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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 : Examen des articles

5 novembre 2014 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - Simplification du recouvrement

Article 13 (art. 995 et 1001 du code général des impôts et art. L. 131-8, L. 137-6, L. 137-7, L. 137-9, L. 138-20, L. 241-6, L. 862-3, L. 862-4, L. 871-1 et L. 911-7 du code de la sécurité sociale) - Rationalisation de la fiscalité des contrats d'assurance maladie complémentaire et des contrats d'assurance automobile

Objet : Cet article a pour objet de fusionner, à compter du 1er janvier 2016, deux prélèvements s'appliquant aux contrats d'assurance maladie complémentaire ainsi qu'aux contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur.

I - Le dispositif proposé

La fiscalité applicable aux contrats d'assurance maladie complémentaire

Les contrats d'assurance maladie complémentaire sont soumis à deux taxes juridiquement différentes mais présentant de grandes similitudes.

Créée par la loi du 31 janvier 194417(*), la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) s'applique, aux termes de l'article 991 du code général des impôts, à « toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger [...], quels que soient le lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue ». Elle « est perçue sur le montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré ».

S'agissant des contrats d'assurance maladie complémentaire, deux régimes juridiques sont applicables selon qu'ils sont dits « non solidaires et responsables » ou « solidaires et responsables ». Ces derniers, jusque-là exonérés du paiement de la taxe, y sont assujettis depuis 2011 à un taux de 7 %. Le produit de la TSCA est alors versé à parts égales à la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) et à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam). Pour les contrats « non solidaires et responsables », le taux de la TSCA, qui était de 7 % jusqu'en octobre 2011, puis de 9 %, a été porté à 14 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. Son produit est destiné aux départements jusqu'au seuil de 9 %, les cinq points supplémentaires étant quant à eux affectés à la Cnam.

En 2013, le produit de la TSCA sur les contrats « solidaires et responsables » s'élevait à 2,1 milliards d'euros et celui de la TSCA sur les contrats « non solidaires et responsables » à 142 millions d'euros.

Prévue à l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale, la taxe de solidarité additionnelle (TSA) est assise sur le montant des primes ou cotisations destinés au remboursement des soins de santé non pris en charge par les régimes obligatoires d'assurance maladie. Elle a remplacé en 201118(*) la contribution qui avait été créée en 1999 pour être affectée au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, dit « fonds CMU »19(*). Ce fonds est chargé d'assurer le financement du volet complémentaire de la CMU et de l'aide à l'acquisition d'une complémentaire santé (ACS).

Le taux de la TSA est de 6,27 %. Tout comme la contribution qui l'a précédée, elle est intégralement affectée au fonds CMU.

En 2013, le produit de la TSA s'élevait à 2,023 milliards d'euros. Les 609 sociétés d'assurance, mutuelles et institutions de prévoyance redevables de la taxe en 2013 doivent la déclarer et la payer chaque trimestre auprès de l'Urssaf d'Ile de France.

Le présent article propose d'unifier en une seule taxe qualifiée de « TSA rénovée » la TSCA et la TSA applicables aux contrats d'assurance maladie complémentaire.

Contrats d'assurance maladie

 

Taxe de solidarité additionnelle

Taxe sur les conventions d'assurance

Références

Article L. 862-4 du code de la sécurité sociale

Articles 991 à 1004 bis du code général des impôts

Assiette

Montant des primes ou cotisations destinées au financement des remboursements de soins de santé non pris en charge légalement par un régime obligatoire d'assurance maladie

Montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous les accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré

Taux

6,27 %

14 % pour les contrats d'assurance maladie complémentaire « non solidaires et responsables »

7 % pour les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables »

Recouvrement

Urssaf d'Ile-de-France

DGFIP

Affectation

Fonds CMU

TSCA contrats « solidaires responsables » : à parts égales
entre la Cnam et la Cnaf

TSCA contrats « non solidaires et responsables » : 9 points pour les départements ; 5 points pour la Cnam

Produit 2013

2 023 millions d'euros

TSCA contrats « solidaires responsables » : 2 100 millions d'euros

TSCA contrats « non solidaires et responsables » : 142 millions d'euros

La fiscalité applicable aux contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Les contrats d'assurance contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur, à l'exception des contrats relatifs aux poids lourds de plus de 3,5 tonnes et aux véhicules exclusivement destinés au fonctionnement des exploitations agricoles, sont également assujettis à la TSCA.

Les taux varient de 7 % à 30 % selon les risques couverts. La TSCA est déclarée et payée chaque mois par les sociétés d'assurances auprès des services fiscaux. Estimé à 2,8 milliards d'euros, le produit de la TSCA est entièrement affecté aux départements.

Prévue aux articles L. 137-6 à L. 137-9 du code de la sécurité sociale, la contribution assise sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur « est due par toute personnes physique ou morale qui est soumise à l'obligation d'assurance en matière de véhicules terrestres à moteur instituée par l'article L. 211-1 du code des assurances ». Son taux est fixé à 15 % du montant des primes, cotisations ou fractions de primes ou de cotisations afférentes à l'assurance obligatoire.

Elle est perçue par les sociétés d'assurance qui en reversent le produit aux Urssaf tous les deux mois. En 2013, le produit de la contribution s'élevait à 1,023 milliard d'euros.

Le présent article propose de supprimer la contribution sur les véhicules terrestres à moteur et de créer deux taux de TSCA.

Contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur

 

Contribution sur les véhicules terrestres à moteur

Taxe sur les conventions d'assurance

Références

Article L. 137-6 à L. 137-9 du code de la sécurité sociale

Articles 991 à 1004 bis du code général des impôts

Assiette

Montant des primes, cotisations ou fractions de prime ou de cotisations d'assurance émises au cours de chaque bimestre

Montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous les accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré

Taux

15,00 %

18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur si la garantie en cause correspond à ses risques couverts par les assurances de responsabilité civile ou de dommages garantissant les risques nés de l'usage d'un VTM

9 % pour la garantie « défense recours » et la garantie « assistance aux personnes » prévoyant l'assistance médicale et le rapatriement du conducteur et des passagers du véhicule

7 %, 9 % ou 14 % pour la garantie « incendie » selon l'affectation du véhicule

Recouvrement

Urssaf

DGFIP

Affectation

Cnaf

Départements

Produit 2013

1 049 millions d'euros

2 800 millions d'euros

Le dispositif proposé


· Pour les contrats d'assurance maladie complémentaire

Le d) du du I du présent article ajoute à la liste des exonérations de la TSCA les contrats d'assurance maladie assujettis à la TSA. Du fait de l'introduction de cette exonération générale, le c) du du I supprime l'exonération spécifique portant sur les contrats « solidaires et responsables » souscrits par les exploitants agricoles et leurs salariés. Cette exonération a également pour conséquence, au a) du du I, la suppression des dispositions de l'article 1 001 du code général des impôts qui fixent à 7 % ou 14 % le taux de la TSCA pour les contrats d'assurance maladie complémentaires selon qu'ils sont « solidaires et responsables » ou « non solidaires et responsables ».

Le E du II du présent article modifie en conséquence l'article L. 862-4 du code de la sécurité sociale. Son aligne l'assiette de la TSA sur celle de la TSCA. Son fait passer de 6,27 % à 13,27 % le taux de la TSA pour les contrats d'assurance maladie « solidaires et responsables ». Pour les contrats ne respectant pas ces critères, il est prévu de majorer le taux de 7 points.

Des exceptions sont malgré tout prévues à ces règles générales au du E du II. En premier lieu, les contrats solidaires et responsables souscrits par les exploitants agricoles et leurs salariés étant actuellement exonérés de TSCA, il est prévu de ne leur appliquer qu'un taux minoré de 6,27 % de la taxe nouvellement créée, correspondant au seul taux actuel de la TSA. Il est procédé de même s'agissant des contrats d'assurance maladie de groupes prévus au 1° de l'article 998 du code général des impôts.

A l'inverse, les contrats dits « au premier euro », souscrits par des personnes qui ne sont pas à la charge d'un régime obligatoire d'assurance maladie français, sont actuellement exonérés de TSA mais soumis à la TSCA à un taux de 7 %. Il est donc prévu de leur appliquer un taux de TSA de 7 %. De la même façon, les contrats indemnités journalières, actuellement exonérés de TSA, seront soumis à un taux de 7 % ou 14 % de TSA selon qu'ils rempliront ou non les conditions d'un contrat « solidaire et responsable ».

Le du E du II du présent article fixe les règles d'affectation de la « TSA rénovée » aux différentes structures qui percevaient autrefois le produit de la TSCA et de la TSA. Dans la limite de 6,27 points, elle sera affectée au fonds CMU. En conséquence, le D du II du présent article prévoit que seule une fraction et non plus l'intégralité de la TSA soit affectée au fonds CMU. La Cnam et la Cnaf recevront, à parts égales, le reste du produit de la TSA.

TSA nouvelle

Références

Article L.862-4 du code de la sécurité sociale

Assiette

Montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous les accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré

Taux

Contrats "solidaires et responsables": 13,27%
Contrats "non solidaires et responsables": 20,27%
Contrats "solidaires et responsables" exploitants agricoles: 6,27%
Contrats au 1er euro: 7%
Contrats indemnités journalières: 7% ou 14%
Contrats de groupe: 6,27%

Recouvrement

Urssaf d'Île-de-France

Affectation

Fonds CMU: 6,27 points
A parts égales pour la Cnam et la Cnaf: le reste du produit


· La suppression de l'assujettissement à la contribution VTM et la création de deux taux de TSCA pour les contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur

Le B du II du présent article supprime les dispositions du code de la sécurité sociale instituant une contribution assise sur les contrats d'assurance en matière de circulation de véhicules terrestres à moteur.

L'exonération de TSCA pour les véhicules de plus de 3,5 tonnes ainsi que pour les véhicules nécessaires au fonctionnement des exploitations agricoles est supprimée au du I du présent article pour la part obligatoire des contrats d'assurance en question.

