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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

B. LE PILOTAGE ET LA COORDINATION DES OPÉRATEURS : DES OUTILS NOMBREUX, L'ÉMERGENCE DES ALLIANCES

Au vu du nombre d'opérateurs et de leur hétérogénéité, la coopération et la coordination des acteurs les uns avec les autres constitue une nécessité, tant du point de vue du pilotage budgétaire et stratégique de l'État, que de celui de l'efficience de la recherche.

1. Entre l'État et les opérateurs : une démarche de performance, une stratégie nationale
a) Pour chaque opérateur : une démarche de performance qui doit être à la fois individualisée et cohérente avec l'ensemble du programme

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a conduit l'État à systématiser une démarche de performance, mise en oeuvre à travers les projets annuels de performances (PAP) et contrôlée dans les rapports annuels de performances (RAP).

La question de la cohérence entre les deux niveaux de performance que constituent l'État et les opérateurs se pose pour l'ensemble des programmes de recherche mais se présente avec une acuité particulière pour les deux programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » qui sont pour l'essentiel, comme on l'a vu, des « programmes opérateurs ».

La démarche de performance des organismes de recherche passe avant tout par la conclusion d'un contrat d'objectifs entre l'opérateur et sa tutelle : comme l'ont souligné les interlocuteurs de votre rapporteur spécial, « c'est au regard des objectifs contractualisés et des indicateurs associés que s'apprécie la ?performance? de l'établissement, entendue comme l'accomplissement observable et mesurable de ses missions statutaires telles que les interprète et les oriente l'État sur la durée du contrat ».

La construction d'indicateurs spécifiques pour les opérateurs de la recherche est à la fois nécessaire à la bonne prise en compte des spécificités de leur action et problématique au regard de la comparabilité entre les opérateurs.

Ainsi, quelques grands objectifs transversaux se retrouvent dans les deux programmes et concernent de la même façon tous les opérateurs : production de connaissances, développement de la valorisation, construction de l'espace européen de la recherche. Ces indicateurs sont par ailleurs présents et calculés au niveau de la mission elle-même.

La convergence des objectifs au niveau du programme et des opérateurs est assurée par la reprise systématique, dans les contrats d'objectifs de chaque opérateur, des objectifs et indicateurs associés du programme de rattachement de sa dotation budgétaire. Sont cependant également définis, dans le cadre des contrats d'objectifs, des objectifs et indicateurs de résultats « complémentaires » propres à chaque opérateur. 

Toutefois, pour le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », les informations transmises à votre rapporteur spécial soulignent que la parfaite corrélation entre objectifs du programme et objectifs des opérateurs s'avère difficile à construire du fait du caractère pluridisciplinaire du programme ainsi que de « l'extrême variété des domaines scientifiques explorés par les différents opérateurs ».

b) Pour l'ensemble des opérateurs : la stratégie nationale de la recherche

Inscrite dans la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche du 22 juillet 2013, la stratégie nationale de recherche a pour but d'identifier, en lien avec les orientations de la politique communautaire de la recherche, un nombre limité de priorités scientifiques et technologiques permettant de répondre aux défis majeurs des prochaines décennies. La conception de cette stratégie s'appuie sur un travail interministériel, un processus de concertation avec la communauté scientifique et universitaire et fait également intervenir des entreprises et des industriels.

Dix « grands défis » sociétaux ont été identifiés :

- gestion sobre des ressources et adaptation au changement climatique,

- une énergie propre, sûre et efficace,

- stimulation du renouveau industriel,

- santé et bien-être,

- sécurité alimentaire et défi démographique,

- mobilité et systèmes urbains durables,

- société de l'information et de la communication,

- sociétés innovantes, intégrantes et adaptatives,

- une ambition spatiale pour l'Europe,

- liberté et sécurité de l'Europe, de ses citoyens et de ses résidents.

