer au Gouvernement une souplesse de gestion et de garantir au Parlement que son autorisation ne sera pas progressivement vidée de son sens. En outre, la détermination d'une « fourchette » de taux pour la période de programmation, contribue à améliorer la visibilité des gestionnaires sur les conditions d'exécution des crédits dont ils ont la charge.

D'autre part, la répartition initiale par programme des crédits mis en réserve devrait être communiquée à la commission des finances de chacune des deux assemblées parlementaires, le 15 janvier au plus tard. L'état de la mise en réserve devrait également leur être communiqué au moment du dépôt de tout projet de loi de finances.

Cette modification est conforme à l'esprit de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit que les commissions des finances sont informées de tout mouvement de crédit venant modifier les plafonds ou la répartition ayant été votée en loi de finances (dépassement de crédits évaluatifs169(*), virements et transferts170(*), décrets d'avance171(*), annulation172(*), ouverture de crédits supplémentaires173(*) et dépassement d'une autorisation de découvert174(*)).

Plus spécifiquement, l'article 14 de la LOLF, prévoit en son III que « tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet de rendre des crédits indisponibles, est communiqué aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances ». En l'état du droit, le Parlement est informé des gels ou surgels, mais pas systématiquement dès le tout début de l'exercice et sans que les dégels ne fassent l'objet d'une communication similaire. Cet amendement, sans contraindre excessivement le Gouvernement, contribuera à donner tout son sens à la disposition précitée, en permettant une information plus régulière et plus complète du législateur au cours de l'exécution budgétaire.

Par ailleurs, votre commission a adopté, à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, un amendement augmentant le taux de mise en réserve des dépenses d'assurance maladie entrant dans le champ de l'ONDAM de 0,3 % à 0,5 %. Cette hausse, qui conduit à l' établissement d'un taux de mise en réserve comparable à celui des crédits destinés à financer les dépenses de personnel de l'État, devrait faciliter le respect du taux d'évolution de l'ONDAM fixé en moyenne à 2,0 % sur la période 2015-2017.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ÉTAT SUR LA PÉRIODE 2015-2017

ARTICLE 13 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'État pour les années 2015 à 2017

Commentaire : le présent article fixe le plafond des crédits des missions du budget général de l'État pour la période 2015-2017. Ces plafonds n'incluent pas les dépenses non pilotables telles que les dépenses de retraite des fonctionnaires, la charge de la dette et les remboursements et dégrèvements.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA PROGRAMMATION TRIENNALE : UN BUDGET PLURIANNUEL « SEMI-GLISSANT »

Suivant la démarche de programmation pluriannuelle des finances publiques adoptée par les précédentes lois de programmation, le présent article fixe les plafonds des crédits de paiement des missions du budget général de l'État, à périmètre constant, qui entrent dans le périmètre de la norme « zéro valeur » - c'est-à-dire hors remboursements et dégrèvements, charges de la dette et contributions au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Le budget triennal est dit « semi-glissant » en ce que le plafond global (déterminé par la norme de dépenses « zéro valeur », définie à l'article 8 de la présente loi) est ferme pour l'ensemble de la période de programmation, tandis que les plafonds par mission sont impératifs pour les deux premières années de la programmation seulement, et que la répartition entre programmes n'est déterminée que pour la première année. La troisième année de la programmation constitue par ailleurs la première année de la prochaine programmation, le budget triennal étant élaboré tous les deux ans.

B. LE BUDGET PLURIANNUEL 2015-2017

Les crédits proposés par mission, pour les années 2015 à 2017, figurent dans le tableau ci-après, avec en référence les crédits de la loi de finances initiale pour 2014 au format du projet de loi de finances pour 2015175(*). Pour mémoire, l'évolution des crédits entre 2013 et 2015 dans le précédent budget triennal est rappelée. Elle permet d'observer que sur l'ensemble des missions faisant l'objet de la programmation, la réduction de la dépense en valeur de 2015 à 2017 est de 0,5 %, contre une baisse d'environ 5,5 % entre 2013 et 2015 dans la dernière loi de programmation.

Entre 2015 et 2017, les missions « Outre-mer » et « Sport, Jeunesse et vie associative » sont celles qui connaîtraient la hausse des crédits budgétaires la plus forte avec une augmentation s'élevant respectivement à 4,5 % et 21 % (pour des plafonds 2017 de 2,11 et 0,52 milliards d'euros hors CAS « Pensions »).

Les missions qui verraient leurs moyens se réduire le plus, en proportion, seraient « Médias, livre et industries culturelles » et « Engagements financiers de l'État », dont les crédits budgétaires (hors CAS « Pensions ») diminueraient d'environ 20 %.

Programmation triennale 2014 - 2017 des crédits de paiement des missions du budget général de l'État (hors remboursements et dégrèvement, charge de la dette, et contributions au CAS « Pensions »)

Missions

LPFP 2014-2019

LPFP 2012-2017

LFI 2014 format 2015

2015

2016

2017

Évolution 2014-2017

Évolution 2012-2015

Action extérieure de l'État

2,84

2,82

2,96

2,75

-3,17%

0,7%

Administration générale et territoriale de l'État

2,17

2,17

1,93

2,16

-0,46%

-12,2%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2,93

2,68

2,54

2,51

-14,33%

-15,9%

Aide publique au développement

2,87

2,79

2,73

2,66

-7,32%

-7,0%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2,89

2,74

2,63

2,51

-13,15%

-9,3%

Conseil et contrôle de l'État

0,49

0,5

0,5

0,51

4,08%

4,2%

Culture

2,39

2,39

2,38

2,39

0,00%

-7,5%

Défense

29,6

29,1

29,62

30,15

1,86%

-0,7%

Direction de l'action du Gouvernement

1,14

1,18

1,17

1,18

3,51%

-1,8%

Écologie, développement et mobilité durables

7,06

6,65

6,59

6,56

-7,08%

-11,4%

Économie

1,63

1,55

1,53

1,5

-7,98%

-4,4%

Égalité des territoires et logement

13,11

13,21

13,32

13,16

0,38%

-5,7%

Engagements financiers de l'État

1

0,9

0,86

0,7

-30,00%

-14,8%

Enseignement scolaire

46,3

47,43

47,68

48,05

3,78%

2,6%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8,7

8,55

8,37

8,19

-5,86%

-4,7%

Immigration, asile et intégration

0,65

0,67

0,67

0,67

3,08%

8,5%

Justice

6,28

6,38

6,32

6,35

1,11%

5,0%

Médias, livre et industries culturelles

0,81

0,71

0,63

0,55

-32,10%

-31,2%

Outre-mer

2,01

2,02

2,07

2,11

4,98%

12,6%

Politique des territoires

0,81

0,75

0,72

0,67

-17,28%

-11,8%

Pouvoirs publics

0,99

0,99

0,99

0,99

0,00%

-1,0%

Recherche et enseignement supérieur

25,73

25,7

25,75

25,81

0,31%

2,9%

Régimes sociaux et de retraite

6,51

6,41

6,4

6,4

-1,69%

7,4%

Santé

1,17

1,2

1,22

1,23

5,13%

-7,8%

Sécurités

12,15

12,17

12,21

12,21

0,49%

8,4%

Solidarité, insertion et égalité des chances

15,38

15,55

15,8

16

4,03%

9,7%

Sport, jeunesse et vie associative

0,45

0,43

0,48

0,52

15,56%

14,3%

Travail et emploi

11,41

11,07

10,53

9,84

-13,76%

-2,1%

Pour mémoire, Provisions

0,04

0,02

0,02

0,02

-50,00%

N.D.

Pour mémoire, Relations avec les collectivités territoriales

2,68

2,68

2,68

2,68

0,00%

1,2%

Total

209,47

208,7

208,6

208,3

-0,54%

-5,5%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur

N.B. : les valeurs en gras sont les maxima et minima des colonnes (hors lignes « pour mémoire » et totaux). Toutes les missions sont appréciées hors charge de la dette, y compris la mission « Engagements financiers de l'État ».

C. LES ÉVOLUTIONS ENTRE LA LPFP 2012-2017 ET LE PRÉSENT PROJET DE BUDGET TRIENNAL

La comparaison entre les trajectoires budgétaires de deux lois de programmation successives est un exercice complexe du fait des changements de périmètre intervenus au sein du budget de l'État, qui interdisent toute mise en parallèle trop simpliste d'un budget avec l'autre : le retraitement des données est nécessaire pour que les comparaisons s'effectuent sur un format constant. Les informations transmises à votre rapporteur par le Gouvernement lui ont permis de disposer de ces données retraitées.

Le tableau ci-dessous procède donc à la comparaison de l'annuité 2015 du projet de loi de finances pour 2015 (première année du présent projet de budget triennal) avec l'annuité 2015 prévue par la précédente loi de programmation176(*).

Tableau : comparaison entre l'annuité 2015 de la LPFP 2013-2017 et le PLF 2015 
à format identique, en milliards d'euros

Mission

PLF 2015

Annuité 2015 de la LPFP 2012-2017, format PLF 2015

Écart PLF 2015 / annuité 2015 de la LPFP 2012-2017

Écart PLF 2015 / annuité 2015 de la LPFP 2012-2017 en %

Action extérieure de l'État

2,82

2,849

-0,029

-1,0%

Administration générale et territoriale de l'État

2,17

1,984

0,186

9,4%

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2,68

2,925

-0,245

-8,4%

Aide publique au développement

2,79

3,067

-0,277

-9,0%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2,74

2,791

-0,051

-1,8%

Conseil et contrôle de l'État

0,5

0,503

-0,003

-0,6%

Culture

2,39

2,357

0,033

1,4%

Défense

29,1

30,2

-1,1

-3,6%

Direction de l'action du Gouvernement

1,18

1,144

0,036

3,1%

Écologie, développement et mobilité durables

6,65

7,075

-0,425

-6,0%

Économie

1,55

1,681

-0,131

-7,8%

Égalité des territoires et logement

13,21

12,963

0,247

1,9%

Engagements financiers de l'État

0,9

0,98

-0,08

-8,2%

Enseignement scolaire

47,43

46,56

0,87

1,9%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8,55

8,619

-0,069

-0,8%

Immigration, asile et intégration

0,67

0,629

0,041

6,5%

Justice

6,38

6,411

-0,031

-0,5%

Médias, livre et industries culturelles

0,71

0,757

-0,047

-6,2%

Outre-mer

2,02

2,151

-0,131

-6,1%

Politique des territoires

0,75

0,781

-0,031

-4,0%

Pouvoirs publics

0,99

0,992

-0,002

-0,2%

Recherche et enseignement supérieur

25,7

25,893

-0,193

-0,7%

Régimes sociaux et de retraite

6,41

6,842

-0,432

-6,3%

Santé

1,2

1,185

0,015

1,3%

Sécurités

12,17

12,331

-0,161

-1,3%

Solidarité, insertion et égalité des chances

15,55

15,447

0,103

0,7%

Sport, jeunesse et vie associative

0,43

0,557

-0,127

-22,8%

Travail et emploi

11,07

10,369

0,701

6,8%

Pour mémoire, Relations avec les collectivités territoriales

2,68

2,66

0,02

0,8%

Total

208,71

210,043

-1,333

-0,6%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur

N.B. : les valeurs en gras sont les maxima et minima des colonnes (hors lignes « pour mémoire » et totaux). Toutes les missions sont appréciées hors charge de la dette, y compris la mission « Engagements financiers de l'État ».

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoyait une stabilisation de la norme de dépenses en valeur de l'État177(*). Cependant, pour faire face à la dégradation de la situation économique et compenser - partiellement - les pertes de recettes constatés en 2013 et 2014, le Gouvernement s'est trouvé dans l'obligation de diminuer davantage les dépenses de l'État.

Par rapport aux prévisions de la loi de programmation 2012-2017, les missions définies comme « prioritaires » par le Gouvernement ont bénéficié de moyens supplémentaires : au total, 1,9 milliard d'euros supplémentaire est ainsi attribué aux missions « Enseignement scolaire » (0,9 milliard), « Travail et emploi » (0,7 milliard), « Solidarité, insertion et égalité des chances » (0,1 milliard) et « Égalité des territoires, logement et ville» (0,2 milliard).

Les autres missions contribuent au financement de ces priorités par une baisse de leurs crédits par rapport aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que le présent projet de budget triennal ne permettra pas à la France de maîtriser ses dépenses publiques de manière durable et ordonnée, compte tenu de la faiblesse des réformes structurelles permettant d'infléchir significativement la dynamique de certaines dépenses.

D'une part, les économies proposées par cette trajectoire sont insuffisantes et peu documentées. Votre rapporteur relève en particulier le dynamisme des dépenses de prestations que le gel des prestations ne saurait suffire à contenir dans un contexte de faible inflation. La nécessaire maîtrise des dépenses d'intervention de l'État appelle à de véritables réformes structurelles, par exemple en matière de logement ou de formation professionnelle.

D'autre part, le dogmatisme du Gouvernement sur les effectifs de l'État et de ses opérateurs et sur les politiques jugées prioritaires, alors même que les postes créés dans l'Éducation nationale peinent à être pourvus, conduisent à réduire sans réforme d'ensemble les crédits de la quasi-totalité des missions.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 14 - Baisse des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales

Commentaire : le présent article prévoit la diminution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales de 11 milliards d'euros entre 2014 et 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 13 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 2017178(*) définit le périmètre et l'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales entre 2012 et 2015.

A. UN PÉRIMÈTRE EXCLUANT NOTAMMENT LE FCTVA ET LES DOTATIONS DE COMPENSATION DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

Le périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales auquel s'applique une norme d'évolution est stable depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014179(*).

L'article 13 précité précise qu'il comprend :

- la dotation générale de décentralisation (DGD) de la formation professionnelle qui relève de la mission budgétaire « Travail et emploi » ;

- les crédits du budget général de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (RCT) ;

- les prélèvements sur recettes (PSR) de l'État établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle180(*).

B. UNE BAISSE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AMORCÉE EN 2014

Si l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoyait une stabilisation en valeur de cet ensemble communément appelé « enveloppe normée », la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a initié sa diminution.

« Enveloppe normée » et variables d'ajustement

Certaines composantes de l'enveloppe normée peuvent augmenter : par exemple, la dotation globale de fonctionnement (DGF) augmente « spontanément » en raison de la croissance démographique.

Aussi, certains prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales compris dans l'enveloppe et appelés « variables d'ajustement » sont minorés pour garantir le respect de la norme.

L'article 13 de la LPFP 2012-2017 prévoit que l'enveloppe normée « ne peut, à périmètre constant, excéder les montants suivants » :

Évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales prévue par la LPFP 2012-2017

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Montant maximum de l'enveloppe normée

50,53

50,53

49,78

49,03

Variation annuelle

 

0

-0,75

-0,75

Source : LPFP 2012-2017

Alors que la loi de programmation prévoyait une diminution de l'enveloppe normée de 750 millions d'euros en 2014 puis du même montant en 2015, le Gouvernement a annoncé, en février 2013, une baisse des dotations de 1,5 milliard d'euros en 2014 et en 2015, soit le double de ce qui avait été initialement annoncé. Cette baisse ayant été intégralement imputée sur la dotation globale de fonctionnement (DGF), la loi de finances pour 2014181(*) a diminué en conséquence le montant de celle-ci, pour l'établir à 40,121 milliards d'euros.

Évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales entre 2012 et 2015

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Montant maximum de l'enveloppe normée selon la LPFP 2012-2017

50,53

50,53

49,78

49,03

Variation annuelle prévue (LPFP 2012-2017)

 

0

-0,75

-0,75

Variation annuelle retenue dans la loi de finances pour 2014

 

0

-1,5

 

Source : LPFP 2012-2017 et loi de finances initiale (LFI) pour 2014

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE ACCÉLÉRATION DE LA BAISSE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le présent article prévoit une diminution des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales de 11 milliards d'euros entre 2014 et 2017 ; ceux-ci diminueront, chaque année, de 3,67 milliards d'euros par rapport à l'année précédente.

Le premier alinéa du présent article prévoit que l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ne peut excéder les montants suivants :

(en milliards d'euros)

2014

2015

2016

2017

56,86

53,2

49,53

45,86

Source : PLPFP 2015-2019

La baisse des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales
entre 2013 et 2017

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

N.B. : la baisse est appliquée au montant et au périmètre 2013 de l'enveloppe normée

B. UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE QUI POSE QUESTION

En raison d'une modification du périmètre retenu, les montants indiqués dans le présent article sont supérieurs à ceux prévus dans la précédente loi de programmation :

Trajectoires de « l'enveloppe normée » retenues dans la LPFP 2012-2017
et le PLPFP 2014-2019

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Montant maximum de l'enveloppe normée selon la LPFP 2012-2017

50,53

50,53

49,78

49,03

 

 

Montant maximum de l'ensemble des PSR selon
le PLPFP 2014-2019

 

 

56,86

53,2

49,53

45,86

Source : LPFP 2012-2017 et PLPFP 2014-2019

En effet, le 1° prévoit que le périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales soumis à cette norme d'évolution correspond à l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'État au profit des collectivités territoriales.

Autrement dit, le présent projet de loi élargit le périmètre de la norme à des prélèvements sur recettes qui en étaient jusqu'alors exclus : il s'agit du FCTVA et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (cf. supra).

Changement de périmètre

(en millions d'euros)

 

LFI 2014

PLF 2015

« Enveloppe normée » : périmètre 2014

47 292

43 480

PSR hors enveloppe jusqu'en 2015

FCTVA

5 769

5 935

Dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

3 778

3 754

Concours de l'État : nouveau périmètre 2015

56 839

53 169

Source : commission des finances du Sénat à partir des annexes aux PLF « Transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales »

Cette modification du périmètre des concours de l'État aux collectivités territoriales soumis à une norme de dépense n'est pas sans poser question : les PSR devront diminuer davantage pour compenser la hausse du FCTVA. En outre, l'introduction dans ce périmètre des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle pourrait ouvrir la voie à une remise en cause de leur sanctuarisation.

Lors de l'examen de l'article 9 du projet de loi de finances pour 2015, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement faisant en sorte que l'augmentation du FCTVA ne pèse pas sur les « variables d'ajustement » ; le taux de minoration appliqué à celles-ci est donc plus faible que dans la version initiale du projet de loi de finances. Aussi, par cohérence, il conviendrait d'exclure le FCTVA de « l'enveloppe normée » définie par le présent article.

Le 2° prévoit, comme c'est le cas traditionnellement, que les crédits du budget général de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » à l'exception des « crédits ouverts au titre de la réserve parlementaire » sont également soumis à la norme d'évolution.

Enfin, comme les précédentes lois de programmation, le présent article prévoit une association des collectivités territoriales aux modalités de répartition des concours.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les collectivités territoriales doivent participer à l'effort de redressement des finances publiques : leurs dépenses représentent en effet 20 % de l'ensemble des dépenses publiques.

Toutefois, l'État doit assurer aux élus locaux une certaine prévisibilité quant à leurs recettes, à la fois pour qu'ils soient en mesure de définir les projets qu'ils peuvent mettre en oeuvre, mais aussi pour être en capacité de programmer et de réaliser des économies.

La baisse des concours de l'État, telle qu'elle est prévue par le présent projet de loi, risque de conduire les élus locaux à devoir réaliser des économies là où la dépense est la moins rigide, et non nécessairement là où elle est la moins efficace. En clair, les dépenses d'investissement vont probablement être réduites, faute de pouvoir réaliser des économies substantielles, à court terme, sur les dépenses de personnel et de fonctionnement.

A. BAISSE DES DOTATIONS : UNE SÉRIE D'ENGAGEMENTS NON TENUS

Le vote de la LPFP 2012-2017, en décembre 2012, a annoncé la baisse, voulue par le Gouvernement, des dotations de l'État aux collectivités territoriales de 750 millions d'euros en 2014, suivie d'une nouvelle diminution du même montant en 2015.

Dès le 13 février 2013, Jérôme Cahuzac, alors ministre chargé du budget, annonçait que la baisse des dotations serait deux fois plus importante que prévue : 1,5 milliard d'euros en 2014, suivie d'une nouvelle diminution du même montant en 2015.

C'est sur ce fondement qu'a été conclu, le 16 juillet 2013, un « pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales ».

Faisant fi de ce pacte, le nouveau Premier ministre Manuel Valls détaillait, le 16 avril 2014, son plan d'économies de 50 milliards d'euros sur la période 2015-2017, comprenant 11 milliards d'euros de baisse des dotations aux collectivités territoriales, dont 3,67 milliards d'euros dès 2015.

Cette succession d'annonces n'est pas favorable à un « redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun », qu'Alain Lambert et Martin Malvy appellaient de leurs voeux dans le rapport qu'ils ont remis au Président de la République en avril 2014.

La prévisibilité des concours de l'État aux collectivités territoriales est d'autant plus indispensable que certains impôts locaux - la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) notamment - s'avèrent particulièrement volatils.

B. DES MARGES DE MANoeUVRE RÉDUITES PAR LES CONTRAINTES IMPOSÉES PAR L'ÉTAT

La gestion des collectivités territoriales s'avère doublement contrainte : côté recettes, les dotations diminuent, tandis que, s'agissant des dépenses, les obligations, qu'elles soient législatives ou réglementaires, augmentent. Or, dans les deux cas, la décision est imposée par l'État.

Ainsi, l'année 2013 a été marquée par la réforme des rythmes scolaires, imposée aux collectivités territoriales.

En dépit d'une aide limitée et temporaire à travers le fonds d'amorçage, cette réforme a contraint le budget des collectivités locales, en particulier celui des communes, mais aussi des départements au titre des transports scolaires. Selon l'association des maires de France (AMF), le coût de la réforme s'élèverait au moins à 600 millions d'euros en année pleine, l'Assemblée des départements de France (ADF) estimant le surcoût en matière de transports scolaires à environ 60 millions d'euros par an.

De même, les décisions unilatérales du Gouvernement concernant la revalorisation des catégories C de la fonction publique territoriale ou la hausse du revenu de solidarité active (RSA) ont entraîné un surcoût important pris en charge par les collectivités territoriales.

Les annonces généreuses du Gouvernement sont d'autant plus faciles qu'elles sont principalement financées par les collectivités territoriales.

Ainsi, le surcoût, pour les départements, des revalorisations successives du RSA depuis 2012, est estimé à plus d'un milliard d'euros en 2016 :

Surcoût annuel de la revalorisation exceptionnelle du RSA pris en charge par les départements par rapport à 2012

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

2016

2017

Revalorisation du montant forfaitaire du RSA de 2 % au-delà de l'inflation (RSA socle)

86

370

678

1 011

1 341

Source : direction du budget à partir des prévisions de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)

C. UN RISQUE RÉCESSIF

En raison du calendrier, la baisse des concours de l'État aux collectivités territoriales risque de se traduire par une diminution de leurs dépenses d'investissement et non de leurs dépenses de fonctionnement, comme le suppose le Gouvernement. En effet, plusieurs années peuvent s'avérer nécessaires afin de réduire les dépenses de fonctionnement et en particulier la masse salariale.

Selon les hypothèses du Gouvernement, les dépenses d'investissement diminueraient en 2014 de 5 % puis de 6 % en 2015, uniquement sous l'effet du cycle électoral. Toutefois, l'ampleur de ce repli paraît particulièrement important au regard des précédents cycles et on peut se demander si les prévisions du Gouvernement ne tiennent pas compte des conséquences de la baisse des dotations sur l'investissement local.

En outre, le repli de l'investissement pourrait s'avérer assez nettement supérieur aux prévisions.

Pour la Banque postale182(*), les investissements devraient diminuer en 2014 de 7,4 %, « soit une des baisses les plus fortes observées depuis les premières lois de décentralisation ».

En outre, si ce repli des investissements n'est pas surprenant pour une année d'élections municipales, « son ampleur est en revanche plus exceptionnelle, elle résulte d'un repli fort pour le bloc communal (- 10,2 % pour les communes et - 5,6 % pour les groupements à fiscalité propre) mais également d'une baisse pour les autres niveaux de collectivités locales (- 3,4 % pour les régions et les départements ».

S'agissant de l'année 2015, la note de conjoncture précise : « en moyenne, depuis vingt ans, le repli de l'investissement du bloc communal observé en deuxième année de mandat s'établit autour de 7 % en volume. Mais le cycle actuel ne peut pas être considéré comme traditionnel et le repli pourrait être plus fort du fait du contexte économique contraint mais également du repli des dotations et de l'atonie attendue des ressources fiscales qui réduisent la capacité d'autofinancement des collectivités locales ».

Les collectivités territoriales prennent en charge 70 % de l'investissement public civil, et représentent une part significative des carnets de commande des entreprises de bâtiments et travaux publics (BTP).

Ces entreprises s'inquiètent déjà des conséquences de la baisse des concours de l'État : selon la fédération nationale des travaux publics183(*), « affecté de plein fouet par la baisse des dotations de l'État, l'investissement des collectivités locales est en berne et les carnets de commande des entreprises en chute libre. Sans mesure de relance de l'investissement public, ce sont 60 000 emplois qui sont aujourd'hui directement menacés d'ici à 2017 ».

La baisse des dotations pourrait donc avoir un effet massif sur l'investissement public et, par conséquent, sur l'emploi mais aussi sur la croissance. Elle devrait donc également se traduire par une diminution des recettes fiscales de l'État et des cotisations sociales.

D. GÉRER DANS UN MONDE INCERTAIN

L'action des collectivités territoriales - et donc leurs dépenses - s'inscrit dans un contexte institutionnel désormais mouvant : annonce de la suppression de la clause de compétence générale avant même l'entrée en vigueur de son rétablissement, modification de la carte des régions, redistribution des compétences entre niveaux de collectivités, suppression puis « dévitalisation » des conseils généraux, ou seulement de certains...

Cette instabilité s'applique également aux finances : réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF), attribution d'une part de cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) supplémentaire aux régions sans précision quant aux collectivités « perdantes », révision générale des valeurs locatives...

Il ne s'agit pas ici de remettre en cause le bienfondé de chacune de ces réformes, mais d'alerter sur une instabilité chronique peu propice à une « modernisation de l'action publique territoriale » pourtant affichée par le Gouvernement.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 15 - Réduction des plafonds de certaines impositions de toutes natures affectées à des organismes concourant à une mission de service public

Commentaire : le présent article établit l'objectif de diminution, de 2015 à 2017, du montant total du plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l'État.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE L'ENCADREMENT DES RESSOURCES DES OPÉRATEURS

1. Le champ des opérateurs de l'État

Les opérateurs sont des organismes présentant une grande proximité avec le budget et les missions de l'État. Trois critères principaux sont retenus : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'État et un contrôle direct par l'État. Il est toutefois possible de qualifier d'opérateur de l'État « des organismes ne répondant pas à tous les critères ci-dessus, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État184(*) ».

En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (82 % du montant total des ressources publiques leur étant attribuées) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.

Les opérateurs retenus dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014 étaient au nombre de 550 et se rattachaient à 57 programmes. L'effort financier de l'État en faveur des opérateurs (incluant les crédits budgétaires versés par l'État à ses opérateurs ainsi que les recettes fiscales qui leur sont affectées, y compris les taxes non plafonnées) s'élevait au total à 51,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 50,3 milliards d'euros en crédits de paiement.

2. La nécessité d'une maîtrise des ressources des opérateurs

Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012185(*), a souligné la part importante et croissante occupée par les opérateurs dans le budget de l'État : entre 2007 et 2012 le montant global des crédits du budget général de l'État et des taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) - a progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'État.

Cette évolution s'explique notamment par le dynamisme des taxes affectées aux opérateurs. Ce dynamisme ne se dément pas sur les dernières années : à périmètre constant, les taxes affectées aux opérateurs ont ainsi augmenté selon le Jaune « Opérateurs » de 660 millions d'euros entre la loi de finances pour 2013 et le projet de loi de finances pour 2014, soit une hausse de près de 9 %.

La participation des opérateurs à l'effort d'assainissement des finances publiques exige donc de maîtriser le dynamisme des taxes affectées. Comme le souligne le Jaune « Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, trois axes permettent de maîtriser les dépenses des opérateurs : en dehors de la maîtrise des effectifs186(*), il s'agit d'une évolution « très modérée » des dotations de l'État d'une part187(*), du plafonnement des taxes affectées et de la réduction du plafond d'autre part.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2015 a donc fixé un principe général : l'article 8 dispose que les organismes concourant à une mission de service public, autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale « contribuent à la réalisation de l'objectif à moyen terme par une réduction progressive du produit des impositions de toutes natures qui leur sont affectées ou par une diminution progressive des crédits qui leur sont attribués ».

B. LA MAÎTRISE DES TAXES AFFECTÉES : PLAFONNEMENT ET RÉDUCTION DU PLAFOND

1. Le plafonnement des taxes

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012188(*). Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais contribue à la réduction du besoin de financement de l'État.

Au regard de l'inflation et de la dynamique spontanée de l'assiette, il est nécessaire d'ajuster régulièrement les plafonds, qui sont exprimés en valeur absolue.

La fixation du plafond dépend pour partie des estimations fournies par les opérateurs eux-mêmes, sur lesquelles la direction des finances publiques a parfois une capacité de contre-expertise limitée en l'absence de communication des données d'assiette et de recouvrement. En l'absence de plafonnement, les opérateurs ont donc intérêt à sous-estimer leurs recettes fiscales à venir afin de bénéficier de dotations budgétaires plus importantes leur permettant d'augmenter leur trésorerie ou de financer de nouvelles dépenses. Au contraire, l'existence d'un plafonnement incite à fournir une estimation élevée du rendement attendu de la taxe afin que le plafond fixé ne conduise pas à un écrêtement trop important du produit final perçu par l'organisme.