Les b) et c) du du I redéfinissent les taux de TSCA applicables sur les véhicules terrestres à moteur. Ils seront de 15 % pour les contrats qui étaient jusque-là exonérés de TSCA et de 33 % pour ceux qui y étaient assujettis. Le taux de 18 % est maintenu pour les contrats qui ne sont pas régis par les règles fixée à l'article L. 211-1 du code des assurances.

Enfin, le d) du du I définit les règles d'affectation du produit de la TSCA. 13,3 points de la part du produit de la taxe dont le taux est égal à 15 % et à 33 % seront affectés à la sécurité sociale dans les conditions fixées à l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale. Le reste du produit sera destiné aux départements.

TSCA sur les contrats d'assurance
relatifs aux véhicules à moteur

Références

Articles 991 à 1004 bis du code général des impôts

Assiette

Montant des sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous les accessoires dont celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de l'assuré

Taux

Contrats afférents à l'obligation d'assurance en matière de véhicules terrestres à moteur : 33%
Contrats afférents à l'obligation d'assurance en matière de véhicules terrestres à moteur concernant des véhicules de plus de 3,5 tonnes et ceux affectés au fonctionnement des exploitations agricoles : 15%

Recouvrement

DGFIP

Affectation

A parts égales pour la Cnaf et la Cnam: 13,3 points de la taxe au taux de 15% et de la taxe au taux de 33%
Le reste du produit aux départements

Date d'entrée en vigueur des mesures prévues par le présent article

Le III du présent article fixe son application aux primes, cotisations ou fractions de primes ou de cotisations dont le fait générateur d'imposition interviendra à compter du 1er janvier 2016. Des dispositions dérogatoires sont malgré tout prévues pour les taxes dues postérieurement au 1er janvier 2016 sur des contrats d'assurance dont le fait générateur d'imposition sera intervenu avant cette date.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté neuf amendements rédactionnels ou de précision. Elle a également adopté un amendement de Gérard Bapt, rapporteur du volet recettes et équilibre général, rendant obligatoire la dématérialisation des déclarations et versements afférents à la nouvelle TSA. Si cette obligation n'est pas respectée, une majoration de 0,2 % sera appliquée aux sommes qui auront été déclarées ou versées sous format papier.

III - La position de la commission

Votre commission salue une mesure destinée à améliorer la lisibilité et simplifier les prélèvements applicables sur les contrats d'assurance maladie complémentaire et sur les contrats d'assurance relatifs aux véhicules terrestres à moteur. Elle demeure cependant attentive à ce que la réforme proposée soit neutre pour l'ensemble des cotisants, notamment s'agissant de la définition des assiettes sur lesquelles porteront les deux taxes nouvellement créées.

A l'initiative de son rapporteur général, elle a adopté un amendement tendant à effectuer une coordination avec le projet de loi de finances pour 2015, qui modifie lui aussi l'article 1 001 du code général des impôts.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 14 (art. L. 136-5 et L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale) - Versement des cotisations dans les secteurs soumis à l'obligation de mutualisation des congés payés

Objet : Cet article a pour objet, dans les secteurs où existent des caisses de congés payés, de prélever directement sur les cotisations appelées par ces caisses les cotisations et contributions sociales dues au titre des périodes de congés payés.

I - Le dispositif proposé

Origine et fonctionnement des caisses de congés payés

Des caisses de congés payés ont été créées dans certains domaines d'activité où, en raison du fort taux de mobilité des salariés, il était difficile pour les entreprises d'assurer seules le paiement des indemnités de congés. Le secteur des bâtiments et travaux publics (BTP) regroupe 90 % des salariés travaillant dans les entreprises affiliées à ces caisses. Dans ce secteur, c'est l'Union des caisses de France (UCF) qui est chargée d'assurer l'animation, la coordination et la représentation du réseau des 29 caisses de congés payées présentes sur le territoire.

Pour assurer le paiement des indemnités de congés payés, les caisses prélèvent sur les entreprises membres une cotisation qui inclut le montant des cotisations et contributions de sécurité sociale dues sur ces indemnités. En 2014, le taux moyen d'appel des cotisations au sein du réseau de l'UCF s'élève à 20,07 % de la masse salariale. Les dates et modalités de versement des cotisations sont fixées par le règlement intérieur de chaque caisse.

A la mission de paiement des indemnités de congés payés s'est ajoutée celle de mutualisation des risques liés aux intempéries, les caisses remboursant aux entreprises les indemnités dues à leur personnel lors des périodes de chômage causées par les aléas climatiques. Des cotisations facultatives sont par ailleurs prélevées pour les adhérents des organismes professionnels du BTP. Les caisses de congés payés ont également diversifié leurs missions à la lutte contre le travail illégal.

Entre la date de prélèvement des cotisations et celle du paiement effectif des indemnités de congés payés, les sommes recueillies par les caisses font l'objet de placements financiers. Ce sont ces revenus financiers qui leur permettent, depuis plusieurs années, d'équilibrer un résultat technique légèrement déficitaire. Pour l'exercice arrêté au 31 mars 2013, le montant des produits techniques, dont le prélèvement des cotisations représente 94 %, s'élevait à 6,87 milliards d'euros et celui des charges techniques, composées à hauteur de 96 % des indemnités versées, était de 6,93 milliards d'euros. Le résultat financier, qui s'est établi à 168,6 millions d'euros a permis de compenser le déficit d'exploitation.

Détail des résultats techniques et financiers consolidés

RESULTAT NET

-29 720

-52 895

13 908

-22 538

Source : Liasses de combinaison des caisses CI-BTP

Ces revenus financiers ont également conduit à la constitution de réserves importantes. Au 31 mars 2013, le niveau de la trésorerie s'élevait à 6,7 milliards d'euros et celui des fonds propres à 519 millions d'euros. Ces réserves constituent en premier lieu une obligation pour les caisses de congés payés, leurs statuts prévoyant la mise en réserve systématique d'une fraction des cotisations encaissées. Elles répondent également à un impératif de bonne gestion en permettant d'éviter des hausses trop brutales des taux de cotisations dans les périodes de conjoncture économique difficile.

La commission des finances du Sénat s'est penchée en 2009 sur la gestion des caisses de congés payés dans le secteur des travaux publics. Le rapporteur Jean Arthuis avait insisté sur les marges de manoeuvre importantes dont disposaient les caisses du fait de leurs pratiques de gestion : « si votre rapporteur note que la gestion du réseau s'inscrit dans un cercle vertueux en termes d'équilibre et d'efficience du régime, il note également la marge confortable de gestion qu'offre le niveau élevé et croissant des fonds disponibles, malgré la pratique des rétrocessions de cotisations »20(*).

Les recommandations formulées par la commission des finances avaient alors conduit à une accélération de la restructuration du réseau, à la diminution du plafond des réserves de 50 à 35 jours de cotisations ainsi qu'à l'utilisation à hauteur de 150 millions d'euros de ces réserves pour le financement du plan de relance dans le secteur HLM et des travaux publics.

Les cinq recommandations
formulées par la commission des finances du Sénat (3 juin 2009)

 La gestion du régime des congés payés du BTP doit s'engager dans la présentation des comptes consolidés et synthétiques ainsi que l'élaboration d'un suivi mensuel de l'état de la trésorerie et de la valeur du patrimoine, y compris immobilier, de l'ensemble des caisses. Dans cette optique, il conviendrait d'évaluer l'intérêt de regrouper les caisses par grandes régions, voire de fusionner l'ensemble.

 Le montant des réserves doit être réduit au strict niveau nécessaire au bon fonctionnement du régime, les excédents devant être redistribués en priorité aux adhérents pour l'exercice écoulé, et vers des actions d'intérêt général pour les excédents antérieurs.

 La gouvernance des caisses de congés payés doit être améliorée non seulement en direction de l'ensemble des adhérents, mais aussi des salariés qui, in fine, bénéficient des indemnités de congés payés. Une réflexion sur une ouverture des conseils d'administration à des personnalités extérieures et à des représentants des salariés doit être engagée.

 Sans remettre en question les pouvoirs dévolus aux agents de contrôle ainsi que la nécessité d'assurer l'effectivité des congés pays, la mise en recouvrement des cotisations doit faire l'objet d'un examen approfondi des caisses, en liaison avec les services de la tutelle qui peuvent utilement intervenir au titre du recours gracieux, afin d'éviter que les poursuites engagées par les caisses ne conduisent, à elles seules, les entreprises vers des procédures de redressement et de liquidation judiciaires. Cette précaution est essentielle en période de crise, de baisse d'activité et de risques accrus de rupture de trésorerie.

 Les prélèvements effectués par les caisses doivent être clairement identifiés au regard de leur fondement et de leur affectation. Les adhérents doivent recevoir une information explicite sur leur caractère obligatoire ou facultatif.

Un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) publié en 2011 a permis de dresser le bilan des avancées réalisées suite à la mise en oeuvre du plan de modernisation du réseau, lancé en 2008, et à la publication du rapport sénatorial. Elle n'en a pas moins formulé un certain nombre de recommandations visant, notamment, à réduire le nombre de congés non pris et améliorer les pratiques de recouvrement. Toutefois, la mission a exclu la piste d'une suppression des caisses de congés payés : « la disparition des caisses s'accompagnerait inévitablement de perturbations transitoires avant que la majorité des employeurs ne maîtrise parfaitement une réglementation qu'ils n'ont jamais appliquée. Compte tenu des frais de gestion raisonnables des caisses de congés payés, en partie financés par leurs produits financiers, il n'est pas évident que toutes les entreprises réaliseraient des économies en internalisant le paiement des congés ou en le confiant à un comptable. Il n'existe donc aucune certitude quant aux avantages potentiels d'une disparition des caisses, sauf pour les grandes entreprises »21(*).

