II. LE POIDS DES OPÉRATEURS : UN ATOUT POUR LA RECHERCHE, LA NÉCESSITÉ D'UNE COORDINATION
A. 45 OPÉRATEURS QUI REPRÉSENTENT 87 % DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA RECHERCHE
1. Des opérateurs nombreux, dont les statuts et les missions sont divers
a) Des opérateurs nombreux
Au total, on dénombre 45 opérateurs pour lesquels les programmes relatifs à la recherche sont « chefs de file ». C'est le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » qui totalise le plus grand nombre d'opérateurs du fait des 12 écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire qui lui sont rattachées, mais c'est en réalité le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » qui dénombre la plus grande partie des opérateurs de recherche à proprement parler.
La répartition par programme des 45 opérateurs de la recherche
|
Programme et opérateur(s) |
Nombre |
|
142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles |
14 |
|
Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires |
2 |
|
Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire |
12 |
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
11 |
|
Académie des technologies |
1 |
|
ANR - Agence nationale de la recherche |
1 |
|
CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives |
1 |
|
CNRS - Centre national de la recherche scientifique |
1 |
|
Génopole |
1 |
|
IHEST - Institut des Hautes Études pour la Science et la Technologie |
1 |
|
INED - Institut national d'études démographiques |
1 |
|
INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique |
1 |
|
INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale |
1 |
|
IPEV - Institut polaire français Paul-Émile Victor |
1 |
|
OST - Observatoire des sciences et des techniques |
1 |
|
186 - Recherche culturelle et culture scientifique |
1 |
|
Universcience |
1 |
|
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources |
6 |
|
BRGM - Bureau de recherches géologiques et minières |
1 |
|
CIRAD - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement |
1 |
|
IFREMER - Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer |
1 |
|
INRA - Institut national de la recherche agronomique |
1 |
|
IRD - Institut de recherche pour le développement |
1 |
|
IRSTEA - Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (ex-CEMAGREF) |
1 |
|
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables |
3 |
|
IFP Energies nouvelles |
1 |
|
IFSTTAR - Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux |
1 |
|
IRSN - Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire |
1 |
|
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
9 |
|
Ecoles des mines |
6 |
|
GENES - Groupement des écoles nationales d'économie et statistique |
1 |
|
Institut Mines-Télécom |
1 |
|
SUPELEC - Ecole supérieure d'électricité |
1 |
|
193 - Recherche spatiale |
1 |
|
CNES - Centre national d'études spatiales |
1 |
|
Total général |
45 |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
b) Des statuts et des missions divers
(1) Des statuts différents
Les opérateurs des programmes de la recherche, du fait de leur histoire ainsi que des spécificités de leurs secteurs respectifs, n'ont pas tous le même statut.
Si la plupart sont des établissements publics, administratifs (comme l'Agence nationale de la recherche), industriels et commerciaux (par exemple le Commissariat à l'énergie atomique), ou encore culturels, scientifiques et professionnels (Institut Mines-Télécom), d'autres constituent par eux-mêmes une catégorie d'opérateurs (comme les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire). Certains, souvent plus récents, sont enfin organisés sous forme de groupement d'intérêt public (GIP) : c'est notamment le cas de Génopole et de l'Observatoire des sciences et techniques.
