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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 20 novembre 2014

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 24

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Rapporteurs spéciaux : MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Jean Germain, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Alain Houpert, Jean-François Husson, Mme Teura Iriti, MM. Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 2234, 2260 à 2267 et T.A. 420

Sénat : 107 et 108 à 114 (2014-2015)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2015

1. La mission « Recherche et enseignement supérieur » dispose pour 2015 de 25,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 26 milliards d'euros en crédits de paiement, faisant d'elle la quatrième mission de l'État en termes de crédits.

Devant en principe voir ses crédits de paiement stabilisés en 2015 et ses autorisations d'engagement augmentées de 0,5 %, la mission verrait également ses crédits stabilisés entre 2015 et 2017, selon la loi de programmation des finances publiques (avec même une hausse de 100 millions d'euros pendant cette période).

Cependant, un amendement du Gouvernement adopté en seconde délibération à l'Assemblée nationale a réduit de 136 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission.

2. Les dépenses fiscales rattachées à la mission à titre principal s'élèvent à 6,4 milliards d'euros, soit une baisse de 200 millions d'euros par rapport à 2014, compte tenu du passage de 5,5 milliards d'euros à 5,3 milliards d'euros de la créance liée au crédit d'impôt recherche.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. Le budget consacré à l'enseignement supérieur (programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et 231 « Vie étudiante ») devait être préservé pour 2015, avec 15,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+ 1,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014) et 15,3 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 0,2 %, soit une enveloppe stable par rapport à 2014).

Compte tenu des autres crédits consacrés à l'enseignement supérieur et relevant d'autres programmes, l'enseignement supérieur bénéficie en 2015 de 15,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 15,9 milliards d'euros en crédits de paiement.

Toutefois, dans le cadre de la seconde délibération intervenue à l'Assemblée nationale lors du vote de la seconde partie du projet de loi de finances 2015, 70 millions d'euros ont été retirés du programme 150 et porteront sur les opérateurs du programme en charge de l'enseignement supérieur.

Une enveloppe de 840 millions d'euros est prévue pour l'enseignement supérieur dans les contrats de projets État-régions (CPER) 2015-2020, dont 119,93 millions d'euros en autorisations d'engagement et 12 millions d'euros en crédits de paiement inscrits pour l'année 2015 sur le programme 150.

2. Dans le projet de loi de finances initial, malgré la stabilité des crédits de paiement alloués au programme 150, le montant attribué pour les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs augmente de 78 millions d'euros par rapport à 2014, pour atteindre 11,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

La hausse des crédits de masse salariale permet de couvrir plusieurs mesures prises en faveur des agents de la fonction publique, notamment dans le cadre de la titularisation d'agents contractuels et, pour la première fois, afin de prendre en compte les effets du glissement-vieillesse-technicité sur la masse salariale.

Des économies sont réalisées en matière immobilière, à hauteur d'environ 110 millions d'euros, et 100 millions d'euros sont également demandés aux établissements d'enseignement supérieur au titre de leur contribution à l'effort de redressement des comptes publics.

Conformément à l'engagement pris au début du quinquennat de créer 5 000 emplois en faveur de l'enseignement supérieur entre 2013 et 2017, 1 000 emplois supplémentaires sont prévus dans le schéma d'emplois du programme pour 2015. Le rapporteur spécial s'interroge toutefois sur la réalité de la création de ces emplois dans les établissements qui en bénéficient, cette dotation pouvant être utilisée pour parvenir plus aisément à l'équilibre financier de leurs comptes plutôt que pour recruter.

L'enseignement supérieur privé voit de nouveau sa dotation légèrement se réduire (- 1 %), après 11 % de baisse entre 2012 et 2014. Pourtant, l'existence d'établissements privés de qualité constitue un atout pour les étudiants et pour l'enseignement supérieur en général. Il ne doit pas être sacrifié. C'est pourquoi votre rapporteur spécial vous propose un amendement tendant à réévaluer le montant de la dotation qui est allouée à ces établissements.

Les regroupements des établissements d'enseignement supérieur, exigés par la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, ne manquent pas de susciter certaines interrogations, notamment s'agissant des coûts supplémentaires qu'ils pourraient éventuellement induire et quant à la place laissée à chacun dans son organisation.

3. Le programme 231 « Vie étudiante » bénéficie d'une nouvelle hausse de ses crédits de paiement de 42 millions d'euros par rapport à 2014, en raison principalement de la mise en oeuvre de la seconde phase de la réforme des bourses sur critères sociaux.

Malgré la hausse de la dotation prévue, il n'est pas garanti que le programme 231 dispose encore cette année des crédits nécessaires pour couvrir les dépenses, principalement de guichet, finalement enregistrées en cours d'exécution. Le Gouvernement ne parvient manifestement pas à revenir sur sa sous-budgétisation chronique.

Attaché à la valorisation de l'excellence, le rapporteur spécial regrette la suppression des aides au mérite décidée par le Gouvernement et suivra avec attention les suites de sa suspension par le Conseil d'État qui doit maintenant se prononcer sur la légalité de la mesure.

4. Compte tenu de la minoration de 70 millions d'euros des crédits consacrés à l'enseignement supérieur, portée par les opérateurs du programme 150, et plus largement, de la réduction de 136 millions d'euros de la mission, votre rapporteur spécial a estimé que la commission devait proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission.