Le dispositif proposé : le prélèvement à la source des cotisations et contributions de sécurité sociale

La mise en place d'un prélèvement à la source avait déjà été envisagée par le Gouvernement au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. L'amendement déposé par ce dernier en première lecture à l'Assemblée nationale avait cependant été modifié pour ne plus porter que sur deux types de prélèvements : le versement transport et la cotisation due au fonds national d'aide au logement (Fnal).

Une telle mesure, devenue l'article 40 de la loi de financement, trouvait une justification particulière puisque, en raison des difficultés liées au calcul du versement transport, les caisses de congés payés avaient été exonérées de son paiement par l'administration22(*). La mise en place d'un prélèvement à la source constituait par conséquent une opportunité pour rétablir une équité de traitement entre le secteur du bâtiment et les autres entreprises assujetties au versement transport. Selon les indications fournies par l'UCF, la mise en place du prélèvement à la source pour la cotisation due au Fnal a eu une incidence fonctionnelle mineure sur les caisses de congés payés.

L'article 40 de la loi de financement prévoyait également la remise au Parlement d'un rapport évaluant les conditions d'extension du prélèvement à la source à l'ensemble des cotisations et contributions sociales recouvrées par les caisses de congés payés. Votre commission regrette que ce rapport n'ait à l'heure actuelle toujours pas été communiqué par le Gouvernement au Parlement, et ce alors même qu'il a été écrit. Compte tenu des changements substantiels qu'emporterait l'adoption du présent article sur la gestion des caisses de congés payés, elle juge particulièrement préjudiciable que le Parlement ne dispose pas de tous les éléments susceptibles de lui permettre d'éclairer sa décision.

En effet, le présent article propose, alors même que l'étude préalable n'a pas été communiquée au Parlement, de mettre en place, en deux temps, un dispositif de recouvrement à la source des cotisations de sécurité sociale, de la contribution sociale généralisée (CSG), de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA).

Pour ce faire, le du I du présent article réécrit l'article L. 243-1-3 du code de la sécurité sociale qui avait introduit le prélèvement à la source du versement transport et de la cotisation due au Fnal. Ces dispositions sont reprises aux 1° de l'article L. 243-1-3. Elles sont complétées par un 2° qui prévoit, pour les cotisations de sécurité sociale, la CSG, la CRDS et la CSA, la mise en place d'un versement assis sur les cotisations dues aux caisses de congés payés par les employeurs qui leur sont affiliés. Un décret devra fixer les conditions dans lesquelles ces versements pourront être ajustés en fonction du montant des indemnités de congés payés effectivement versées.

Par cohérence avec ces dispositions, le du I du présent article supprime la dernière phrase du III de l'article L. 136-5 du code de la sécurité sociale qui définit les modalités actuelles de recouvrement de la CSG par les caisses de congés payés.

Le A du II fixe les modalités d'application dans le temps du présent article. Le 1° du I sera applicable à compter du 1er avril 2016. Le 2° du I entrera en vigueur à compter du 1er avril 2015. Un dispositif transitoire est malgré tout prévu au B du II. Jusqu'au 1er avril 2018, les caisses de congés payés seront directement prélevées chaque mois du montant des cotisations et contributions dues par l'application d'un taux au montant de l'assiette des cotisations qu'elles auront encaissées. Pour les entreprises souhaitant écourter cette période transitoire, le C du II dispose qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles elles pourront procéder au basculement prévu.

Schéma simplifié des changements prévus pour les années 2015 et suivantes

Source : Commission des affaires sociales

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels.

III - La position de la commission

Selon les indications fournies par le Gouvernement, la mise en oeuvre du présent article devrait conduire à diminuer de 2 milliards d'euros le niveau des cotisations recouvrées par les caisses de congés payés. L'UCF estime qu'une telle mesure met en danger l'équilibre financier du réseau, qui se fonde sur l'utilisation des produits financiers générés par les placements de trésorerie pour équilibrer les résultats techniques déficitaires. En résulterait inévitablement une augmentation des taux de cotisations jugée difficilement supportable pour un secteur économique déjà en difficulté.

Votre commission souligne que le présent article n'a pas pour objet de supprimer l'ensemble des ressources perçues par les caisses de congés payés et que le niveau consolidé de leurs fonds propres, bien qu'en diminution, devrait permettre aux caisses de faire face aux aléas de la conjoncture économique. En outre, la mise en place du recouvrement à la source pourrait être source d'économies de gestion et encourager la poursuite de la modernisation du réseau engagée au cours des dernières années.

Votre commission n'en demeure pas moins attentive aux conséquences que risque d'avoir le présent article sur les entreprises concernées s'agissant du calcul des cotisations et contributions dues au titre des indemnités de congés payés. L'impact risque d'être d'autant plus fort pour les entreprises de petite taille, qui sont très majoritaires dans le secteur du BTP, et devront certainement faire appel à une expertise extérieure. Devront également être mis en place au sein des Urssaf des dispositifs de régularisation du niveau des cotisations et contributions en fonction du nombre de congés payés effectivement pris. Lors de son audition par votre commission, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) a ainsi fait part des enjeux que suscitait le présent article en termes de gestion interne au sein des Urssaf, sans pour autant remettre en cause son principe ni sa légitimité.

Introduit dans un chapitre intitulé « Simplification du recouvrement », le présent article constitue également la principale mesure de recettes supplémentaires prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale. En effet, il génère un gain de trésorerie pour le régime général qui est évalué par le Gouvernement à 1,5 milliard d'euros en 2015 et 500 millions d'euros en 2016. L'examen de la pertinence même du dispositif proposé s'en trouve par conséquent biaisé dans la mesure où refuser cette « simplification du recouvrement » conduirait à remettre profondément en cause l'équilibre général du projet de loi de financement. Or le souci de responsabilité de votre commission face à la nécessité d'un redressement rapide et durable des finances sociales ne peut la laisser indifférente aux conséquences qu'aurait une suppression pure et simple de cet article.

Pour autant, votre commission note que l'impact que doit avoir le présent article sur les finances de la sécurité sociale ne constitue qu'un simple apport de trésorerie, inhérent au principe même du prélèvement à la source : en 2015 et au premier trimestre 2016, les Urssaf collecteront deux fois les cotisations et contributions de sécurité sociale dues sur les indemnités de congés payés. La mesure proposée par le Gouvernement ne procure donc pas de ressources durables même si elle doit contribuer significativement à la réduction du déficit prévue en 2015. Cependant, au regard des inquiétudes légitimes que suscite le présent article, votre commission juge indispensable qu'un effort de pédagogie substantiel soit réalisé pour expliquer les fondements et les modalités de mise en oeuvre d'une réforme dont il doit être compris qu'elle n'a pas pour objet de remettre en cause l'existence des caisses de congés payés.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 15 (art. L. 243-6-5 [nouveau], L. 243-7, L. 243-13 et L. 652-3 du code de la sécurité sociale et art. L. 724-7, L. 724-7-1 [nouveau], L. 725-12 et L. 725-26 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Dispositions relatives au contrôle et au recouvrement des cotisations et contributions sociales

Objet : Cet article procède à plusieurs ajustements dans les relations entre les cotisants et les organismes chargés du contrôle et du recouvrement des cotisations et contributions de sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Limitation à trois mois de la durée des contrôles effectués par les Urssaf dans les très petites entreprises

Le du I du présent article introduit un article L. 243-13 dans le code de la sécurité sociale dont le I fixe à trois mois la durée maximale des contrôles effectués par les Urssaf dans les entreprises employant moins de dix salariés ainsi que chez les travailleurs indépendants. Ce délai correspond à celui fixé à l'article 52 du livre des procédures fiscales pour les contrôles fiscaux effectués auprès des très petites entreprises23(*).

La durée du contrôle sera calculée de la date du début effectif du contrôle jusqu'à la lettre d'observations. La prorogation du délai de contrôle sera de droit, à la demande de l'employeur contrôlé ou de l'organisme de recouvrement.

Plusieurs exceptions sont malgré tout prévues à la limitation de la durée des contrôles :

- lorsque sera détectée une situation de travail dissimulé ;

- dans les cas où l'entreprise ou le travailleur indépendant aura fait obstacle au contrôle ;

- lorsque sera identifiée une situation d'abus de droit ;

- lorsque les contrôleurs feront le constat que la comptabilité de l'entité contrôlée est insuffisante ou que les documents fournis sont inexploitables.

Le II de l'article L. 243-13 précise également que cette durée maximale de trois mois ne s'appliquera pas aux entreprises qui sont en réalité les filiales d'un groupe employant un nombre supérieur de personnes.

Extension du champ de contrôle des Urssaf

Aux termes du premier paragraphe de l'article L. 243-7 du code de la sécurité sociale, les inspecteurs des Urssaf sont compétents pour contrôler le respect des dispositions du code de la sécurité sociale par « les employeurs, personnes privées ou publiques y compris les services de l'Etat autres que ceux mentionnés au quatrième alinéa [Gouvernement] et, dans le respect des dispositions prévues à l'article L. 133-6-5, par les travailleurs indépendants ainsi que par toute personne qui verse des cotisations ou contributions auprès des organismes chargés du recouvrement des cotisations du régime général ».

Or il existe des structures qui, sans être inscrites aux Urssaf, versent des avantages qui peuvent s'apparenter à des rémunérations. L'étude d'impact au présent projet de loi cite notamment le cas d'associations créées pour gérer un parc de véhicules et leur attribution aux salariés d'une entreprise.

Le du I du présent article prévoit donc de compléter l'article L. 243-7 afin d'autoriser les contrôles des inspecteurs des Urssaf dans les structures qui, sans avoir la qualité d'employeur, versent des rémunérations aux salariés d'employeurs faisant eux-mêmes l'objet d'un contrôle. De telles inspections ne pourront donc intervenir que lorsque, au cours d'un contrôle dans une structure, les inspecteurs auront présumé le versement de rémunérations de la part d'une autre entité aux salariés de la structure contrôlée.