2. La coordination par le système des alliances
a) Entre les acteurs : une dynamique de coopération dont attestent les dépôts de brevet

Loin d'une vision segmentée de la recherche publique, les opérateurs de la recherche coopèrent entre eux et avec les acteurs privés de la recherche : si besoin en était, une étude réalisée par l'Institut national de la propriété intellectuelle, au titre de l'année 201132(*), le met en exergue. Il apparaît en effet que 1 308 demandes de brevets émanant de 162 organismes publics de recherche33(*) ont été publiées. Or, ces demandes se distinguent par une proportion plus élevée de co-dépôts que la moyenne : alors que, parmi l'ensemble des brevets publiés par les personnes morales françaises, 8 % ont plusieurs déposants, cette proportion est de 26 % pour les brevets des organismes publics de recherche, soit une proportion plus de trois fois supérieure. Lorsqu'un organisme de recherche effectue un co-dépôt d'une demande de brevet, ce co-dépôt est effectué dans 20 % des cas avec un autre organisme de recherche français.

Proportion des brevets déposés en dépôt conjoint par plusieurs personnes morales

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

b) Le développement des alliances

Les alliances sont des structures légères réunissant les principaux acteurs de la recherche (organismes, universités, écoles), qui ont vocation à renforcer la fonction de programmation nationale : elles font le lien entre les orientations définies par le Gouvernement dans la stratégie nationale de recherche et la recherche réalisée dans les établissements.

Cinq alliances ont été créées à partir de 2009. Ce sont l'alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé (AVIESAN), l'alliance nationale de coordination de recherche pour l'énergie (ANCRE), l'alliance des sciences et technologies du numérique (ALLISTENE), l'alliance alimentation, eau, climat, territoires (ALLENVI) et enfin l'alliance des sciences humaines et sociales (ATHENA). Les membres des alliances sont récapitulés dans le tableau ci-après.

Les cinq alliances et leurs membres

Alliances

Membres de l'alliance

AVIESAN (alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé)

Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)

Centre national de recherche scientifique (CNRS)

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

Institut national de recherche agronomique (INRA)

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

Institut de recherche pour le développement (IRD)

Institut Pasteur

Conférence des présidents d'universités (CPU)

Conférence des directeurs généraux de centre hospitalier universitaires

ANCRE (alliance nationale de coordination de recherche pour l'énergie)

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

Centre national de recherche scientifique (CNRS)

Institut français du pétrole- Énergies nouvelles

ALLISTENE (alliance des sciences et technologies du numérique)

Conférence des directeurs d'écoles et formations d'ingénieurs (CDEFI)

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

Centre national de recherche scientifique (CNRS)

Conférence des présidents d'universités (CPU)

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

Institut Télécom

ALLENVI (alliance alimentation, eau, climat, territoires)

Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM)

Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA)

Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD)

Centre national de recherche scientifique (CNRS)

Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER)

Conférence des présidents d'universités (CPU)

Institut national de recherche agronomique (INRA)

Institut de recherche pour le développement (IRD)

Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC - désormais intégré à l'IFSTTAR)

Météo France

Muséum national d'histoire naturelle

ATHENA (alliance des sciences humaines et sociales)

Centre national de recherche scientifique (CNRS)

Conférence des Grandes écoles (CGE)

Conférence des présidents d'universités (CPU)

Institut national des études démographiques (INED)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Les quatre premières alliances recouvrent les axes de développement prioritaires des stratégies de recherche, la cinquième concerne les sciences humaines et sociales qui s'inscrivent dans la stratégie comme devant jouer un rôle de premier plan au sein de l'ensemble des axes prioritaires.

Leur rôle et leur mode de fonctionnement diffèrent d'une alliance à l'autre, pour des raisons sectorielles mais aussi historiques (comme par exemple le poids des universités en matière de sciences humaines et sociales).

c) Les alliances, animatrices de la recherche en France et interlocutrices à l'international
(1) En France

Le rôle et les actions des alliances sont protéiformes.