Les statuts des opérateurs de la recherche
|
Opérateur hors catégorie ou catégorie d'opérateur |
Statut |
|
Académie des technologies |
EPA |
|
ANR - Agence nationale de la recherche |
EPA |
|
Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires |
Catégorie sui generis |
|
BRGM - Bureau de recherches géologiques et minières |
EPIC |
|
CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives |
EPIC |
|
CIRAD - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement |
EPIC |
|
CNES - Centre national d'études spatiales |
EPIC |
|
CNRS - Centre national de la recherche scientifique |
EPST |
|
Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire |
Catégorie sui generis |
|
École des mines |
Catégorie sui generis |
|
GENES - Groupement des écoles nationales d'économie et statistique |
EPSCP |
|
Génopole |
GIP |
|
IFP Énergies nouvelles |
EPIC |
|
IFREMER - Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer |
EPIC |
|
IFSTTAR - Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux |
EPST |
|
IHEST - Institut des Hautes Etudes pour la Science et la Technologie |
EPA |
|
INED - Institut national d'études démographiques |
EPST |
|
INRA - Institut national de la recherche agronomique |
EPST |
|
INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique |
EPST |
|
INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale |
EPST |
|
Institut Mines-Télécom |
EPSCP |
|
IPEV - Institut polaire français Paul-Emile Victor |
GIP |
|
IRD - Institut de recherche pour le développement |
EPST |
|
IRSN - Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire |
EPIC |
|
IRSTEA - Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (ex-CEMAGREF) |
EPST |
|
OST - Observatoire des sciences et des techniques |
GIP |
|
SUPELEC - École supérieure d'électricité |
Association |
|
Universcience |
EPIC |
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Cette diversité des statuts n'est pas en soi un obstacle au bon fonctionnement de chacun des opérateurs considérés, mais elle entraîne l'application d'une variété de régimes juridiques qui peuvent compliquer le pilotage de l'État et faire obstacle à des projets de fusion ou de rapprochement, notamment du fait que le statut des personnels peut différer d'une structure à l'autre (régime de droit public dans les établissements publics administratifs, et non dans les établissements publics industriels et commerciaux).
Du fait du nombre des écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire, 45 % des opérateurs liés aux programmes de recherche appartiennent à une catégorie sui generis et ne se rattachent pas à un statut préexistant.
(2) Des missions variées
Les opérateurs n'ont ni la même taille, ni les mêmes statuts, ni des fonctions identiques : si certains sont certes actifs dans le domaine de la recherche mais avant tout dirigés vers l'enseignement supérieur, comme par exemple l'École des mines ou Supélec, d'autres ont pour objet exclusif des activités de recherche.
Il faut signaler, en particulier, que certains opérateurs sont des relais pour le financement d'autres activités de recherche : si l'Agence nationale de recherche, qui assure le financement de la recherche sur projet en France, en est l'exemple le plus paradigmatique, c'est également le cas du Centre national des études spatiales, dont une partie importante des crédits alloués dans le cadre du budget général de l'État sont en fait destinés à financer l'ESA (l'agence spatiale européenne).
2. La situation budgétaire des opérateurs : un poids important, des évolutions contrastées
a) Le poids des opérateurs : entre 90 et 100 % des crédits pour cinq des sept programmes « Recherche »
Au-delà de leur nombre, c'est le poids des opérateurs dans les crédits des différents programmes qui témoigne le mieux de leur importance : à l'exception des programmes 192 «Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» et 142 «Enseignement supérieur et recherche agricoles», les opérateurs représentent plus de 90 % des crédits, voire jusqu'à 100 % pour le programme 193 «Recherche spatiale» et le programme 191 «Recherche duale (civile et militaire)».
La proportion des crédits de chaque programme bénéficiant aux opérateurs en 2014 et 2015
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ce poids budgétaire important des opérateurs est la traduction de leur rôle prépondérant dans le champ de la recherche , comme en témoigne l'évolution des brevets déposés : d'après un rapport de l'Observatoire de la propriété intellectuelle, « depuis quelques années, la France se distingue par une forte progression des brevets issus d'organismes publics de recherche » 31 ( * ) .
Au vu de ces éléments, votre rapporteur spécial regrette que les documents budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ne présentent pas un tableau synthétique des crédits alloués aux opérateurs pour l'ensemble des programmes. Les données relatives aux opérateurs sont en effet éclatées dans chaque programme : ce morcellement nuit à l'analyse budgétaire tout autant qu'à la lisibilité des politiques menées.
b) Une évolution des crédits accordés aux opérateurs contrastées selon les programmes
Les crédits accordés aux opérateurs augmentent fortement dans les programmes 142 « Recherche et enseignement supérieur agricoles » (+ 12,6 %) et 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (+ 4,9 %).