Conclusion de transactions entre les cotisants et les organismes de recouvrement

L'article L. 247 du livre des procédures fiscales prévoit la possibilité pour un contribuable de conclure une transaction avec l'administration fiscale. Le du I du présent article propose d'étendre ce dispositif aux relations entre les cotisants et les Urssaf. Il s'agit en réalité d'offrir un cadre juridique à des pratiques déjà existantes dans certaines Urssaf.

Pour ce faire, il est inséré un nouvel article L. 243-6-5 au sein du code de la sécurité sociale prévoyant la possibilité de conclure une transaction lorsque les sommes dues n'ont pas un caractère définitif. Le fait que le cotisant ait mis en oeuvre des manoeuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement du contrôle ou lorsqu'auront été identifiées des situations de travail dissimulé empêcheront cependant la conclusion de transactions.

L'objet de la transaction est quant à lui circonscrit, sur une période de trois ans, au montant des majorations de retard et pénalités, à la détermination des éléments d'assiette des cotisations ou contributions lorsque ceux-ci sont particulièrement difficiles à définir ainsi qu'au calcul du montant des redressements.

En cas de recours effectué devant la commission de recours amiable de l'organisme de recouvrement, toute possibilité de conclure une transaction sera suspendue. Une fois la transaction conclue, les questions traitées par celle-ci ne pourront faire l'objet d'un recours contentieux. En cas de changement de directeur de l'organisme de recouvrement, la transaction conclue par le directeur précédent continuera d'engager l'organisme. Dans l'hypothèse d'un changement d'organisme de recouvrement, le contenu de la transaction sera applicable au nouvel organisme de recouvrement.

Renforcement de l'efficacité de la procédure d'opposition à tiers détenteur

L'article L. 652-3 du code de la sécurité sociale permet aux organismes de recouvrement d'obtenir, au moyen d'une opposition à tiers détenteur, des créances détenues auprès de tiers par des cotisants redevables de cotisations. La contestation de l'opposition par le débiteur ou le tiers détenteur a pour effet de suspendre le paiement, mécanisme qui est considéré comme constituant un frein à l'utilisation de la procédure d'opposition à tiers détenteur par les organismes de recouvrement. Afin d'y remédier, le du I du présent article propose de définir trois cas pour lesquels, sauf décision contraire du juge, le paiement ne sera pas différé :

- lorsque la créance est liée à une situation de travail dissimulé ;

- lorsqu'il a été fait obstacle au contrôle ayant donné lieu à la définition de la créance ;

- lorsque le titre exécutoire de la créance a donné lieu à un recours jugé dilatoire ou abusif.

Il est également prévu d'étendre la procédure d'opposition à tiers détenteur puisse s'appliquer au recouvrement des indus de prestations sociales dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Le II du présent article précise ses modalités d'application au régime agricole. Son III fixe le calendrier d'application de l'article. Les dispositions relatives à la durée et au champ de contrôle des Urssaf s'appliqueront aux contrôles engagés à partir du 1er janvier 2015. La date d'entrée en vigueur des dispositions relatives à la procédure de transaction sera fixée par décret en Conseil d'Etat, la date butoir étant fixée au 1er octobre 2015. Enfin, les mesures relatives à l'opposition à tiers détenteur s'appliqueront aux titres exécutoires émis à compter du 1er janvier 2015.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté un amendement prévoyant la communication des transactions conclues entre les organismes de recouvrement et les cotisants à l'autorité compétente de l'Etat et enjoignant les directeurs de ces organismes de recouvrement à rendre compte, chaque année avant le 30 juin, des transactions conclues l'année précédente.

III - La position de la commission

Votre commission prend acte de ces mesures qui visent à fluidifier les relations entre les cotisations et les organismes de recouvrement. Elle a adopté un amendement rédactionnel.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 bis [nouveau] (art. 122 de loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Plan de désendettement social de l'agriculture corse

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à mettre en place un plan de désendettement social pour les agriculteurs corses.

I - Le dispositif proposé

L'article 122 de la loi de finances rectificative pour 2005 a mis en place un dispositif de désendettement social de l'agriculture corse. Le présent article vise à réactiver ce plan de désendettement.

Les dettes d'un montant inférieur à 10 000 euros seraient prises en charge par les crédits d'action sociale de la caisse de la mutualité sociale agricole (MSA) dans les conditions prévues à l'article L. 726-3 du code rural et de la pêche maritime. Le Gouvernement évalue à 4 millions d'euros le montant de cette prise en charge.

Pour les dettes d'un montant supérieur à 10 000 euros, un échéancier de paiement sur sept ans des cotisations dues entre 1995 et 2014 serait mis en place, sa réalisation conditionnant l'effacement des dettes antérieures à 1996. Les poursuites seraient suspendues durant la mise en oeuvre de cet échéancier. Pour les agriculteurs dont la situation est la plus fragile, les cotisations pourraient être prises en charge dans la limite d'une enveloppe de 1 million d'euros.

II - La position de la commission

La question de l'apurement de la dette sociale agricole en Corse se pose de façon ancienne. Plusieurs solutions ont été mises en oeuvre au cours des dernières années dont la Cour des comptes a récemment dressé le bilan24(*) :

- en 2001, l'Etat pris en charge 156 dossiers d'arriérés de cotisations datant d'avant 1999 pour un coût de 2,01 millions d'euros ;

- ce dispositif a été complété en 2003 ; sur les 123 dossiers déclarés éligibles, 31 ont donné lieu à la signature d'un accord pour un montant de dettes de 1,43 million d'euros et une charge pour l'Etat de 0,45 million d'euros ;

- enfin, comme cela a été indiqué précédemment, de nouvelles mesures ont été mises en oeuvre en 2005 auprès de 465 débiteurs pour un coût de 3,7 millions d'euros ; en janvier 2014, 132 000 plans étaient encore en cours.

Au total, ces trois plans d'apurement de la dette sociale dans le secteur agricole en Corse ont coûté à l'Etat 6,16 millions d'euros. Or les effets pervers de ces mesures ont été clairement dénoncés par la Cour des comptes dans son rapport de septembre dernier. Si les actions menées ont eu un caractère limité - plus des trois-quarts de la dette restent portés par des débiteurs n'ayant bénéficié d'aucune mesure d'apurement -, elles ont en revanche « eu un clair caractère contre-incitatif au paiement régulier et à échéance des cotisations, du fait de l'effet d'aubaine que constitue l'apurement régulier d'une partie de la dette par les pouvoirs publics ». En outre, les plans ont été trop peu adaptés à la situation particulière des débiteurs. La Cour conclue que « renouveler une opération de soutien au désendettement ne pourrait que faire progresser à nouveau l'attentisme et gonfler les restes à recouvrer ».

Selon la Cour, l'amélioration du recouvrement doit avant tout passer par une réorganisation du fonctionnement de la caisse de la MSA et par la relance des procédures de recouvrement contentieux. De telles mesures ne peuvent être mises en oeuvre qu'à la condition d'un soutien réaffirmé de la part de la caisse au niveau national et des pouvoirs publics.

Sur le plan de la méthode, votre commission regrette l'introduction par voie d'amendement gouvernemental d'une disposition aussi lourde de conséquences pour l'avenir du recouvrement en Corse et pour la situation des agriculteurs de l'île. Aucune étude d'impact ne permet d'apprécier de façon précise les implications de la mesure proposée. Or, selon le chiffrage sommaire fourni par le Gouvernement, au moins 5 millions d'euros pourraient être consacrés à la mise en oeuvre de ce plan, soit un montant très largement supérieur à celui des plans précédents.

Votre commission s'interroge par ailleurs sur le bien-fondé d'une mesure qui constitue l'exact contraire de la solution préconisée par la Cour des comptes au mois de septembre dernier.

Enfin, il lui semble particulièrement dangereux, dans un contexte économique difficile où l'effort de redressement des finances publiques doit être équitablement partagé par tous, de prévoir, pour une catégorie particulière de la population, des mesures de soutien dérogatoires, à l'efficacité douteuse mais dont le caractère déresponsabilisant a clairement été démontré.

Au regard de ces observations, la commission vous demande de supprimer cet article.

Article 15 ter [nouveau] - Exonérations des cotisations et contributions dues par les employeurs affectés par l'interruption de dessertes maritimes vers la Corse en juin et juillet 2014

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à exonérer de cotisations et de contributions sociales les employeurs qui justifient d'une baisse de leur chiffre d'affaires suite au mouvement social de la Société nationale maritime Corse Méditerranée en juin et juillet derniers sous réserve d'avoir respecté leurs obligations légales et sociales.

I - Le dispositif proposé

Cet article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale. Il se compose de deux parties.

Le I propose de mettre en place une mesure spécifique pour les employeurs « dont l'activité économique est conditionnée au bon fonctionnement de dessertes maritimes et qui ont été affectés par l'interruption prolongée de celles-ci au cours des mois de juin et juillet 2014 », c'est-à-dire au moment de la grève de la Société nationale maritime Corse Méditerranée (SNCM) titulaire depuis le 1er janvier 2014, et pour une durée de dix ans, de la délégation de service public maritime entre Marseille et les ports de l'île.

Les employeurs affectés seront exonérés des cotisations et contributions sociales, y compris d'un point des cotisations dues au titre des accidents du travail et maladies professionnelles, au titre des gains et rémunérations versés au troisième trimestre 2014.

Le II précise que le préjudice subi pourra être prouvé par une attestation conforme à un modèle fixé par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. Les modalités d'obtention de cette attestation sont indiquées pour les entreprises créées avant le troisième trimestre 2013. Les entreprises créées postérieurement prouveront leur situation par des moyens équivalents.

Il fixe également des conditions pour être éligible à l'exonération prévue à cet article :

- être à jour des obligations de déclaration et de paiement ou avoir souscrit un plan d'apurement des cotisations restant dues et acquitter les cotisations à leur date normale d'exigibilité ;

- ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation pénale devenue définitive pour fraude fiscale, travail dissimulé, marchandage ou prêt illicite de main d'oeuvre.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cet article qui répond à un engagement du Gouvernement et prend en compte la situation d'un secteur économique particulièrement exposé du fait de la nécessité d'une desserte maritime.