2. La réduction du plafond

Fixer un objectif annuel de réduction des plafonds à périmètre constant permet de s'assurer que le plafond joue un rôle contraignant effectif sur les ressources fiscales des opérateurs, ce qui contribue à les inciter à maîtriser leurs dépenses et à développer leurs ressources propres et permet d'accroître progressivement la contribution des ressources fiscales affectées à l'équilibre des finances publiques.

Ainsi la loi de programmation précédente prévoyait déjà, à son article 12, une réduction annuelle des plafonds des taxes affectées à des opérateurs mentionnées au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 précitée : 191 millions d'euros en 2013, 265 millions d'euros en 2014 et 465 millions d'euros en 2015.

Cette réduction devait s'apprécier une année donnée par rapport au produit prévu au 1er janvier 2012.

L'absence de précision relative au périmètre (constant ou non) et à la valeur (en euros courants ou constants) rend l'évaluation du respect de l'objectif difficile.

Les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur font état d'un respect du plafond.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet d'article prévoit un rythme de réduction qui décroît progressivement, avec une réduction annuelle des plafonds des taxes affectées mentionnées au I de l'article 46 de la loi de finances pour 2012 précitée qui s'élève à :

- 309 millions d'euros en 2015,

- 120 millions d'euros en 2016

- et 87 millions en 2017.

Au total, sur l'ensemble de la période triennale, la réduction du plafond est plus élevée de 51 millions d'euros dans le présent projet de loi de programmation des finances publiques 2014-2019 que dans la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

La réduction s'apprécie d'une année sur l'autre, et non par comparaison avec un point de départ fixe (au contraire du dispositif prévu dans la précédente loi de programmation).

En outre, la réduction est évaluée en euros courants (c'est-à-dire sans révision liée au taux d'inflation prévu ou constaté) et à périmètre constant : les nouvelles taxes affectées plafonnées, par exemple en application de l'article 16 du présent projet de loi, ne sont pas prises en compte dans le calcul, ni celles qui sont sorties du dispositif de plafonnement (par exemple en cas de rebudgétisation).

L'avantage d'une appréciation à périmètre constant consiste à éviter qu'une sortie du périmètre du plafonnement ne soit assimilée à une baisse du plafond. Cependant, dans la mesure où l'article 16 du présent projet de loi prévoit un principe général de plafonnement ou de budgétisation des taxes affectées à horizon 2017 et empêche donc les sorties du périmètre plafonné hors cas de rebudgétisation, une estimation à périmètre courant aurait présenté l'avantage d'encadrer les taxes qui seront intégrées au dispositif de plafonnement en cours de période.

Le graphique ci-dessous permet de comparer le rythme de réduction du plafond prévu par la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 d'une part, et le projet de loi de programmation des finances publiques 2014-2019 d'autre part.

La réduction du plafond des taxes affectées par rapport à l'année précédente

en millions d'euros courants

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires.

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que la maîtrise des recettes publiques des opérateurs est un objectif majeur pour la maîtrise des dépenses publiques : ceux-ci ne doivent pas constituer un point de fuite des dépenses de l'État et nuire à l'efficacité des dispositifs de pilotage et d'évaluation des dépenses publiques.

La réduction des plafonds proposée, couplée au principe d'une alternative entre plafonnement et budgétisation à horizon 2017 posé par l'article 16 du présent projet de loi, permet de s'assurer que les opérateurs bénéficiant de ressources fiscales affectées sont incités à développer leurs ressources propres pour financer leurs dépenses.

Toutefois se pose la question de la fiabilité des estimations de recettes fiscales dans le cas où ce sont les opérateurs qui en bénéficient qui les apprécient. Une stratégie d'optimisation du plafond peut mener à ce que les montants estimés déclarés à l'administration soient significativement sur ou sous-estimés, afin de recevoir une dotation budgétaire supérieure ou d'éviter que le plafond de la taxe ne conduise à un écrêtement trop important.

Pour que l'administration soit en mesure de s'assurer de la fiabilité des estimations fournies, et puisse effectuer un meilleur suivi de l'évolution des recettes fiscales, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, un amendement créant un article additionnel (après l'article 25) visant à ce que les opérateurs qui recouvrent eux-mêmes les taxes qui leur sont affectées transmettent à la direction générale des finances publiques les données intéressant l'assiette et la liquidation de l'impôt.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 16 - Règles encadrant le recours à l'affectation de recettes fiscales à certains organismes concourant à une mission de service public

Commentaire : le présent article prévoit trois mesures pour encadrer le recours aux taxes affectées à des tiers (en dehors des secteurs local et social) : la taxe doit avoir le caractère d'une quasi-redevance, d'un prélèvement sectoriel ou d'une contribution assurantielle, toute nouvelle affectation doit être plafonnée et gagée par une suppression à due concurrence de taxes affectées déjà existantes liées au même ministère et, à horizon 2017, toute taxe affectée devra être soit plafonnée, soit budgétisée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AFFECTATION DE RESSOURCES FISCALES, UN DISPOSITIF LARGEMENT UTILISÉ ET PEU ENCADRÉ

1. Près de 35 milliards de taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale

En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (82 % du montant total des ressources publiques leur étant attribuées189(*)) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.

D'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2015, les taxes affectées à des tiers n'appartenant ni au secteur local ni au secteur social s'élèvent à près de 35 milliards d'euros en 2015190(*).

Le tableau ci-dessous présente la répartition des différentes taxes affectées selon le destinataire, et précise l'évolution totale entre 2013 et 2015.

Montant (recettes nettes), évolution et répartition des ressources fiscales affectées à des tiers, en millions d'euros

Organismes

Exécution 2013

Prévision 2014

Prévision 2015

Part de chaque catégorie dans la prévision 2015

Évolution entre 2013 et 2015

Organismes d'administration centrale

15 616

15 579

14 252

5,5%

-8,7%

- Opérateurs de l'État

5 251

5 244

6 153

2,4%

17,2%

- Autres

10 365

10 335

8 099

3,1%

-21,9%

Secteur social

152 945

154 721

169 276

65,2%

10,7%

Secteur local

54 504

55 665

55 898

21,5%

2,6%

Divers

19 671

20 870

20 283

7,8%

3,1%

- Emploi et formation professionnelle

10 592

10 735

8 780

3,4%

-17,1%

- Industrie, recherche, commerce et artisanat

574

574

552

0,2%

-3,8%

- Équipement, logement, transports et urbanisme

3 083

3 153

3 296

1,3%

6,9%

- Agriculture

17

17

9

0,0%

-47,1%

- Environnement

5 354

6 379

7 603

2,9%

42,0%

- Divers

51

12

43

0,0%

-15,7%

Total

242 736

246 835

259 709

100,0%

7,0%

Total hors secteurs local et social

35 287

36 449

34 535

13,3%

-2,1%

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'annexe « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2015

Le choix entre crédits budgétaires et affectation fiscale n'est pas neutre en termes budgétaires, comme l'a montré l'étude prévue à l'article 21 de la loi de programmation 2012-2017 réalisée par le Conseil des prélèvements obligatoires en 2013191(*). L'affectation d'impositions de toutes natures présente en effet un double inconvénient : d'une part, elle conduit à ce que ce financement public échappe au contrôle du Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances. Au surplus, l'affectation déroge au principe d'universalité budgétaire posé par l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances : « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État ». D'autre part, si les taxes affectées connaissent une évolution dynamique, elles entraînent alors une progression de la dépense des organismes concernés à un rythme plus soutenu que celle des organismes financés sur subvention budgétaire incluse dans la norme de dépense de l'État. Ainsi, entre 2013 et 2015192(*), les taxes affectées ont crû de 7 % alors que les recettes fiscales nettes de l'État ont diminué, sur la même période, d'environ 2 %.

2. Un faible encadrement des conditions de création et de maintien des taxes

Il n'existe pas de doctrine fixant précisément la répartition du financement des organismes entre crédit budgétaire et affectation fiscale.

La loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose seulement que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui193(*) » et que l'affectation à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État doit être autorisée dans la loi de finances194(*).

Elle prévoit également une annexe explicative jointe au projet de loi de finances de l'année « comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État195(*) ». Cette annexe est intégrée au tome I des évaluations des voies et moyens, qui récapitule les évaluations de recettes.

B. UN PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES DE PLUS EN PLUS ÉTENDU MAIS TOUJOURS INCOMPLET

1. Le principe du plafonnement

Le principe du plafonnement des taxes affectées a été posé par l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012196(*). Des plafonds de ressources ont été fixés ; en cas de dépassement de ces plafonds, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'État. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État.

Comme le souligne le Gouvernement dans la présentation des taxes affectées qui figure au tome I de l'annexe « Voies et moyens »197(*), l'objectif est triple : renforcer le suivi et le contrôle du niveau d'ensemble des taxes affectées, ajuster chaque année les ressources des opérateurs à leurs besoins réels et faire contribuer les opérateurs à la maîtrise de la dépense publique, puisque le fait de limiter leurs ressources contraint leurs dépenses.

2. L'extension du plafonnement et son intégration à la norme de dépenses

Le plafonnement des taxes affectées a connu un mouvement d'extension quasi-continu depuis 2012 : le nombre de taxes affectées est passé de 46 en 2012 à 64 dans le projet de loi de finances pour 2015. Sur la même période, le volume total a évolué de 3 milliards d'euros à près de 6 milliards d'euros en 2015198(*), soit une hausse proche d'un doublement.

En outre, à partir de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, a été pris en compte dans la norme de dépenses le stock (et non plus seulement le flux) des contributions et taxes affectées à des tiers et faisant l'objet d'un plafonnement limitatif à l'article 46 de la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 pour un montant de 4,5 milliards d'euros en 2013.

3. Une couverture incomplète : 22 milliards de taxes affectées non plafonnées

D'après l'estimation du Conseil des prélèvements obligatoires, le champ des taxes affectées excluant les impôts « sociaux » (CSG, CRDS et forfait social) et les taxes bénéficiant aux collectivités territoriales comprend, pour 2013, 214 taxes affectées à 453 organismes bénéficiaires pour un rendement total de 28 milliards d'euros. Même en supposant que ce périmètre n'a pas été amené à augmenter, ce qui est pourtant probable au regard du dynamisme des taxes concernées, le montant de taxes affectées non plafonnées s'élève à 22 milliards d'euros.

Bien qu'en extension, le dispositif actuel de plafonnement est ainsi loin de couvrir l'ensemble du champ des taxes affectées, surtout si l'on prend en compte les secteurs social et local qui représentent respectivement 65 % et 22 % du total des recettes fiscales affectées199(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES CRITÈRES DE CRÉATION ET DE MAINTIEN RELATIFS À LA NATURE DE LA TAXE OU À L'OBJET QU'ELLE FINANCE

Le présent article propose que les cas dans lesquels le recours à une affectation de recettes fiscales est justifié soient définis par trois critères alternatifs, que le rapport annexé au présent projet de loi précise et explicite.

La ressource devrait :

- soit pouvoir s'assimiler à une quasi-redevance, c'est-à-dire être « en relation avec le service rendu par l'affectataire à un usager » et d'un montant qui « doit pouvoir s'apprécier sur des bases objectives », comme par exemple le droit de timbre sur les passeports sécurisés dont l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est la bénéficiaire200(*), ou encore le droit sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine ou d'une indication géographique protégée (INAO) dont bénéficie l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO)201(*) ;

- soit revêtir le caractère d'un prélèvement sectoriel et financer des actions d'intérêt commun au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, comme la taxe sur les spectacles, qui est versée à l'association pour le soutien du théâtre privé202(*) ou la cotisation versée par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) et les sociétés d'économie mixte (SEM) qui finance la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)203(*);

- soit se rapprocher d'une contribution assurantielle, en alimentant des fonds qui nécessitent la constitution régulière de réserves financières, comme les différentes taxes sur les contrats d'assurance qui sont versées au Fonds national de garantie des risques agricoles204(*), au Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages205(*) ou au Fonds de garantie des victimes d'actes terroristes et autres infractions206(*).

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, sur un champ de 214 taxes d'un rendement de 28 milliards d'euros bénéficiant aux agences de l'État, aux organismes consulaires, aux organismes professionnels et aux dispositifs de solidarité, le conseil des prélèvements obligatoires (CPO), qui avait les mêmes critères de justification des taxes affectées, a établi dans son rapport207(*) que :

- 75 taxes, d'un rendement de 16,1 milliards d'euros, avaient vocation à être remplacées par des dotations budgétaires ;

- 5 taxes d'un montant de 6,2 milliards d'euros devaient être affectées à un compte spécial.

B. L'OBLIGATION DE PLAFONNEMENT ET DE GAGE POUR TOUTE NOUVELLE AFFECTATION DE TAXE

Toute nouvelle affectation devrait d'une part être plafonnée, d'autre part s'accompagner de la suppression d'une ou plusieurs impositions affectées d'un rendement équivalent à celui de la taxe dont l'affectation est prévue.

Cette règle de gage s'appliquerait au sein du champ ministériel de l'imposition nouvellement affectée.

C. UNE ALTERNATIVE ENTRE PLAFONNEMENT ET BUDGÉTISATION À HORIZON 2017

Les taxes affectées seraient toutes plafonnées à compter du 1er janvier 2016. Celles qui ne le seraient pas au 1er janvier 2017 se verraient alors budgétisées.

Les dérogations au principe devraient faire l'objet d'une justification dans une annexe208(*) du projet de loi de finances de l'année.

L'alternative entre plafonnement et budgétisation pour les taxes affectées à horizon 2017

Plafonnement

Plafonnement

La taxe répond aux critères fixés par la LPFP

Affection d'une taxe à un tiers autre qu'ASSO ou APUL

La taxe ne répond pas aux critères

À partir du 1er janvier 2016

Budgétisation

La taxe n'est pas plafonnée

Éventuelle exception : justification en annexe au PLF

À partir du 1er janvier 2017

Budgétisation

Source : commission des finances du Sénat, à partir du présent projet de LPFP

***

Le présent article a été adopté sans modification autre que rédactionnelle par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur se félicite que l'affectation de recettes fiscales fasse l'objet d'un encadrement croissant et que le mouvement amorcé par la loi de finances pour 2012, qui a posé le principe du plafonnement des taxes affectées, trouve un prolongement dans le dispositif prévu par le présent projet de loi.

Le présent article devrait permettre de restituer sa cohérence au financement par affectation de ressources fiscales, qui en tant que tel n'est pas un obstacle à la bonne gouvernance des finances publiques dès lors que le produit de l'affectation et son périmètre font l'objet d'ajustements réguliers, en lien avec les besoins des opérateurs et de façon à les inciter à la maîtrise de leurs dépenses et au développement de leurs ressources propres.

Le dispositif est cependant ambitieux et nécessitera un travail approfondi tout au long de l'année 2015 pour analyser les différents cas d'affectation de ressources fiscales - le Conseil des prélèvements obligatoires, en 2013, avait identifié 214 taxes affectées à plus de 450 organismes209(*) - et en intégrer les conséquences budgétaires et fiscales, le cas échéant, dans le projet de loi de finances pour 2016.

Votre rapporteur note par ailleurs, en accord avec le Conseil des prélèvements obligatoires, qu'« il serait utile que des travaux ultérieurs puissent être conduits dans les sphères locales et sociales, ainsi que parmi les contributions sui generis, dans la mesure où ces ensembles constituent l'essentiel du périmètre de la fiscalité affectée210(*) ».

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - LES RECETTES PUBLIQUES ET LE PILOTAGE DES NICHES FISCALES ET SOCIALES

ARTICLE 17 - Affectation des surplus de recettes fiscales et sociales à la réduction du déficit public

Commentaire : le présent article prévoit que les éventuels surplus de recettes fiscales ou sociales constatés en exécution sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet d'article reprend les dispositions prévues à l'article 15 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 qui prévoyait que « les éventuels surplus, constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année ou de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'État ou des cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base et aux organismes concourant à leur financement sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public ».

Il précise, dans la loi de programmation, les conditions dans lesquelles doit être appliqué le 10° de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui dispose que la première partie de la loi de finances « arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l'année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'État. »

Il s'agit d'éviter que des recettes supérieures aux prévisions initiales ne permettent au Gouvernement de créer des dépenses supplémentaires financées par l'emprunt plutôt que de réduire le déficit public, sans contrôle du Parlement.

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable à ce que d'éventuels surplus ne puissent être utilisés que pour réduire le déficit public afin d'alléger le besoin de financement de l'État.

Il note que cette disposition n'a guère trouvé à s'appliquer dans un passé récent, mais considère qu'elle demeure un garde-fou utile pour faire face à d'éventuelles tentations de redistribuer, le cas échéant, les « fruits imprévus » de la croissance.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 18 - Incidence annuelle des mesures afférentes aux prélèvements obligatoires adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement

Commentaire : le présent article fixe un montant annuel minimal de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À l'instar de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017, le présent article propose de fixer, pour chaque année de la période 2015-2017, un plancher de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires, adoptées par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie réglementaire, et ce à compter du 1er juillet 2012 - soit à partir du début de la présente législature. Aussi ces mesures ne peuvent-elles être inférieures aux montants figurant dans le tableau ci-après.

Montant minimal des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

2015

2016

2017

- 4

- 6

- 8

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Il convient de relever que ces montants sont systématiquement négatifs en raison de la politique engagée par le Gouvernement, tendant à réduire les prélèvements obligatoires.

Les mesures nouvelles en prélèvements obligatoires au sens du présent article excluent, toutefois, les mesures prises par les collectivités territoriales, ou encore par les administrations de sécurité sociale (ASSO) gérées par les partenaires sociaux, à l'instar de l'assurance chômage et des régimes complémentaires d'assurance vieillesse (Agirc-Arrco).

Aussi le tableau retranscrit-il les effets de l'ensemble des mesures en prélèvements obligatoires adoptées depuis le début de la législature, soit aussi bien des hausses d'imposition votées dans les lois financières ultérieures à la loi de finances rectificatives votée à l'été 2012, que les réductions de prélèvements s'inscrivant dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Afin de comprendre la trajectoire des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires proposée par le Gouvernement, il convient de se référer au tableau figurant dans le rapport annexé au présent projet de loi (alinéa 114), reproduit ci-après. Celui-ci retranscrit, tout d'abord, les mesures nouvelles au sens large, soit toutes les mesures adoptées avant ou après le 1er juillet 2012, y compris par les autres administrations publiques, qui continuent à produire des effets sur le niveau des prélèvements obligatoires. Cet ensemble englobe les mesures nouvelles au sens du présent article, répondant à une définition plus restreinte, précisée supra, les incidences des contentieux fiscaux et les « autres » mesures nouvelles, c'est-à-dire celles antérieures au 1er janvier 2012 ou adoptées par les autres administrations publiques.

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires

(en milliards d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

Mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (1), dont :

3

- 2

- 4

- 3

Mesures nouvelles au sens de l'article 18 du PLPFP 2014-2019 (hors compétitivité) (2)

0

3

2

- 1

Compétitivité (3)

0

- 7

- 8

- 6

Contentieux (4)

0

- 1

0

2

Autres (5)

3

4

3

3

Élasticité des prélèvements obligatoires

0,7

0,9

1,0

1,0

Note de lecture : La ligne (1) regroupe l'ensemble des mesures obligatoires et résulte donc de l'addition des autres éléments du tableau : (1)=(2)+(3)+(4)+(5) ; les mesures nouvelles au sens du présent article correspond à la somme de la ligne « mesures nouvelles au sens de l'article 18 (hors compétitivité) » et de la ligne « compétitivité » : (2)+(3).

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Ainsi, la trajectoire des mesures nouvelles au sens du présent article permet de suivre l'évolution des prélèvements obligatoires strictement imputables aux décisions de l'actuel Gouvernement. Alors que les mesures adoptées à son initiative, hors Pacte de responsabilité et de solidarité, continuent d'influer à la hausse sur les prélèvements obligatoires en 2015 et 2016, celles contenues dans le Pacte doivent contribuer à leur baisse.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon le Gouvernement, la période 2014-2017 devrait être marquée par un recul du taux de prélèvements obligatoires de 44,7 % du PIB à 44,4 % du PIB. Cette évolution résulterait de la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et de la mise en oeuvre des allègements du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Au regard des différentes informations disponibles à ce jour, il est possible d'estimer la baisse de prélèvements résultant du Pacte de responsabilité et de solidarité à 25 milliards d'euros à l'horizon 2017, dont 10 milliards d'euros dès 2015. Un recensement des différentes mesures prévues dans ce cadre est réalisé dans l'exposé général du présent rapport, qui précise également leur « calendrier » prévisionnel.

Au total, le Gouvernement estime que les effets conjugués du CICE et du Pacte de responsabilité et de solidarité conduiraient à une baisse des prélèvements de 40 milliards d'euros en 2017. C'est, toutefois, sans tenir compte de ce que les allègements du coût du travail et la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) constituent des diminutions brutes des prélèvements qui viennent accroître l'assiette des impositions des bénéfices des entreprises concernées. Par conséquent, la baisse « nette » des prélèvements serait inférieure à l'estimation précitée.

À cela viendraient s'ajouter des hausses de prélèvements obligatoires, comme l'augmentation de la contribution climat-énergie, des cotisations d'assurance retraite de base et complémentaires, etc.

Ces différents éléments expliquent la plus faible réduction des prélèvements obligatoires que ce qu'aurait pu laisser espérer le Pacte de responsabilité et de solidarité, comme le montre le tableau ci-avant.

Dès lors, les mesures nouvelles liées au Pacte de responsabilité et de solidarité et au CICE seraient compensées par la hausse d'autres prélèvements, essentiellement décidées sous l'actuelle législature. Aussi, les mesures nouvelles ne permettraient une baisse des prélèvements obligatoires qu'à hauteur de 2 milliards d'euros en 2015, de 4 milliards d'euros en 2016 et de 3 milliards d'euros en 2017 - et ce alors même que les hausses d'impôts ont été tout à fait conséquentes depuis le début de la législature. Ceci contribue à ce que la France maintienne un taux de prélèvements obligatoires bien supérieur à ses partenaires européens. La politique fiscale du Gouvernement ne pouvant être approuvée, le présent article a été supprimé.

Décision de votre commission : votre commission a supprimé le présent article.

ARTICLE 19

Plafonnement des dépenses fiscales et crédits d'impôt hors CICE

Commentaire : le présent article prévoit une règle de plafonnement des dépenses fiscales et des crédits d'impôts pour chacune des années 2015 à 2017.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DÉPENSES FISCALES : 453 DISPOSITIFS POUR UN MONTANT D'ENVIRON 72 MILLIARDS D'EUROS

Pour 2015, sont recensées 453 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 81,9 milliards d'euros en 2015 et à 71,9 milliards d'euros hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE)211(*).

Le concept de dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome du rapport « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015, recouvre toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales qui a sa contrepartie pour le contribuable dans l'allégement de la charge fiscale qui aurait résulté de l'application de la norme.

La notion repose donc sur l'écart à la norme fiscale et englobe l'ensemble des réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et des crédits d'impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné).

Les dépenses fiscales doivent être distinguées des remboursements et dégrèvements, qui ne comptabilisent que les dépenses budgétaires effectives (« dépenses en atténuation de recettes ») et non les réductions d'impôt. La distinction peut être difficile dans la mesure où certains dispositifs agrègent réduction et crédit d'impôt. C'est par exemple le cas de la « Prime pour l'emploi » : elle se compose d'une réduction d'impôt sur le revenu d'une part, d'un remboursement en numéraire d'autre part, quand le crédit d'impôt excède l'impôt effectivement dû. Seule cette dernière part est retracée dans les « Remboursements et dégrèvements », tandis que le coût total de la dépense fiscale est la somme de ces deux éléments.

Le coût des dépenses fiscales est concentré : quatorze dépenses représentent à elles seules plus de la moitié du coût total. Les deux dépenses les plus importantes en termes quantitatifs sont le crédit d'impôt compétitivité et emploi (CICE) pour un montant estimé en 2015 à 10 milliards d'euros, et le crédit d'impôt recherche (CIR), chiffré à environ 5 milliards d'euros pour 2015.

B. UNE GOUVERNANCE ENCORE EMBRYONNAIRE DES DÉPENSES FISCALES

Le premier rapport concernant les dépenses fiscales est publié en 1979212(*). Émerge peu à peu une gouvernance des dépenses fiscales, d'abord par le recensement des dispositifs et de leur coût : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales213(*), et depuis 2005 (projet de loi de finances pour 2006) chaque projet annuel de performance présente les dépenses fiscales qui lui sont liées214(*), de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens contribuant à l'atteinte de ses objectifs.

L'article 14 de la loi de programmation pour 2012-2017 a mis en place un plafonnement du montant des dépenses fiscales. Le II de l'article précité prévoyait en effet qu'« à compter de l'année 2013, le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 70,8 milliards d'euros. En vue de l'appréciation du respect de cette orientation pluriannuelle, le calcul de la variation de ce montant d'une année sur l'autre comprend exclusivement l'incidence de la croissance spontanée et des créations, modifications et suppressions des dépenses mentionnées à la première phrase ».

Le montant de 70,8 milliards d'euros correspondait à celui de la somme des dépenses fiscales figurant dans le tome II du fascicule des « Voies et moyens » pour l'année 2013. La seconde phrase signifie que cette règle s'entend à périmètre constant, c'est-à-dire hors changements de classification de mesures.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, le coût des dépenses fiscales, y compris le crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE), est évalué à 72,1 milliards d'euros en 2013, 78,9 milliards d'euros en 2014 et 81,9 milliards d'euros en 2015.

À périmètre constant et hors CICE, le montant des dépenses fiscales est estimé à 70,9 milliards d'euros en 2013, 70,7 milliards d'euros en 2014 et 70,6 milliards d'euros en 2015. L'objectif de 70,8 milliards d'euros fixé par la dernière loi de programmation des finances publiques a donc été dépassé de peu en 2013 (+ 0,1 milliard d'euros, soit + 0,1 %) et serait respecté en 2014 (- 0,1 %) et en 2015 (- 0,2 milliard d'euros, soit - 0,3 %).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet d'article reprend la règle prévue dans la loi de programmation pour les années 2012-2017 et dispose que les dépenses fiscales ne pourront excéder 70,6 milliards d'euros en 2015, 2016 et 2017.

Le montant pour 2015 est inférieur à la prévision exposée dans le tome II de l'annexe « Voies et moyens » annexée au projet de loi de finances pour 2015 : ces deux chiffres, s'ils correspondent au même agrégat, ne sont pas établis à partir de la même méthode.

Le plafond du présent projet de loi s'entend en effet après neutralisation des changements de méthode intervenus depuis le projet de loi de finances pour 2013, tandis que l'évaluation du rapport « Voies et moyens » prend en compte ces modifications méthodologiques, qui ont pour effet d'augmenter le montant nominal.

Novation du présent projet d'article, un plafond spécifique est défini pour les crédits d'impôt qui ne pourraient quant à eux dépasser un plafond de 14,7 milliards d'euros.

La règle de calcul neutralisant les changements de classification de mesures est reprise dans les mêmes termes.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le CICE était initialement exclu de l'un comme de l'autre plafond, mais un amendement à l'Assemblée nationale215(*) l'a intégré au calcul en augmentant les plafonds à due concurrence.

Le plafond des dépenses fiscales qui en résulte est fixé à :

- 80,6 milliards d'euros en 2015 ;

- 81,8 milliards d'euros en 2016

- 86,2 milliards d'euros en 2017.

Le plafond des crédits d'impôts, intégrant le CICE, s'élève quant à lui à :

- 24,7 milliards d'euros en 2015 ;

- 25,9 milliards d'euros en 2016 ;

- 30,3 milliards d'euros en 2017.

Les graphes ci-après présentent les plafonds hors CICE tels que prévus dans la rédaction initiale du texte et avec CICE tels qu'ils résultent de l'amendement précité.

Le plafonnement des dépenses fiscales de 2015 à 2017,
tel que prévu par le présent projet de loi de programmation

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de LPFP 2014-2019

Le plafonnement des crédits d'impôt de 2015 à 2017,
tel que prévu par le présent projet de loi de programmation

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de LPFP 2014-2019

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur souligne que le plafonnement des dépenses fiscales est un outil utile au suivi de leur évolution afin d'éviter qu'elles ne diminuent de façon trop importante les recettes publiques et n'augmentent encore davantage le besoin de financement de l'État.

La déclinaison du plafond pour les crédits d'impôt devrait permettre d'affiner l'appréciation des dépenses fiscales et de mieux distinguer, dans le débat public, entre l'évolution totale et l'évolution des crédits d'impôts, qui entraînent une dépense budgétaire en direction du contribuable concerné dès lors que le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû.

Ce dispositif de pilotage doit permettre aux décideurs publics de comparer facilement le montant des dépenses fiscales et des crédits d'impôt à celui du plafond, et d'alerter le cas échéant sur un éventuel dépassement.