Elles participent d'une manière générale, à la définition des grandes orientations de leur champ de compétence. ANCRE a par exemple participé à la commission Énergie 2050 mise en place par le ministre chargé de l'énergie et ALLISTENE s'est dotée fin 2012 d'une commission de réflexion sur l'éthique de la recherche en sciences et technologies du numérique, la Cerna (comité d'éthique de la recherche du numérique) qui a remis son premier rapport en septembre 2014 sur le thème de la robotique34(*).

Les alliances participent également de l'organisation de la valorisation de la recherche, c'est-à-dire du transfert des résultats vers des applications industrielles ou à tout le moins socio-économiques. Les alliances ont ainsi aidé à émerger les instituts de recherche technologique (IRT) : c'est particulièrement le cas pour ALLISTENE, qui a également joué un rôle important dans la définition du plan France-Numérique 2020. Enfin, dans le cadre des investissements d'avenir, les alliances ont toutes été le cadre d'un consortium de valorisation thématique (CVT) : son objet consiste à assurer une plus grande efficacité aux actions de valorisation qui sont menées par les différents opérateurs. Ce consortium joue également un rôle de coordination avec les sociétés d'accélération du transfert technologique (SATT).

Les alliances participent également à la définition de la stratégie nationale de recherche : ce sont elles qui, après un travail de réflexion mené en partenariat avec des industriels, ont présenté au printemps 2014 des stratégies thématiques communes à tous les acteurs de la recherche publique. C'est sur la base de ces éléments que le conseil stratégique de la recherche a reconnu 38 « priorités-orientations », déclinées en « priorités-actions ». Ces actions devraient être mises en oeuvre en 2015.

Enfin, le ministère a demandé aux alliances et au CNRS de construire le plan d'action pour 2014 de l'Agence nationale de la recherche dans le cadre des dix défis sociétaux identifiés dans l'agenda stratégique France-Europe 2020. Cette modification du mode de programmation de l'Agence nationale de la recherche illustre la place décisive prise par les alliances.

(2) À l'international

Les alliances jouent un rôle dans l'espace européen et mondial : ce sont elles qui représentent la France dans les initiatives de programmation conjointe de l'espace européen de la recherche et elles ont également participé à l'élaboration de la stratégie de coopération internationale avec la Chine, l'Inde, les « pays développés d'Asie » et le Brésil.

De façon générale, les alliances représentent la communauté scientifique française dans les instances bilatérales de dialogue scientifique et technologique.

d) L'évolution de la maquette budgétaire en lien avec le renforcement des alliances

Le nouveau programme 172 présenté dans le projet de loi de finances pour 2015 résulte de la fusion des programmes 172 et 187 des projets de loi de finances précédents35(*). Ce programme regroupe désormais l'ensemble des opérateurs de recherche de tous les domaines scientifiques, à l'exception du spatial.

En effet, la création du programme 187 répondait au moment de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, en 2006, au besoin exprimé par la Cour des comptes d'une meilleure coordination des opérateurs de recherche dans le champ de la gestion des milieux et ressources. Cette coordination a, par la suite, été jugée sans réelle efficacité36(*), du fait notamment de l'absence d'acteurs clé dans ce domaine tel que le CNRS. Comme la Cour des Comptes l'a souligné dans sa note d'analyse, la création des alliances nationales (en particulier ALLENVI dans le champ agro-environnemental) a répondu à cette exigence d'une meilleure coordination et d'un meilleur pilotage par le ministère chargé de la recherche.

3. Les partenariats avec les acteurs privés

La faiblesse de la recherche du secteur privé en France a été largement documentée et analysée : c'est elle qui explique la majeure partie de l'écart des dépenses de recherche entre la France et les pays les plus tournés vers l'innovation.

Ainsi, en dépit de financements publics croissants, la France n'a pas progressé par rapport à l'objectif européen de consacrer 3 % du PIB à la recherche et développement. La dépense intérieure de recherche et développement publique et privée s'est maintenue depuis dix ans à 2,2 % du PIB, pendant que, de 2000 à 2012, ce ratio passait en Allemagne de 2,47 % à 2,84 %. Ce résultat tient principalement à la faiblesse des dépenses de recherche et développement des entreprises, qui stagnent à 1,43 % du PIB (contre 1,58 % pour la moyenne des pays de l'OCDE).