Elle s'interroge néanmoins sur la forme que prennent ces mesures d'aide. Une exonération de cotisations et participations est-elle le meilleur moyen d'aider les entreprises faisant l'objet d'une difficulté ponctuelle ? N'aurait-il pas été préférable, à défaut d'avoir pu prévenir la crise qui a causé ces difficultés, de faire reposer sur l'impôt ces mesures d'aide ?

Est-ce par ailleurs une bonne pratique que d'annoncer ces mesures sans en présenter une estimation ?

La situation des entreprises en Corse du fait de la SNCM appelle néanmoins une réponse.

En conséquence et malgré ses nombreuses interrogations, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 243-6 du code de la sécurité sociale) - Simplification de l'action en remboursement de cotisations AT-MP indues

Objet : Cet article simplifie la procédure d'action en remboursement de cotisations AT-MP indûment versées de manière à ce que l'employeur ne soit plus contraint de former plusieurs recours à titre essentiellement conservatoire et qu'il puisse se voir rembourser l'intégralité des cotisations indues quelle que soit la date à laquelle celles-ci ont été versées.

I - Le dispositif proposé

Les règles applicables à l'action en remboursement de cotisations AT-MP indues souffrent d'un manque de clarté et de simplicité

· Modalités de fixation des cotisations AT-MP

Conformément à la vocation assurantielle de la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), le mode de fixation des cotisations AT-MP repose sur une tarification du risque propre à chaque employeur, précisée à l'article L. 242-5 du code de la sécurité sociale.

Cet article prévoit que le taux de cotisation est fixé chaque année par les caisses d'assurance retraite et de santé au travail (Carsat) en fonction de trois critères : l'effectif de l'entreprise, son secteur d'activité et son taux de sinistralité. Ce dernier est défini comme le rapport entre le nombre d'AT et de MP d'une part et le nombre de salariés d'autre part. Les dépenses de sinistralité prises en compte au titre d'une année N sont celles que l'entreprise a occasionnées au titre de l'antépénultième année (N-2) et des deux années précédant celle-ci (N-3 et N-4).

Préalablement à la fixation du taux par la Carsat, la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) peut intervenir pour les entreprises d'au moins vingt salariés afin de reconnaître le caractère professionnel d'un AT ou d'une MP et de fixer, le cas échéant, un taux d'incapacité partielle permanente (IPP) pour les salariés victimes.

Le taux de cotisation calculé par la Carsat est notifié par celle-ci à l'entreprise.

Le recouvrement de la cotisation relève de l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf).

· Modalités de contestation des taux de cotisations AT-MP

L'article R. 143-21 du code de la sécurité sociale prévoit un délai de deux mois pendant lequel toute entreprise peut contester le taux de cotisation qui lui est notifié par la Carsat. Passé ce délai, l'entreprise ne peut plus contester globalement ce taux mais elle peut encore introduire une action contestant le caractère professionnel d'un AT ou d'une MP ou bien le taux d'IPP.

Toute décision favorable à l'entreprise de la part de la Cpam - ou de la Cour nationale de l'incapacité et de la tarification de l'assurance des accidents du travail (Cnitaat), juridiction qui statue en premier et dernier ressort sur les contestations en matière de tarification des cotisations dues par les entreprises au titre des AT-MP, - constitue une décision d'inopposabilité du sinistre. Cette décision entraîne l'obligation pour la Carsat de rectifier le taux de cotisation initialement notifié. Il ouvre droit à un remboursement de cotisations indues auprès de l'Urssaf.

· Problèmes posés par l'application du principe de la prescription triennale à l'action en remboursement de cotisations AT-MP indues

Parallèlement, l'article L. 243-6 du code de la sécurité sociale dispose toutefois à son premier alinéa que la demande de remboursement des cotisations de sécurité sociale indûment versées se prescrit par trois ans à compter de la date à laquelle les cotisations ont été acquittées. En d'autres termes, un employeur qui estime avoir versé indument des cotisations à la suite d'une erreur de tarification dispose d'un délai de trois ans, calculé à partir de la date d'acquittement de ces cotisations, pour contester ce versement et en demander le remboursement. A l'expiration de ce délai, les demandes de remboursement ne sont plus admises et les Urssaf sont en droit de ne plus procéder au remboursement.

S'agissant de la période de répétition de l'indu dans le cas où l'obligation de remboursement est imposée par une décision juridictionnelle, le deuxième alinéa de ce même article précise que la demande de remboursement ne peut porter que sur la période postérieure au 1er janvier de la troisième année précédant celle où cette décision juridictionnelle a été rendue (N-3 par rapport à l'année de la décision).

La question des causes interruptives de la prescription et de la période au titre de laquelle est admis un remboursement de cotisations indues a fait l'objet d'une jurisprudence fluctuante de la part de la Cour de cassation.

· Dans un arrêt du 3 mars 201125(*), la Cour de cassation a d'abord considéré, en cohérence avec une circulaire de l'Acoss et de la Cnam en date du 24 juin 2009, que tout recours de l'employeur à l'encontre d'une décision ayant une incidence sur le niveau des cotisations était interruptif de prescription. Cette jurisprudence ne permettait cependant pas de prendre en compte les situations préjudiciables à l'employeur dans lesquelles, pour des raisons tenant par exemple à la longueur des délais d'instruction, la notification des taux minorés intervient plus de trois ans après le versement des cotisations au titre desquelles l'employeur peut prétendre à remboursement.

· Par un revirement de jurisprudence intervenu début 201326(*), la Cour de cassation a ensuite considéré que les contestations portées devant une Cpam sur la nature d'un sinistre n'interrompaient pas la prescription de l'action en remboursement devant les Urssaf. Il en a été déduit que seul un recours conservatoire auprès de la Carsat ou de la Cnitaat, dans les deux mois suivant la notification du taux de cotisation, était de nature à interrompre la prescription, à condition toutefois que l'Urssaf ait été également informée de cette contestation. Cette position a été confirmée dans un arrêt du 10 octobre 201327(*) qui indique par ailleurs que l'interruption de la prescription ne vaut que pour les sinistres visés dans les recours conservatoires.

Cette jurisprudence a contraint les employeurs s'estimant lésés à devoir multiplier le nombre de recours : lorsque la révision d'un taux de cotisation par la Carsat est la conséquence d'une décision favorable d'une Cpam ou d'une décision juridictionnelle relative au caractère professionnel d'un sinistre ou au taux d'IPP qui en découle, l'employeur doit former un recours non seulement à l'encontre de la décision de la Cpam sur le caractère professionnel d'un sinistre mais aussi plusieurs recours conservatoires devant la Carsat (un pour chaque année au titre de laquelle le taux de cotisation a été notifié par la Carsat), voire devant la Cnitaat.

Cette évolution jurisprudentielle, qui n'est pas sans avoir généré une certaine insécurité juridique, a conduit à une hausse importante du volume des contentieux tout en alourdissant pour les employeurs la procédure d'action en remboursement de cotisations AT-MP indues. Dans son rapport annuel pour 2013, la Cnitaat indique ainsi que la hausse importante du stock auquel elle doit faire face a pour cause essentielle l'augmentation des recours conservatoires devant la section tarification par les employeurs dans l'attente d'une décision d'une autre juridiction saisie parallèlement. Ces recours conservatoires sont passés d'à peine 200 en 2011 à près de 2 000 en 2013.

Ces difficultés ont conduit la Cour de cassation elle-même, dans ses rapports publics annuels pour 2012 et 2013, à souligner la nécessité de clarifier la législation en matière de prescription triennale s'agissant des taux de cotisation AT-MP. La Cour préconise une réécriture de l'article L. 243-6 du code de la sécurité sociale en ces termes :

« Lorsque le remboursement desdites cotisations naît d'une décision administrative ou juridictionnelle qui modifie le taux de la tarification du risque, la demande de remboursement des cotisations d'accident du travail et des maladies professionnelles peut porter sur l'ensemble de la période à laquelle s'appliquent les bases ainsi rectifiées ».

Entre temps, la Cour de cassation a semblé vouloir préciser sa jurisprudence à l'occasion d'une réserve d'interprétation émise dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC)28(*). Dans un arrêt en date du 10 juillet dernier, la Cour indique en effet que « lorsque l'indu résulte d'une décision administrative ou juridictionnelle, le délai de prescription de l'action en restitution des cotisations en cause ne peut commencer à courir avant la naissance de l'obligation de remboursement découlant de cette décision ». La portée de cette réserve d'interprétation ne pourra être véritablement appréciée qu'à l'appui de la décision au fond sur l'affaire ayant donné lieu à cette QPC. Cette décision devrait intervenir au premier semestre 2015 selon les informations fournies par la direction de la sécurité sociale.

Le dispositif qu'il est proposé d'appliquer aux recours formés à compter du 1er janvier 2015 vise à simplifier le régime de l'action en remboursement de cotisations AT-MP indues afin que l'employeur n'ait plus à multiplier le nombre de recours à caractère essentiellement conservatoire

Dans un souci de simplification, de clarté et de précision, le 2° du paragraphe I du présent article complète l'article L. 243-6 du code de la sécurité sociale pour y introduire une dérogation à l'application du principe de prescription triennale défini au premier alinéa de ce même article. L'action engagée en matière de tarification, aussi bien devant une Carsat que devant une Cpam, se voit conférer un effet interruptif de la prescription applicable aux cotisations correspondantes, quelle que soit la date à laquelle celles-ci ont été versées.

Ainsi, lorsqu'un recours devant une Cpam ou une Carsat entraîne une minoration du taux de cotisation AT-MP initialement notifié à l'entreprise par la Carsat, l'entreprise peut prétendre à un remboursement de l'intégralité des cotisations indues. La demande de remboursement pourra porter sur l'ensemble de la période au titre de laquelle les taux sont rectifiés, même si cette période excède trois années à partir de la date de versement des cotisations.