Évolution des crédits alloués aux opérateurs en 2014 et 2015
(en milliers d'euros)
|
Total en 2014 |
Total prévu pour 2015 |
Évolution 2014/ 2015 (en valeur) |
Évolution 2014/ 2015 (en %) |
|
|
Programme 172 |
5 932 618 |
5 936 049 |
3 431 |
0,1% |
|
Programme 190 |
1 271 294 |
1 297 565 |
26 271 |
2,1% |
|
Programme 191 |
192 069 |
192 075 |
6 |
0,0% |
|
Programme 192 |
218 916 |
229 540 |
10 624 |
4,9% |
|
Programme 193 |
1 429 109 |
1 434 502 |
5 393 |
0,4% |
|
Programme 186 |
108 754 |
111 588 |
2 834 |
2,6% |
|
Programme 142 |
90 885 |
102 326 |
11 441 |
12,6% |
|
Total |
9 243 645 |
9 303 645 |
60 000 |
0,6% |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Ces évolutions recouvrent deux phénomènes différents : en ce qui concerne le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », c'est en réalité le financement accordé aux opérateurs de l'enseignement supérieur (les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire) qui augmente , et non celui alloué aux opérateurs de recherche proprement dit.
Pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », la hausse semble être liée à une mesure de périmètre : le laboratoire national de métrologie et d'essais est rattaché à ce programme dans son intégralité pour la première année - il était auparavant rattaché au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie », qui assurait son financement à hauteur de 10,5 millions d'euros en 2014 tandis que le programme 192 contribuait pour 14,3 millions d'euros. Le rapatriement des 10,5 millions d'euros du programme 134 au programme 192 explique la très large part de la hausse constatée en 2015 (+ 10,6 millions d'euros).
L'évolution des crédits alloués aux opérateurs des programmes 142 et 192
(en milliers d'euros)
|
Réalisation 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Évolution 2015/2014 (crédits de paiement) |
||||||
|
Programme de rattachement |
Opérateur concerné |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
Programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » |
Écoles des Mines |
71 655 |
71 695 |
74 437 |
74 437 |
74 102 |
74 102 |
-0,5% |
-0,5% |
|
GENES - Groupement des Écoles nationales d'économie et statistique |
8 235 |
8 286 |
8 482 |
8 482 |
8 489 |
8 489 |
0,1% |
0,1% |
|
|
Institut mines - Télécom |
108 028 |
108 028 |
111 076 |
111 076 |
111 819 |
111 819 |
0,7% |
0,7% |
|
|
LNE - Laboratoire national de métrologie et d'essais |
24 803* |
24 803* |
24 828* |
24 828* |
24 506 |
24 506 |
-1,3% |
-1,3% |
|
|
SUPELEC - École supérieure d'électricité |
17 769 |
17 769 |
17 921 |
17 921 |
17 732 |
17 732 |
-1,1% |
-1,1% |
|
|
Programme 142 « Enseigne-ment supérieur et recherche agricoles » |
Association de coordination technique agricole et des industries agro-alimentaires |
8 571 |
8 531 |
8 461 |
8 461 |
8 461 |
8 461 |
0,0% |
0,0% |
|
Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire |
58 863 |
60 471 |
65 449 |
65 449 |
78 387 |
74 887 |
19,8% |
14,4% |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
N.B. : jusqu'en 2015, environ 10 millions d'euros étaient pris en charge par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».
c) L'évolution des crédits des grands opérateurs : une diminution préoccupante des ressources de l'IRSN
L'analyse de l'évolution des crédits budgétaires des principaux opérateurs fait apparaître des évolutions contrastées. Si le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives voit ses ressources augmenter, encore que dans une faible proportion (+ 0,4 %) après une augmentation de 7,4 % entre 2013 et 2014, ce n'est pas le cas de la plupart des autres opérateurs qui connaissent une baisse plus ou moins marquée de leurs ressources.
Il faut noter que la baisse apparente du financement alloué au CNES est principalement liée à un « effet d'optique » en raison du contrecoup du programme des investissements d'avenir , qui se sont élevés à 50 millions d'euros en 2014 (ouverture de crédits sur le programme 409 « Écosystèmes d'excellence »).