C'est pourquoi votre rapporteur n'est pas favorable à l'intégration du CICE aux plafonds : bien que l'intention de ne rien omettre soit compréhensible, les effets induits ne paraissent pas jouer en faveur d'une gouvernance efficace des dépenses fiscales. En effet, le CICE est un dispositif récent216(*), qui n'a toujours pas atteint son « rythme de croisière » et dont les estimations sont soumises à une forte incertitude. L'exposé sommaire de l'amendement présenté et adopté à l'Assemblée nationale précise d'ailleurs qu'a été retenue « la fourchette haute » de l'estimation de la créance fiscale liée au CICE (soit 20,6 milliards d'euros en 2016).

Or l'exécution peut s'avérer inférieure aux prévisions, ce qui a été le cas cette année : si le chiffrage initial217(*) prévoyait que la dépense fiscale atteindrait 9,8 milliards d'euros, les estimations pour 2014 s'élèvent désormais à 6,5 milliards d'euros218(*). Le plafond perdrait alors de son efficacité puisqu'une augmentation des autres dépenses fiscales pourrait être « permise » par une sous-exécution du CICE.

Votre commission a donc adopté deux amendements visant à revenir au plafond initial, hors CICE, tant pour les dépenses fiscales que pour les crédits d'impôt, afin mieux garantir l'efficacité du plafond comme outil de pilotage et de maîtrise des dépenses fiscales.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 - Stabilisation en valeur du montant des niches sociales

Commentaire : le présent article instaure un objectif de stabilisation en valeur du montant annuel des niches sociales, hors réduction générale de cotisations de sécurité sociale à la charge de l'employeur dite « Fillon ».

I. LE DROIT EXISTANT

Le II de l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017219(*) a introduit pour la première fois un objectif de plafonnement du montant annuel des dépenses fiscales, hors crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Aucune règle similaire n'existe aujourd'hui concernant les niches sociales, c'est-à-dire les mesures dérogatoires applicables aux contributions et cotisations de sécurité sociale qui entraînent une perte de recettes pour la sécurité sociale et un allègement pour les redevables.

L'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012220(*) avait néanmoins introduit un mécanisme visant à maîtriser la progression des niches sociales en fixant l'obligation de compenser toute création ou extension de niche sociale par la suppression ou la réduction d'autres niches.

Si ce principe n'a pas été retenu par les lois de programmation des finances publiques ultérieures, l'obligation d'une évaluation annuelle d'un cinquième du stock de niches sociales existantes figure à l'article 18 de la loi de programmation 2012-2017221(*). L'article 23 du présent projet de loi reprend, en l'aménageant, ce principe d'évaluation des niches sociales pour les mesures nouvelles prises à compter du 1er janvier 2015.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit, à compter du 1er janvier 2015, la stabilisation en valeur du montant annuel des niches sociales.

Le champ des niches sociales retenu par le présent article correspond à toutes les exonérations ou abattements d'assiette et aux réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base, hors réduction générale de cotisations de sécurité sociale dite « Fillon ».

Le second alinéa du présent article indique que cette règle de stabilisation en valeur s'apprécie par rapport au montant annuel des niches sociales recensées dans l'annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale222(*) (PLFSS) et faisant l'objet d'une évaluation chiffrée (hors réduction « Fillon »). Les réductions de taux de cotisations et contributions sociales - mentionnées au premier alinéa du présent article - ne constituant pas une niche sociale au regard de l'annexe précitée, l'objectif de stabilisation en valeur ne pourra être suivi de façon effective que pour les exonérations et les exemptions d'assiette, ce qui correspond à un montant prévisionnel d'environ 14,3 milliards d'euros en 2015. Néanmoins, le présent article ne mentionne aucun montant de référence.

Coût des niches sociales recensées dans l'annexe V au PLFSS

(en millions d'euros)

 

2013

2014

2015

Coût

Coût

Évolution

Coût

Évolution

Total

34 233

34 885

+ 1,9 %

35 813

+ 2,7 %

Dont allègements généraux(1)

20 725

20 708

- 0,1 %

21 461

+ 3,6 %

Dont mesures d'exonération et exemptions d'assiette

13 508

14 177

+ 5,0 %

14 350

+ 1,2 %

(1) Réduction « Fillon » et exonération des cotisations d'allocations familiales.

Source : annexe V au PLFSS pour 2015

Il convient de souligner que le coût global des niches sociales présenté dans l'annexe V au PLFSS ne tient pas compte de certains dispositifs qui n'avaient pas fait l'objet d'estimation chiffrée dans les versions antérieures de l'annexe223(*), ni d'une soixantaine d'exonérations et d'exemptions d'assiette n'ayant jamais fait l'objet d'un chiffrage. Aussi, cette annexe précise que « la prise en compte de ces dispositifs conduirait à majorer a minima de 2,1 milliards d'euros environ le coût des exonérations et exemptions d'assiette »224(*).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'introduction d'un objectif de stabilisation en valeur des niches sociales est censée renforcer l'encadrement et le suivi des niches sociales, tout en isolant les effets des mesures d'allègement de cotisations patronales issues du Pacte de responsabilité et de solidarité225(*).

Toutefois, la transposition de cette règle du champ des dépenses fiscales à celui des niches sociales butte sur le manque de connaissance exhaustive des niches sociales existantes. À cet égard, le choix de ne pas faire figurer de montant de référence pour apprécier la stabilisation en valeur est révélateur du retard important en matière d'évaluation des niches sociales, par rapport aux dépenses fiscales. Les efforts de recensement et d'évaluation des niches sociales menés dans le cadre de l'annexe V au PLFSS doivent donc être renforcés afin de rendre le dispositif d'encadrement proposé pleinement opérant.

De plus, le principe retenu d'une stabilisation en valeur semble suggérer que le montant annuel des niches sociales ne pourrait diminuer d'une année sur l'autre. Un amendement, adopté par votre commission sur proposition de votre rapporteur, prévoit de remplacer le principe d'une stabilisation en valeur par celui d'un plafonnement du montant annuel des niches sociales. Cet amendement indique en effet que le montant annuel des niches sociales ne peut excéder le montant de l'année précédente.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21 - Principe de révision des dépenses fiscales et niches sociales trois ans après leur création

Commentaire : le présent article prévoit que les dépenses fiscales et les niches sociales instaurées à partir du 1er janvier 2015 feront l'objet d'une révision dans les trois années qui suivent leur entrée en vigueur.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES NICHES FISCALES ET SOCIALES : DES DÉPENSES CACHÉES, UN ÉLÉMENT DE RIGIDITÉ POUR LES FINANCES PUBLIQUES

1. Le champ des dépenses fiscales et des niches sociales

Le concept de dépenses fiscales, dont la définition est rappelée dans le deuxième tome « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2015, recouvre « toutes les dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l'État une perte de recettes fiscales » qui a sa contrepartie pour le contribuable dans l'allégement de la charge fiscale qui aurait résulté de l'application de la norme.

La notion repose donc sur l'écart à la norme fiscale et englobe l'ensemble des réductions d'impôt (qui diminuent le montant de l'impôt dû) et des crédits d'impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l'impôt dû, une dépense budgétaire au bénéfice du contribuable concerné).

Les niches sociales sont quant à elles définies comme toute exonération, abattement d'assiette ou réduction de taux s'appliquant à une cotisation ou une contribution de sécurité sociale affectée aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. Elles sont recensées dans l'annexe V226(*) au projet de loi de financement de la sécurité sociale prévue au III-5° de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.

2. Des dépenses « cachées » et difficiles à piloter

Les dépenses fiscales ne sont pas inclues dans la norme de dépenses de l'État : en effet, la partie qui vient en réduction de l'impôt ne recouvre aucun décaissement budgétaire, tandis que les crédits d'impôt, s'ils impliquent effectivement le paiement de crédits par l'État au contribuable, sont considérés comme trop peu pilotables pour être intégrés à la norme227(*). Le développement des dépenses fiscales constitue donc un contournement de facto de la norme de dépenses.

En outre, le recensement et l'évaluation des dépenses fiscales restent imparfaits. Au-delà des difficultés posées par la définition de la norme fiscale de référence, des problèmes d'ordre méthodologique et pratiques apparaissent dès lors qu'il s'agit d'apprécier le coût ou l'efficacité de dispositifs qui font l'objet de stratégies d'optimisation de la part des contribuables. Il est par exemple difficile d'estimer ex ante le coût du crédit d'impôt compétitivité et emploi, puisqu'il dépend pour partie des décisions des entreprises.

Si les dépenses fiscales sont difficiles à piloter, c'est aussi parce qu'elles peuvent avoir un coût bien au-delà de leur date de fin d'ouverture de droits. Par exemple, en matière immobilière, les dispositifs locatifs de type « Pinel », qui ouvrent droit à des réductions d'impôt pour les particuliers achetant des biens immobiliers neufs et les louant sous certaines conditions, peuvent voir leur effet se prolonger plusieurs années après la date d'ouverture de droits du dernier entrant dans le montage, puisque celui-ci a un droit acquis à la réduction de ses impôts pendant plusieurs années.

3. Des progrès effectués en matière de recensement des dépenses fiscales et niches sociales

Le premier rapport s'intéressant au concept de dépenses fiscales a été publié en 1979 par le Conseil des impôts228(*). Le recensement des dispositifs et de leur coût est aujourd'hui effectué dans des annexes au projet de loi de finances de l'année : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales229(*), et depuis le projet de loi de finances pour 2006 chaque projet annuel de performances présente les dépenses fiscales rattachées à la mission concernée230(*), de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens financiers dont il dispose. Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, est joint au projet de loi de règlement le montant des dépenses fiscales qui sont donc connues dès le printemps.

Pour 2015, sont recensées 453 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 81,9 milliards d'euros en 2015 et à 71,9 milliards d'euros hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE)231(*).

En application de l'article 12 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, un Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, piloté par l'Inspection générale des finances, et mobilisant des expertises tant administratives que scientifiques, a procédé à un examen de 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales, représentant près de 104 milliards d'euros. Son rapport a été remis en juin 2011 et communiqué au Parlement au mois d'août 2011232(*). D'autres évaluations ont pu être menées de façon plus ciblée, par exemple par le Conseil des prélèvements obligatoires233(*).

Les niches sociales sont quant à elles recensées dans l'annexe V234(*) au projet de loi de financement de la sécurité sociale, prévue au III-5° de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale qui dispose qu'est jointe au projet de loi de financement de l'année une annexe « énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette de ces cotisations et contributions », présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir ». Les « niches sociales » doivent donner lieu à une compensation235(*) que présente aussi l'annexe, qui évalue « l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances ».

Pour 2014, ces exonérations et exclusions d'assiette représentent sur le champ des revenus d'activité du secteur privé un coût estimé à 34,7 milliards d'euros236(*) (après 34,4 milliards d'euros en 2013), y compris la réduction générale de cotisations de sécurité sociale237(*) dite allégements généraux « Fillon ».

B. LA LPFP 2009-2012 ET LA LPFP 2011-2014 : DES NICHES FISCALES ET SOCIALES INSTAURÉES POUR UNE DURÉE MAXIMALE DE QUATRE ANS

Le II de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012238(*) prévoyait que « chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I [c'est-à-dire une création ou extension de niche fiscale ou sociale] instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur ».

Cette disposition résultait d'un amendement de la commission des finances du Sénat, s'inspirant lui-même des travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales239(*).

L'article 10 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014240(*) a repris cette disposition alors que le Gouvernement ne le prévoyait pas initialement241(*). À l'initiative de la commission des finances du Sénat, cet article s'appliquait non seulement aux mesures prises entre 2011 et 2014, mais aussi, comme précédemment, à celles prises à compter du 1er janvier 2009.

Aucune de ces deux dispositions n'était juridiquement contraignante : l'article 11 de la LPFP 2009-2012 ainsi que l'article 10 de la LPFP 2011-2014 font partie de ceux dont l'article 1er de la LPFP concernée indique qu'ils sont pris sur la base de l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, relatif aux dispositions non normatives des lois de programmation des finances publiques.

C. LA LPFP 2012-2017 : DES NICHES FISCALES ET SOCIALES DONT LA DURÉE DOIT ÊTRE LIMITÉE DANS LE TEMPS

L'article 16 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 a repris le principe d'une limitation de la durée des niches fiscales et sociales posé par l'article 10 de la LPFP 2011-2014, mais si chaque nouvelle disposition législative tendant à la création d'une « niche » est tenue de préciser la période pour laquelle elle s'applique, cette période n'est plus nécessairement limitée à quatre ans.

Dans les faits, il apparaît, selon les informations transmises à votre rapporteur, qu'en 2013, sur 64 extensions ou créations de dépenses fiscales, 44 % seulement sont bornées dans le temps.

Le tableau ci-dessous précise la répartition entre créations et augmentations de dépense fiscale.

Bilan des créations et extensions de dépenses fiscales adoptées en 2013

 

Durée limitée

Durée non limitée

Total

Augmentations de dépenses fiscales

23

25

48

Créations de dépenses fiscales

5

11

16

Total

28

44 %

36

56 %

64

100 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur.

Il apparaît donc que ces dispositions ont eu un effet limité sur les dépenses fiscales et niches sociales : en pratique, le principe n'est que très partiellement appliqué. Même dans les cas où une durée limitative est effectivement prévue, l'absence d'évaluations précises et détaillées (voir article 23 du présent projet de loi) ne conduit pas réellement à rationaliser les mesures existantes et à envisager sérieusement leur suppression.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article prévoit que les créations ou extensions de niches fiscales ou sociales fassent l'objet d'une « révision » au plus tard trois ans après leur entrée en vigueur.

Le principe d'une durée limitée n'est donc plus explicitement formulé.

Le tableau ci-après permet de comparer les quatre textes.

La règle de « durée limitée des niches » de 2009 à 2014

II de l'article 11 de la LPFP 2009-2012

(abrogé)

Article 10 de la LPFP 2011-2014

(abrogé)

Article 16 de la LPFP 2012-2017

(en vigueur)

Article 21 du présent projet de LPFP

II. Chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

Nonobstant les dispositions de l'article 1er, les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2009, ne sont applicables qu'au titre des quatre années qui suivent celle de leur entrée en vigueur.

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattement d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2013, ne sont applicables que pour une durée limitée, précisée par le texte qui les institue.

Les créations ou extensions de dépenses fiscales, d'une part, et les créations ou extensions d'exonérations ou d'abattements d'assiette et de réductions de taux s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, instaurées par un texte postérieur au 1er janvier 2015, doivent être revues au plus tard avant l'expiration d'une période de trois années suivant la date de leur entrée en vigueur.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les lois de programmation

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que la limitation des dépenses fiscales et niches sociales dans le temps aurait pu permettre un meilleur contrôle de leur efficacité et une moindre automaticité du renouvellement de dispositifs qui, par définition, sont dérogatoires à la norme fiscale et contribuent tout à la fois à réduire les recettes publiques et complexifier le système fiscal français.

Force est de constater que les dépenses fiscales n'ont pas été rationalisées, ni connu d'attrition marquée. L'introduction du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) accentue encore cette tendance, puisqu'il constitue l'une des plus importantes dépenses fiscales avec une estimation de son coût pour 2015 s'élevant à 10 milliards d'euros. Cette permanence de dispositifs difficiles à piloter, facteurs de rigidité pour les finances publiques françaises, est liée à l'absence de volontarisme en matière d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales (voir article 23 du présent projet de loi).

À cet égard, votre rapporteur ne peut que constater le caractère ambigu du présent projet d'article : si le rapport annexé évoque un dispositif « limitant à trois années les nouvelles dépenses fiscales et niches sociales », la rédaction du texte pose un principe moins normatif, celui d'une « révision » dont les enjeux et les objectifs ne sont pas précisés. Au surplus, le présent article présente une certaine redondance avec les dispositions de l'article 23 qui prévoit une « évaluation » six mois avant la fin du délai pour les dépenses fiscales et niches sociales ayant été instaurées pour une durée limitée.

Votre commission a donc adopté un amendement visant à clarifier la rédaction en revenant à un principe explicite de limitation de la durée des niches fiscales et sociales. Le délai de droit commun serait fixé à quatre ans, afin de permettre un certain recul sur l'exécution et la mise en oeuvre de la dépense fiscale ou de la niche sociale considérée sans pour autant attendre trop longtemps avant de reconsidérer la pertinence de la mesure, un délai très allongé semblant propice à une pérennisation de facto.

Elle souligne toutefois que ce principe restera lettre morte dès lors que ne seront pas effectuées par le Gouvernement des évaluations complètes, ad hoc et transmises au Parlement.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET À L'INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
CHAPITRE PREMIER - REVUES DE DÉPENSES ET ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES ET NICHES SOCIALES

ARTICLE 22 - Mise en place de revues annuelles de dépenses

Commentaire : le présent article instaure des revues de dépenses annuelles, qui portent sur l'ensemble des moyens et des dépenses, y compris les niches fiscales et sociales, de toutes les administrations publiques, et visent à identifier des sources d'économies. Les revues menées et leurs conclusions font l'objet d'une communication au Parlement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉVALUATION DES DÉPENSES : DES OBJECTIFS PLURIELS, DES DISPOSITIFS DÉJÀ NOMBREUX

1. L'évaluation des dépenses, un instrument d'identification d'économies potentielles

Depuis la rationalisation des choix budgétaires (RCB) menée dans les années 1970, nombreux ont été les exercices visant à évaluer et rationaliser les dépenses publiques. Ils procèdent par audits de politiques publiques, qui font intervenir les corps d'inspection interministérielle ou, plus rarement, des consultants privés.

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a formalisé une approche de la dépense par la performance : les crédits doivent désormais être justifiés « dès le premier euro » et figurent dans un programme « auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le périmètre des évaluations tend à s'élargir, en lien avec l'approche communautaire qui considère le solde des administrations publiques dans leur ensemble, et non le seul déficit de l'État.

Les dépenses fiscales ont également fait l'objet d'une attention accrue, par exemple avec les travaux du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales qui a procédé en 2011 à l'évaluation d'un nombre important de ces dispositifs242(*).

Enfin, au-delà du cadre étatique, les organismes internationaux produisent eux aussi des documents comparatifs entre États mettant en évidence les différentiels de financement et de « résultat » des politiques publiques menées243(*).

2. Des dispositifs déjà nombreux 

Au niveau de l'exécutif, de nombreuses instances visant à améliorer le rapport entre coût et efficacité des dépenses publiques ont vu le jour au cours des dernières années :

- le CIMAP (comité interministériel de modernisation de l'action publique) créé en octobre 2012244(*) ;

- le conseil stratégique de la dépense publique créé en janvier 2014245(*) ;

- le secrétariat d'État de la réforme de l'État et de la simplification dont les attributions ont été précisées en juin 2014246(*).

L'État dispose en outre de corps d'inspection interministérielle qui peuvent assurer, à sa demande, des audits d'efficience de la dépense publique.

B. DES LACUNES IMPORTANTS DANS LA COORDINATION AVEC LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRE ET L'INFORMATION DU PARLEMENT

Malgré la pluralité des dispositifs d'évaluation des dépenses publiques, la mise en oeuvre effective des économies identifiées s'avère souvent difficile.

Il convient tout d'abord de noter que les dispositifs d'évaluation des dépenses existants ne sont pas nécessairement organisés de façon cohérente avec le calendrier de la procédure budgétaire. De ce fait, il peut se révéler difficile de prendre en compte dans le projet de loi de finances de l'année des recommandations trop tardives. Celles-ci, de plus, ne pourront pas toujours être intégrées dans le projet de loi de finances de l'année suivante, en raison par exemple de leur obsolescence.

En outre, l'information du Parlement demeure souvent imparfaite, en dépit des engagements, y compris de nature législative, en ce sens. On relèvera notamment les difficultés récurrentes pour obtenir communication des rapports de l'inspection générale des finances (IGF) ou la faiblesse des éléments transmis dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. DES REVUES PERMETTANT DE DOCUMENTER LES ÉCONOMIES NÉCESSAIRES À L'ASSAINISSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Le présent article prévoit de joindre au projet de loi de finances une annexe qui dresse la liste des revues de dépenses que le Gouvernement prévoit de mener avant la fin du mois de février qui suit l'adoption de la loi de finances.

Ces revues de dépenses sont définies uniquement par leur objectif, qui est d'identifier « des sources d'économies potentielles » dont le rapport annexé précise qu'elles sont « nécessaires au respect de la trajectoire notamment à partir de 2016 ». La comparaison de ces revues de dépense avec les méthodes d'évaluation des dépenses qui leur préexistent (MAP247(*) et RGPP248(*) notamment) est rendue difficile du fait que la méthode suivie et les acteurs sollicités ne sont pas précisés dans le présent article ni dans le rapport qui est annexé au présent projet de loi. L'évaluation préalable précise que ces revues devraient être faites par les corps d'inspection interministérielle. D'après les informations transmises à votre rapporteur, l'instance de pilotage devrait être la direction du budget.

Le champ potentiel des revues de dépenses est très large : bien que l'annexe en dressant la liste soit jointe au projet de loi de finances, elles peuvent porter sur l'ensemble des dépenses et des moyens, y compris les dépenses fiscales et niches sociales, de toutes les administrations publiques. Les administrations locales et de sécurité sociale sont donc concernées. Sont également incluses toutes « les entités bénéficiant de concours publics ».

B. L'ASSOCIATION DU PARLEMENT AUX REVUES DE DÉPENSES

Le Parlement est associé à la mise en oeuvre des revues de dépenses selon deux modalités.

D'une part, l'annexe jointe au projet de loi de finances (PLF) l'informe des thèmes retenus pour l'année à venir, qui « seront discutés avec le Parlement » selon le rapport annexé au présent projet de loi. Le II du présent article précise que cette annexe récapitulera également les thèmes des revues de dépense menées au cours de l'année écoulée et en retracera les principales conclusions. L'annexe s'attachera aussi à préciser les mesures envisagées pour la mise en oeuvre de ces propositions ainsi que les économies attendues pour chacune d'entre elles.

D'autre part, le Gouvernement devra transmettre au Parlement les « constats et propositions » formulés par les revues de dépenses qui étaient prévues à l'annexe jointe au projet de loi de finances. Cette transmission interviendra au plus tard le 1er mars de l'année suivant l'adoption de la loi de finances.

Le calendrier des revues de dépenses

tel que prévu par l'article 22 de la LPFP 2014-2019

3

2

1

4

Source : commission des finances du Sénat

N.B. : les étapes encadrées sont celles qui font intervenir le Parlement.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale249(*) dispose que l'annexe au projet de loi de finances prévoyant les thèmes des revues de dépense à venir dresse également la liste des crédits d'impôts et présente leurs montants exécutés, déclinés pour chacun des crédits d'impôt pour les deux dernières années, en arguant du fait que cette information n'est pas disponible dans d'autres documents budgétaires.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création des « revues de dépense » est rendue nécessaire par l'échec des précédentes initiatives du Gouvernement pour réformer la dépense publique.

La modernisation de l'action publique (MAP) a en effet échoué dans sa méthode comme dans ses résultats.

Tout d'abord, l'association du Parlement, présentée au départ comme une innovation majeure par rapport à la RGPP, n'a pas été respectée. Sans même parler d'une « association » du Parlement, la simple information du législateur a fait défaut : si l'article 92 de la loi de finances pour 2013250(*) prévoyait plusieurs modalités d'information des chambres parlementaires au sujet de la MAP, en pratique les informations transmises ont été très rares et irrégulières. La MAP est largement, pour le Parlement, une « boîte noire » qu'il est impossible de contre-expertiser ou même d'analyser.

De plus, la MAP n'a pas permis d'identifier des mesures d'économies crédibles et durables. Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport de juin 2014 sur la situation et les perspectives des finances publiques, « les économies identifiées à ce jour dans le cadre de la modernisation de l'action publique (MAP) ne sont pas à la hauteur de l'enjeu ». La révision générale des politiques publiques (RGPP) avait été rejetée par la majorité gouvernementale au motif que la réforme de l'État ne pouvait avoir pour principale ambition de réduire ses dépenses, mais quel est l'intérêt d'une « modernisation de l'action publique » déconnectée des enjeux réels des finances publiques ? Certes, la RGPP présentait quelques faiblesses : elle était sans doute trop exclusivement ciblée sur les processus de l'État et ses travaux faisaient l'objet d'une publicité limitée, qui n'a pas favorisé l'essor du débat public sur les pistes d'économies identifiées. Mais la RGPP a permis de réaliser 12 milliards d'euros d'économies251(*), là où le dernier CIMAP252(*) n'évoque que 3 milliards d'euros d'économies liées aux évaluations de politiques publiques (EPP) déjà menées. Quant aux programmes ministériels de modernisation et de simplification (PMMS), d'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, « aucun chiffrage des coûts et bénéfices de ces réformes n'est disponible ».

Enfin, la MAP a été construire sur un calendrier inadapté, au point qu'un dispositif entièrement nouveau apparaît nécessaire pour assurer le chaînage des recommandations à la construction budgétaire.

Votre rapporteur se félicite que soit mis en place un dispositif visant à identifier et réaliser des économies réelles et durables, par des réformes structurelles et non seulement des « rabots » au cas par cas. Il ne peut cependant éviter de relever qu'au bout de deux ans, le Gouvernement découvre, enfin, la nécessité d'identifier en amont des pistes crédibles d'économies structurelles et de les documenter.

Si votre rapporteur ne souhaite pas rejeter par avance ce dispositif, il ne peut manquer de s'interroger au sujet de sa mise en oeuvre effective et de ses résultats. Le Gouvernement n'a d'ailleurs pas été en mesure de lui préciser les revues de dépenses qui seront menées avant février 2015, indiquant seulement que leurs thèmes seraient annoncés « prochainement »253(*).

C'est pourquoi votre commission a amendé le présent article afin que l'annexe comportant la liste des thèmes retenus pour les prochaines revues de dépenses comporte également un bilan des précédentes revues de dépenses, qui devrait préciser les modalités de mise en oeuvre des recommandations identifiées ainsi que les économies effectivement réalisées grâce au dispositif, en les confrontant aux objectifs initiaux.

La commission considère également que l'information relative au montant exécuté des crédits d'impôts, bien qu'utile dans son principe, n'a pas sa place dans une annexe consacrée aux revues de dépenses, dont l'objet n'est pas de présenter des dépenses mais d'identifier des pistes pour les réduire. Elle a donc adopté un amendement (article 23) consistant à conserver ce dispositif, mais en le faisant figurer dans une annexe distincte au projet de loi de finances.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23 - Information du Parlement sur les dépenses fiscales et niches sociales

Commentaire : le présent article prévoit que les dépenses fiscales ou niches sociales créées à partir du 1er janvier 2015 feront l'objet d'une évaluation présentée par le Gouvernement au Parlement au plus tard six mois avant l'expiration du délai pour lequel la mesure a été adoptée.

I. LE DROIT EXISTANT

A. DES OUTILS DE RECENSEMENT DES DÉPENSES FISCALES ET NICHES SOCIALES

1. Les dépenses fiscales

Le premier rapport français évoquant le concept de dépenses fiscales a été publié en 1979 par le Conseil des impôts254(*). Le recensement des dispositifs et de leur coût est aujourd'hui effectué dans des annexes au projet de loi de finances de l'année : depuis 1980, le projet de loi de finances comprend chaque année un rapport sur les dépenses fiscales255(*), et, depuis le projet de loi de finances pour 2006, chaque projet annuel de performances présente les dépenses fiscales rattachées à la mission concernée256(*), de manière à rendre compte de l'ensemble des moyens financiers dont il dispose. Depuis la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, est joint au projet de loi de règlement le montant des dépenses fiscales qui sont donc connues dès le printemps.

Pour 2015, sont recensées 453 dépenses fiscales pour un coût total estimé à 81,9 milliards d'euros en 2015 et à 71,9 milliards d'euros hors crédit d'impôt en faveur de la compétitivité et de l'emploi (CICE)257(*).

2. Les niches sociales

Les niches sociales sont quant à elles recensées dans l'annexe V258(*) au projet de loi de financement de la sécurité sociale, prévue au III-5° de l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale qui dispose qu'est jointe au projet de loi de financement de l'année une annexe « énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette de ces cotisations et contributions », présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année à venir ». Les « niches sociales » doivent donner lieu à une compensation259(*) que présente aussi l'annexe, qui évalue « l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état des créances ».

Pour 2014, ces exonérations et exclusions d'assiette représentent sur le champ des revenus d'activité du secteur privé un coût estimé à 34,7 milliards d'euros260(*) (après 34,4 milliards d'euros en 2013), y compris la réduction générale de cotisations de sécurité sociale261(*) dite allégements généraux « Fillon ».

B. DES OUTILS D'ÉVALUATION D'UN USAGE PLUS PONCTUEL

1. Le rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales

L'article 13 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 prévoyait que, dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur d'une niche sociale ou fiscale, le Gouvernement présenterait au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût.

En application de l'article 12 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, un Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, piloté par l'Inspection générale des finances, et mobilisant des expertises tant administratives que scientifiques, a procédé à un examen de 470 dépenses fiscales et 68 niches sociales, représentant près de 104 milliards d'euros. Son rapport a été remis en juin 2011 et communiqué au Parlement au mois d'août 2011262(*). D'autres évaluations ont pu être menées de façon plus ciblée, par exemple par le Conseil des prélèvements obligatoires263(*).

2. Les évaluations annuelles prévues par la loi de programmation des finances publiques 2012-2017

L'article 18 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 a repris le principe d'une évaluation et l'a étendu au stock (alors que la disposition précédemment en vigueur ne concernait que les créations de dépenses fiscales ou de niches sociales). Il prévoyait ainsi que « les dépenses fiscales, d'une part, et les réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement, d'autre part, font l'objet d'une évaluation annuelle de leur efficience et de leur efficacité.