Les 1°, 3° et 4° du paragraphe I ont pour objet de modifier des références.

Le paragraphe II précise que le dispositif proposé est applicable aux recours formés à partir du 1er janvier 2015.

Comme l'a indiqué la direction de la sécurité sociale, l'application du dispositif proposé aux contentieux en cours aurait une incidence financière non négligeable mais qui reste particulièrement difficile à évaluer avec précision. En tout état de cause, la rétroactivité du dispositif n'apparait pas raisonnable au regard de son impact financier potentiellement important sur le financement de la branche AT-MP.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de coordination.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 bis [nouveau] (art. L. 651-6 du code de la sécurité sociale) - Coordination avec l'article 16

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, opère une coordination afin de tirer les conséquences des modifications introduites par l'article 16 du présent projet de loi.

I - Le dispositif proposé

Le dispositif proposé consiste à modifier une référence à l'article L. 651-6 du code de la sécurité sociale pour procéder à une coordination. Celle-ci est rendue nécessaire par la réorganisation de l'article L. 243-6 du même code proposée à l'article 16 du présent projet de loi.

II - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 723-35 et L. 731-13-2 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime)Modernisation du recouvrement des cotisations du régime de la mutualité sociale agricole

Objet : Cet article a pour objet de simplifier le mécanisme de remises de pénalités et des majorations de retard dans le régime agricole et d'élargir la dématérialisation des déclarations et des versements des cotisations et contributions sociales des non-salariés agricoles.

I - Le dispositif proposé

 Remises de pénalités et de majorations de retard au sein du régime agricole

Au sein du régime agricole, l'ensemble des demandes de remises de pénalités et de majorations de retard sont traitées par les commissions de recours amiable (CRA), émanations des conseils d'administration des caisses de la mutualité sociale agricole (MSA). Selon les indications fournies par le Gouvernement en annexe du présent projet de loi, les CRA de la MSA ont rendu en 2010 96 000 décisions portant sur des remises de majorations de retard, des contestations de droits et des remises de dettes. 82 000 concernaient des remises de majorations de retard.

Ce mécanisme diffère des règles applicables dans le régime général ainsi qu'au régime social des indépendants (RSI) où, en deçà d'un seuil fixé par arrêté, les demandes de remises sont directement traitées par les directeurs des Urssaf, les CRA n'intervenant que pour les dossiers les plus lourds financièrement.

Dans une insertion au rapport publié en septembre 2011 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, la Cour des comptes recommandait, dans une optique de simplification, un alignement des règles applicables au régime agricole sur celles en vigueur dans les autres régimes : « il paraitrait en particulier utile de mieux encadrer la possibilité d'accorder des remises, aujourd'hui compétence exclusive des commissions de recours amiable et qui devrait, comme c'est le cas pour les Urssaf, être de la compétence des directeurs en-deçà d'un seuil à définir »29(*).

Le présent article procède à cet alignement. Le a) du du I complète l'article L. 723-35 du code rural et de la pêche maritime relatif aux pouvoirs des conseils d'administration des caisses de la MSA afin de préciser que celles-ci ne statuent que sur les demandes de remises de pénalités et majorations de retard qu'au-delà d'un seuil défini par arrêté ministériel. Dans les autres cas, ce sont les directeurs de caisses de MSA qui statueront sur les demandes. Selon le Gouvernement, le seuil retenu pourrait être égal à 1 856 euros pour les cotisations sur salaires et 741 euros pour les cotisations des non-salariés.

Afin d'éviter tout vide juridique, le II du présent article prévoit que les conseils d'administration des caisses de la MSA demeurent compétents pour statuer sur les demandes de remises de pénalités et majorations de retard jusqu'à publication de l'arrêté mentionné précédemment.

Le b) du du I supprime par ailleurs la procédure d'avis conforme des comités de protection sociale des salariés (CPSS) et des non-salariés (CPSNS), elle aussi prévue à l'article L. 723-35, pour les demandes de remises de pénalité et de majorations de retard.

Dématérialisation des déclarations et versements des cotisations et contributions sociales pour les non-salariés agricoles

Le du I insère dans le code rural et de la pêche maritime un nouvel article L. 731-13-2 créant l'obligation pour les non-salariés du régime agricole d'effectuer par voie dématérialisée les déclarations nécessaires au calcul de leurs cotisations et contributions sociales ainsi que le versement de celles-ci. Ce faisant, il aligne les obligations applicables aux non-salariés agricoles sur celles qui pèsent sur les travailleurs indépendants non agricoles depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 201430(*).

Cette obligation ne s'appliquera qu'au-delà d'un seuil de revenus qui doit être défini par décret et pourrait, selon le Gouvernement, être égal à 10 000 euros de revenus professionnels, le seuil pouvant être progressivement abaissé dans les années à venir.

En cas de non-respect de cette obligation, le déclarant sera redevable des majorations prévues au II de l'article L. 133-5-5 du code de la sécurité sociale. Celles-ci ne peuvent être supérieures à 0,2 % des sommes déclarées.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Les mesures prévues par le présent article s'inscrivent dans une optique de simplification et d'alignement des règles applicables au régime agricole sur celles en vigueur dans les autres régimes.

Leur impact sur les dépenses de fonctionnement du régime agricole demeure cependant difficile à évaluer. En outre, l'obligation de dématérialisation pourrait avoir un effet limité. En effet, en 2013, plus de 59 % des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole procédaient déjà à leurs déclarations de revenus professionnels par voie dématérialisée. Or si le seuil de revenus de 10 000 euros était bien retenu, ce sont 60 % des cotisants non-salariés agricoles qui seraient concernés par la mesure.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 18 (art. L. 133-5-3, L. 136-5, L. 241-6-2, L. 752-4 et L. 212-3 du code de la sécurité sociale et art. L. 5427-1 et L. 6331-53 du code du travail) - Dissolution de la caisse maritime d'allocations familiales

Objet : Cet article prévoit la dissolution de la caisse maritime d'allocations familiales, ainsi que les modalités du transfert de ses activités aux caisses d'allocations familiales et à l'établissement national des invalides de la marine

I - Le dispositif proposé

Missions confiées à la Cmaf

Aux termes de l'article L. 212-3 du code de la sécurité sociale, la caisse maritime d'allocations familiales (Cmaf), créée en 2002, assure le service des prestations familiales pour les personnes relevant du régime spécial de sécurité sociale des marins (marins pêcheurs et marins de la marine marchande).

Par ailleurs, le code de la sécurité sociale et le code du travail confient à la Cmaf le recouvrement d'un certain nombre de cotisations et contributions :

- cotisations d'allocations familiales, contribution sociale généralisée (CSG) et contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ainsi que leur contrôle et leur contentieux (art. L. 212-3 du code de la sécurité sociale) ;

- contributions d'assurance chômage pour le compte de l'Unedic (art. L. 5427-1 du code du travail) ;

- contributions finançant la formation professionnelle (art. L. 6331-53 du code du travail).

La Cmaf cumule donc les statuts de caisse d'allocations familiales (CAF) et d'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (Urssaf). A ce titre, elle relève conjointement de la caisse nationale pour les allocations familiales (Cnaf) et de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

Suppression de la Cmaf et transfert de ses activités

Le présent article, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2016, dissout la Cmaf et transfère ses activités aux CAF en ce qui concernent le versement des prestations, et à l'organisme gestionnaire du régime spécial de sécurité sociale des marins, à savoir l'établissement national des invalides de la marine (Enim) en ce qui concerne le recouvrement. Il est précisé que le recouvrement des cotisations d'allocations familiales pourra être délégué par convention à des organismes du régime général, dans des conditions qui seront précisées par décret.

L'article L. 752-4 du code de la sécurité sociale prévoit que les caisses générales de sécurité sociale exercent dans les départements d'outre-mer (DOM) les fonctions de recouvrement dévolues en métropole aux organismes chargés du recouvrement des cotisations à l'exception, notamment, des compétences dévolues à la Cmaf, qui exerce son activité aussi bien en métropole que dans les DOM. Cette exception est maintenue par le présent article, en faveur de l'Enim. Concernant le versement des prestations, les marins résidant outre-mer relèveront du droit commun et seront affiliés à la CAF de leur lieu de résidence.

Dans sa version initiale, l'article prévoyait par ailleurs le transfert des contrats de travail ainsi que des biens meubles et immeubles de la Cmaf à la CAF de Charente-Maritime et à l'Urssaf de Poitou-Charentes31(*) selon des modalités qui devront être définies par des conventions conclues entre le directeur de la Cmaf et celui de la Cnaf ou celui de l'Acoss.

En revanche, le service social maritime (SSM), qui offre un réseau d'assistants sociaux aux marins, n'est pas affecté, et la subvention qui lui était auparavant versée par la Cmaf sera versée par la Cnaf.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté, au nom de la commission des affaires sociales, par son rapporteur général visant à ce que le contrat de travail des salariés de la Cmaf ne soient pas transférés à la CAF de Charente-Maritime mais à la CAF du département de leur lieu d'activité. En effet, une dizaine de salariés de la Cmaf travaillent sur d'autres sites que celui de La Rochelle.

L'Assemblée a également adopté un amendement rédactionnel concernant l'alinéa 20 du présent article.

III - La position de la commission

Les personnes relevant du régime de sécurité sociale des marins ont la possibilité de s'affilier à la Cmaf ou à la CAF. En pratique, la Cmaf n'est choisie que par 30 % marins, soit 6 513 foyers allocataires en 201332(*). A titre de comparaison, la plus petite CAF métropolitaine couvre 17 000 allocataires. Le montant total des prestations légales versées s'élève à 26 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 2,3 millions d'euros versés au titre de l'action sociale.

Dans son rapport d'évaluation de la convention d'objectifs et de gestion (COG) conclue entre l'Etat et la Cnaf pour la période 2009-2013, l'inspection générale des affaires sociales (Igas) estimait que les performances de la Cmaf n'étaient pas satisfaisantes, notamment en raison de coûts de gestion unitaires trop élevés et d'une productivité insuffisante, et préconisait sa dissolution.