III. Les programmes « Recherche » (Michel Berson)

1. Initialement, le budget total des programmes « Recherche » (172, 187, 190, 191, 192, 193, 186 et 142) devait s'élever à 10,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 10,7 milliards d'euros de crédits de paiement en 2015 dans la version initiale du projet de loi de finances. Aussi les crédits correspondants devaient-ils reculer de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement, soit de respectivement 82 millions d'euros et 58 millions d'euros.

2. L'Assemblée nationale a cependant adopté, dans le cadre de la seconde délibération lors du vote de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2015, un amendement tendant à retirer près de 66 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement aux programmes « Recherche » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Au total, les crédits diminuent, hors programme d'investissement d'avenir et après seconde délibération à l'Assemblée nationale, de 1,4 % en autorisations d'engagement et de 1,1 % en crédits de paiement, soit de respectivement 147 millions d'euros et de 123 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial regrette d'autant plus cette réduction des crédits qu'elle fait écho à l'annulation de 197 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 264 millions de crédits de paiement intervenue par décret d'avance sur le budget 2014, alors même que les dépenses de recherche doivent être sanctuarisées au regard de leur caractère essentiel pour la préparation de l'avenir. Il souhaite le rétablissement des 66 millions d'euros prévus initialement par le projet de loi de finances pour 2015.

3. Si on leur ajoute l'action « Recherche » du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », dotée de 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2015, le total des crédits alloués à la recherche sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » s'élève 14,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 14,5 milliards d'euros en crédits de paiement.

4. Le budget des programmes « Recherche » est fléché à 87 % vers les opérateurs : il serait donc souhaitable de disposer de données synthétiques sur l'évolution des crédits alloués aux opérateurs, tandis que l'actuelle présentation budgétaire est caractérisée par le morcellement des informations qui leur sont relatives.

5.  L'évolution de la maquette budgétaire, avec la fusion des programmes 172 (« Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ») et 187 (« Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources ») apparaît pertinente au regard de la montée en puissance des alliances (en particulier ALLENVI) comme acteurs de coordination des opérateurs, qui rend inutile l'existence d'un programme distinct pour les thématiques de l'ancien programme 187.

6. Le financement de la recherche par projet peine à émerger : l'érosion continue des projets financés par l'Agence nationale de recherche et la diminution entre 2010 et 2014 des crédits d'intervention qui lui sont alloués montrent que des progrès sont nécessaires et possibles.

7. La stabilité des crédits ne doit pas conduire à ignorer que la situation budgétaire est très contrastée d'un opérateur à l'autre : certains font face à des budgets très contraints. L'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire voit notamment ses crédits réduits dans des proportions significatives (- 10 % entre 2013 et 2015). Afin de mieux informer le législateur sur ces thématiques de premier plan, votre commission des finances propose, à l'initiative de votre rapporteur spécial, un amendement prévoyant la création d'un « Jaune » budgétaire portant spécifiquement sur les questions de la sûreté nucléaire.

8. Le développement d'une démarche de financement par ressources propres pourrait être davantage encouragée par l'État qu'elle ne l'est présentement, en évitant notamment que les gains en ressources propres n'aboutissent automatiquement à une réduction pour un montant similaire de la subvention de l'État.

9. Les actions de recherche portées par la MIRES bénéficient du programme d'investissements d'avenir (PIA 2) : votre rapporteur souligne que ces financements ne doivent financer que des projets d'avenir, et ne peuvent se substituer à la subvention budgétaire allouée par l'État.

10.  En 2014, s'engageait le nouveau programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (PCRD) de l'Union européenne, « Horizon 2020 ». Le rapporteur spécial se félicite que le Gouvernement ait mis en oeuvre une stratégie afin d'accroître la participation des équipes de recherche françaises aux appels à projets européens.

11. Les programmes « Recherche » de la présente mission comprennent 14 dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait à environ 6 milliards d'euros en 2015. Le coût du crédit d'impôt recherche (CIR) serait de 5,4 milliards d'euros - voire de 5,6 milliards d'euros s'il est tenu compte du crédit d'impôt innovation (CII). Si ce dispositif est particulièrement utile pour renforcer les dépenses privées de recherche, il est cependant perfectible.

12. La dépense fiscale relative aux cessions de brevet a un coût élevé que son efficacité ne semble pas pleinement justifier : votre rapporteur spécial estime que si cette dépense - 400 millions d'euros en 2014 - était supprimée, les marges de manoeuvre dégagées pourraient être réallouées en faveur d'un plan de relance de l'emploi scientifique.

13. En effet, si les plafonds d'emplois des programmes « Recherche » ne connaissent pas de diminution marquée, l'emploi scientifique rencontre cependant des difficultés dont témoignent le nombre, élevé, de personnels de la recherche qui ne sont pas titulaires mais contractuels, et la réduction pendant 4 ou 5 ans des départs à la retraite qui diminuent parallèlement les possibilités de recrutement. Votre rapporteur spécial souligne l'importance de conserver un emploi scientifique de qualité, ce qui passe par la sanctuarisation des financements publics dédiés aux chercheurs et un accompagnement renforcé des jeunes doctorants sur le marché du travail.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 72 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».