« Ces évaluations sont réalisées chaque année par cinquième des dépenses fiscales, réductions, exonérations ou abattements d'assiette et sur l'ensemble de ceux qui, aux termes du texte qui les a institués, cesseront de s'appliquer dans les douze mois ». Ces évaluations devaient être transmises au Parlement.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet d'article prévoit que toute création ou extension de niche fiscale ou sociale fasse l'objet d'une évaluation transmise par le Gouvernement au Parlement au plus tard six mois avant l'expiration du délai pour lequel la mesure a été adoptée. Le maintien de la niche au-delà de la durée initialement prévue doit être justifié.

Il est également précisé que « cette évaluation présente notamment les principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure et apporte des précisions sur son efficacité et son coût ».

Le schéma ci-dessous récapitule les différentes étapes du dispositif proposé.

L'évaluation des niches sociales ou fiscales telle que prévue par l'article 23 du projet de LPFP 2014-2019

2

Évaluation de la mesure :

- Principales caractéristiques des bénéficiaires de la mesure

- Efficacité et coût

- Justification d'un éventuel maintien

3

1

T-6 mois : transmission au Parlement de l'évaluation de la mesure.

Création ou extension de niche fiscale ou sociale pour un temps T

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de LPFP

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit que l'évaluation porte non seulement sur l'efficacité mais aussi sur l'impact sur « l'emploi, l'investissement et la transition écologique et énergétique ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère que l'évaluation des niches fiscales et sociales est le pendant nécessaire à leur limitation dans la durée : pour que celle-ci puisse être suivie d'effets et que les dispositifs ne soient pas automatiquement maintenus, il faut que le législateur soit en mesure de faire un choix informé par des évaluations ad hoc.

S'il a cherché à intégrer la problématique des dépenses fiscales dans le processus de construction budgétaire à travers les « conférences fiscales », le Gouvernement n'a en revanche pas tenu ses engagements en matière d'évaluation des dépenses fiscales. Après avoir exprimé le souhait d'engager « une démarche partenariale » avec le Parlement lors de son audition relative à loi de règlement du budget et d'approbation des comptes pour 2012264(*), le ministre délégué chargé du budget, M. Bernard Cazeneuve, a ensuite déclaré lors de son audition au sujet du projet de loi de finances pour 2014265(*) : « nous nous livrons à un travail d'évaluation permanent. Les évaluations seront transmises à la commission et leurs résultats seront connus au plus tard à la fin de l'année ».

En réalité, aucune évaluation n'a été transmise à la commission des finances du Sénat.

En effet, s'il apparaît, d'après les informations transmises à votre rapporteur, qu'en 2013, 111 dépenses fiscales ont fait l'objet d'une évaluation, l'inventaire retenu constitue cependant un « inventaire à la Prévert » et se base sur des rapports et publications disparates, qui n'ont pas fait l'objet d'une transmission spécifique au Parlement : rapports de l'Inspection générale des finances, de la Cour des comptes, travaux de la CIMAP, évaluations préalables des articles initiaux des projets de loi de finances pour 2014 et de finances rectificative pour 2013...

Ainsi les évaluations dont le Gouvernement a fait état pour la précédente période de programmation ne sont pas des documents élaborés spécifiquement dans la perspective de l'article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, mais un assemblage de bric et de broc associant diverses publications évoquant, de façon plus ou moins elliptique, le coût et les effets d'une dépense fiscale. Le principe d'une évaluation systématique des dépenses fiscales n'a donc aucunement été respecté.

Comme le notait déjà notre collègue François Marc, alors rapporteur général, dans son rapport relatif à la loi de règlement pour 2013266(*) : « la Cour des comptes observe à juste titre, dans son analyse de l'exécution budgétaire 2013, que ces processus d'évaluation ne correspondent pas à la démarche prévue par l'article 18 de la LPFP - laquelle correspond en effet à une évaluation systématique de l'efficacité et de l'efficience suivant des critères homogènes ».

En matière de niches sociales, l'annexe V au projet de loi de financement de la sécurité sociale indique, dispositif par dispositif, si une évaluation a été ou non réalisée. Dans de nombreux cas, l'évaluation n'existe pas ou renvoie aux travaux précités du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales en 2011.

L'absence de transmission d'un document synthétique et concernant l'ensemble des dépenses fiscales et niches sociales au Parlement empêche le législateur de contrôler l'efficacité de ces dispositifs, et partant vide de son sens le principe selon lequel ils seraient bornés dans le temps, puisqu'à défaut de données permettant de nourrir le débat public c'est une pérennisation de facto qui prévaut. Il est donc souhaitable que l'évaluation des niches fiscales et sociales devienne davantage qu'un exercice de style et prenne un caractère plus systématique et homogène.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE II - OPÉRATEURS DE L'ÉTAT ET AUTRES ORGANISMES PUBLICS

ARTICLE 24 - Actualisation et aménagement de la règle d'interdiction du recours à l'endettement par les organismes divers d'administration centrale (ODAC)

Commentaire : le présent article prévoit deux ajustements en matière d'interdiction de l'endettement des organismes divers d'administration centrale (ODAC) : d'une part, les références du règlement communautaire définissant les ODAC sont actualisées. D'autre part, une période transitoire d'un an, pendant laquelle la règle d'interdiction ne s'applique pas, est créée pour les organismes entrant dans le champ des ODAC.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE RÈGLE D'INTERDICTION PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION 2011-2014

La catégorie des ODAC est une notion comptable, permettant de déterminer si une entité relève du champ des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. Contrôlés et financés majoritairement par l'État, ces organismes ont une activité principalement non marchande. Sur près de 750 ODAC recensés en 2013, près de 460 sont des opérateurs de l'État267(*).

L'article 12 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014268(*) a posé le principe d'une interdiction aux ODAC de recourir à l'emprunt pour une durée supérieure à 12 mois, empêchant la contraction de nouveaux emprunts ou l'émission de titres de créance dont la durée excède 12 mois. Par la suite, l'arrêté du ministre chargé du budget en date du 6 septembre 2012 a fixé la liste des organismes divers d'administration centrale soumis à cette interdiction. Le projet de loi de programmation pour les années 2012 à 2017269(*) a reconduit cette interdiction à son article 22.

B. UN STOCK DE DETTE QUI RESTE IMPORTANT

Malgré ce principe général d'interdiction, qui au demeurant souffre quelques exceptions270(*), le stock de dettes des ODAC reste important : d'après l'Insee, les ODAC ont contribué pour un peu plus de 20 milliards d'euros à la dette des administrations publiques au sens de Maastricht au deuxième semestre 2014271(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE ACTUALISATION DE LA RÉFÉRENCE DU RÈGLEMENT COMMUNAUTAIRE DÉFINISSANT LES ODAC

Le règlement du Conseil européen étant devenu obsolète, le présent projet d'article procède à une actualisation de la référence prévue à l'article 12 de la loi de programmation 2011-2014 qui sera désormais le règlement « relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur ».

B. UNE PÉRIODE TRANSITOIRE D'UN AN POUR LES NOUVEAUX ENTRANTS DANS LE CHAMP DES ODAC

Le présent projet d'article prévoit un délai transitoire d'un an pendant lequel le principe d'interdiction de l'endettement ne s'applique pas afin que les nouveaux entrants dans le périmètre des ODAC disposent d'un délai d'adaptation de leurs modalités de financement à leur nouvel environnement normatif.

Cette disposition permet à un organisme ayant contracté un emprunt et ayant inscrit les dépenses correspondantes à son budget de ne pas avoir à remettre en cause son engagement dès la première année de son entrée dans le champ des ODAC. La Société anonyme de gestion de stocks de sécurité (SAGESS), a par exemple été intégrée au périmètre des ODAC en mai dernier272(*) et se finance par émissions obligataires : une période transitoire permet de trouver une solution alternative pérenne sans remettre en cause les actions menées par la structure.

En revanche, le mode de financement devra être adapté et exclure l'emprunt de moyen ou long terme273(*) dès l'année suivante.

***

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur est favorable au maintien de la règle d'interdiction de l'endettement des ODAC, qui doivent être capables de financer leurs dépenses par les recettes publiques dont ils bénéficient (subventions budgétaires, recettes fiscales affectées, dotations en capital) ainsi que par leurs ressources propres.

Son assouplissement permettra de mettre en conformité le droit avec la réalité, puisqu'il est peu probable qu'il soit possible de revenir sur une décision d'endettement, ce qui suppose de trouver un financement alternatif aux dépenses envisagées, en quelques mois.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25 - Amélioration de l'information du Parlement à travers l'enrichissement de l'annexe générale « jaune » relative aux opérateurs de l'État

Commentaire : le présent article prévoit d'enrichir le « Jaune Opérateurs » qui devra présenter le suivi du flux de création et de suppression des opérateurs d'une part, et un bilan, portant sur les trois dernières années au moins, de la masse salariale des opérateurs et de leurs effectifs ainsi que du financement public qu'ils reçoivent (crédits budgétaires ou taxes affectées), d'autre part.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN LARGE RECOURS DE L'ÉTAT À LA FORMULE DE L'AGENCE

1. Le champ des opérateurs de l'État

Les opérateurs sont des organismes présentant une grande proximité avec le budget et les missions de l'État. Trois critères principaux sont retenus : une activité de service public, un financement assuré majoritairement par l'État et un contrôle direct par l'État. Il est toutefois possible de qualifier d'opérateur de l'État « des organismes ne répondant pas à tous les critères ci-dessus, mais considérés comme porteurs d'enjeux importants pour l'État274(*) ».

En dehors de ressources propres (financements européens, privés, produits de vente, redevance...), les opérateurs bénéficient de recettes publiques par deux principaux biais : des crédits budgétaires (soit 82 % des ressources publiques leur étant affectées) et des taxes dites « affectées » (17 %) dont tout ou partie du produit leur revient. Ils peuvent également bénéficier de ressources publiques sous la forme de dotations en fonds propres (1 %) : notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir (PIA), l'État alloue des fonds non consomptibles aux opérateurs qui, en contrepartie du dépôt de ces fonds au Trésor, bénéficient d'un financement censé correspondre à la rémunération des fonds.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, les opérateurs retenus étaient au nombre de 550 et se rattachaient à 57 programmes. L'effort financier de l'État en faveur des opérateurs (incluant les crédits budgétaires versés par l'État à ses opérateurs ainsi que les recettes fiscales qui leur sont affectées, y compris les taxes non plafonnées) s'élevait au total à 51,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 50,3 milliards d'euros en crédits de paiement.

2. Une croissance importante des dépenses des opérateurs de l'État

Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF), publié en mars 2012275(*), a souligné la part importante et croissante occupée par les opérateurs dans le budget de l'État : entre 2007 et 2012 le montant des crédits du budget général de l'État et des taxes affectées (à hauteur de près de 10 milliards d'euros en 2012) a progressé de 15 %, soit une croissance quatre fois plus rapide que celle des dépenses du budget général de l'État.

La participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques exige donc de contenir la part de leurs ressources provenant de recettes publiques, tant pour les inciter à maîtriser leurs dépenses qu'à développer leurs ressources propres. Comme le souligne le Jaune « Opérateurs » annexé au projet de loi de finances pour 2014, trois axes permettent de maîtriser les dépenses des opérateurs : en dehors de la maîtrise des effectifs276(*), il s'agit d'une évolution « très modérée » des dotations de l'État d'une part277(*), du plafonnement des taxes affectées278(*) et de la réduction du plafond d'autre part279(*).

B. UN ENCADREMENT CROISSANT DES OPÉRATEURS

1. L'encadrement des emplois des opérateurs

L'article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, dont les dispositions résultent de l'adoption d'un amendement présenté par notre ancien collègue Michel Charasse, a posé le principe d'un plafond d'emplois pour les opérateurs, qui ne peuvent donc plus recruter de personnel de façon entièrement discrétionnaire280(*). Le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs couvre l'ensemble des emplois rémunérés par ceux-ci à l'exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

- un contrat de travail limité dans le temps ;

- un financement intégral par des ressources propres.

2. La définition de règles de gouvernance

Le 3 décembre 2009, le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État Éric Woerth a réuni les opérateurs de l'État pour leur présenter de nouvelles règles de gouvernance qui s'articulaient autour de deux principes : la nécessité pour l'État d'assurer un réel pilotage stratégique et d'affirmer sa tutelle d'une part, la participation des opérateurs à l'effort de maîtrise des dépenses publiques par l'application en interne des principes de gestion que l'État s'applique à lui-même d'autre part.

Les règles présentées ont ensuite été reprises dans la circulaire du 26 mars 2010 relative au pilotage stratégique des opérateurs de l'État281(*).

La circulaire du Premier ministre en date du 16 septembre 2014 reprend ces orientations en affirmant la nécessité d'une « rationalisation du paysage des opérateurs » et d'un « renforcement de leur tutelle », et prévoit un « plan d'action » visant à remplir ces objectifs, qui doit être défini avant le 15 décembre.

L'encadrement des opérateurs fait donc l'objet d'une attention croissante, avec des résultats cependant mitigés tant du point de vue de leur nombre, qui reste important, que de celui de la tutelle, avec des situations très hétérogènes selon l'opérateur et le ministère de tutelle considéré.

3. L'annexe générale « Jaune Opérateur » et son enrichissement

a. L'annexe générale relative aux opérateurs

Les opérateurs de l'État constituent un ensemble hétérogène tant du point de vue du statut juridique que de celui de la taille des organismes considérés ou encore des programmes auxquels ils sont rattachés. Une annexe spécifique aux opérateurs de l'État s'est donc révélée nécessaire pour mieux appréhender l'évolution de leurs moyens, de leurs besoins et de leurs dépenses.

L'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005 a ainsi prévu que les projets annuels de performances joints au projet de loi de finances présenteraient de manière indicative les « emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public [...] et la justification des variations par rapport à la situation existante ».

L'article 14 de la loi n° 2006-888 du 19 juillet 2006 portant règlement définitif du budget de l'année 2006 a créé une annexe budgétaire plus large, communément appelée le « Jaune Opérateurs ».

b. L'enrichissement progressif de l'annexe

Celle-ci récapitule, par mission et programme, l'ensemble des opérateurs de l'État ou catégories d'opérateurs et les crédits ou les impositions affectées qui leur sont destinés, et présente, à titre indicatif, le total des emplois rémunérés par eux ou mis à leur disposition par des tiers.

L'agence française de développement (AFD) est désormais présentée dans le « Jaune Opérateur », comme le prévoit l'article 142 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

L'article 107 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 portant loi de finances pour 2010, à son tour, a modifié les dispositions de la loi de règlement pour 2006 précitée et a introduit l'obligation d'établir un recensement de l'endettement et des engagements hors bilan des opérateurs en vue de l'information du Parlement. Ce recensement, qui concerne « le montant des dettes des opérateurs de l'État, le fondement juridique du recours à l'emprunt et les principales caractéristiques des emprunts contractés, ainsi que le montant et la nature de leurs engagements hors bilan », est présenté dans le « Jaune Opérateurs » depuis le projet de loi de finances pour 2011.

Enfin, l'article 48 de la loi n°2011-1977 du 28 décembre 2011 portant loi de finances pour 2012 a prévu qu'une annexe devait récapituler les engagements financiers pris par les ODAC, c'est-à-dire les organismes divers d'administration centrale, dont le périmètre recoupe en grande partie celui des opérateurs282(*). Cette annexe est présentée dans le « Jaune Opérateur » en raison de la proximité des notions d'ODAC et d'opérateur et de la similarité des problématiques de contrôle budgétaire sur l'une et l'autre catégorie.

4. L'application d'un cadre comptable unifié à l'ensemble des administrations publiques

Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) prévoit la mise en place d'une comptabilité budgétaire pour les personnes morales de droit public relevant de la catégorie des administrations publiques (APU), qu'il s'agisse d'établissements publics administratifs, d'établissements publics industriels et commerciaux ou de groupement d'intérêt public (GIP) soumis à la comptabilité publique en application de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

L'introduction de la comptabilité budgétaire poursuit deux objectifs :

- améliorer le pilotage des organismes et des finances publiques ;

- aligner les cadres budgétaires de l'État et des organismes d'administration publique pour faciliter l'évaluation de la mise en oeuvre des politiques publiques.

Le décret décline dans les organismes qui relèvent de son champ d'application un cadre budgétaire proche de celui fixé par la LOLF pour l'État avec, en complément de la comptabilité en droits constatés283(*), une comptabilité budgétaire fondée sur des autorisations d'engagement, des crédits de paiement et des emplois limitatifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent projet d'article prévoit d'améliorer l'information disponible sur les opérateurs de l'État sur deux principaux points :

- d'une part, les créations et suppressions d'opérateurs et d'organismes publics de l'année échue seront détaillées au sein du « Jaune Opérateur » ;

- d'autre part, cette même annexe budgétaire comportera une mise en perspective, sur au moins trois exercices, de données relatives à leur gestion des ressources humaines : évolution de la masse salariale des opérateurs, total des emplois qu'ils rémunèrent, exécution des plafonds d'emplois. Elle détaillera également, sur la même période, les crédits budgétaires ou des impositions affectées qui leur sont destinées.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui prévoit d'ajouter à ces informations « la somme des dix plus importantes rémunérations brutes totales de l'établissement » pour tous « les opérateurs et autres organismes publics contrôlés par l'État dont les effectifs sont supérieurs à dix personnes ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur considère nécessaire, dans un contexte où l'assainissement des finances publiques doit constituer une priorité nationale, que les opérateurs soient pleinement associés à ce mouvement et que les débats puissent être mieux informés. Il se félicite donc de la perspective de disposer d'un bilan sur trois ans concernant la gestion de la masse salariale des opérateurs et du financement public dont ils bénéficient. Ces informations seront utiles au Parlement ainsi qu'à la construction budgétaire et à l'exercice de la tutelle sur les opérateurs.

Il note que la comparaison sur moyen terme sera facilitée par la nouvelle présentation des informations : jusque-là, celle-ci était rendue difficile par les changements de périmètre qui ne permettaient pas de comparer directement les données d'un « Jaune Opérateur » de l'année n avec celui de l'année n+1.

Votre rapporteur observe toutefois que le « Jaune Opérateurs » pourrait être encore davantage enrichi, dans le souci de nourrir le débat public et de mieux appréhender la réalité de la situation des opérateurs.

Ainsi, votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur, deux amendements visant à compléter les informations transmises au Parlement.

Le premier prévoit que les ressources propres des opérateurs soient retracées dans l'annexe, avec une mise en perspective sur au moins trois exercices. Cela permettra de mieux appréhender l'évolution des ressources globales des opérateurs et de distinguer entre ceux qui ont su développer des ressources alternatives pour financer leur action et les autres. Le fonds de roulement de chaque opérateur devrait également être présenté, afin de pouvoir identifier plus aisément les opérateurs dont la trésorerie présente une situation d'excédent ou de déficit anormale. Cette information est d'autant plus utile dans un contexte où le Gouvernement prélève régulièrement les fonds de roulement des opérateurs à des fins de bouclage budgétaire.

Le second amendement indique que l'indice de performance transversal relatif au nombre de mètres carrés par agent devrait être calculé et présenté pour chaque opérateur, en tenant compte toutefois, comme pour l'État, de la spécificité de certaines activités.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 25 bis (nouveau) - Renforcement du suivi des ressources fiscales affectées aux opérateurs et recouvrées par eux

Commentaire : le présent article prévoit que les opérateurs qui recouvrent eux-mêmes les taxes qui leur sont affectées transmettent, chaque année, les données intéressant l'assiette et la liquidation de l'impôt à l'administration fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

En l'état du droit, les organismes concourant à une mission de service public auxquels est affectée une taxe dont ils assurent eux-mêmes le recouvrement n'ont pas d'obligation spécifique d'information de l'administration fiscale.

Cette asymétrie d'information joue en défaveur de la rationalisation et de la transparence de la fixation du plafond, qui dépend pour partie des estimations fournies par les opérateurs eux-mêmes, sur lesquelles la direction des finances publiques a parfois une capacité de contre-expertise limitée en l'absence de communication des données d'assiette et de recouvrement.

L'existence d'un plafonnement pourrait en effet inciter les opérateurs à fournir une estimation élevée du rendement attendu de la taxe afin que le plafond fixé ne conduise pas à un écrêtement trop important du produit final perçu par l'organisme.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à ce que les opérateurs qui bénéficient d'une taxe affectée plafonnée et qui la recouvrent eux-mêmes transmettent à l'administration fiscale, avant le 30 juin de chaque année, l'assiette et le produit de cette taxe pour l'exercice précédent, ainsi que les prévisions pour l'année en cours et l'année suivante.

Les opérateurs concernés sont les bénéficiaires des impositions de toutes natures mentionnés au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012284(*) : le secteur local et le secteur social ne sont donc pas concernés par le dispositif.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur observe que le plafonnement des taxes affectées constitue un outil de gouvernance utile pour s'assurer d'une meilleure adéquation entre les ressources et les besoins de chaque opérateur.

Toutefois, le plafonnement des ressources fiscales bénéficiant à des opérateurs ne peut jouer pleinement son rôle qu'à la condition que l'administration fiscale et les opérateurs communiquent en toute transparence sur l'évolution prévisionnelle de l'impôt concerné.

Sur la proposition de votre rapporteur, la commission des finances a donc adopté cet article additionnel.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE III - ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

ARTICLE 26 (Art. L. 6143-4 du code de la santé publique) - Pilotage budgétaire des établissements de santé et suivi de l'évolution de leurs dépenses de personnel

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à renforcer les pouvoirs des agences régionales de santé (ARS) dans le cadre de la procédure budgétaire des établissements publics de santé soumis à un plan de redressement et, d'autre part, à améliorer le suivi de la masse salariale des hôpitaux publics en prévoyant la remise au Parlement d'un rapport annuel sur l'évolution des dépenses de personnel hospitalier.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME D'APPROBATION TACITE DE L'ÉTAT DES PRÉVISIONS DES RECETTES ET DES DÉPENSES (EPRD)

Depuis la mise en place progressive de la tarification à l'activité (T2A) en 2005, l'état des prévisions des recettes et des dépenses (EPRD) constitue l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles des établissements publics de santé. L'EPRD et ses annexes sont complétés par un plan global de financement pluriannuel (PGFP) définissant les orientations pluriannuelles des finances de l'établissement pour une durée minimale de cinq ans.

Élaboré par le directeur d'établissement après concertation avec le directoire, l'EPRD est présenté en début d'année au conseil de surveillance. Ce dernier doit le transmettre au plus tard le 15 mars au directeur général de l'Agence régionale de santé (ARS) compétente.

Selon l'article L. 6143-4 du code de la santé publique, en l'absence d'opposition du directeur général de l'ARS pour l'un des motifs fixés par l'article D. 6145-31 du code de la santé publique285(*), l'EPRD est réputé approuvé dans un délai de trente jours. Il devient alors exécutoire et est transmis au comptable de l'établissement. La même règle d'approbation tacite par le directeur général de l'ARS s'applique pour le PGFP.

Le régime d'approbation tacite de l'EPRD et du PGFP s'applique à l'ensemble des établissements publics de santé, y compris aux établissements soumis à un plan de redressement du fait de leur situation financière dégradée. En vertu de l'article L. 6143-3 du code de la santé publique, le directeur général de l'ARS peut en effet exiger d'un établissement public de santé la présentation d'un plan de redressement lorsqu'il estime que sa situation financière l'exige ou lorsque celui-ci présente une situation de déséquilibre financier. De plus, il existe un motif spécifique de rejet de l'EPRD pour les établissements soumis à un plan de redressement dans le cas où les mesures de redressement adoptées par l'hôpital seraient considérées comme « inadaptées » par rapport à l'objectif de rééquilibrage budgétaire.

B. L'ABSENCE DE DISPOSITIF JURIDIQUE SPÉCIFIQUE EN MATIÈRE DE SUIVI DES DÉPENSES DE PERSONNEL HOSPITALIER

Avec plus d'un million de personnes, dont 100 000 médecins et 900 000 agents non médicaux, le secteur public hospitalier représente 17 % de l'emploi public286(*), pour une masse salariale estimée à 41,7 milliards d'euros en 2012287(*). Les dépenses de personnel représentent ainsi près de 70 % des charges des hôpitaux.

À ce titre, l'évolution des effectifs et des dépenses de personnel des établissements de santé constitue l'un des indicateurs de cadrage288(*) du programme de qualité et d'efficience « maladie », annexé chaque année au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). L'annexe au PLFSS pour 2015 indique que les dépenses de personnel des hôpitaux publics ont progressé de 2,4 % en 2012 contre 1,6 % en 2011 tandis que le personnel médical a augmenté de 4,5 % entre 2004 et 2012. Cependant, cet indicateur n'est fourni qu'à titre informatif.

L'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), et plus particulièrement l'« ONDAM hospitalier », constitue un outil indirect de maîtrise des dépenses de personnel des établissements publics de santé. Toutefois, le pilotage de la masse salariale s'effectue au niveau de chaque établissement.

Dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes constate ainsi que : « pour les hôpitaux, comme du reste pour les collectivités territoriales, le niveau national n'est pas en mesure d'apprécier précisément les déterminants de l'évolution des dépenses de personnel. Leur objectivation à brève échéance est à considérer comme une priorité »289(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN NOUVEAU RÉGIME D'APPROBATION DE L'EPRD POUR LES ÉTABLISSEMENTS EN DIFFICULTÉ FINANCIÈRE

Le I du présent article (alinéa 1 à 7) complète l'article L. 6143-4 du code de la santé publique en fixant un régime spécifique d'approbation de l'EPRD, de ses annexes et du PGFP pour les établissements de santé soumis à un plan de redressement. Pour cette catégorie d'établissements :

- l'approbation de l'EPRD, de ses annexes et du PGFP par le directeur général de l'ARS devra être expresse et non plus tacite ;

- un nouveau motif de refus de l'EPRD est introduit. Le directeur général de l'ARS ne pourra pas approuver un EPRD « si l'évolution des effectifs est manifestement incompatible avec l'évolution de l'activité de l'établissement de santé ». L'article D. 6145-31 du code de la santé publique précité, relatif aux motifs d'opposition du directeur général de l'ARS, devra être modifié en conséquence.

Ces deux nouvelles dispositions renforcent le rôle des ARS dans la procédure budgétaire des hôpitaux dont la situation financière est dégradée. Les modalités d'application de ces règles seront fixées par décret.

Le régime d'approbation tacite de l'EPRD et du PGFP est maintenu pour les établissements publics de santé non soumis à un plan de redressement. Ce principe est réintroduit dans le nouveau 2° bis de l'article L. 6143-4 du code de la santé publique ; par conséquent, le septième alinéa de l'article précité est supprimé.

Selon le rapport annexé au présent projet de loi de programmation, ces règles plus strictes d'approbation de l'EPRD pour les hôpitaux soumis à un plan de redressement devraient permettre de réaliser 40 à 60 millions d'euros d'économies à l'horizon 2017 sur les aides exceptionnelles accordées à ces établissements, figurant dans le périmètre de l'ONDAM hospitalier.

B. LA REMISE D'UN RAPPORT ANNUEL SUR L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE SANTÉ

Le II du présent article (alinéa 8) prévoit la remise par le Gouvernement au Parlement, chaque année au plus tard le 15 octobre, d'un rapport sur l'évolution des dépenses de personnel des établissements publics de santé. Ce rapport devra contenir les éléments d'information suivants :

- la liste des mesures catégorielles en faveur des agents de la fonction publique hospitalière et des personnels médicaux ;

- l'évaluation du coût de ces mesures catégorielles pour le dernier exercice clos ;

- une prévision pour l'exercice à venir du coût annuel des mesures catégorielles déjà décidées ;

- une présentation de l'évolution salariale globale des personnels des hôpitaux.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La dégradation du résultat global des hôpitaux publics en 2013 (- 96 millions d'euros contre un excédent de 31 millions d'euros en 2012) et la concentration des déficits sur un faible nombre d'établissements290(*) confirment la pertinence du renforcement du suivi budgétaire par les ARS des établissements en difficulté financière. La modification du régime d'approbation de l'EPRD pour ces établissements est donc la bienvenue.

L'introduction d'une disposition prévoyant la remise au Parlement d'un rapport annuel sur l'évolution des dépenses de personnel des hôpitaux publics doit être saluée. Comme le souligne le Comité d'alerte sur le respect de l'ONDAM dans son avis du 7 octobre 2014291(*), une meilleure connaissance de l'évolution de la masse salariale des établissements de santé est nécessaire afin d'identifier les réformes structurelles à même d'infléchir durablement l'évolution des dépenses d'assurance maladie et, en tout état de cause, de respecter l'ONDAM, dont le taux d'évolution est fixé à 2,0 % en moyenne sur la période 2015-2017.

Un amendement, adopté par votre commission et introduit à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, Jean Marie Vanlerenberghe, élargit le contenu de ce rapport annuel à l'ensemble des charges et des produits, ainsi qu'à la dette, des établissements publics de santé, tout en continuant d'exiger des informations détaillées sur les dépenses de personnel.

Par ailleurs, le contenu de ce rapport pourrait utilement être enrichi par une évaluation de l'impact des accords locaux relatifs au temps de travail sur l'évolution de la masse salariale des établissements publics de santé. Les récentes prises de position de la Fédération des hôpitaux de France (FHF) en faveur de la révision des accords locaux et de l'organisation d'une conférence ministérielle sur ce thème indiquent en effet que la question de l'organisation du temps de travail est un enjeu financier majeur pour les établissements publics hospitaliers292(*).