Aussi l'incitation au développement de partenariats avec les acteurs privés constitue-t-elle un pôle important du pilotage des opérateurs publics de la recherche. À cet effet, différents dispositifs ont été créés..

a) Les pôles de compétitivité et les instituts de recherche technologique

La politique des pôles de compétitivité remonte à 200437(*). Ceux-ci rassemblent sur un territoire et autour d'une thématique ciblée, des entreprises, des laboratoires de recherche et des établissements de formation. Les pouvoirs publics nationaux et locaux sont associés au pôle par le biais de financements et d'un pouvoir d'orientation.

Un pôle de compétitivité a vocation à stimuler l'innovation en soutenant le développement de projets collaboratifs de recherche et développement. Les pôles de compétitivité sont également censés accompagner le développement et la croissance des entreprises membres : la mise sur le marché de nouveaux produits, services ou procédés issus des résultats des projets de recherche doivent les aider à se développer.

Les pôles de compétitivité ont donné naissance aux instituts de recherche technologique, instituts thématiques interdisciplinaires rassemblant les compétences de l'industrie et de la recherche publique dans une logique de « co-investissement public-privé et de collaboration étroite entre tous les acteurs », qui doivent permettre de « renforcer les écosystèmes constitués par les pôles de compétitivité »38(*). En somme, les instituts de recherche technologique doivent permettre d'assurer la visibilité internationale de thématiques d'excellence et de permettre aux entreprises françaises de se positionner sur de nouveaux marchés.

b) Les sociétés d'accélération du transfert technologique

Les sociétés d'accélération du transfert technologique (SATT) ont été conçues comme permettant de mettre fin au morcellement des structures de valorisation des sites universitaires et par là-même d'en améliorer significativement l'efficacité.

Leur mise en oeuvre s'est heurtée à quelques difficultés : comme le résume le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, bien que les SATT aient initialement été pensées comme un outil de simplification, « l'arrivée d'une nouvelle structure dans un écosystème déjà complexe peut, dans un premier temps, concourir au manque de lisibilité du système ».

Les sociétés d'accélération du transfert technologique créées il y a trois ans font présentement l'objet d'une évaluation. Votre rapporteur spécial sera attentif à ce que les résultats de cette évaluation lui soient communiqués afin d'être en mesure d'analyser la pertinence actuelle des dispositifs de valorisation de la recherche, qui pourraient gagner en cohérence.

Le processus d'évaluation des SATT

« Les premières SATT39(*) font actuellement l'objet d'une évaluation. Celle-ci, conduite avec un prestataire, doit permettre au comité de pilotage du « Fonds national de valorisation » (FNV) de juger du niveau d'atteinte par les SATT concernées des objectifs qui leur ont été assignés par l'État à trois ans et de mesurer leur capacité à poursuivre leurs activités et à obtenir un équilibre financier à terme. Après la remise par le prestataire de ses conclusions et de ses recommandations fin octobre, des auditions des présidents des SATT seront conduites par le comité de pilotage FNV entre novembre et décembre 2014. Au terme de cette évaluation, l'État décidera du versement et du montant d'une seconde tranche de financement. »

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 32 Observatoire de la propriété intellectuelle, dossier de mars 2012 « Les brevets issus de la recherche publique française »

* 33 Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST) et établissements à caractère industriel et commercial (EPIC).

* 34 Disponible en ligne.

* 35 Les indicateurs, largement identiques entre le programme 172 dans son ancien périmètre et le programme 187, sont repris pour leur plus grande partie avec quelques ajustements.

* 36Cour des comptes, note d'analyse du programme 187 de mai 2011 portant sur l'exercice 2010.

* 37 Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires du 14 septembre 2014.

* 38 Projet de loi de finances rectificative pour 2010.

* 39 Conectus, Lutech, Île-de-France Innov, Toulouse Tech Transfert et Sud-Est.