Dans le cadre de la COG pour 2013-2017, conclue avec la Cnaf le 13 juillet 2013, l'Etat s'est engagé à proposer des évolutions législatives nécessaires au rapprochement de la Cmaf avec le réseau des CAF, dans le respect des spécificités du service rendu aux allocataires. Le présent article correspond à cet engagement.

La gestion par la CAF de leur lieu de résidence des prestations actuellement servies par la Cmaf ne doit pas avoir d'impact sur la qualité du service rendu Au demeurant, alors que 70 % des personnes relevant du régime social des marins sont déjà affiliés à une CAF pour le versement des prestations familiales, la Cmaf n'assure pas le versement de certaines prestations comme les aides au logement ou le revenu de solidarité active (RSA). Le transfert des activités de la Cmaf permettra donc la création d'un guichet unique, source de simplification des démarches. De même, le transfert de l'activité de recouvrement à l'Enim permettra également de créer un guichet unique pour le recouvrement des cotisations du régime social des marins.

La mesure devant prendre effet au premier janvier 2016 elle n'a pas d'impact financier en 2015 mais devrait permettre d'économiser 3,5 millions d'euros par an à partir de 2016.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 19 (art. L. 225-1-4 du code de la sécurité sociale et art. L. 731-5 du code du code rural et de la pêche maritime) - Financement des besoins de trésorerie du régime des exploitants agricoles

Objet : Cet article permet au régime des exploitants agricoles de bénéficier pour le financement de sa trésorerie des conditions obtenues par l'Acoss.

I - Le dispositif proposé

La branche maladie du régime des exploitants agricoles est désormais intégrée financièrement au régime général qui supporte ses déficits éventuels.

Pour la branche vieillesse, dont les déficits se sont accumulés malgré un transfert à la Cades pour les années 2009 et 2010 pour un montant de 2,5 milliards d'euros, la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole est autorisée à recourir à des ressources non-permanentes pour les besoins de sa trésorerie. A la fin de l'année 2014, la dette portée en trésorerie devrait représenter 3,1 milliards d'euros.

Le régime des exploitants agricoles se finance exclusivement auprès d'un pool bancaire pour un coût élevé : 36 millions d'euros en 2013 pour un emprunt moyen de 2,5 milliards d'euros. L'Acoss, qui dispose d'une surface financière plus importante, dispose d'un accès aux marchés à des taux plus favorables et a supporté des charges financières moindres, de l'ordre de 20 millions d'euros, alors qu'elle emprunte en moyenne 25 milliards d'euros par jour.

L'article propose de permettre à la CCMSA de recourir à l'Acoss pour le financement d'une partie de sa trésorerie pour une durée supérieure à un mois.

Le I de l'article complète l'article L. 225-1-4, qui définit les conditions dans lesquelles l'Acoss peut actuellement consentir des avances d'une durée inférieure à un mois aux régimes obligatoires de base, autres que le régime général, dans la limite du montant prévisionnel des flux financiers entre l'agence et le régime concerné, par un alinéa prévoyant que l'Acoss peut consentir, contre rémunération, des prêts et avances d'une durée inférieure à douze mois au régime d'assurance vieillesse des non-salariés agricoles.

Cette possibilité devra faire l'objet d'une convention.

Comme c'est le cas pour les avances de trésorerie, les prêts ne pourront intervenir que dans la limite du plafond de recours à des ressources non-permanentes, défini par les lois de financement de la sécurité sociale.

Le II de l'article modifie l'article L. 731-5 du code rural et de la pêche maritime pour autoriser, en miroir, la CCMSA à recourir à des prêts ou avances auprès de l'Acoss.

Le III de l'article fixe un plafond de 3,8 milliards d'euros pour les montants ainsi empruntés auprès de l'Acoss pour les exercices 2015, 2016 et 2017.

D'après l'étude d'impact, le Gouvernement attend de cette mesure une économie de 30 millions d'euros pour le régime des exploitants agricoles et une recette de 3 millions d'euros pour l'Acoss.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Avec un cotisant pour plus de trois bénéficiaires, la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles est structurellement déficitaire avec, en 2014, un taux de couverture prévisionnel des prestations par les cotisations de 17 %.

Sous l'effet de mesures de recul de l'âge du départ à la retraite qui induisent une diminution des prestations et de l'augmentation du produit des cotisations et des recettes fiscales affectées, le déficit du régime se réduit progressivement : 1 milliard d'euros en 2012, 149 millions d'euros en 2015.

La dette du régime, 3,1 milliards d'euros à fin 2014, ne pourra être résorbée à court terme sans un effort significatif en recettes.

La mesure proposée n'est donc pas une mesure de financement de la trésorerie de la CCMSA, mais une mesure de financement de sa dette.

Or, le refinancement à court terme de la dette de la CCMSA n'entre pas plus dans l'objet social de l'Acoss que celui de la dette du régime général. Au sein de l'Acoss, la dette ne fait l'objet d'aucun amortissement et elle se trouve particulièrement exposée à la volatilité des taux à court terme.

Il revient à la Cades, dont c'est la mission de reprendre la dette sociale et de procéder à son amortissement, de porter la dette de la CCMSA.

Tout en partageant les objectifs poursuivis par l'article pour ce qui concerne la trésorerie de la MSA, votre commission préfèrerait qu'ils se bornent à la trésorerie, dans une logique d'avance infra-annuelle plutôt qu'à un portage de dette qu'elle juge inopportun et risqué.

Le Gouvernement devrait prévoir, pour cette dette, un transfert à la Cades à brève échéance.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 20 - Alignement sur le droit commun des circuits financiers et comptables de la caisse de sécurité sociale de Mayotte

Objet : Cet article tire les conséquences de la départementalisation de Mayotte en prévoyant l'intégration totale de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) dans les comptes des caisses nationales et en appliquant les règles de droit commun de la tarification à l'activité aux séjours hospitaliers des assurés mahorais réalisés hors de Mayotte.

I - Le dispositif proposé

Le présent article modifie substantiellement les textes relatifs à l'organisation de la protection sociale à Mayotte et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM), à savoir :

- l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique, à l'assurance maladie, maternité, invalidité et décès, au financement de la sécurité sociale et à la caisse de sécurité sociale de Mayotte ;

- l'ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et à la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte.

1. Modification de l'organisation financière et comptable de la caisse de sécurité sociale de Mayotte

Le présent article propose tout d'abord d'aligner les règles de fonctionnement comptable de la CSSM sur celles des organismes de base du régime général. Si sa trésorerie est déjà gérée par l'Acoss, les excédents qu'elle a accumulés à partir des contributions qu'elle perçoit de la part des différentes caisses nationales ne leur sont pas reversés, ce qui représente environ 100 millions d'euros selon l'étude d'impact.

Le 6° du paragraphe II réécrit ainsi en ce sens l'article 26 de l'ordonnance du 20 décembre 1996. Il est prévu qu'une dotation annuelle des caisses du régime général sera versée à la CSSM pour prendre en charge ses dépenses de gestion technique et administrative, dans la mesure où elles ne sont pas couvertes par ses ressources propres. Elle ne dégagera plus de résultat comptable et ses réserves seront apurées (paragraphe V).

2. Clarification de la gestion des prestations familiales

Par ailleurs, la gestion des prestations familiales à Mayotte, jusqu'à présent effectuées par la caisse d'allocations familiales de la Réunion, ainsi que l'action sociale en direction des ressortissants du régime des prestations familiales et de leurs familles sont confiées par le du paragraphe I et le 2° a), b) et c) du paragraphe II à la CSSM, qui assure ces missions dans les conditions du droit commun.

Diverses coordinations sont effectuées par les 1°, 2°, 2° bis, 4° du paragraphe I, les - d) et e) -, 3°, 4° et 5° du paragraphe II, le paragraphe III (s'agissant spécifiquement du service des prestations familiales pour les non-salariés des professions agricoles) et le paragraphe VI.

3. Fin du régime dérogatoire de tarification des séjours hospitaliers pris en charge en dehors du territoire mahorais

Le du paragraphe II met fin au régime dérogatoire de tarification des séjours hospitaliers des mahorais pris en charge hors de Mayotte, principalement à la Réunion et dans l'hexagone. Fixée actuellement sur la base des tarifs journaliers de prestation (TJP), qui servent de base à la tarification des séjours des patients qui ne sont pas couverts par la sécurité sociale française, elle sera désormais soumise au droit commun de la tarification à l'activité (T2A) et ses groupes homogènes de séjours (GHS). Le coût pour l'assurance maladie en sera ainsi diminué à compter du 1er janvier 2016, date d'entrée en vigueur de cette mesure.

Une coordination est par ailleurs effectuée par le paragraphe IV.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Votre commission partage l'objectif de ces diverses mesures de clarification et de simplification, qui permettront de poursuivre l'alignement sur les conditions du droit commun de l'organisation de la protection sociale sur le territoire mahorais. Elle souligne que ces évolutions permettront par ailleurs de procéder à une consolidation bienvenue des comptes de la CSSM dans ceux du régime général, ainsi que l'indique l'étude d'impact annexée au présent projet de loi.

A l'initiative de son rapporteur général, elle a adopté un amendement rédactionnel et de coordination.

La commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 131-7, L. 131-8, L. 136-8 et L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale
et art. L. 14-10-5 du code de l'action sociale et des familles) - Modalités de compensation à la sécurité sociale des pertes de recettes consécutives aux mesures du pacte de responsabilité

Objet : Cet article prévoit les modalités de compensation des mesures prises en loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

I - Le dispositif proposé

La loi du 8 août 2014 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 a prévu un renforcement des allègements généraux, des exonérations de cotisations familiales et un abattement sur la contribution sociale de solidarité sur les sociétés pour un montant total de moindres recettes de l'ordre de 6,3 milliards pour la sécurité sociale.

Le projet de loi de finances pour 2015 procède à une modification de flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale en compensation de ces pertes de recettes.