En conséquence, votre commission des finances a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un sous-amendement à l'amendement du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, visant à faire figurer, parmi les données relatives aux dépenses de personnel, des informations sur les effets des accords locaux relatifs à la réduction et à l'organisation du temps de travail.

Un amendement rédactionnel et de coordination a également été adopté par votre commission, à l'initiative de votre rapporteur.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27 A (nouveau) - Création d'une annexe au projet de loi de finances détaillant les prévisions de solde public pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques

Commentaire : le présent article prévoit qu'une annexe au projet de loi de finances détaille, pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, les prévisions, pour l'année à venir, de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif.

En application de l'article 7 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques293(*), la loi de finances de l'année, les lois de finances rectificative et les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale comprennent un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant, pour l'année sur laquelle elles portent, l'état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques. Cet article liminaire permet, notamment, au Parlement de comparer l'évolution du solde structurel à la trajectoire d'ajustement structurel dirigée vers l'objectif à moyen terme (OMT) arrêté par les lois de programmation des finances publiques, conformément aux exigences du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

Toutefois, l'article liminaire ne présente pas la décomposition du solde public détaillée par sous-secteur des administrations publiques, alors qu'elle renforcerait la lisibilité de la participation de chacun de ces sous-secteurs à la variation du solde structurel et, plus généralement, au redressement des comptes publics.

Aussi, à l'initiative de la commission des affaires sociales, le présent article a-t-il été adopté, prévoyant qu'une annexe au projet de loi de finances détaille, pour chacun des sous-secteurs des administrations publiques, les prévisions de l'année à venir de solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif. Cette même annexe doit préciser, pour chacun des organismes relevant de la catégorie des administrations de sécurité sociale (ASSO), autres que les régimes obligatoires de base, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 27 (Chapitre II du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail) - Information du Parlement sur les perspectives financières de l'assurance chômage

Commentaire : le présent article vise à améliorer l'information du Parlement sur les perspectives financières de l'assurance chômage en prévoyant, d'une part, la transmission annuelle par l'Unédic des perspectives financières triennales du régime et, d'autre part, le dépôt par le Gouvernement d'un rapport sur la situation financière de l'assurance chômage.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA GESTION DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

1. Un fonctionnement paritaire

Mis en place le 31 décembre 1958, le régime d'assurance chômage français repose, à l'instar du régime de sécurité sociale, sur une logique paritaire : aux termes de l'article L. 5222-20 du code du travail, les règles relatives à l'assurance chômage « font l'objet d'accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés » qui déterminent notamment le montant des cotisations, les conditions d'indemnisation et la nature des différentes aides.

Ces règles sont fixées dans une convention d'assurance chômage négociée tous les deux ou trois ans par les partenaires sociaux.

Aux termes des articles L. 5422-20 à L. 5422-23 du code du travail, cette convention doit ensuite faire l'objet d'un agrément par l'État pour être applicable à l'ensemble des « employeurs et salariés compris dans le champ d'application professionnel et territorial de cet accord ».

2. Une gestion déléguée à l'Unédic

L'article L. 5427-1 du code du travail prévoit que les partenaires sociaux « confient la gestion du régime d'assurance chômage à un organisme de droit privé de leur choix ».

Depuis 1958, cette gestion est confiée à une association régie par la loi de 1901 : l'Unédic. Placée sous la responsabilité des organisations représentatives, au plan national et interprofessionnel des salariés et des employeurs, l'Unédic assure quatre missions principales :

- traduire en termes juridiques les décisions des partenaires sociaux et en préciser les modalités d'application à Pôle emploi ;

- assurer la gestion financière de l'assurance chômage et des dispositifs conventionnels associés ;

- fournir aux partenaires sociaux des études et des analyses dont ils ont besoin pour conduire leurs travaux ;

- contrôler et auditer les dispositifs qu'elle délègue à d'autres opérateurs du service public de l'emploi (Pôle emploi pour le versement des allocations, Agence centrale des organismes de sécurité sociale pour le recouvrement des cotisations, etc.).

B. UNE SITUATION FINANCIÈRE DÉGRADÉE

Évolution de la situation financière cumulée de l'assurance chômage depuis 1984

Source : Unedic

Depuis 2001, le régime d'assurance chômage connaît une situation d'endettement qui s'est considérablement aggravée à partir de 2009 compte tenu de la dégradation continue de l'emploi. Le montant de la dette du régime d'assurance chômage est ainsi passé de 5,9 milliards d'euros en 2009 à 20 milliards d'euros en 2013. Géré par l'Unédic, cet endettement est essentiellement financé par des emprunts réalisés sur le marché obligataire.

Si la mise en oeuvre des règles de la nouvelle convention d'assurance chômage (cf. encadré ci-après) devrait permettre une réduction du niveau de la dépense, la dette du régime devrait néanmoins continuer à progresser pour atteindre 28,6 milliards d'euros en 2016.

La nouvelle convention d'assurance chômage

Signée le 14 mai 2014 par les partenaires sociaux et agréée le 26 juin 2014 par le ministère du travail, la nouvelle convention d'assurance chômage est entrée en application au 1er juillet 2014.

Elle met en place de nouveaux droits pour les demandeurs d'emploi :

- les droits rechargeables permettent de prendre en compte toutes les périodes travaillées durant la période d'indemnisation, afin de recharger les droits. À partir de 150 heures, soit un mois de travail, un demandeur d'emploi prolonge d'autant son indemnisation selon le principe de 1 jour travaillé = 1 jour indemnisé ;

- la simplification des règles de cumul entre salaire et allocation chômage - supprimant notamment tous les seuils existants - garantit que le revenu avec le cumul est toujours supérieur à l'allocation seule ;

- le nouveau calcul d'allocation pour les salariés ayant plusieurs employeurs protège le demandeur d'emploi plus durablement en cas de perte de plusieurs de ses emplois.

La nouvelle convention d'assurance chômage prévoit en outre des règles visant à la réduction du déficit de l'assurance chômage :

- l'allocation ne peut ni être inférieure à 57 % (contre 57,4 % auparavant), ni dépasser 75 % du salaire de référence ;

- tous les salariés et leurs employeurs contribuent désormais à l'assurance chômage. Certains salariés, notamment ceux âgés de plus de 65 ans, étaient auparavant exemptés ;

- le calcul du différé d'indemnisation en cas d'indemnités supra-légales de rupture de contrat294(*) est modifié : le différé peut aller jusqu'à 180 jours maximum (au lieu de 75 jours précédemment), sauf en cas de licenciement économique où le plafond de 75 jours continue de s'appliquer.

La mise en oeuvre de ces nouvelles règles devrait permettre de réaliser une économie d'environ 450 millions d'euros chaque année.

Source : Unédic

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du présent article vise à compléter le chapitre II du titre II du livre IV de la cinquième partie du code du travail par une section 6 relative au suivi financier du régime d'assurance chômage comprenant un article L. 5422-25 unique.

Cet article prévoit une information du Parlement sur la situation financière du régime d'assurance chômage grâce à la transmission :

- par l'Unédic, au plus tard le 30 juin, de ses perspectives financières triennales. Ce document, également transmis au Gouvernement, doit notamment préciser « les effets de la composante conjoncturelle de l'évolution de l'emploi salarié et du chômage sur l'équilibre financier du régime d'assurance chômage » ;

- par le Gouvernement, avant le 31 décembre, d'un rapport relatif à « la situation de l'assurance chômage au regard de son équilibre financier » sur le fondement du document transmis par l'Unédic et de l'analyse des services de l'État (commissariat général à la stratégie et à la prospective, direction générale du Trésor, direction du Budget, Institut national de la statistique et des études économiques, etc.). Ce rapport est également transmis à l'Unédic.

Le 2° du présent article modifie, par coordination, l'article L. 5422-20 du code du travail en y insérant la référence au nouvel article L. 5422-25.

*

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ENDETTEMENT DU RÉGIME D'ASSURANCE CHÔMAGE CONSTITUE UN ENJEU POUR LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Si le pilotage du régime d'assurance chômage est spécifique par rapport aux autres administrations publiques, dans la mesure où, géré de manière paritaire, le Parlement n'est normalement pas amené à se prononcer sur les dispositions qui le règlementent, la dégradation de sa situation financière constitue néanmoins un enjeu important pour les finances publiques, dès lors que la situation financière de l'Unédic pèse sur les données « toutes administrations publiques ».

En effet, dans le contexte actuel, compte tenu du niveau des dépenses et des recettes de l'assurance chômage, qui s'élèvent chaque année à plus de 30 milliards d'euros, et de l'impact de ces dernières sur le solde des administrations publiques - le déficit du régime atteignait ainsi 4 milliards d'euros en 2013 - le dispositif prévu au présent article, qui permettra au Parlement d'être mieux informé de la situation financière du régime d'assurance chômage, semble utile.

Il conviendrait toutefois de compléter cet article en indiquant que le rapport transmis par le Gouvernement devra préciser les mesures envisagées pour atteindre l'équilibre financier à moyen terme et celles déjà mises en oeuvre à cette fin.

B. UNE RÉFLEXION PLUS GLOBALE SUR LES RÈGLES D'INDEMNISATION ET LE SUIVI DES CHÔMEURS DOIT ÉGALEMENT ÊTRE MENÉE

Votre rapporteur relève que la question des critères de l'assurance chômage a récemment été mise au coeur de l'actualité par des déclarations contradictoires. Ainsi, alors que le président de la République indiquait qu'une réforme de l'assurance chômage n'était pas à l'ordre du jour, le ministre de l'Économie considérait qu'il ne devait pas « y avoir de tabou, ni de posture » sur cette question.

Votre rapporteur estime pour sa part nécessaire de s'interroger sur les conditions d'indemnisation qui, sur certains points, apparaissent plus généreuses que dans d'autres pays de la zone euro, sans que cela semble toujours pleinement justifié.

Il conviendrait également, et peut-être surtout, de développer l'accompagnement et le contrôle des chômeurs afin de mieux aider au retour à l'emploi et de mieux identifier et sanctionner les fraudeurs ; de ce point de vue, l'expérimentation menée par Pôle emploi entre juin 2013 et mars 2014, qui s'est traduite par la mise en place d'équipes de contrôleurs dans douze agences des régions Haute-Normandie, Poitou-Charentes, Franche-Comté et Provence-Alpes-Côte-d'Azur, apparaît particulièrement intéressante et pourrait être utilement généralisée.

Votre rapporteur considère en effet que cette question ne doit pas être éludée et que les rapports dont le présent article prévoit la transmission par l'Unédic et le Gouvernement pourront apporter un éclairage utile aux travaux parlementaires.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 27 bis (nouveau) (Art. L. 182-2-4 du code de la sécurité sociale) - Information du Parlement sur les relations conventionnelles entre les professions libérales de santé et l'assurance maladie

Commentaire : le présent article vise à ce que le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam) présente devant les commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat les orientations retenues en vue de la négociation des conventions avec les professionnels de santé et leur transmette un rapport annuel évaluant l'impact financier des mesures conventionnelles adoptées.

En application de l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières, la Cour des comptes a remis, le 8 juillet 2014, à la commission des affaires sociales du Sénat, une enquête sur les relations conventionnelles entre les professions libérales de santé et l'assurance maladie295(*).

Cette enquête souligne notamment l'incapacité du système conventionnel, tel qu'il fonctionne depuis la réforme de 2004, à réguler la dépense d'assurance maladie par une maîtrise du volume des prestations.

Le présent article, adopté par votre commission sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, vise à inscrire dans la présente loi l'une des recommandations de la Cour des comptes consistant à informer annuellement le Parlement des orientations et des résultats des actions conventionnelles.

Plus précisément, il prévoit la présentation par le directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (Uncam), devant les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, des orientations retenues pour la négociation des accords, contrats et conventions avec les professionnels de santé. Il vise également à ce que soit remis au Parlement un rapport annuel dressant un bilan de la négociation avec les professionnels de santé et évaluant l'impact financier des mesures conventionnelles.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE IV - ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES

ARTICLE 28 - Bilan de la mise en oeuvre de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale

Commentaire : le présent article prévoit la présentation au comité des finances locales d'un bilan de la mise en oeuvre de l'objectif d'évolution de la dépense publique locale, une décomposition de cet objectif par niveau de collectivités à compter de 2016 et une nouvelle annexe aux projets de loi de finances présentant les attributions perçues par chaque collectivité au titre des dotations et des fonds de péréquation.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 19 de la loi de programmation pour les années 2012 à 2017 prévoit que le Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation, portant notamment sur le respect des objectifs en matière d'évolution des dépenses de l'État, des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des crédits des missions budgétaires et de l'évolution des impositions de toute nature.

Ce bilan est soumis pour avis au comité des finances locales (CFL).

Malgré la présence dans le rapport annexé d'une prévision d'évolution des dépenses des collectivités territoriales, l'évaluation du respect de cette prévision n'a pas été mentionnée dans le bilan qui a été soumis au CFL le 1er juillet dernier.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE « CONCERTATION NATIONALE » SUR L'OBJECTIF D'ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE LOCALE

L'exposé des motifs du présent article indique qu'il permet « d'instaurer une concertation nationale de haut niveau » sur l'objectif national d'évolution de la dépense publique locale (Odedel), mis en place par l'article 11 du présent projet de loi de programmation.

Ainsi, le premier alinéa de l'article prévoit que, chaque année, le Gouvernement présente au CFL, avant le débat d'orientation des finances publiques - c'est-à-dire au début de l'été - un bilan de l'Odedel.

En revanche, l'article ne prévoit aucune conséquence en cas de divergence par rapport à l'objectif fixé, ce qui est cohérent avec le fait que cet objectif n'est pas contraignant.

B. UNE DÉCOMPOSITION DE L'ODEDEL PAR NIVEAU DE COLLECTIVITÉS

Le second alinéa du présent article prévoit qu'à compter de 2016, l'Odedel est décomposé, sur l'ensemble de la période de programmation, par catégorie de collectivités territoriales, en distinguant, au sein du bloc communal, communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de sa rapporteure générale et avec le soutien du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel et un amendement introduisant une nouvelle annexe aux projets de loi de finances.

Plus précisément, il s'agit de joindre aux projets de loi de finances le détail des dotations de l'État et des attributions au titre des fonds de péréquation versées aux collectivités l'année précédente. Sont concernés les dotations financées par des prélèvements sur recettes de l'État ou par les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », mais aussi les attributions des fonds de péréquation et la fiscalité transférée à divers titres.

Ces données seront mises à disposition du public sous forme électronique et dans un format permettant facilement leur traitement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SUIVI DE L'ODEDEL QUI DOIT ACCORDER UNE PLACE PLUS IMPORTANTE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Il est utile qu'un bilan de la mise en oeuvre de l'Odedel soit réalisé chaque année. Néanmoins, votre rapporteur considère que ce bilan ne doit pas être réservé au CFL mais être transmis au Parlement.

Votre commission a donc adopté un amendement faisant de ce bilan un rapport, transmis aux commissions des finances de chaque assemblée.

Elle a en outre adopté un amendement rédactionnel.

B. UNE NOUVELLE ANNEXE QUI RÉPOND À UN SOUCI DE TRANSPARENCE

S'agissant de la publication des données financières de chaque collectivité en matière de dotations et d'attributions des fonds de péréquation, elle répond à un soucis de transparence, qui a été maintes fois exprimé tant par les élus - locaux comme nationaux - que par les experts et les universitaires travaillant sur le sujet.

Le champ des finances locales souffre en effet d'un certain « vide universitaire », du fait de la difficulté pour les chercheurs à accéder aux données brutes, ce qui implique de se référer à des études qui ont parfois plus de dix ans. Dans ces conditions, le Parlement ne peut pas toujours prendre des décisions éclairées.

L'annexe prévue au paragraphe II est donc bienvenue. Étant donné le volume d'informations qu'elle représentera, il va de soi qu'il faudra qu'elle soit publiée uniquement sous forme électronique, d'autant plus qu'une version papier ne serait absolument pas exploitable. Sur cette annexe, votre commission des finances a adopté un amendement de précision prévoyant qu'elle comporte également les prélèvements au titre des fonds de péréquation et qu'elle présente les données financières pour chaque dispositif concerné, et non de façon agrégée.

* *

*

Enfin, la décomposition de l'Odedel par niveau de collectivités, prévue au deuxième alinéa du I du présent article, permettra de donner plus de lisibilité à cet outil.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

ARTICLE 28 bis - Amélioration de l'information du Parlement sur la croissance tendancielle de la dépense publique

Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport, préalablement à l'examen du projet de loi de finances de l'année, portant sur les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances, le présent dispositif prévoit que le « Gouvernement présente au Parlement, en préalable à l'examen du projet de loi de finances de l'année, les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique des sous-secteurs des administrations publiques ainsi que le montant de cette croissance exprimé en valeur absolue ». Ainsi que l'indique l'exposé sommaire de l'amendement à l'origine de cet article, il s'agit « de renforcer l'information du Parlement ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette initiative de l'Assemblée nationale est tout à fait louable. Les hypothèses relatives à la croissance tendancielle des dépenses des administrations publiques retenues dans le cadre des lois financières constituent des informations essentielles. Elles permettent, en effet, de calculer le montant des économies à réaliser afin d'atteindre les objectifs budgétaires projetés, notamment en ce qui concerne l'ajustement structurel.

Toutefois, comme l'a relevé la Cour des comptes dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives finances publiques296(*), publié en juin 2014, si la pratique consistant à déterminer la croissance tendancielle des dépenses est ancienne, elle n'en est pas moins « rarement documentée »297(*). En la matière, seul est actuellement disponible un rapport daté de mai 2012 de l'Inspection générale des finances (IGF)298(*) qui n'a pas été rendu public ; ce dernier a, toutefois, été communiqué à la commission des finances du Sénat. Ce rapport estimait la croissance tendancielle des dépenses de l'État à 1,3 % par an en volume, à 2,3 % pour celles des organismes divers d'administration centrale (ODAC), à 1 % pour les administrations publiques locales (APUL) et à 1,75 % pour les administrations de sécurité sociale (ASSO). Au total, le « tendanciel » pour l'ensemble des administrations publiques était évalué à environ 1,5 %.

Seulement, la croissance tendancielle des dépenses publiques évolue nécessairement dans le temps. À cet égard, dans son rapport précité, la Cour des comptes a relevé que le Gouvernement avait « révisé à la baisse son estimation de la croissance tendancielle des dépenses d'environ 0,1 point en volume, la ramenant ainsi de 1,6 % à 1,5 % » lors de l'élaboration du programme de stabilité 2014-2017, examiné par le Parlement en avril dernier299(*), par rapport à l'estimation retenue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. Toutefois, cette révision était implicite et n'apparaissait aucunement dans le programme de stabilité. S'il est possible d'y voir une « amélioration » des hypothèses du Gouvernement, dès lors que celles-ci seraient plus proches de la réalité, il n'en demeure pas moins que la modification du « tendanciel » retenu n'a pas entraîné de révision du quantum d'économies annoncé pour la période 2015-2017, soit 50 milliards d'euros, alors même que les cibles d'évolution de la dépense publique en volume ont, elles, changé. C'est la raison pour laquelle la Cour des comptes a appelé à une explicitation et à une actualisation de l'estimation de la croissance tendancielle des dépenses publiques et que celle-ci soit rendue publique.

Aussi, votre rapporteur ne peut qu'être favorable à cette initiative, de nature à renforcer la capacité du Parlement à examiner de manière éclairée la trajectoire des finances publiques et l'ensemble de ses implications.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE V - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 29 A - Création d'un mécanisme de « frein à la dette »

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un mécanisme de « frein à la dette » se déclenchant lorsque la part de la dette publique dans le produit intérieur brut dépasse 100 %.

La dette publique atteint désormais un niveau inquiétant. Elle excède 2 000 milliards d'euros depuis le deuxième trimestre de cette année et son poids dans le produit intérieur brut (PIB) approche 100 %.

Ce constat est d'autant plus préoccupant que le Gouvernement n'a cessé, depuis 2012, de reporter la date à laquelle la part de la dette dans le PIB devait engager son déclin et de réviser à la hausse le « point culminant » de celle-ci - qui est estimé à 98 % du PIB en 2016 dans le présent projet de loi.

Ceci tend à démontrer que le Gouvernement a une maîtrise limitée sur l'évolution de la dette publique. Or, un niveau élevé d'endettement public expose à un accroissement rapide de la charge de la dette dans l'éventualité d'une remontée des taux d'intérêt, en particulier dans un contexte de resserrement de la politique monétaire américaine et d'atonie de la conjoncture économique, qui encourage généralement une hausse de la prime de risque sur les titres souverains.

Dans ces conditions, le présent article, adopté à l'initiative de votre rapporteur, crée un mécanisme contraignant le Gouvernement, si la dette publique venait à dépasser 100 % du PIB, à présenter des mesures, présentées préalablement au débat d'orientation des finances publiques (DOFP), permettant de ramener le déficit public à un niveau inférieur au déficit permettant de stabiliser le ratio d'endettement des administrations publiques au cours des années ultérieures. Aussi un tel mécanisme vient-il utilement compléter les actuels instruments de pilotage des finances publiques portant sur le solde public.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 29 - Bilan annuel de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit que le Gouvernement transmet chaque année un bilan de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques en vue du débat d'orientation des finances publiques (DOFP).

Sur le modèle des précédentes lois de programmation des finances publiques, le présent article prévoit que le « Gouvernement transmet chaque année au Parlement un bilan de la mise en oeuvre de la présente loi et des articles en vigueur des précédentes lois de programmation des finances publiques » (alinéa 1). Il précise également que doit être présenté « une justification des éventuels écarts constatés entre les engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne » et les prévisions de la loi de programmation, disposition qui figurait aussi à l'article 19 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

Conformément aux pratiques antérieures, l'article proposé dispose que ce bilan doit être rendu public en même temps que le rapport prévu à l'article 48 de la loi du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF)300(*), soit le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques, présenté au Parlement préalablement au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) (alinéa 2).

Votre rapporteur estime que la reconduction de ce dispositif est tout à fait souhaitable dès lors qu'il participe pleinement à l'information du Parlement s'agissant de l'application des différentes dispositions de la loi de programmation des finances publiques.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 29 bis (Art. L. 1414-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Encadrement des partenariats public-privé conclus par des organismes autres que l'Etat

Commentaire : le présent article prévoit, d'une part, que seul l'État est habilité à conclure des partenariats public-privé pour le compte d'organismes d'administration centrale, d'hôpitaux et de structures médico-sociales publiques, d'autre part, qu'une collectivité territoriale souhaitant conclure un contrat de partenariat doit transmettre son projet aux services de l'État pour qu'ils rendent un avis technique, juridique et sur ses conséquences financières.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVÉ, UNE NOTION QUI RECOUVRE DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRATS

L'expression « partenariat public-privé » ou PPP recouvre en réalité différentes formes de contrats par lesquels une personne publique confie, sur une longue période, à une personne privée la mission de réaliser, voire d'exploiter, un ouvrage ou un équipement qui a vocation, à l'issue du contrat, à devenir la propriété de la personne publique.

Les instruments juridiques suivants sont habituellement considérés comme des PPP :

- le contrat de partenariat, régi par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et les articles L. 1414-1 et suivants du code général des collectivités territoriales ;

- l'autorisation d'occupation temporaire (AOT)301(*), régie par les articles L. 2122-6 et suivants du code général de la propriété des personnes publiques ;

- le bail emphytéotique administratif (BEA), régi par les articles L. 2341-1 et suivants du même code ;

- le bail emphytéotique hospitalier (BEH), régi par les articles L. 6148-2 et suivants du code de la santé publique ;

- le crédit-bail, régi par les articles L. 313-7 et suivants du code monétaire et financier302(*).

B. DES CONTRATS RISQUÉS EN TERMES FINANCIERS

Le récent rapport de nos collègues Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur sur les contrats de partenariat rappelle que « 156 contrats de partenariat ont été attribués entre 2004 et mi-2012, pour un montant de 34 milliards d'euros hors taxes. [...] Sur ces 156 contrats, 124 d'entre eux ont été conclus par les collectivités territoriales »303(*).

Le même rapport, s'appuyant notamment sur les constats dressés par la Cour des comptes et l'Inspection générale des finances, souligne que les contrats de partenariat peuvent se révéler des « bombes à retardement budgétaires ». Les auteurs notent ainsi que les PPP créent un risque de rigidification de la dépense et, partant, d'éviction d'autres dépenses. De fait, un contrat sous forme de PPP constitue une forme d'endettement que l'entité publique se doit de rembourser.

Il peut également être difficile d'évaluer le prix réel du contrat, compte tenu de sa complexité, s'agissant en particulier des plans de financement retenus. En outre, un projet mal monté peut également se révéler très onéreux si l'entité publique décide la résiliation avant le terme du contrat.

Au total, la complexité des PPP et les risques qu'ils comportent doivent amener la personne publique contractante à la plus grande vigilance.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de nos collègues députés Dominique Lefebvre, Alain Fauré et Jean-Louis Dumont, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

A. POUR LES ORGANISMES D'ADMINISTRATION CENTRALE : UN PRINCIPE D'INTERDICTION DE SOUSCRIRE DES PPP

Pour les organismes d'administration centrale304(*), les hôpitaux et les structures médico-sociale, le I du présent article pose le principe d'une interdiction de conclure :

- des contrats de partenariat ;

- des autorisations d'occupation temporaire (AOT) ;

- des baux emphytéotiques administratifs (BEA) ;

- des baux emphytéotiques hospitaliers (BEH) ;

- des crédits-bails.

Cette interdiction ne vaut que si le contrat en question a « pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété ».

La disposition s'applique pour les projets dont les avis d'appel public à la concurrence seront publiés à compter du 1er janvier 2015.

Par dérogation au principe d'interdiction, le II du présent article prévoit que l'Etat peut se substituer aux entités visées par le I pour conclure en leur nom un de ces contrats. Il faut alors que le ministère de tutelle ait procédé à l'examen du projet et que l'opération « s'avère soutenable » pour les finances publiques et pour les finances de l'entité concernée.

Les conditions de cette substitution, notamment le circuit financier entre l'entité et l'Etat, sont renvoyées à un décret.

B. POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES : UN AVIS OBLIGATOIRE

Le III du présent article ajoute un nouvel article L. 1414-2-1 au sein du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire au sein du chapitre du code traitant spécifiquement des contrats de partenariat conclus par les collectivités territoriales.

Ce nouvel article L. 1414-2-1 prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements transmettent obligatoirement aux services de l'Etat les évaluations préalables qu'elles doivent produire lorsqu'elles envisagent de conclure un contrat de partenariat.

Les services de l'État « produisent un avis sur l'évaluation préalable du projet et une analyse de l'ensemble des conséquences de l'opération sur les finances de la collectivité concernée ». En pratique, l'exposé des motifs de l'amendement explique que cette procédure permettra aux collectivités territoriales d'obtenir un avis technique et juridique de la part de la Mission d'appui aux PPP (MaPPP)305(*) et un avis financier de la part des directions départementales des finances publiques.

Cette nouvelle obligation s'applique pour les projets dont l'appel public à la concurrence sera publié à partir du 1er janvier 2016.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Un PPP reste un contrat complexe d'un point de vue technique et juridique. Au surplus, il engage les finances de l'entité publique qui l'a souscrit sur une longue période. S'agissant plus spécifiquement des contrats de partenariat, il présente l'avantage certain de permettre la rémunération du prestataire privé qu'à compter de la mise à disposition de l'équipement. Cette incitation à la performance conduit à des délais de livraison généralement inférieurs à ceux habituellement observés pour les autres marchés publics ; elle a aussi un coût, correspondant, notamment, aux frais financiers supportés par la personne privée.

Il ne s'agit pas ici de dresser les avantages et inconvénients des PPP. En revanche, il est possible de constater que, pour un acheteur public non averti, cette forme de contractualisation peut vite se révéler plus dommageable que profitable. À cet égard, les petites collectivités territoriales ou bien divers organismes de l'État ne semblent pas disposer de l'expertise suffisante pour négocier et suivre l'exécution de ce type de contrat.

Le présent article offre donc un cadre protecteur.

Il permet à l'État de s'assurer, suffisamment en amont, que les organismes qui dépendent de lui - et dont il pourrait se porter ultérieurement garant - engagent des projets qui ne remettent pas en cause leur viabilité financière.

Les collectivités territoriales, pour leur part, disposeront, avant de s'engager contractuellement, d'avis non-liants donnant un éclairage objectif sur le projet qu'elles entendent conduire.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 30 - Abrogation de dispositions de la loi de programmation des finances publiques en vigueur

Commentaire : le présent article tend à abroger la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé prévoit l'abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Toutefois, il est proposé de maintenir son article 17, qui a établi une procédure d'évaluation et de contre-expertise de certains investissements publics306(*). Par ailleurs, l'abrogation ne concernerait pas non plus son article 20 qui prévoit que le Gouvernement présente chaque année au Parlement :

- « Avant le 1er juin, le montant de dépenses fiscales constaté pour le dernier exercice clos » ;

- « Avant le premier mardi d'octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour les dépenses fiscales de l'exercice à venir et de l'exercice en cours » ;

- « Avant le 15 octobre, la prévision annuelle de coût retenue pour l'exercice à venir et l'exercice en cours des réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale ou aux organismes concourant à leur financement ainsi que le montant du coût constaté, pour le dernier exercice clos, de ces réductions, exonérations ou abattements ».