Évolution des crédits des principaux opérateurs de recherche
(en milliers)
|
Ouverts en 2013 |
Demandés pour 2014 |
Demandés pour 2015 |
Évolution 2015/2014 |
Évolution 2014/2015 (en valeur) |
||
|
(en %) |
||||||
|
Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) |
AE |
1 386,4 |
1 520,7 |
1 527,5 |
0,4% |
6,8 |
|
CP |
1 386,4 |
1 520,7 |
1 527,5 |
0,4% |
6,8 |
|
|
Centre national d'études spatiales (CNES) |
AE |
1 512,8 |
1 595,3 |
1 550,7 |
-2,8% |
- 44,6 |
|
CP |
1 512,8 |
1 595,3 |
1 550,7 |
-2,8% |
- 44,6 |
|
|
Centre national de la recherche scientifique (CNRS) |
AE |
2 595,4 |
2 603,7 |
2 597,6 |
-0,2% |
- 6,1 |
|
CP |
2 595,4 |
2 603,7 |
2 597,6 |
-0,2% |
- 6,1 |
|
|
IFP Énergies nouvelles |
AE |
141,2 |
142,638 |
141,647 |
-0,7% |
- 1,0 |
|
CP |
136 |
142,638 |
141,647 |
-0,7% |
- 1,0 |
|
|
Institut national de la recherche agronomique (INRA) |
AE |
675,314 |
677,678 |
677,848 |
0,0% |
0,2 |
|
CP |
675,314 |
677,678 |
677,848 |
0,0% |
0,2 |
|
|
Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) |
AE |
170,754 |
171,269 |
169,615 |
-1,0% |
- 1,7 |
|
CP |
170,754 |
171,269 |
169,615 |
-1,0% |
- 1,7 |
|
|
Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) |
AE |
615,217 |
620,613 |
619,228 |
-0,2% |
- 1,4 |
|
CP |
615,217 |
620,613 |
619,228 |
-0,2% |
- 1,4 |
|
|
Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) |
AE |
202,857 |
189,547 |
182,241 |
-3,9% |
- 7,3 |
|
CP |
202,857 |
189,547 |
182,241 |
-3,9% |
- 7,3 |
|
|
TOTAL |
AE |
1 386,4 |
1 520,7 |
1 527,5 |
0,4% |
6,8 |
|
CP |
1 386,4 |
1 520,7 |
1 527,5 |
0,4% |
6,8 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La situation de l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) peut apparaître à cet égard préoccupante : après avoir déjà subi une baisse de 6,5% entre 2013 et 2014, l'Institut voit ses ressources diminuées de nouveau à hauteur de près de 4 % . Ces diminutions successives apparaissent problématiques au regard de l'enjeu citoyen et écologique que représente la sûreté nucléaire, en particulier à la suite des graves accidents nucléaires survenus dans les dernières années et eu égard aux défis sans précédents auxquels le dispositif de sûreté nucléaire est confronté (vieillissement et démantèlement des réacteurs, ouverture de nouveaux établissements : EPR, CIGEO etc...).
L'évolution des crédits alloués à l'IRSN depuis 2013
(en milliers d'euros)
|
Réalisation 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Évolution entre 2013 et 2015 |
|||||
|
Programme intéressé ou nature de la dépense |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
190 / Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables |
199 257 |
199 257 |
185 776 |
185 776 |
178 406 |
178 406 |
-10,5% |
-10,5% |
|
Subventions pour charges de service public |
199 257 |
199 257 |
185 776 |
185 776 |
178 406 |
178 406 |
-10,5% |
-10,5% |
|
212 / Soutien de la politique de la défense |
3 440 |
3 440 |
3 611 |
3 611 |
3 675 |
3 675 |
6,8% |
6,8% |
|
Subventions pour charges de service public |
3 440 |
3 440 |
3 611 |
3 611 |
3 675 |
3 675 |
6,8% |
6,8% |
|
217 / Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables |
160 |
160 |
160 |
160 |
160 |
160 |
0,0% |
0,0% |
|
Transferts |
160 |
160 |
160 |
160 |
160 |
160 |
0,0% |
0,0% |
|
Total |
202 857 |
202 857 |
189 547 |
189 547 |
182 241 |
182 241 |
-10,2% |
-10,2% |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
C'est pourquoi votre commission des finances propose, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, la création d'un « Jaune » budgétaire regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence. Ce rapport devra notamment comprendre une évaluation, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'IRSN.
* 31 Observatoire de la propriété intellectuelle, dossier de mars 2012 « Les brevets issus de la recherche publique française ».