Il transfère à la sécurité sociale l'équivalent du produit de l'impôt sur le revenu correspondant à la fiscalisation des majorations de pensions pour enfants. Il lui affecte le produit du prélèvement de solidarité qui finançait jusqu'à présent les fonds de l'Etat intervenant dans le domaine de la protection sociale (FNSA, FNAL, fonds de solidarité). La fraction de la TVA affectée à la Cnam est ajustée en conséquence.

Flux financiers 2015 entre l'Etat et la sécurité sociale

(en millions d'euros)

Pertes

 

Gains

 

Pacte de responsabilité

- 6 300

Compensation

6 300

abattement C3S

- 1 000

Budgétisation APL

4 750

exonérations TI

- 1 000

caisses de congés payés

1 520

zéro charge

- 4 300

TVA nette

30

Transferts de charges

-  655

Transfert de recettes

655

formations médicales

- 139

TVA nette

139

TVA affectée TEPA

-  516

suppression TEPA

516

   

Nouvelle recette

 
   

fiscalisation majorations enfants TVA nette

1 200

Echange de recettes

 

Echange de recettes

 

réaffectation recettes TVA

-  2 534

prélèvement de solidarité

2 534

Total

-  9 489

 

10 689

Solde

   

1 200

Source : Annexe 6 PLFSS

L'article 21 tire les conséquences de ces modifications en procédant à des réaffectations de recettes entre les branches.

Le I de l'article modifie l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale relatif à la compensation intégrale par l'Etat à la sécurité sociale des pertes de recettes résultant de mesures de réduction ou d'exonération de cotisations.

Il modifie la rédaction de l'article pour rassembler, dans un dernier alinéa, l'ensemble des mesures, qui, faisant l'objet d'une compensation par affectation de recettes supplémentaires ou de moindres dépenses, font exception à cet article, et les compléter par les mesures du pacte de responsabilité.

Il s'agit des mesures visées aux articles :

- L. 242-1 ;

- L. 241-6-1 ;

- L. 241-6-4 ;

- L. 241-13 (allègements généraux) ;

- L. 242-11, 2ème alinéa ;

- L. 651-1 (abattement C3S).

Pour tenir compte des flux de recettes précédemment évoqués, il modifie la répartition du produit de la taxe sur les salaires, des droits sur les tabacs et de la C3S.

Ainsi, la prise en charge intégrale par l'Etat des aides personnelles au logement excédant largement la perte de recettes occasionnée par le pacte de responsabilité pour la Cnaf, une part de la taxe sur les salaires dont celle-ci était affectataire sera réaffectée au FSV, à hauteur de 1,2 milliard. Ce montant représente le gain réalisé par l'Etat en raison de la fiscalisation des majorations de pensions pour enfants.

La CNSA se voit, pour sa part, attribuer, en compensation de l'inclusion de la CSA dans le champ des allègements généraux, une fraction des droits sur les tabacs précédemment attribuée à la Cnam.

Les flux sont résumés par le schéma suivant :

Transferts Etat / Sécurité sociale

Source : Projet de loi de financement de la sécurité sociale - Annexe 6

Le D. du I de l'article confie à l'Acoss le soin de centraliser et de répartir le produit de la CSG sur le produit brut des jeux réalisé dans les casinos.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté des modifications rédactionnelles à cet article.

III - La position de la commission

La commission a adopté un amendement de coordination à cet article.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 22 (art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale) - Modification des modalités de transfert des contributions sur les revenus du patrimoine au titre de « l'exit tax »

Objet : Cet article modifie les modalités de versement des prélèvements sociaux par l'Etat aux organismes sociaux au titre de « l'exit tax ».

I - Le dispositif proposé

Le dispositif de l'exit tax a été mis en place en 2011 afin de soumettre à l'impôt sur le revenu et aux prélèvements sociaux affectés à la sécurité sociale, les plus-values latentes sur les valeurs mobilières et les droits sociaux constatés avant le transfert du domicile fiscal des personnes physiques à l'étranger.

Aux termes de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction actuelle, le montant de la contribution sociale sur les revenus du patrimoine est versée par l'Etat aux organismes sociaux sur la base du rôle des émissions mises en recouvrement. Dans la plupart des cas, l'imposition est assortie d'un sursis de paiement ; elle n'est acquittée que lorsque survient la cession effective des titres. Des dégrèvements ou dérogations peuvent également intervenir dans l'intervalle et le recouvrement s'avère malaisé auprès de contribuables qui ont quitté la France.

Il existe un écart très significatif entre les mises en recouvrement et le recouvrement effectif, que le projet de loi estime à 500 millions d'euros par an.

Cette somme qui est transférée par l'Etat bien que non effectivement recouvrée entraîne une moindre recette d'impôt sur le revenu d'un montant équivalent.

Le présent article modifie les modalités de reversement par l'Etat aux organismes sociaux des contributions sociales dues au titre de l'exit tax afin de ne reverser que les montants effectivement recouvrés.

Il précise que ce versement ne supporte pas de prélèvement en contrepartie des frais de dégrèvements et de non-valeurs pris en charge par l'Etat.

La mise en oeuvre du présent article suppose que les services fiscaux soient en mesure de distinguer, sur le plan comptable, les recouvrements effectués au titre de l'impôt sur le revenu et ceux qui sont effectués au titre des prélèvements sociaux, ce qui n'est techniquement pas encore le cas.

Dans l'immédiat, neutre pour les administrations publiques, cette mesure se traduit, en faisant correspondre les recettes effectives au recouvrement des prélèvements sociaux, par une moindre recette de 445 millions par an pour les organismes sociaux.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

Cet article fait suite aux remarques formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution 2013 du budget de l'Etat.

La CSG étant affectée à la sécurité sociale, il est compréhensible que cette dernière supporte les aléas associés et en recouvre le produit effectif, comme c'est le cas pour les autres assiettes.

Votre commission souligne cependant qu'au vu de l'ampleur des conséquences financières de cette mesure, il eut été souhaitable de la mentionner au nombre des effets de périmètre affectant les flux financiers entre l'Etat et la sécurité sociale. Il s'agissait d'une mesure de transfert de facto qui n'interviendra plus désormais.

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 23 - Approbation de la compensation des exonérations, réductions ou abattement d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale

Objet : Cet article a pour objet d'approuver le montant de la compensation des exonérations, réductions ou abattement d'assiette de cotisations ou contributions de sécurité sociale qui font l'objet de l'annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Les exonérations et exemptions d'assiette, communément appelées « niches sociales », représentent un volume global de 34,2 milliards d'euros pour l'année 2013 et un volume prévisionnel de 35,8 milliards d'euros en 2015.

Depuis 2011, les mesures d'allégements généraux font l'objet d'une compensation par affectation de recettes et n'entrent donc pas dans le champ de cet article. En application de l'article 21 du présent projet de loi, la compensation des exonérations résiduelles applicables aux heures supplémentaires feront l'objet d'une compensation budgétaire.

Le montant global recouvre des exonérations de différentes natures que l'on peut distinguer comme suit :

Mesures en millions d'euros

2012

2013

2014 (p)

2015 (p)

Allègements généraux

20 610,0

20 724,0

20 708,0

21 461,0

Exonérations compensées

6 055,6

3 856,5

3 870,0

3 658,0

exonérations non-compensées

3 822,3

3 207,3

3 655,0

3 769,0

Exemptions d'assiette

8 340,0

6 444,4

6 652,0

6 923,0

Total

38 827,9

34 232,2

34 885,0

35 811,0

Source : Annexe 5 PLFSS

Avec un montant soumis à l'approbation du Parlement de 3,7 milliards d'euros, la compensation est en baisse de 5,5 %, soit 212 millions d'euros.

Le coût se réduit pour certains dispositifs visant des territoires spécifiques, certains publics (apprentissage, auto entrepreneurs) ou certains secteurs d'activité (suppression du contrat vendanges).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - La position de la commission

La commission vous demande d'adopter cet article sans modification.


* 17 Loi du 31 janvier 1944 portant réforme de certaines dispositions du code général des impôts directs et du code de l'enregistrement.

* 18 Article 190 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 19 Loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portante création d'une couverture maladie universelle.

* 20 Rapport d'information n° 67 (2009-2010) fait au nom de la commission des finances par M. Jean Arthuis : « Pour une gestion transparente des caisses de congés payés du bâtiment et des travaux publics ».

* 21 Igas, « Audit du réseau des caisses de congés-intempéries du BTP », juin 2011.

* 22 Circulaire Acoss n° 2005-087 relative à la réglementation applicable en matière de versement transport.

* 23 Dans ce cas, la taille de l'entreprise est appréciée au regard du chiffre d'affaires qui ne doit pas excéder les seuils fixés à l'article 302 septies A du code général des impôts soit « 783 000 €, s'il s'agit d'entreprises dont le commerce principal est de vendre des marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place ou de fournir le logement, ou 236 000 €, s'il s'agit d'autres entreprises ».

* 24 Cour des comptes, chapitre XVIII du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2014, « Le recouvrement des cotisations sociales en Corse : une crédibilité à établir », septembre 2014.

* 25 Cass. 2e civ. 3 mars 2011, n° 10-30554 - GEREP c/Urssaf de Seine-et-Marne.

* 26 Cass. 2e civ. 24 janvier 2013, n° 11-22.585.

* 27 Cass. 2e civ. 10 octobre 2013, n° 1223.477.

* 28 Cass. 2e civ. 10 juillet 2014, n° 13-25985.

* 29 Cour des comptes, chapitre XV du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, « La réorganisation de la Mutualité sociale agricole ».

* 30 Article L. 133-6-7-2 du code de la sécurité sociale.

* 31 Le siège social de la CMAF est actuellement situé à La Rochelle.

* 32 Source : Caisse maritime d'allocations familiales, Rapport d'activité 2013. Si le nombre des allocataires a fortement diminué au cours des dernières décennies, il a progressé de 5 % depuis 2010.