De même, cet article dispose que le Gouvernement transmet un bilan des créations, modifications et suppressions de dispositifs précités, soit qui ont été adoptées dans les douze mois qui précèdent, soit qui sont prévues par le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale afférents à l'année suivante.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement « de coordination ». Celui-ci modifie l'article 16 de la loi de finances pour 2013307(*), qui a mis en place un prélèvement sur les recettes de l'État (PSR) destiné à compenser la réforme de la taxe sur les logements vacants. Aux termes du même article 16, ce PSR est compris dans le « périmètre des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales stabilisés en valeur en application de l'article 7 » de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

L'amendement modifie cette disposition pour qu'elle fasse référence à l'article 14 du présent projet de loi, relatif aux concours financiers de l'État, ledit article 7 ayant été abrogé lors de l'adoption de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Eu égard à l'avancée qu'a constitué la mise en place d'une procédure d'évaluation de certains investissements publics et à l'importance de renforcer le pilotage des dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires, le maintien des articles 17 et 20 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 paraît opportun.

En outre, il convient de rappeler que demeurent également en vigueur, à ce jour, différentes dispositions figurant dans les lois de programmation des finances publiques antérieures, et notamment celles portées par les articles 12 et 14 de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 qui prévoient, respectivement, une interdiction du recours à l'emprunt pour les opérateurs de l'État et le vote du Parlement sur les projets de programme de stabilité.

S'agissant du II du présent article, votre rapporteur considère que cet ajout de l'Assemblée nationale n'est pas utile.

En effet, l'article 14 du présent projet de loi prévoit que l'ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) bénéficiant aux collectivités territoriales sont soumis à la norme d'évolution des concours de l'État, ce qui englobe donc celui relatif à la compensation de la réforme de la taxe sur les logements vacants. Par ailleurs, la formulation retenue par nos collègues députés n'est pas correcte, puisque ce périmètre n'est pas stabilisé en valeur - comme l'indique l'article 16 de la loi de finances pour 2013 précitée - mais diminue.

C'est pour ces raisons, et par cohérence avec la suppression de l'article 14, que votre commission des finances a adopté un amendement supprimant ce paragraphe.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 29 octobre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur, et à l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi n° 45 (2014-2015) de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La longueur de cette présentation tient à l'importance et la grande technicité de ses sujets. Nombre des éléments exposés sont d'ailleurs également pertinents pour le projet de loi de finances pour 2015 que nous aborderons mercredi prochain.

La loi organique du 17 décembre 2012 prévoit que les lois de programmation des finances publiques comprennent deux grandes catégories de dispositions : les orientations pluriannuelles des finances publiques - objectif à moyen terme, trajectoires de soldes structurel et effectif, « budget triennal » de l'État, etc. -, qui ne sont pas juridiquement contraignantes, et les règles relatives à la gestion des finances publiques, pouvant porter sur les dépenses fiscales ou encore sur les taxes affectées, qui ont une portée normative. Les premières sont contenues dans les articles 1er à 21 du présent projet de loi, les secondes dans ses articles 22 à 30.

Eu égard à la technicité des notions abordées, je souhaiterais débuter mon propos par quelques définitions. Le produit intérieur brut (PIB) potentiel, autrement dit celui qui pourrait être obtenu durablement sans déséquilibre sur les marchés des biens et du travail, est la donnée maîtresse en fonction de laquelle sont définies les orientations. Le solde structurel est le solde public qui serait constaté si le PIB était égal à son potentiel. L'objectif à moyen terme (OMT), qui doit, en France, être défini dans les lois de programmation des finances publiques, est la cible de solde structurel déterminant, depuis l'entrée en vigueur du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), la trajectoire de solde public.

La programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 repose sur deux séries d'hypothèses économiques principales : celles relatives au PIB et à la croissance potentiels, en fonction desquelles est calculé le solde structurel, et celles relatives à la conjoncture économique, portant sur la croissance du PIB et l'inflation, qui déterminent l'évolution des dépenses et des recettes publiques. Pour la première fois, les hypothèses relatives au PIB potentiel ont fait l'objet d'un examen par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP). Son président, Didier Migaud, nous a fait part de son avis sur la loi de finances pour 2015 et sur la loi de programmation. En estimant à 1,1 % par an la croissance potentielle moyenne entre 2014 et 2017, le Gouvernement modifie significativement ses hypothèses relatives au PIB potentiel, puisque que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 prévoyait une remontée progressive de la croissance potentielle, qui devrait atteindre 1,6 % en 2016. Cette nouvelle prévision est conforme à celle publiée par la Commission européenne en mai dernier, ainsi qu'à celles du FMI - environ 1,2 % par an en moyenne au cours de la période 2013-2019 - et de l'OCDE. La commission des finances a également interrogé plusieurs instituts de conjoncture afin d'établir un « consensus de la croissance potentielle » : variant de 0,9 % à 1,5 %, leurs estimations confirment, en moyenne, l'hypothèse de 1,1 % retenue par le Gouvernement.

Si les hypothèses de croissance potentielle ont été qualifiées d'« acceptables » par le président du Haut Conseil des finances publiques lors de son audition par la commission des finances, l'évaluation de l'écart de production, séparant le PIB effectif de son potentiel, semble prêter à discussion. S'il est à la fois négatif et significatif, cela veut dire que le PIB est en deçà de son potentiel et offre des capacités de rebond importantes. Le Gouvernement et la Commission européenne évaluent l'écart de production de la France à - 2,7 points de PIB potentiel en 2013 : le PIB de la France serait donc bien en deçà de son potentiel. L'avis du Haut Conseil des finances publiques a toutefois estimé « non négligeable la probabilité d'un écart de production et donc d'un potentiel de rebond plus limités que les estimations actuellement retenues par le Gouvernement et les organisations internationales ». La capacité de rebond de notre économie serait alors plus faible et notre solde structurel plus dégradé.

Le Gouvernement anticipe pour 2014 une croissance relativement atone de + 0,4 %, accompagnée d'un faible niveau d'inflation de + 0,5 %, suivie d'une accélération progressive de l'activité à compter de 2015 (+ 1,0 %), l'inflation restant modérée (+ 0,9 %). Cela ouvrirait la voie à une « normalisation » de la situation économique, puisque la progression moyenne du PIB serait de 1,9 % par an entre 2016 et 2019 et que l'inflation s'établirait à 1,7 % en fin de période. Il conviendrait toutefois de reprendre l'avis du Haut Conseil, dont le président trouve cette prévision pour 2015 « optimiste ». Il a également jugé que le scénario macroéconomique du Gouvernement pour les années 2016-2017 présenté en avril dans le programme de stabilité « continu[ait] de reposer sur des hypothèses trop favorables sur l'environnement international et sur l'investissement », les prévisions pour 2018-2019 étant, quant à elles, « peu documentées ». Nous sommes donc incités à la prudence quant au PIB effectif.

Prévoir les évolutions économiques constitue un exercice difficile, et ce d'autant plus depuis le début de la crise économique et financière. Il conviendrait donc d'appliquer à ces prévisions un principe de prudence, semblable à celui mis en oeuvre en Allemagne, d'autant que les erreurs de prévision expliquent en partie le non-respect des cibles budgétaires.

L'application d'un tel principe est toutefois délicate, en particulier lors de turbulences économiques. C'est pourquoi je vous présente pour la première fois un indicateur d'incertitude économique qui mesure la « dispersion » des anticipations des instituts de conjoncture. Celui-ci s'accroît substantiellement lorsque la conjoncture devient plus heurtée
- il en a été ainsi lors de la faillite de Lehman Brothers, du premier plan d'aide à la Grèce, ou de la diffusion de la crise de la dette publique dans la zone euro. De même, plus le niveau de l'incertitude est élevé, plus le risque que le Gouvernement se trompe dans ses prévisions est grand. Dès lors, plus l'indicateur d'incertitude économique est important, plus il convient d'être prudent.

Si l'on se tourne à présent vers la partie programmatique du projet de loi, son élément le plus notable est la renonciation du Gouvernement aux deux objectifs qui structuraient jusqu'à maintenant la trajectoire du solde des administrations publiques : le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2015, en application du Pacte de stabilité et de croissance
- d'où les échanges actuels de courriers avec la Commission européenne - et l'atteinte de l'équilibre structurel en 2016, correspondant à l'objectif à moyen terme (OMT) défini par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017, conformément aux exigences du TSCG.

Alors que cette loi prévoyait pour 2013 un redressement du solde structurel à hauteur de - 1,6 %, on n'a atteint que - 3,1 %, soit 1,5 point d'écart, ce qui a déclenché le « mécanisme de correction » prévu par la loi organique de décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

La trajectoire de solde effectif n'a pas non plus été respectée. La précédente loi de programmation des finances publiques prévoyait un retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB en 2013, mais cet objectif a été reporté à 2015 par le Conseil européen en juin 2013. La France est également tenue d'améliorer son solde structurel de 0,8 point de PIB en 2014 et 2015. Ces recommandations ont été prises en compte dans le cadre du programme de stabilité pour les années 2014 à 2017.

La nouvelle trajectoire proposée par le Gouvernement ne respecte pas ces prescriptions : elle prévoit une modification substantielle de l'objectif à moyen terme de solde structurel, qui serait fixé à - 0,4 % du PIB en 2019, alors qu'il correspondait jusqu'ici à l'équilibre structurel en 2016.

Le Gouvernement a donc fait le choix de ne pas corriger l'« écart important » identifié par le Haut Conseil des finances publiques en mai 2014, contrairement à ce qu'exigeait le mécanisme de correction prévu par la loi organique de décembre 2012. Comme l'a souligné le président du Haut Conseil, Didier Migaud, lors de son audition par la commission des finances du 15 octobre dernier, « la correction du Gouvernement consiste en une nouvelle loi de programmation » : c'est-à-dire qu'il efface l'ardoise, donc les écarts passés, avec une nouvelle loi de programmation des finances publiques, qui abroge les orientations fixées par la loi de programmation pour les années 2012 à 2017.

L'inflexion de la trajectoire de solde structurel proposée par le présent projet de loi résulterait notamment d'une minoration de l'ajustement structurel qui devait être de 1,8 point de PIB pour les années 2014 à 2017 dans le cadre de la loi de programmation 2012-2017 ; il ne s'élèverait plus qu'à 1,1 point de PIB au cours de la même période. L'ajustement permettant l'atteinte de l'OMT en 2019 étant de 2,1 points de PIB, près de la moitié du chemin à parcourir devrait l'être après 2017... L'effort budgétaire à consentir est donc en grande partie reporté sur la prochaine législature. Le Gouvernement explique ce ralentissement de l'ajustement structurel par la révision des hypothèses de croissance potentielle, qui réduirait l'effort en dépense mesuré.

Toutefois, selon le Haut Conseil des finances publiques, la réévaluation de la croissance potentielle n'expliquerait l'écart entre l'ajustement structurel annoncé dans le programme de stabilité 2014-2018 et celui prévu dans le présent projet de loi, qu'à hauteur de « 0,2 point de PIB de la baisse de la variation de solde structurel chaque année ». Il relève que « l'ajustement structurel est limité par le fait que l'effort en dépense, relativement modéré au regard de celui qui a pu être réalisé par le passé par d'autres pays, sert en partie, à compter de 2016, à financer des baisses de prélèvements dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité ». La modification de l'objectif à moyen terme et de la trajectoire d'ajustement structurel ne saurait donc être vue comme une simple opération « technique », traduisant mécaniquement la révision des hypothèses de croissance potentielle : elle s'accompagne également, selon le Haut Conseil, d'un net recul de l'effort structurel projeté sur la période 2015-2017.

Le retour du déficit effectif en deçà de 3 % du PIB est également repoussé, pour la seconde fois depuis 2012 : il interviendrait désormais en 2017. Le respect de nos engagements européens, qui fixaient cet objectif pour 2015, impliquerait d'accroître l'effort budgétaire consenti en 2015 de près de 30 milliards d'euros. Cela met en lumière l'impasse qu'a représentée la politique budgétaire et fiscale menée par le Gouvernement depuis son entrée en fonction : le redressement des comptes publics a exclusivement reposé, dans les premiers temps, sur les hausses d'impôt, les efforts en dépenses étant renvoyés en seconde partie de législature - sans doute dans l'espoir de bénéficier d'une reprise de l'activité économique... qui finalement n'aura pas lieu. Comme l'observe le Haut Conseil, « la trajectoire des finances publiques du projet de loi de programmation n'est pas cohérente avec les engagements pris par la France ».

Le Gouvernement prévoit bien sûr des économies, les collectivités territoriales ne le savent que trop : 50 milliards d'euros pour la période 2015-2017, qui permettraient tout à la fois le redressement des comptes publics et le financement des baisses de prélèvements obligatoires. Un recul du ratio des dépenses publiques dans le PIB est donc attendu sur cette période.

Ces 50 milliards d'euros d'économies constituent la pierre angulaire de la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement. L'État et ses agences assumeraient une économie totale de près de 19 milliards d'euros, à laquelle s'ajouteraient celles demandées aux collectivités territoriales, de 11 milliards d'euros, et aux administrations de sécurité sociale, de 21 milliards d'euros. Sur les 50 milliards d'économies prévus, 21 milliards seraient réalisés en 2015, puis 15 milliards en 2016 et 14 milliards en 2017. Ce sera tout l'enjeu de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Quant à 2018 et 2019, aucune information n'est donnée sur la manière dont pourrait être atteint l'ajustement structurel de 0,5 % du PIB annoncé. Ces deux exercices constituent pourtant des étapes essentielles dans le respect de la trajectoire de solde structurel, puisqu'ils devraient porter près de la moitié de l'ajustement sous-jacent à la trajectoire. Environ 40 milliards d'euros d'économies sont ainsi « évoquées » par le Gouvernement, qui laisse à la prochaine législature le soin d'en définir le contenu.

Ce programme de 50 milliards d'euros d'économies suppose un fort ralentissement de la dépense publique entre 2015 et 2017 : son taux de croissance serait ramené en moyenne à 0,2 % en volume, ce qui marquerait une rupture majeure dans la trajectoire d'évolution des dépenses publique des derniers exercices. Les informations communiquées jusqu'à présent n'incitent pas à y croire.

Compte tenu de la fragilité de la trajectoire d'évolution des dépenses publiques, le respect des objectifs budgétaires n'est pas assuré. Je vous propose une projection montrant que si les dépenses augmentaient de 1,1 % au lieu des 0, 2 % prévus, la dette publique atteindrait en deux ans 100 % du PIB ; dans l'hypothèse moyenne où l'augmentation serait de 0,6 %, on n'en n'aurait pas moins des conséquences lourdes pour le solde effectif, le solde structurel et la dette. Le Gouvernement n'a donc pas droit à l'erreur et devra tenir son objectif de dépenses. La nouvelle majorité du Sénat souhaitera d'ailleurs probablement aller au-delà.

Le taux des prélèvements obligatoires devrait passer de 44,7 % du PIB en 2014 à 44,4 % en 2017. Cette très légère baisse résulterait principalement de la suppression de la première tranche de l'impôt sur le revenu, jointe à la montée en charge du crédit pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et à la mise en oeuvre des allégements du Pacte de responsabilité et de solidarité.

Le Gouvernement considère que les effets conjugués de ces deux derniers dispositifs conduiraient à une baisse des prélèvements de 40 milliards d'euros en 2017, que compenseraient en partie l'augmentation de l'imposition des bénéfices liée à la hausse des revenus taxables découlant des allègements du coût du travail et de la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), ainsi que les autres hausses de prélèvements comme les cotisations de retraite, la contribution climat-énergie, ou encore la fiscalité du diesel.

La France présentait en 2013 un rapport des dépenses publiques au PIB de 57,1 %, soit 7,3 points de plus que le rapport moyen constaté en zone euro. Le point le plus inquiétant ressort toutefois de la comparaison des évolutions des dépenses publiques : alors qu'elles ont crû, en moyenne, de 2,5 % environ en 2012 et 2013 en France, elles n'ont progressé que de 1,2 % dans le reste de la zone. Cela montre que la France n'a pas accompli l'effort « considérable » en dépenses dont se targue le Gouvernement.

Notre dette publique dépasse 2 000 milliards d'euros depuis le deuxième trimestre de cette année et son poids dans le PIB approche dangereusement des 100 %. C'est d'autant plus inquiétant que le Gouvernement n'a cessé, depuis 2012, de reporter la date à laquelle la part de la dette dans le PIB commencerait à décliner, et de revoir sa trajectoire à la hausse. Cette situation deviendrait très périlleuse si les taux d'intérêt sur la dette remontaient. Entre autres bonnes nouvelles annoncées par le Gouvernement dans ses échanges avec la Commission européenne, celui-ci compte sur une réduction de la charge de la dette. J'ai posé la question hier au Gouverneur de la Banque de France, qui nous a répondu que nous bénéficions déjà de taux d'intérêts nuls, voire négatifs. Notre situation repose paradoxalement sur la finance, qui est, risquons le mot, la meilleure amie de la France. Mais si la dette atteignait 100 % du PIB, son coût deviendrait insupportable.

Compte tenu des fragilités du scénario économique avancé par le Gouvernement, nous avons étudié deux hypothèses : la première, suppose une croissance supérieure d'un demi-point à la prévision du Gouvernement, l'autre une croissance d'un demi-point inférieure. Dans les deux cas, le ratio de dette est fortement affecté, et il atteint 100 % dès 2016 dans la seconde hypothèse.

Chacun d'entre nous connaît bien, en tant que rapporteur spécial, l'une des différentes missions entre lesquelles se répartit le budget de l'État. Leurs crédits diminueraient d'environ 0,55 % entre 2014 et 2017, soit environ 1,2 milliard d'euros.

Comment cette évolution des crédits de l'État se répartirait-elle ? Les dépenses maîtrisables de l'État, sous la norme « zéro valeur » seraient réduites de plus de 7 milliards d'euros sur la période de programmation, tandis que la norme « zéro volume » évoluerait au rythme de l'inflation prévisionnelle.

Le plafond d'emplois de l'État présente une nette rupture en 2012 - vous vous souvenez les embauches de cette année. Le projet de loi de programmation prévoit la stabilisation de ce plafond et de ceux des opérateurs publics sur la période 2015-2017, dans la continuité de la politique menée depuis 2012. Celle-ci s'accompagne, pour tenter de maîtriser la masse salariale, d'un gel prolongé du point d'indice et d'une réduction inédite des mesures catégorielles.

La mise en réserve de crédits vise à les rendre indisponibles à l'engagement afin de permettre un pilotage de l'exécution respectant les normes de dépenses. Elle peut aussi cacher des dépenses imprévues, comme celles des opérations extérieures (OPEX), ou traduire l'inaboutissement des arbitrages budgétaires. Le projet de loi propose que le taux de mise en réserve des crédits soit, hors dépenses de personnel, au moins égal à 6 % au cours de la période 2015-2017, tandis que le projet de loi de finances pour 2015 prévoit un taux de 8 %, soit une augmentation continue depuis 2013. Or, plus on augmente la réserve, plus la sincérité et la soutenabilité du budget peuvent être mises en doute, pour ne rien dire de la souveraineté du Parlement... Je proposerai donc un amendement encadrant ce taux de mise en réserve.

La réduction du plafond des taxes affectées aux organismes autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale serait poursuivie, afin d'assurer son effet contraignant sur les ressources publiques des bénéficiaires de ces taxes et, partant, sur leurs dépenses. Le projet de loi prévoit un encadrement ambitieux de ces taxes, en restreignant à certains cas limitatifs le recours à ce type de ressources et en instaurant, à compter de 2017, le principe d'une rebudgétisation ou d'un plafonnement de l'ensemble de ces taxes. J'y suis pour ma part favorable.

L'article 26 prévoit de renforcer le pilotage budgétaire des établissements publics de santé soumis à un plan de redressement en raison de leurs difficultés financières. Ces règles plus strictes devraient avoir pour résultat 40 à 60 millions d'euros d'économies sur les aides exceptionnelles accordées chaque année à ces établissements. Il propose également d'améliorer l'information du Parlement sur les dépenses de personnel des hôpitaux, qui représentent près de 70 % de leurs charges. Je proposerai un amendement sur ce point. L'article 27 prévoit la transmission par l'Unédic des perspectives financières triennales de l'assurance chômage et le dépôt par le Gouvernement d'un rapport sur la situation financière de ce régime.

Vous savez parfaitement le sort qui attend les collectivités : diminution de 11 milliards d'euros des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales à horizon 2017, soit 3,67 milliards d'euros de moins chaque année, cette diminution s'ajoutant à celle de 1,5 milliard de 2014. Cela nous promet une âpre discussion lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Nouveauté importante : l'article 11 instaure un objectif national d'évolution de la dépense publique locale, ou Odedel - que ne crée-t-on une taxe sur les sigles ! - sur le modèle de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Il ne sera pas juridiquement contraignant, mais un bilan de son exécution sera présenté chaque année au Comité des finances locales (CFL). L'Odedel est exprimé en pourcentage d'évolution annuelle des dépenses totales et comporte, à titre indicatif, le pourcentage d'évolution annuelle des dépenses de fonctionnement : + 0, 3 % en 2015, plus 1,8 % en 2016,  + 1, 9 % en 2017... La décomposition de cette évolution en dépenses de fonctionnement et d'investissement fait d'ailleurs apparaître une baisse très inquiétante de 4,7 % des dépenses d'investissement prévues sur la période de 2013 à 2017.

Le Gouvernement, toujours optimiste, prévoit 10 milliards d'euros de recettes supplémentaires, notamment fiscales, pour les collectivités territoriales d'ici 2017 ; mais, si l'on tient compte de la réduction des concours de l'État, il apparaît que, pour que cette hypothèse se réalise, il faudrait que les « recettes » hors dotations augmentent de plus de 20 milliards d'ici 2017... Concrètement, cela ne peut passer que par une forte hausse de la fiscalité locale, ce qui ne sera pas pour améliorer notre taux de prélèvements obligatoires. Soyons donc très attentifs à cet Odedel : le premier risque est évidemment un effondrement de l'investissement plus marqué encore que ce que prévoit le Gouvernement - la Banque postale, par exemple, considère que les dépenses d'investissement pourraient baisser de 7,4 % en 2014 et à nouveau en 2015 ; est également à craindre une augmentation de la pression fiscale, puisqu'en baissant les dotations, le Gouvernement affiche une fausse économie qui sera répercutée sur les contribuables ; enfin une augmentation de la dette des collectivités territoriales et donc de la dette publique dans son ensemble.

Cette crainte est confirmée par les chiffres que le Gouvernement nous a transmis en réponse aux doutes que j'avais exprimés sur la crédibilité de ces hypothèses : l'augmentation spontanée des ressources fiscales des collectivités ne serait que de 10 milliards d'euros, auxquels s'ajouteraient 5,3 milliards d'euros issus de la hausse des taux et environ le même montant issu de la croissance des « autres ressources ». Les contribuables devront donc compenser la baisse des dotations, les seuls ajustements possibles étant une hausse de l'endettement ou une baisse de l'investissement...

Les dispositifs d'encadrement des dépenses fiscales ont été prévus pour une durée limitée, pouvant aller jusqu'à trois ans. L'article 22 propose de mettre en oeuvre des revues de dépenses couvrant le champ de l'ensemble des dépenses publiques. Ces revues impliqueraient davantage le Parlement dans un rôle de concertation et d'information, puisqu'il serait chargé d'en choisir les thèmes et d'en valider les conclusions. Cet article présente également le calendrier de mise en oeuvre de ces revues ; les deux temps importants du Parlement sont le choix des thèmes, à l'automne, auquel il devrait être associé, et la communication des conclusions, au printemps.

M. François Patriat. - Tous les gouvernements - cela ne date pas d'aujourd'hui - ont présenté des budgets reposant sur des prévisions optimistes.

M. Francis Delattre. - Plus ou moins optimistes...

M. François Patriat. - Ce projet de loi affiche de l'optimisme, même si c'est dans une moindre mesure. Qui peut se réjouir du montant de la dette française, 2 000 milliards d'euros ? Je ne me souviens pas avoir entendu mes collègues clamer haut et fort, il y a deux ans, que la dette atteignait déjà les 1 600 milliards d'euros. Le Gouvernement a toujours dit
- et cela dès le début - qu'il renforcerait à la fois les prélèvements et les économies. Il y a trois ans, dans cette commission, Nicole Bricq avait déjà fait état d'une projection où les efforts nécessaires pour revenir à l'équilibre des comptes publics devraient être consentis pour moitié par des économies et pour moitié par une augmentation des prélèvements. On nous reproche de ne pas faire assez d'économies sur les dépenses : que la majorité du Sénat nous dise où ! Comment en faire davantage ? Chaque proposition que nous faisons se heurte à un désaveu. Nous proposons des économies sur les collectivités locales ; aussitôt, l'opposition monte au créneau. Où trouver alors les 11 milliards d'euros d'économies ? C'est tenir un discours dangereux que de dire qu'en diminuant les dotations aux collectivités locales, on diminue aussi leurs investissements. Au contraire, si une collectivité locale fait des économies de fonctionnement, elle rétablit sa marge brute et se donne les moyens d'investir.

M. Philippe Dallier. - Il suffit de le dire !

M. François Patriat. - Je travaille en ce moment sur le budget de la région Bourgogne. Les 12 ou 13 millions d'économies qu'on nous demande seront pris sur les dépenses de fonctionnement, et nous prévoyons d'augmenter nos investissements. C'est possible, et nous l'avons déjà fait l'année dernière.

Lorsque le Gouvernement propose de réduire la dotation de l'office national des forêts (ONF), aussitôt, on nous oppose que cela mettrait en difficulté les communes forestières. Et lorsque le Gouvernement prévoit de fermer une sous-préfecture ou une maternité, les oppositions se déchaînent ! Avec un peu plus de cohérence, nous pourrions décider ensemble quelles recettes et quelles dépenses modifier.

M. Roger Karoutchi. - C'est vous qui gouvernez.

M. Philippe Dallier. - Je salue les efforts de François Patriat pour nous donner mauvaise conscience et clore le débat avant qu'il ne soit ouvert.

L'horizon s'éloignera à mesure que nous avancerons et, par conséquent, si je salue le sens de la pédagogie du rapporteur général, je reste tout de même sceptique. Je regrette que l'on n'ait pas pris en compte l'évolution du taux d'intérêt de la dette. Comme le disait notre collègue Marini, « l'insoutenable légèreté de la dette » reste un sujet très préoccupant ; elle est augmentée chaque année par les emprunts contractés pour la rembourser. Une hausse du taux d'intérêt, même limitée à 1 %, l'alourdirait considérablement.

La délégation aux collectivités territoriales doit rendre un rapport, commandé au cabinet Michel Klopfer, sur lequel j'ai travaillé avec mes collègues Charles Guené et Jacques Mézard. Il recense les données de l'ensemble des 38 000 collectivités. Si l'on retient l'hypothèse d'une diminution de 45 % des investissements par rapport à 2013, le nombre de villes inférieures à 10 000 habitants qui passerait dans le rouge serait multiplié par trois. Les économies à faire sont difficiles à trouver quand la masse salariale représente 60 % du budget de fonctionnement. Cela passera forcément par une hausse des impôts locaux, une baisse de l'investissement des collectivités locales et une hausse de leur endettement.

Enfin, nous gagnerions à nous livrer à un exercice de vérité budgétaire mission par mission. Le budget de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui ponctionne l'action logement sera nul après 2016 ; idem pour le budget de l'Agence nationale de l'habitat qui fonctionne avec les quotas carbone ; quant à l'hébergement d'urgence, l'Aide personnalisée au logement (APL), ou l'alimentation du Fonds national d'aide au logement (FNAL), ce sont autant de budgets insincères. Cumulées, ces dépenses représentent déjà un milliard d'euros. Je suis persuadé qu'il en va de même dans toutes les missions ! C'est une somme considérable. Quitte à faire des prévisions, qu'elles soient sincères et nous servent à prendre la mesure des risques !

M. Jean Germain. - La coalition allemande prône le principe de prudence. Nous en sommes bien loin, en France, où la majorité et l'opposition se contredisent par principe. Quand l'une dit qu'il fait beau, l'autre dit qu'il tombe de l'eau. Vous estimez que l'on demande trop d'économies aux collectivités locales ; pourtant, les chefs de l'opposition qui préparent l'alternance s'accordent à dire que les économies sont insuffisantes et devraient être chiffrées non pas à 50, mais à 110 milliards d'euros, dont 55 milliards sur la protection sociale, 27,5 milliards sur les collectivités locales et 27,5 milliards sur les missions de l'État. Ils prônent en outre la suppression de l'impôt sur la fortune, une hausse significative du taux de la TVA et la suppression de 600 000 emplois de fonctionnaires. Comment voulez-vous que les gens nous croient ?

Les prévisions figurant dans le projet de loi ne sont rien de plus que des prévisions.

M. Philippe Dallier. - Certes.

M. Jean Germain. - En rester là serait mal prendre la mesure des difficultés économiques exceptionnelles que traversent la zone euro et l'économie mondiale en général. Les évolutions tendancielles sont une chose, mais les gens ont besoin de vivre, et les entreprises de trouver des commandes. Nous devons naviguer au plus juste, et le projet de loi proposé par la majorité tient ce cap. Essayons de ne pas trop le défigurer. La zone euro traverse un contexte économique difficile, avec une croissance à 0,3 %, une inflation à 0,6 % et un chômage à 11,5 %. Au vu de ces circonstances exceptionnelles, il est normal et nécessaire d'ajuster le rythme de réduction des déficits publics pour ne pas étouffer le peu de reprise que nous avons. Le déficit public baisse - moins vite que prévu, certes, mais il baisse - et les économies sont faites. Grâce à cela, nous préservons notre crédibilité et nous maintenons notre souveraineté financière. Pour la première fois, en 2015, le paiement des intérêts de la dette ne sera plus le premier poste de dépenses de l'État.

M. Philippe Dallier. - C'est bien de le dire.

M. Jean Germain. - Il faut en tenir compte. Le poids des dépenses publiques s'allègera. Nous financerons nos priorités sans recours à l'impôt. Certes, le débat reste ouvert, notamment sur le renforcement de l'investissement, public et privé. Le pacte de responsabilité et de solidarité se met en place. Il mobilise 20 milliards d'euros pendant trois ans pour permettre aux entreprises de retrouver des marges et soutenir leur activité, plus particulièrement dans la construction et les travaux publics. La trajectoire 2014-2019 a été modifiée pour tenir compte de ces éléments. La réduction du déficit se poursuit, de sorte qu'il sera inférieur à 3 % en 2017.

Le déficit structurel a été réduit de moitié entre 2012 et 2013 ; il est à son niveau le plus bas depuis 2001. Ce n'est peut-être pas suffisant, mais une pente se profile et la dette publique ne devrait pas franchir le seuil symbolique des 100 % du PIB. Enfin, en termes de philosophie politique, le Gouvernement a fait le choix de réduire les dépenses publiques plutôt que d'augmenter les impôts. Pour cela, il prévoit de freiner l'évolution des dépenses publiques et de porter leur progression annuelle à + 0,2 % entre 2015 et 2017 contre + 1,7 % en évolution spontanée. Certes, Monsieur Dallier, la dépense publique ne baisse pas globalement, mais son évolution tendancielle est à la baisse. Le poids des dépenses publiques dans le PIB est un critère à privilégier. Entre 1990 et 2007, un certain nombre de pays, comme le Danemark ou la Finlande, ont réussi à le réduire, sans réduire les dépenses en valeur. Cela demande du temps : nous y arriverons. Le poids de la dépense publique dans le PIB passera de 56,5 % à 54,5 % en 2017, tout en diminuant le poids de la fiscalité. Les collectivités locales peuvent-elles rester à l'écart des efforts entrepris ? Non. Faut-il respecter leur libre administration ? Oui. Il est tout à fait normal d'examiner l'évolution des dépenses des collectivités locales par catégorie - communes, établissements publics, départements, régions - sans mettre en oeuvre pour autant une sorte d'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) obligatoire pour les collectivités.

M. Vincent Delahaye. - Je remercie le rapporteur pour son rapport très complet. J'entends Jean Germain parler de réduction du déficit : je ne la vois pas venir. Entre 2013 et 2014, le déficit est passé de 4,1 % à 4,4 %. Le Gouvernement avait annoncé en juillet qu'il se réduirait à 3,8 %. En fait, il y a eu un dérapage de 0,6 %, ce qui n'est pas négligeable.

Les prévisions à long terme me laissent sceptique. La France prône un principe d'optimisme, l'Allemagne un principe de prudence. Entre les deux, je choisis la prudence. Monsieur Patriat, je n'ai jamais dit que les collectivités locales ne devaient pas faire d'effort. En 2011, le Gouvernement avait déjà réduit les dotations de 200 millions : je me souviens des cris d'orfraie poussés au Sénat ! Aujourd'hui, il s'agit de 3,7 milliards supplémentaires...

Je suis partisan d'un effort équitable. L'objectif de réduction des dépenses sur les missions de l'État est de 0,55 % à l'horizon 2017. Alignons l'effort des collectivités locales sur cet objectif. Des réformes structurelles seraient porteuses d'économies automatiques, comme le passage des 35 heures aux 39 heures pour le travail hebdomadaire, ou bien le rétablissement du jour de carence pour les personnels hospitaliers. Le rapporteur a rappelé que le Gouvernement entendait poursuivre l'allègement du coût du travail. Cette mesure est-elle effective pour les entreprises ? J'entends dire qu'avec l'augmentation des cotisations retraite et la baisse annoncée des cotisations maladie, les entreprises auront des charges supplémentaires en 2015. J'ai entendu dire, dans les réponses apportées par le Gouvernement à Bruxelles, que la modernisation du système fiscal des entreprises devrait permettre de faire 500 millions d'euros d'économies sur la non-déductibilité de taxes. De quelles taxes s'agit-il exactement ? Enfin, vous indiquez qu'un écart de production plus faible entraînerait un solde structurel plus dégradé. Je croyais que le solde structurel était lié à la croissance potentielle. Pourriez-vous m'éclairer sur ce sujet ?

M. Roger Karoutchi. - Je remercie le rapporteur pour sa démonstration. Le caractère irréel et virtuel de nos débats m'inquiète. Nous nous réunissons, nous discutons, mais en fait, le Gouvernement fait ce qu'il veut. Le Haut Conseil des finances publiques a été créé pour être une autorité indépendante, capable d'imposer des règles ; il n'a aucune influence réelle. Nos débats en commission n'ont pas beaucoup d'influence non plus. Puisque chacun constate des dérapages, les citoyens et les collectivités doivent se demander pourquoi rien n'est fait pour y remédier. Le rôle du Parlement n'est pas seulement d'étudier, mais aussi d'imposer en exerçant une influence réelle. Devrons-nous pour cela créer un « super Haut Conseil » ? La situation devient dangereuse. Le vrai sujet n'est pas dans les économies, mais dans le débat qui anime la majorité actuelle, à l'Assemblée nationale et dans le Gouvernement : les dépenses publiques sont-elles un facteur de relance, ou bien faut-il les réduire pour réduire le déficit public ? Tant que ce débat ne sera pas tranché, nous n'avancerons pas : l'opposition peut dire ce qu'elle veut, le Gouvernement reprend d'une main ce qu'il donne de l'autre. Par conséquent, il ne se passe rien. Le Parlement, le Gouvernement et le Haut Conseil doivent prendre leurs responsabilités pour débloquer la situation. La création de l'Odedel a quelque chose de farcesque. Les gens savent bien que si l'on diminue de 11 milliards d'euros les dotations des collectivités locales, il faudra trouver des recettes de remplacement. Mais pour financer les transports publics de l'Île-de-France, il n'y a ni mine d'or, ni gisement de pétrole dans le sous-sol de Meudon !

Chacun doit assumer ses responsabilités : que le Gouvernement se décide sur sa ligne.

M. Jacques Chiron. - Les tableaux qui nous sont présentés par le rapporteur sont très pédagogiques. Le rapporteur indique que la France se situe au-dessus des autres pays européens pour la part de ses dépenses publiques dans le PIB. C'était déjà le cas dans une période favorable à l'économie française, celle des années 2004 à 2007. En 2008, cette part a augmenté dans tous les pays à cause de la crise. Elle remonte également en 2011 et en 2012. Sachons rester modestes : entre 2002 et 2012, la France n'a pas fourni les mêmes efforts que les autres pays.

Mme Marie-France Beaufils. - Plutôt que de nous arrêter aux chiffres estimatifs ou prévisionnels, nous devrions analyser les orientations qui les sous-tendent. Un choix affirmé se dégage, celui de la réduction des dépenses publiques. La France a fait un choix de société original par rapport aux autres pays. Depuis la Libération, elle consacre une part importante de son budget aux services publics. Elle n'a donc pas fait moins d'efforts que les autres, mais elle a maintenu ce choix dans le temps. La dépense publique fait naître des richesses ; elle encourage les collectivités à investir pour s'équiper, contribuant ainsi à maintenir l'activité d'entreprises essentielles pour la dynamique du territoire. Un travail reste à faire sur la dette. Sur quoi porte-t-elle ? Quel patrimoine a-t-elle permis de constituer ? Quelle est la valeur de ce patrimoine ? Au lieu d'analyser la seule évolution du coût du travail dans les entreprises, nous devrions aussi nous intéresser au coût de l'évolution des frais financiers et à celui de l'évolution de la rémunération du capital sur la même période. Prenons l'exemple d'une entreprise dans un pôle de compétitivité. Si l'on compare la part des dépenses de l'entreprise et la part des dépenses publiques à travers le crédit d'impôt recherche, il apparaît que le levier de la dépense publique n'a pas fonctionné : elle n'a fait que se substituer en partie aux dépenses de l'entreprise.

M. Claude Raynal. - S'agissant de la dépense publique, l'évolution dans le temps des politiques nationales n'est pas rassurante non plus. L'analyse aurait gagné à être plus globale et rétrospective ; il aurait fallu prendre en compte les projets de loi de finances des années 2007 à 2012. Nous les avons encore tous en tête : ils nous invitent à être beaucoup plus modestes et prudents dans nos interventions sur le projet qui nous est présenté. Ce projet de loi est plutôt prudent. Nos estimations convergent avec celles des différents organismes, FMI ou Commission européenne. Ce n'était pas le cas dans les années précédentes. Faut-il nous montrer encore plus prudents ? C'est une vraie question macro-économique. La croissance repose sur la confiance. Si le Gouvernement prévoit d'entrée de jeu une croissance zéro, il sape toute confiance. Nous devons donc trouver la mesure entre le manque et l'excès d'optimisme pour créer les conditions de la confiance. Dans une certaine mesure, je partage l'idée que les taux de mise en réserve de crédits ne doivent pas atteindre des niveaux trop élevés, mais il s'agit aussi de prévoir le risque et fixer le taux à 8 % me semble naturel. Pour répondre à M. Karoutchi, les socialistes ont bien fait un choix.

M. Roger Karoutchi. - Lequel ?

M. Claude Raynal. - Celui de la baisse des déficits et du soutien de la croissance grâce au Pacte de responsabilité et l'aide à l'entreprise. C'est parce qu'un vrai choix politique a été fait que des dissensions interviennent au sein de notre parti. Nous assumons ce choix et nous revendiquons ces difficultés internes.

M. Éric Doligé. - Le rapporteur a indiqué que le Gouvernement a prévu 50 milliards d'euros d'économies. La baisse des dotations des collectivités territoriales est la seule mesure porteuse d'économies effectives. S'agissant des 21 milliards d'euros d'économie que doivent dégager les administrations de sécurité sociale, sur le terrain, personne n'y croit ! Ce sont les frais de personnel qui coûtent cher à l'hôpital. Or, on constate un taux d'absentéisme de 15 % à 17 %, soit 600 personnes absentes chaque jour. Il faudrait réduire ce taux par trois, en le ramenant à 6 %. C'est ainsi que l'on ferait des économies. Le rétablissement du jour de carence limiterait le taux d'absentéisme.

Quant à la diminution des dépenses d'investissement local dont il est fait état, il serait intéressant de la traduire en emplois, car ce sont des emplois locaux qui disparaissent. François Patriat a parlé des régions ; je pourrais parler des départements, mais on ne mélange pas les torchons avec les serviettes ! Les structures budgétaires ne sont pas les mêmes, et les économies demandées y sont encore plus compliquées à mettre en oeuvre.

Enfin, le prix du fuel a-t-il baissé de manière significative ces derniers jours, compte tenu du prix du baril et des taxes prélevées au passage ?

Mme Fabienne Keller. - La présentation de la sensibilité de la trajectoire de nos finances publiques à l'évolution de la dépense publique est particulièrement intéressante, mais il faudrait aussi mesurer la sensibilité de la dette au taux d'intérêt, en indiquant par exemple les conséquences d'une hausse des taux. Les agences de notation doivent déjà y réfléchir... La délégation aux collectivités territoriales travaille sur l'impact de la baisse des dotations. Plutôt que de se limiter au traitement financier de la question, il faudrait étudier la réalité des comportements des collectivités locales face à cette baisse. Aucune évaluation n'a encore été faite de l'effet « boomerang » que cette économie de 20 milliards d'euros aura sur les finances de l'État et de la sécurité sociale : baisse de l'impôt sur les sociétés, baisse des cotisations sociales, augmentation des allocations...

Enfin, je voudrais dénoncer l'Odedel : sans savoir ce que recouvre cet indicateur, nous ne pourrons le maîtriser.

M. Michel Bouvard. - Lorsque vous parlez des mesures encadrant les taxes affectées, s'agit-il uniquement de celles affectées à l'État ou aussi de celles affectées aux collectivités locales ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Nous parlons hors collectivités locales.

M. Michel Bouvard. - Le Parlement devrait se prononcer chaque année, non seulement sur la consolidation des taxes affectées, mais aussi sur leur justification et leur utilité. Nous devons aller au bout de notre logique. La revue des dépenses doit aussi porter sur un certain nombre de recettes, notamment celles qui proviennent des taxes affectées. La réserve de précaution était une création utile mais occasionne depuis plusieurs années des dérives. Il faut y mettre des limites, car l'exécutif y trouve une souplesse trop grande pour modifier les termes du budget après le vote du Parlement.

Quant à l'Odedel, nous devons trouver une modulation pour que l'effort porte sur les dépenses de fonctionnement et pas seulement sur l'investissement. L'investissement ne peut pas fonctionner comme une variable d'ajustement, surtout que certaines dépenses sont obligatoires compte tenu de l'évolution démographique et de celles des normes. Enfin, sur l'article 22 relatif aux revues de dépenses, le Gouvernement semble ouvert à une concertation avec le Parlement. C'est une feuille à écrire. Nous pourrons dire ce que nous attendons de cet exercice et avec qui nous souhaitons le réaliser. La Cour des comptes est une institution qui est à la disposition du Parlement et du Gouvernement. Pourquoi ne pas l'utiliser pour procéder à des études ciblées ?

M. Marc Laménie. - Le rapport mentionne un objectif de maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Or, elles progresseraient de 8 % tandis que les dépenses d'investissement régresseraient de 4 %.

M. Michel Canevet. - Je tiens à saluer l'excellent travail du rapporteur. Comme Roger Karoutchi, je m'interroge sur la pertinence d'un certain nombre d'organismes, comme le Haut Conseil aux finances publiques. Ne fait-il pas doublon avec le Parlement dont le rôle est de contrôler l'action du Gouvernement ? On pourrait évoquer aussi le Haut Conseil de la protection sociale, dont le coût de fonctionnement a été multiplié par cinq entre 2013 et 2014, alors qu'il existe aussi un Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie. Il faudrait rationaliser tout cela. Monsieur Patriat, nous sommes tous conscients que les économies sont nécessaires. Mais, on ne peut pas à la fois demander aux collectivités de faire des économies et leur imposer des charges supplémentaires. La suppression du jour de carence, la revalorisation des bas salaires au 1er janvier 2015, l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (Scot), tout cela coûte cher. Il faudrait au contraire réduire les charges qui pèsent sur les collectivités territoriales pour qu'elles puissent faire des économies. Le retour de la confiance conditionne celui de la croissance, j'en suis certain, mais je ne suis pas sûr que la voie dans laquelle s'engage le Gouvernement le permette. La réduction du déficit doit aussi passer par une augmentation des recettes, et nous avons besoin de la croissance, et donc de la confiance pour y parvenir. En diminuant davantage les charges sociales qui pèsent sur les entreprises, l'État leur donnerait un signe fort et renforcerait leur compétitivité. Je plaide pour une augmentation significative de la TVA pour financer cette évolution. Il est impératif d'opérer un changement de cap, sinon nous devrons reporter nos objectifs ad vitam aeternam.

M. François Marc. - Je partage les analyses de Jean Germain sur la situation politique et économique. L'évolution des dépenses publiques est évaluée en moyenne à 0,2 % entre 2015 et 2017 ; c'est encore excessif pour le rapporteur. Une analyse de sensibilité de la croissance à une baisse supplémentaire des dépenses serait utile. Quel serait l'effet sur la conjoncture, sur la croissance et sur l'emploi ? Hier, François Baroin, ancien ministre de l'économie, indiquait que le FMI avait réévalué à la hausse le multiplicateur et l'évaluait désormais à 1,7.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - C'est la position du FMI.

M. François Marc. - François Baroin avait l'air de la faire sienne. Il faudrait mesurer les effets récessifs d'une baisse supplémentaire des dépenses publiques.

M. Hervé Marseille. - Le débat politique a montré que la majorité gouvernementale n'était pas unie quant à ses choix. Je crois que le débat reste ouvert, comme en témoigne la séance de vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale à l'Assemblée nationale. Que n'aurait-on pas entendu si l'opposition avait dit : « La politique du Président de la République est une menace pour la République » !

Le rapporteur général de notre commission pourrait-il déposer une proposition de loi organique pour réformer le texte de 2012 sur la « règle d'or » ? Manifestement, les dispositions votées à l'époque ne sont pas suffisantes. Les collectivités locales ne peuvent pas présenter un budget en déséquilibre. Ne faudrait-il pas imposer l'équilibre budgétaire au Gouvernement, quel qu'il soit et quels que soient ses choix politiques ?

M. Éric Bocquet. - Je partage l'analyse de Roger Karoutchi : le Parlement parle en dernier, après le FMI, après les agences de notation, après la Cour des comptes, après les marchés financiers et la Commission européenne, mais il a rarement le dernier mot... Ainsi, après que l'Assemblée nationale a voté les recettes de l'année, il a suffi de recommandations de Bruxelles pour que le Gouvernement trouve de nouvelles recettes : c'est un peu fort de café ! Que devient la souveraineté du Parlement ? Le ministre du budget a déclaré que le Parlement jouerait son rôle dans les semaines qui viennent et pourrait bouger un ou deux milliards d'euros... sur 300 milliards de recettes : il y a de quoi désespérer l'opinion publique et s'interroger sur le rôle de nos institutions...

Il nous manque une donnée dans ce rapport : quel est l'objectif ultime de la réduction de la dette publique ? Est-ce seulement un mauvais moment à passer, où n'y a-t-il pas là un mode de gestion de la société qui se profile, fait de rigueur et d'austérité ?  

M. Francis Delattre. - Le vrai problème en matière de dépenses de santé est celui du vieillissement de la population !

Le problème de l'assurance chômage, c'est qu'elle est en déficit tous les ans de plusieurs milliards d'euros. Comment éviter, dans ces conditions, de charger la CADES et d'aggraver la dette du pays ? On nous reproche de n'avoir jamais de solution : que l'on revienne donc à un système d'assurance, qu'il appartiendra aux représentants du patronat et des salariés de gérer. Ce serait une vraie réforme !

Quant à l'Odedel, il méconnaît le fonctionnement élémentaire des budgets des collectivités territoriales : la marge d'investissement, c'est déjà le résultat du budget qui a été exécuté. Sans cette marge, impossible d'obtenir un prêt bancaire. Vous vous apprêtez à réduire considérablement cette possibilité, puisque l'on ne peut plus accroître la fiscalité des collectivités territoriales. Dans mon département, de Sarcelles à Cergy en passant par Franconville, tout le monde est dans la même situation : plus personne ne peut augmenter les impôts. Comment voulez-vous réduire nos budgets, alors que nous ne disposons d'aucune flexibilité dans la gestion des personnels, qui représentent entre 50 % et 60 %  de nos dépenses ? Ma commune vient d'ouvrir huit classes : comment pourrait-elle faire des économies ? L'Odedel, c'est la prévision au doigt mouillé : toutes les villes moyennes vont en réalité réduire drastiquement leurs investissements ; le mécanisme est tel qu'on ne pourra pas faire autrement.

M. Bernard Lalande. - Je remercie le rapporteur général pour sa présentation qui a le mérite de la majorité et de l'opposition et de rendre possibles des comparaisons entre déclarations programmatiques. Jean Germain proposait tout à l'heure de reprendre vos simulations avec celles de l'opposition : on verrait alors quelles seraient leurs incidences.

Je suis un peu surpris par un autre élément du débat, peut-être parce que je suis encore novice : il ne suffit pas de décréter ! Le Gouvernement doit tenir compte de l'héritage et du contexte économique : les taux d'inflation et de croissance des années 2007 à 2009 n'étaient pas ceux de 2013-2015.

Quant aux collectivités territoriales, dont on prétend qu'elles ne peuvent être flexibles alors que l'on demande à l'État d'économiser, je rappelle qu'elles font partie de la République française : comment réformer l'État sans les réformer ? Ne pourrait-on pas mobiliser toute cette énergie pour dégager des marges d'investissement qui permettraient de répondre aux attentes tout en contenant les dépenses publiques ?

M. Charles Guené. - Nous allons présenter notre rapport sur l'effet de la baisse des dotations aux collectivités locales le 12 novembre à la délégation des collectivités locales.

Nous pourrons nous organiser pour en présenter dans les jours qui suivent les conclusions à la Commission des finances.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Votre intérêt pour ces sujets est de bon augure pour la discussion générale sur la loi de programmation comme sur la loi de finances.

Je vous accorde que l'optimisme a toujours été de mise dans les prévisions de croissance. Je me suis efforcé de proposer une présentation équilibrée, en reconnaissant que les hypothèses de croissance ne sont pas les plus critiquables. Ma critique porte principalement sur la trajectoire proposée par cette loi de programmation, qui renonce tout à la fois à notre engagement de réduction du déficit budgétaire et à l'objectif à moyen terme de solde structurel (OMT). Les économies se font par petits coups de rabot ici et là, par un grand coup sur les collectivités, mais le projet de loi de finances ne contient pas de réforme de structure : ni de la protection sociale, ni du système hospitalier, ni du temps de travail, ni de la fonction publique... J'en veux pour preuve que Michel Sapin vient, d'un coup de baguette magique, de trouver 3,6 milliards d'euros sans prévoir d'économies supplémentaires. Les économies réelles, enfin, sont repoussées après 2017.

Quant à l'Odedel, il mélange des choses qui ne sont pas comparables. La baisse des dotations aura un effet récessif à travers les dépenses d'investissement, tandis que les dépenses de fonctionnement continueront de croître, ne serait-ce qu'à cause du glissement vieillesse-technicité dans la fonction publique. La variable d'ajustement, c'est l'investissement public qui s'effondre. Nous attendons avec impatience, à ce sujet, le rapport dont vient de parler Charles Guené. Et, quoi qu'en dise le Gouvernement, l'Odedel conduira mécaniquement les collectivités à augmenter leurs impôts.

M. François Marc. - C'est une interprétation.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Nous poserons la question au ministre en séance.

Roger Karoutchi et Philippe Dallier ont critiqué le caractère fictif de nos débats sur le PIB potentiel, le solde structurel... Nous sommes malheureusement obligés de nous référer, comme les autres pays, aux notions parfois un peu artificielles du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).

La dette ? Un point supplémentaire de taux d'intérêt coûterait 2,4 milliards d'euros dès la première année, puis plus d'une quinzaine après quelques années.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je propose deux séries d'amendements. En raison d'un désaccord de fond avec la programmation des finances publiques proposée par le présent projet de loi, pour des motifs tenant tant au choix des hypothèses qu'à la crédibilité de la trajectoire et à ses objectifs, je propose la suppression de la plupart des articles de la première partie, programmatique, de ce projet de loi.

Mme Marie-France Beaufils. - Je suis en désaccord avec les orientations du texte, mais aussi avec celles défendues par le rapporteur. Nous nous abstiendrons.

M. Jean Germain. - Cette série d'amendements singularisera le Sénat, sans être crédible en elle-même.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - En revanche, je trouve intéressantes certaines des dispositions de la seconde partie et je souhaite que nous ayons un débat sur l'Odedel. Le rapport écrit et la présentation que je viens d'en faire illustreront, je l'espère, la motivation du rejet des premiers articles.

Article premier

L'amendement de suppression n°11 est adopté.

L'article premier est supprimé.

Article 2

L'amendement de suppression n°13 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article 3

L'amendement de suppression n°14 est adopté.

L'article 3 est supprimé.

Article 4

L'amendement de suppression n°15 est adopté.

L'article 4 est supprimé.

Article 5

L'amendement de suppression n°17 est adopté.

L'article 5 est supprimé.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

L'amendement de suppression n° 18 est adopté.

L'article 7 est supprimé.

Article 8

L'amendement de suppression n° 20 est adopté.

L'article 8 est supprimé.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Vient à présent une série d'amendements techniques, qui ne sont ni de droite ni de gauche et sur lesquels nous devrions pouvoir nous retrouver. Certains renforcent le rôle du Parlement et son information, d'autres la gouvernance des finances publiques. Le Gouvernement lui-même pourrait en approuver certains. Il en ira autrement, bien sûr, des amendements aux articles consacrés à l'Odedel.

Article 9

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 22 autorise l'ajustement à la baisse du plafond d'emploi de l'État et de ses opérateurs.

L'amendement n° 22 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

L'amendement de suppression n° 23 est adopté.

L'article 10 est supprimé.

Article 11

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 26 supprime l'ensemble des mesures nouvelles prévues par cet article, pour ne maintenir que le seul principe d'un objectif non contraignant d'évolution des dépenses des collectivités territoriales, et en prévoyant que le coût des normes imposées par l'État devra être pris en compte.

Nous pouvions supprimer l'article, et aviser en séance. Je vous propose, dans un premier temps, un amendement d'appel. Il n'en reste pas moins que fixer un objectif aux collectivités sans connaitre leurs compétences est surréaliste !

M. Jean Germain. - Il ne s'agit, en l'état, que d'un objectif indicatif. Le danger, en l'assortissant de normes, est de faire qu'il ne le soit plus. Nous nous abstiendrons.

L'amendement n° 26 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 32 fixe le taux maximal de mise en réserve des crédits du budget général de l'État, hors crédit de personnel, à 8 % en moyenne pour l'ensemble des programmes. Pour l'instant, il n'y a qu'un plancher : nous fixons aussi un plafond, pour protéger le rôle du Parlement.

L'amendement n°32 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 29 prévoit l'information des commissions des finances, avant le 15 janvier et à l'occasion du dépôt des projets de loi de finances, sur la répartition par programme des crédits mis en réserve.

L'amendement n° 29 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 1, émanant du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, porte le pourcentage de mise en réserve de l'Ondam à 0,5 %. J'y suis favorable.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - La trajectoire budgétaire que détaille cet article prévoit des économies à la fois insuffisantes et trop peu documentées. J'en demande la suppression.

L'amendement de suppression n°12 est adopté.

L'article 13 est supprimé.

Article 14

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Nous ne sommes pas défavorables à une diminution des dotations de l'État aux collectivités territoriales, mais il faut d'abord connaitre le rôle des collectivités, leurs compétences et les normes qui leur sont imposées.

L'amendement de suppression n°16 est adopté.

L'article 14 est supprimé.

Les articles 15, 16 et 17 sont adoptés sans modification.

Article 18

L'amendement n° 21 de suppression est adopté.

L'article 18 est supprimé.

Article 19

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les amendements n° 24 et 28 reviennent au texte initial du projet de loi, en excluant le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) du plafond des dépenses fiscales, car l'estimation de son montant est soumise à une forte incertitude.

Les amendements n° 24 et 28 sont adoptés.

L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 20

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 47 propose de remplacer les mots « est stabilisé en valeur » par les mots « ne peut excéder le montant de l'année précédente ».

L'amendement n° 47 est adopté.

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 21

L'amendement rédactionnel n° 33 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 30 revient à un principe explicite de limitation de la durée des niches fiscales et sociales. Le délai de droit commun serait fixé à quatre ans.

L'amendement n° 30 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 22

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - On clarifierait l'article 22 si l'annexe comportant la liste des thèmes retenus pour les prochaines revues de dépenses comportait également un bilan des précédentes revues de dépenses. Le législateur pourrait ainsi vérifier l'effectivité des économies identifiées et la bonne mise en oeuvre des recommandations issues des travaux déjà menés. C'est ce que je propose dans l'amendement n° 35.

L'amendement n° 35 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Les informations relatives aux crédits d'impôt exécutés n'ont pas leur place dans l'annexe relative aux revues de dépenses. L'amendement n° 37 propose de leur consacrer une annexe spécifique.

L'amendement n° 37 est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 23

L'amendement rédactionnel n° 40 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 39 vise à ce que les montants exécutés des crédits d'impôts soient présentés chaque année dans une annexe au projet de loi de finances, qui pourrait être intégrée dans celle relative aux « Voies et moyens ».

L'amendement n° 39 est adopté.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 24

L'amendement rédactionnel n° 41 est adopté.

L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 25

L'amendement rédactionnel n° 27 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Dans l'amendement n° 25, je propose d'enrichir l'annexe générale « jaune » relative aux opérateurs de l'État, par des données qui permettraient au législateur d'être mieux informé de leur situation financière.

L'amendement n° 25 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 19 enrichit également l'annexe générale « jaune », en y faisant figurer un indicateur transversal de performance qui présente l'évolution du rapport entre le nombre d'agents et la surface des locaux de l'opérateur.

L'amendement n° 19 est adopté.

L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 25

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 45 renforce le suivi des ressources fiscales affectées aux opérateurs par l'administration. Certaines taxes affectées aux opérateurs sont en effet recouvrées directement par eux, ce qui entraîne des difficultés pour l'administration en matière d'estimation de l'évolution du produit de l'impôt, et partant des moyens dont bénéficie l'opérateur.

L'amendement n° 45 est adopté et devient l'article 25 bis.

Article 26

L'amendement rédactionnel n° 34 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 3, qui émane du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, est satisfait par l'amendement n° 34 que nous venons d'adopter. Avis défavorable.

L'amendement n° 3 n'est pas adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 9 qui enrichit le contenu du rapport sur l'évolution des dépenses de personnels des hôpitaux, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement n° 31 qui demande d'évaluer l'impact des 35 heures à l'hôpital.

Le sous amendement n° 31 est adopté.

L'amendement n° 9, sous amendé, est adopté.

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel avant l'article 27

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 10 qui améliore l'information du Parlement, tant sur la décomposition du solde des administrations publiques que sur les perspectives financières des régimes qui, sans entrer dans le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sont pris en compte dans le solde des administrations publiques.

L'amendement n° 10 est adopté et devient l'article 27 A.

Article 27

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Avis défavorable sur l'amendement n° 6 qui propose la suppression de l'article 27, car cet article précise le contenu du rapport du Gouvernement. L'amendement n° 36 apporte une clarification rédactionnelle à l'article 27 et précise le contenu du rapport, transmis par le Gouvernement, relatif à l'assurance-chômage.

L'amendement n° 6 n'est pas adopté.

L'amendement n° 36 est adopté.

L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 27

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 7 qui renforce l'information du Parlement sur les conventions entre les professionnels de santé et l'assurance-maladie.

L'amendement n° 7 est adopté et devient l'article 27 bis.

Article 28

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 42 propose que la présentation du bilan de la mise en oeuvre de l'Odedel, s'il est adopté, ne soit pas réservée à l'information du comité des finances locales, mais fasse l'objet d'un rapport transmis aux commissions des finances de chaque assemblée, afin d'assurer l'information des parlementaires.

L'amendement n° 42 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 43 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 38 prévoit que la nouvelle annexe au projet de loi de finances, prévue par le II du présent article, comporte, en plus des attributions perçues par chaque collectivité au titre des différentes dotations, les prélèvements dont elles feraient l'objet.

L'amendement n° 38 est adopté.

L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 28 bis est adopté.

Article additionnel avant l'article 29

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - L'amendement n° 46 institue une novation dont on a beaucoup parlé : le mécanisme de « frein à la dette ». Si la dette venait à dépasser 100 % du PIB, il prévoit l'obligation pour le Gouvernement de présenter des mesures pour ramener le déficit public à un niveau inférieur au déficit permettant de stabiliser le ratio d'endettement des administrations publiques.

L'amendement n° 46 est adopté et devient l'article 29 A.

Article 29

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 8, qui me semble peu opérationnel. Il pourra être retravaillé en vue de la séance.

L'amendement n° 8 n'est pas adopté.

L'article 29 est adopté sans modification.

Article 30

L'amendement de coordination n° 44 est adopté.

L'article 30 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

ANNEXE - LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES ET SON PILOTAGE. ANALYSE COMPARATIVE DANS LES PAYS EUROPÉENS

Dans la perspective de l'examen par le Sénat du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, la commission des finances a demandé à ce qu'une étude soit réalisée par le réseau international de la direction générale du Trésor portant sur les mécanismes de pilotage des finances publiques existant dans les États membres de l'Union européenne.

Ces dernières années ont, en effet, été marquées par une profonde transformation des règles de coordination et de gouvernance budgétaire dans l'Union européenne, essentiellement en raison des incidences de la crise économique et financière sur les comptes publics des États européens et des risques qui en découlent, dont la crise de la dette souveraine dans la zone euro a montré le caractère concret. En effet, en peu de temps, sont successivement entrés en vigueur le Six Pack, en décembre 2011, qui a significativement réformé le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et, en janvier 2013, le traité sur la stabilité, la coordination et la stabilité (TSCG), qui impose aux États signataires l'introduction, dans leur droit national, de normes contraignantes permettant un retour à l'équilibre du solde structurel des administrations publiques. De même, à l'automne 2013, s'est appliquée, pour la première fois, la procédure de surveillance des projets de budgets des États membres de la zone euro par la Commission européenne et l'Eurogroupe, instituée par le Two Pack.

Ces différentes évolutions ont conduit les États européens à modifier substantiellement leurs règles internes de gouvernance et de pilotage des finances publiques. Toutefois, en dépit d'un cadre commun, les solutions retenues présentent une grande diversité et même, parfois, une certaine originalité.

Un tel constat trouve, tout d'abord, à s'appliquer aux choix qui ont été faits lors de la transposition dans les systèmes juridiques nationaux du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ; à titre d'exemple, le « mécanisme de correction », supposé garantir le respect de la trajectoire vers l'objectif à moyen terme (OMT) de solde structurel, qui repose, en France, sur le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), connaît autant de variantes que de pays signataires du traité. Il en va également de la sorte pour ce qui est de la conception ou de la validation des hypothèses macroéconomiques retenues dans le cadre des lois financières, voire de la programmation budgétaire. Par ailleurs, allant au-delà des exigences européennes, plusieurs États européens ont institué des règles spécifiques d'encadrement des finances publiques, à l'instar de l'Allemagne, de l'Autriche, ou encore de la Slovaquie, qui ont mis en place des mécanismes de « frein à la dette ».

Aussi est-ce pour appréhender cette diversité que cette étude a été demandée par la commission des finances, et ce dans une double finalité. Il s'agit, en premier lieu, de fournir les éléments nécessaires à ce que puisse être porté un regard « éclairé » sur les mécanismes de gouvernance et de pilotage qui ont été institués en France, en particulier par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ; à cet égard, les analyses internationales permettent la prise de distance nécessaire à un tel exercice. En second lieu, la commission des finances souhaite que l'examen des expériences étrangères puisse nourrir la réflexion de chacun et contribuer à enrichir, à l'avenir, le contenu de nos lois de programmation des finances publiques, voire celui des règles constitutionnelles et organiques relatives aux finances publiques.

Pour toutes ces raisons, la commission des finances a souhaité rendre publique cette étude, unique à ce jour, portant sur les pratiques et les règles qui s'appliquent en matières de pilotage des finances publiques dans vingt-cinq États membres de l'Union européenne.

Questionnaire adressé par la commission des finances aux services de la direction générale du Trésor

1. Quels ont été les véhicules législatifs retenus pour transposer le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ? En particulier, comment ont été inscrits dans le droit national l'objectif de moyen terme (OMT), la trajectoire de convergence vers cet objectif, le mécanisme de correction, les circonstances exceptionnelles et l'autorité indépendante ? Comment ces véhicules s'inscrivent-ils dans la hiérarchie des normes ? Ont-ils fait l'objet d'une procédure d'adoption spécifique ?

2. Les prévisions économiques retenues par le Gouvernement lors de l'élaboration des projets de loi financière sont-elles élaborées par un organisme indépendant ou seulement validées par une entité de ce type ? Qu'en est-il s'agissant des hypothèses de PIB potentiel et de croissance potentielle ?

3. L'institution indépendante en charge de contrôler le respect du mécanisme de surveillance budgétaire prévu par le TSCG est-elle la même que celle ayant pour mission de produire ou d'avaliser les hypothèses macroéconomiques ?

4. Préciser la composition et les modalités de nomination des membres :

a. de l'institution indépendante en charge de contrôler le respect du mécanisme de surveillance budgétaire ;

b. de l'organisme indépendant devant produire ou avaliser les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement.

5. Selon quelles modalités le mécanisme de correction budgétaire est-il mis en oeuvre ? Quelle est la définition de l'« écart important » entre le solde structurel et la trajectoire d'ajustement retenue dans ce cadre ? Selon quels mécanismes et dans quels délais le Gouvernement est-il « contraint » de corriger, le cas échéant, un « écart important » constaté ?

6. Dans quel type de texte juridique la trajectoire d'ajustement - soit la trajectoire de solde structurel - est-elle définie ? Quelle période couvre-t-il et selon quelle fréquence est-il révisé ? Préciser l'inscription dans la hiérarchie des normes de ce texte. En particulier, ce texte est-il supérieur aux lois de finances dans la hiérarchie des normes ?

7. Quelle est l'hypothèse de croissance potentielle retenue dans la construction de la trajectoire d'ajustement et le calcul du solde structurel ? Quelles sont les estimations de croissance potentielle de la Commission européenne, du Fonds monétaire international (FMI) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ? Le gouvernement a-t-il délibérément fait le choix de retenir une hypothèse de croissance potentielle prudente ?

8. Existe-t-il des règles d'encadrement de la dette des administrations ou du déficit public propres au pays considéré, c'est-à-dire qui ne constituent pas une simple transposition des mécanismes prévus au niveau européen ? À titre d'exemple, la Slovaquie a institué une « règle d'endettement » imposant la mise en oeuvre de mesures correctrices lorsque le taux d'endettement des administrations publiques approche ou excède des seuils prédéfinis. Le cas échéant, présenter ces règles.

9. Comment les recettes et les dépenses des sous-secteurs des administrations publiques autres que les administrations publiques centrales (APUC) sont-elles pilotées, à la fois juridiquement et opérationnellement ? Le Parlement est-il amené à examiner des textes financiers portant spécifiquement sur les administrations publiques locales (APUL) et sur les administrations de sécurité sociale (ASSO) ?

10. Selon quelles modalités le Parlement participe-t-il à la définition de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques et au contrôle du respect de cette dernière ? Quels moyens sont mis à sa disposition à cet effet ?

La programmation pluriannuelle des finances publiques et son pilotage : Analyse comparative dans les pays européens


* 1 La notion de solde structurel est précisée infra.

* 2 Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

* 3 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 4 La notion d'effort structurel est précisée infra.

* 5 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012.

* 6 Ainsi, les articles 1er à 21 constituent des articles programmatiques, sans force contraignante, alors que les articles 22 à 30 ont une portée normative.

* 7 Comme cela est montré infra, le solde structurel constitue désormais également une notion centrale du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), et ce aussi bien dans le cadre de son volet préventif que dans celui de son volet correctif.

* 8 Les stabilisateurs automatiques correspondent aux mécanismes par lesquels les finances publiques parviennent à atténuer les conséquences des évènements conjoncturels sur l'activité économique. À titre d'exemple, en cas de ralentissement conjoncturel, la baisse des recettes fiscales et la hausse des prestations sociales permettent d'atténuer les fluctuations de l'activité.

* 9 Le présent développement s'appuie, notamment, sur les principaux éléments figurant dans le document de travail publié par la direction générale du Trésor en décembre 2009 sur le solde structurel (cf. T. Guyon et S. Sorbe, « Solde structurel et effort structurel : vers une décomposition par sous-secteur des administrations publiques », Documents de travail de la DGTPE, n° 2009/13, décembre 2009).

* 10 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2013-02 du 23 mai 2013 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2012 et n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* 11 Toutefois, il convient de noter qu'une approche impôt par impôt a été retenue pour le calcul du solde structurel dans le cadre de la programmation prévue par le présent projet de loi.

* 12 R.J. Hodrick et E.C. Prescott, « Postwar U.S. Business Cycles: An Empirical Investigation », Journal of Money, Credit and Banking, vol. 29, n° 1, 1997, p. 1-16.

* 13 Dans ce cadre, il est souvent fait appel à une fonction de production dite de Cobb-Douglas, qui se présente de la manière suivante :

Y=AK1-áLá

où Y est le PIB, A la productivité globale des facteurs (PGF), K le stock de capital, L l'emploi et á l'élasticité de la production à l'emploi - égale à la part de la rémunération du travail dans la valeur ajoutée, soit environ 65 % en France.

* 14 P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier, « Évaluer la productivité globale des facteurs : l'apport d'une mesure de la qualité du capital et du travail », Document de travail de la Direction des Études et Synthèses Économiques de l'Insee G 2013/7, 2013.

* 15 La productivité globale des facteurs (PGF) désigne le « résidu » de croissance qui ne peut être expliqué par la quantité de travail et de capital disponible. Elle représente, en quelque sorte, l'efficacité de la combinaison du capital et du travail.

* 16 Audition conjointe sur le risque de déflation dans la zone euro de MM. Michel Aglietta, professeur émérite à l'Université Paris X-Nanterre, Anton Brender, directeur des études économiques de Candriam et professeur associé honoraire à l'Université Paris-Dauphine, Renaud Lassus, chef du service des politiques macroéconomiques et des affaires européennes de la direction générale du Trésor, et Xavier Timbeau, directeur du département analyse et prévision de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) le 28 mai 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 17 Commission européenne, « European Economic Forecast. Spring 2014 », European Economy 3/2014, mai 2014.

* 18 Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 19 Fonds monétaire international, « France: 2014 Article IV Consultation--Staff Report », IMF Country Report No. 14/182, juillet 2014.

* 20 OCDE, OECD Economic Outlook, mai 2014.

* 21 É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, « Quel potentiel de rebond de l'économie française ? », Note de conjoncture de l'Insee, mars 2014, p. 19-40.

* 22 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 23 Les effets possibles de la crise économique et financière sur le PIB potentiel et sur la croissance potentielle sont étudiés infra dans le présent exposé général.

* 24 Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction sont précisées infra.

* 25 P.-Y. Cabannes, A. Montaut et P.-A. Pionnier, op. cit.

* 26 É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, op. cit.

* 27 É. Chantrel, C. Sutter, M. Lequien et A. Montaut, op. cit.

* 28 J. Elmeskov et K. Pichelmann, « Unemployment and Labour Force Participation: Trends and Cycles », OECD Economics Department Working Papers No. 13, 1993.

* 29 O. Blanchard et L. Summers, « Hysteresis and the European Unemployment Problem », in S. Fischer (éd.), NBER Macroeconomics Annual, MIT Press, 1986, p. 15-90.

* 30 P. Aghion et G. Saint Paul, « Virtues of bad times: interaction between productivity growth and economic fluctuations », Macroeconomic Dynamics, vol. 2, n° 3, 1998, p. 322-344.

* 31 D. Comin et M. Gertler, « Medium-term business cycles », American Economic Review, vol. 96, n° 3, p. 523-551.

* 32 M. Lequien et D. Roucher, « Prix du pétrole et crise de la dette : quels effets sur la croissance en zone euro ? », Insee Analyses, n° 7, décembre 2012.

* 33 Insee, « Consolidations budgétaires : leur impact sur l'activité dans la zone euro en 2013 », Note de conjoncture de l'Insee, juin 2013, p. 109-110.

* 34 M. Lemoine et J. Pavot, « Les effets de la crise sur la croissance à long terme », Questions actuelles, n° 2, 2009.

* 35 D. Furceri et A. Mourougane, « The effect of financial crises on potential output: new empirical evidence from OECD countries », OECD Economics Department Working Papers No. 699, 2009.

* 36 L. Ball, « Long-term Damage from the Great Recession in OECD Countries », Document de travail de l'Université John Hopkins, mai 2014.

* 37 P. Artus, C. Garcia-Peñalosa et P. Mohnen, « Redresser la croissance potentielle de la France », Les notes du Conseil d'analyse économique, n° 16, septembre 2014.

* 38 Ibid., p. 4.

* 39 Ibid., p. 5-6.

* 40 Ibid., p. 6.

* 41 Ibid., p. 6.

* 42 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 43 OCDE, Évaluation économique intermédiaire, septembre 2014.

* 44 Insee, « Stabilité du PIB au deuxième trimestre 2014 », Informations rapides, n° 186, août 2014.

* 45 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015.

* 46 L'acquis de croissance du PIB pour l'année en cours correspond au taux de croissance annuel qui serait observé si le PIB restait, jusqu'à la fin de l'année considérée, stable à son dernier niveau trimestriel observé.

* 47 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014) sur le projet de programme de stabilité 2014-2017 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 48 La prévision d'évolution des prix de + 0,9 % en 2015 retenue par le Gouvernement a, quant à elle, été jugée plausible par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

* 49 À titre de rappel, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) constitue un avantage fiscal dont les effets se veulent équivalents à une baisse de cotisations sociales. Il correspond à une réduction d'impôt à hauteur de 4 % des rémunérations brutes soumises aux cotisations sociales (masse salariale), versées par les entreprises dans la limite de 2,5 fois le SMIC. Son taux passe à 6 % à partir de 2015 sur les rémunérations au titre de 2014.

* 50 Y. Gorin et C. Renne, « Comment les entreprises comptent utiliser le CICE », Insee Focus, n° 10, septembre 2014.

* 51 L'indicateur de climat des affaires est calculé par l'Insee sur la base d'enquêtes réalisées auprès des chefs d'entreprise des principaux secteurs d'activité. Il s'agit d'un indicateur d'un intérêt tout particulier dès lors qu'il apparaît que les indicateurs de climats des affaires sont assez fortement corrélés aux grandeurs macroéconomiques, et notamment à l'évolution du PIB.

* 52 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 53 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-01 du 22 avril 2014 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au projet de programme de stabilité pour les années 2014 à 2017.

* 54 Fonds monétaire international, World Economic Outlook. Recovery Strengthens, Remains Uneven, avril 2014.

* 55 OCDE, OECD Economic Outlook, novembre 2013.

* 56 J. Frankel, « Over-optimism in forecasts by official budget agencies and its applications », Oxford Review of Economic Policy, vol. 27, n° 4, 2011, p. 536-562.

* 57 J. Frankel et J. Schreger, « Over-optimistic official forecasts and fiscal rules in the eurozone », Review of World Economics, vol. 149, n° 2, 2013, p. 247-272.

* 58 Règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 472/2013 relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres de la zone euro connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière et n° 473/2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro.

* 59  Cf. considérant 10 du règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 n° 473/2013.

* 60 L'indicateur d'incertitude économique (IIE) résulte de l'addition des écarts-types (?) des prévisions d'évolution du PIB et de l'indice des prix à la consommation (IPC) pour l'année en cours n et l'année à venir n+1 :

IIE = ?PIBn + ?PIBn+1 + ?IPCn + ?IPCn+1

* 61 Il convient de préciser que, pour les exercices 2007, 2008 et 2009, la prévision de croissance du PIB retenue par le Gouvernement était comprise dans une fourchette de 0,5 point ; aussi, pour ces années, la prévision utilisée dans les calculs réalisés correspond-elle à la moyenne des valeurs haute et basse de la fourchette.

* 62 Pour autant, il est intéressant de noter que l'indicateur d'incertitude économique (IIE) s'était relevé à 0,8-0,9 au premier trimestre de l'année 2014.

* 63 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 64 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014, op. cit.

* 65 L'article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques dispose qu'« un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 66 Les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de correction sont décrites dans le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi et font l'objet d'un examen approfondi dans le rapport n° 716 (2013-2014) sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013 fait par François Marc au nom de la commission des finances du Sénat.

* 67 Rapport n° 716 (2013-2014), op. cit.

* 68 Cf. rapport d'information n° 483 (2013-2014), op. cit.

* 69 Règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la coordination des politiques économiques.

* 70 Commission européenne, Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact, septembre 2012, p. 5 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* 71 Ibid., p. 7 [traduction de la commission des finances du Sénat].

* 72 L'évolution des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires prévue au titre de la période de programmation est analysée plus en détail infra.

* 73 La composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel, qui est hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage entre les élasticités spontanées des recettes à la variation du PIB et les élasticités usuelles auxquelles s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires.

* 74 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 75 Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.

* 76 S. Duchêne et D. Lévy, « Solde "structurel" et "effort structurel" : un essai d'évaluation de la composante "discrétionnaire" de la politique budgétaire », Diagnostic Prévisions et Analyses économiques, n° 18, 2003.

* 77 Les changements induits par le nouveau système européen des comptes nationaux (SEC 2010) sont décrits dans l'annexe 3 au rapport annexé au présent projet de loi.

* 78 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».

* 79 La définition des mesures ponctuelles et temporaires retenue par le Gouvernement est explicitée supra dans le présent exposé général, dans les développements relatifs au calcul du solde structurel.

* 80 Audition de M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, le 17 juin 2014 par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

* 81 La réforme du Pacte de stabilité et de croissance a été réalisée, dans le cadre du Six Pack, par trois règlements (UE) du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 n° 1173/2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, n° 1175/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques et n° 1177/2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs ainsi que par la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres.

* 82 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 83 En application du Two Pack, les États membres de la zone euro doivent, avant le 15 octobre de chaque année, publier leur projet de budget pour l'exercice suivant et soumettre à la Commission européenne et à l'Eurogroupe un projet de plan budgétaire. La Commission formule un avis sur chaque projet de plan budgétaire avant le 30 novembre. Si la Commission décèle un manquement particulièrement grave aux obligatoires découlant du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), elle adopte son avis dans les deux semaines suivant la transmission du projet de plan budgétaire et demande qu'un projet révisé lui soit soumis dès que possible.

* 84 Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSR-UE) s'élèverait à 21,04 milliards d'euros en 2015, à 22,80 milliards d'euros en 2016 et à 21,48 milliards d'euros en 2017.

* 85 Compte tenu d'une hypothèse d'inflation moyenne de 1,35 % par an au cours de la période 2015-2017.

* 86 Inspection générale des finances, Maîtriser les dépenses de l'État pour revenir à l'équilibre des finances publiques : enjeux et leviers d'action, rapport n° 2012-M-03, mai 2012.

* 87 D. Besson, « L'investissement des administrations publiques locales. Influence de la décentralisation et du cycle des élections municipales », Insee Première, n° 867, 2002.

* 88 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2014.

* 89 Ibid., p. 227.

* 90 Cf. avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2014-3 du 7 octobre 2014 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

* 91 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 92 Il convient toutefois de rappeler que la « surtaxe » sur l'impôt sur les sociétés devait être supprimée en 2015 et que la loi de finances rectificative pour 2014 a, en réalité, reporté cette suppression à 2016.

* 93 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 2014-698 DC du 6 août 2014.

* 94 Cour des comptes, La situation et les perspectives des finances publiques, juin 2014.

* 95 Ibid., p. 117.

* 96 Ibid.

* 97 En effet, comme l'indiquent les réponses adressées par le Gouvernement à votre rapporteur : « Peu de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires antérieures au 1er juillet 2012 ont un impact sur la période 2015-2017. Les principales sont la réforme de l'accession à la propriété et la révision des aides à la performance énergétique pour 0,5 Md€ en 2015, 0,4 Md€ en 2016 et 1,1 Md€ en 2017 de mesures nouvelles ».

* 98 Cf. communiqué de presse 92/2014 d'Eurostat du 16 juin 2014.

* 99 Cf. communiqué de presse 161/2014 d'Eurostat du 24 octobre 2014.

* 100 C. Reinhart et K. Rogoff, « Growth in a Time of Debt », NBER Working Paper 15639, 2010.

* 101 A. Pescatori, D. Sandri et John Simon, « Debt and Growth: Is There a Magic Threshold? », IMF Working Paper WP/14/34, 2014.

* 102 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 103 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014, op. cit.

* 104 Une activité économique atone peut également avoir des incidences sur la trajectoire de solde structurel, notamment à travers ses effets sur l'élasticité des prélèvements obligatoires ; toutefois, il n'en est pas tenu compte dans les présentes projections, en particulier en raison de la difficulté d'appréhender les effets de la conjoncture sur l'élasticité.

* 105 Des projections sont proposées supra afin de mesurer les conséquences possibles sur la trajectoire des finances publiques du non-respect des objectifs pluriannuels de dépenses au cours de la période de programmation.

* 106 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 107 Audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l'avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances sur 2015 et sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, le 15 octobre 2014 par la commission des finances du Sénat.

* 108 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-04 du 26 septembre 2014 relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* 109 À titre de rappel, le solde structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et des mesures ponctuelles et temporaires, soit des mesures qui n'ont pas d'impact pérenne sur le déficit public. Pour ce qui est de la période considérée, il s'agirait exclusivement du coût des contentieux fiscaux de masse, à savoir les contentieux précompte et OPCVM.

* 110 L'écart de production, ou output gap, correspond à la différence entre le PIB effectif et son niveau potentiel. Il permet d'apprécier la position de l'économie dans le cycle.

* 111 Les modalités de calcul de l'effort structurel sont précisées supra dans l'exposé général du présent rapport.

* 112 Les modalités de calcul du solde structurel sont précisées supra dans l'exposé général du présent rapport.

* 113 Par ailleurs, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 reposait sur un engagement exprimé en termes d'effort structurel et non plus de solde effectif.

* 114 Il convient toutefois de rappeler que l'objectif d'effort structurel prévu pour l'exercice 2014 dans le cadre de la loi de finances pour 2014 était de 0,9 point de PIB.

* 115 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».

* 116 Selon le communiqué de presse publié par l'Insee le 15 mai 2014 à l'occasion de l'évolution des règles de comptabilité nationale, le PIB pour l'année 2010 a été révisé de + 3,2 %.

* 117 L'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) précise que les circonstances exceptionnelles « font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de graves récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril la soutenabilité budgétaire à moyen terme ».

* 118 Le Gouvernement peut demander au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) de constater si les conditions pour la définition des circonstances exceptionnelles sont réunies ou ont cessé de l'être ; celui-ci répond alors « sans délai, par un avis motivé et rendu public ».

* 119 Ainsi la définition de l'écart important retenue dans le droit interne est-elle similaire à celle figurant dans le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.

* 120 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 121 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-02 du 23 mai 2014 relatif au solde structurel des administrations publiques présenté dans le projet de loi de règlement de 2013.

* 122 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-05 du 26 septembre 2014 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2015.

* 123 Cf. décret n° 2006-515 du 5 mai 2006 relatif à la conférence nationale des finances publiques et portant création du Conseil d'orientation des finances publiques.

* 124 Cf. décret n° 2013-144 du 18 février 2013 relatif à la constitution initiale du Haut Conseil des finances publiques.

* 125 Charte de budgétisation de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 126 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* 127 Loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 128 Article 6 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 129 C'est-à-dire les dépenses du budget général auxquelles sont soustraites les remboursements et dégrèvements.

* 130 Le Gouvernement s'est par exemple assigné un objectif de progression des dépenses de l'État de 0,2 % en volume dans le projet de loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003.

* 131 Article 5 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

* 132 La question du périmètre est importante pour permettre des comparaisons dans le temps : en effet, le champ du budget de l'État est amené à évoluer d'une année à l'autre. Certaines dépenses externalisées sont réintégrées, d'autres au contraire sont confiées à des organismes extérieurs (les collectivités territoriales, par exemple). Ces changements sont neutralisés afin que ne soient pris en compte que les mouvements ayant pour effet d'accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique. Ces mesures, appelées « mesures de transfert » ou « mesures de périmètre » selon les entités concernées, sont récapitulées dans la charte de budgétisation qui accompagne le projet de loi de finances initiale de l'année.

* 133 Accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 incluant le cadre financier pluriannuel 2007-2013.

* 134 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2013 - résultats et gestion », mai 2014, recommandation n° 8.

* 135 Francis Delattre, « Le compte d'affection spéciale ? Pensions " : un outil de transparence au service de la LOLF ? », rapport d'information du Sénat n° 652 (2012-2013), déposé le 10 juillet 2012.

* 136 Tome I du rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015, encadré 1, p. 14.

* 137 Par exemple les retraites supérieures à 1200 euros.

* 138 Rapport annexé au présent projet de loi, p. 74.

* 139 La revalorisation a été décalée du 1er avril au 1er octobre par la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l'avenir et la justice du système de retraites.

* 140 Prévision d'évolution des prix à la consommation hors tabac.

* 141 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2013 - résultats et gestion », mai 2014, et « Résultats et gestion budgétaire de l'État - exercice 2012 », mai 2013.

* 142 Cour des comptes, « Le budget de l'État en 2013 - résultats et gestion », mai 2014, p. 126.

* 143 Budget général et budgets annexes.

* 144 Équivalent temps plein travaillé.

* 145 Inspection générale des finances publiques, L'État et ses agences, mars 2012, p. 1.

* 146 Tableau de comparaison, par titre, mission et programme, des crédits proposés pour 2015 à ceux votés pour 2014 (hors fonds de concours) annexé au projet de loi de finances pour 2015.

* 147 Ces mesures catégorielles devraient représenter, en moyenne, 177 millions d'euros par an sur la période 2015-2017, dont 245 millions d'euros au seul titre de l'année 2015, contre environ 500 millions d'euros par an au cours de la précédente législature.

* 148 Entretien paru dans le journal « Acteurs publics » en date du 30 septembre 2014 (disponible en ligne : http://www.acteurspublics.com/2014/09/29/marylise-lebranchu-nous-avons-un-probleme-d-attractivite-dans-la-fonction-publique).

* 149 Institut Montaigne, « Temps de travail : mettre fin aux blocages », octobre 2014, rapport sur la fonction publique présenté au Premier ministre par M. Bernard Pêcheur, octobre 2013.

* 150 Toutefois, il convient de rappeler que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2014 avait arrêté un taux plafond d'évolution de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour chaque année de la période de programmation concernée.

* 151 Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

* 152 Loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie.

* 153 Cour des comptes, Rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, septembre 2014.

* 154 Ibid., p. 227.

* 155 Cf. avis du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses d'assurance maladie n° 2014-3 du 7 octobre 2014 sur le respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie.

* 156 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

* 157 Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* 158 La baisse des concours financiers de l'État était alors prévue à hauteur de 1,5 milliard d'euros en 2015 par rapport à 2013.

* 159 « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun », Alain Lambert et Martin Malvy, avril 2014.

* 160 Deuxième séance du mercredi 15 octobre 2014 (XIVe législature).

* 161 Le rapport annexé précise que la baisse des concours financiers de l'État « devrait inv