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Projet de loi de finances pour 2015 : Recherche et enseignement supérieur

20 novembre 2014 : Budget 2015 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

II. LE POIDS DES OPÉRATEURS : UN ATOUT POUR LA RECHERCHE, LA NÉCESSITÉ D'UNE COORDINATION

A. 45 OPÉRATEURS QUI REPRÉSENTENT 87 % DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA RECHERCHE

1. Des opérateurs nombreux, dont les statuts et les missions sont divers
a) Des opérateurs nombreux

Au total, on dénombre 45 opérateurs pour lesquels les programmes relatifs à la recherche sont « chefs de file ». C'est le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » qui totalise le plus grand nombre d'opérateurs du fait des 12 écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire qui lui sont rattachées, mais c'est en réalité le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » qui dénombre la plus grande partie des opérateurs de recherche à proprement parler.

La répartition par programme des 45 opérateurs de la recherche

Programme et opérateur(s)

Nombre

142 - Enseignement supérieur et recherche agricoles

14

Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires

2

Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire

12

172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

11

Académie des technologies

1

ANR - Agence nationale de la recherche

1

CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives

1

CNRS - Centre national de la recherche scientifique

1

Génopole

1

IHEST - Institut des Hautes Études pour la Science et la Technologie

1

INED - Institut national d'études démographiques

1

INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique

1

INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale

1

IPEV - Institut polaire français Paul-Émile Victor

1

OST - Observatoire des sciences et des techniques

1

186 - Recherche culturelle et culture scientifique

1

Universcience

1

187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

6

BRGM - Bureau de recherches géologiques et minières

1

CIRAD - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement

1

IFREMER - Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer

1

INRA - Institut national de la recherche agronomique

1

IRD - Institut de recherche pour le développement

1

IRSTEA - Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (ex-CEMAGREF)

1

190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

3

IFP Energies nouvelles

1

IFSTTAR - Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux

1

IRSN - Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

1

192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

9

Ecoles des mines

6

GENES - Groupement des écoles nationales d'économie et statistique

1

Institut Mines-Télécom

1

SUPELEC - Ecole supérieure d'électricité

1

193 - Recherche spatiale

1

CNES - Centre national d'études spatiales

1

Total général

45

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

b) Des statuts et des missions divers
(1) Des statuts différents

Les opérateurs des programmes de la recherche, du fait de leur histoire ainsi que des spécificités de leurs secteurs respectifs, n'ont pas tous le même statut.

Si la plupart sont des établissements publics, administratifs (comme l'Agence nationale de la recherche), industriels et commerciaux (par exemple le Commissariat à l'énergie atomique), ou encore culturels, scientifiques et professionnels (Institut Mines-Télécom), d'autres constituent par eux-mêmes une catégorie d'opérateurs (comme les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire). Certains, souvent plus récents, sont enfin organisés sous forme de groupement d'intérêt public (GIP) : c'est notamment le cas de Génopole et de l'Observatoire des sciences et techniques.

Les statuts des opérateurs de la recherche

Opérateur hors catégorie ou catégorie d'opérateur

Statut

Académie des technologies

EPA

ANR - Agence nationale de la recherche

EPA

Associations de coordination technique agricole et des industries agroalimentaires

Catégorie sui generis

BRGM - Bureau de recherches géologiques et minières

EPIC

CEA - Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives

EPIC

CIRAD - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement

EPIC

CNES - Centre national d'études spatiales

EPIC

CNRS - Centre national de la recherche scientifique

EPST

Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire

Catégorie sui generis

École des mines

Catégorie sui generis

GENES - Groupement des écoles nationales d'économie et statistique

EPSCP

Génopole

GIP

IFP Énergies nouvelles

EPIC

IFREMER - Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer

EPIC

IFSTTAR - Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux

EPST

IHEST - Institut des Hautes Etudes pour la Science et la Technologie

EPA

INED - Institut national d'études démographiques

EPST

INRA - Institut national de la recherche agronomique

EPST

INRIA - Institut national de recherche en informatique et en automatique

EPST

INSERM - Institut national de la santé et de la recherche médicale

EPST

Institut Mines-Télécom

EPSCP

IPEV - Institut polaire français Paul-Emile Victor

GIP

IRD - Institut de recherche pour le développement

EPST

IRSN - Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

EPIC

IRSTEA - Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (ex-CEMAGREF)

EPST

OST - Observatoire des sciences et des techniques

GIP

SUPELEC - École supérieure d'électricité

Association

Universcience

EPIC

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Cette diversité des statuts n'est pas en soi un obstacle au bon fonctionnement de chacun des opérateurs considérés, mais elle entraîne l'application d'une variété de régimes juridiques qui peuvent compliquer le pilotage de l'État et faire obstacle à des projets de fusion ou de rapprochement, notamment du fait que le statut des personnels peut différer d'une structure à l'autre (régime de droit public dans les établissements publics administratifs, et non dans les établissements publics industriels et commerciaux).

Du fait du nombre des écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire, 45 % des opérateurs liés aux programmes de recherche appartiennent à une catégorie sui generis et ne se rattachent pas à un statut préexistant.

(2) Des missions variées

Les opérateurs n'ont ni la même taille, ni les mêmes statuts, ni des fonctions identiques : si certains sont certes actifs dans le domaine de la recherche mais avant tout dirigés vers l'enseignement supérieur, comme par exemple l'École des mines ou Supélec, d'autres ont pour objet exclusif des activités de recherche.

Il faut signaler, en particulier, que certains opérateurs sont des relais pour le financement d'autres activités de recherche : si l'Agence nationale de recherche, qui assure le financement de la recherche sur projet en France, en est l'exemple le plus paradigmatique, c'est également le cas du Centre national des études spatiales, dont une partie importante des crédits alloués dans le cadre du budget général de l'État sont en fait destinés à financer l'ESA (l'agence spatiale européenne).

2. La situation budgétaire des opérateurs : un poids important, des évolutions contrastées
a) Le poids des opérateurs : entre 90 et 100 % des crédits pour cinq des sept programmes « Recherche »

Au-delà de leur nombre, c'est le poids des opérateurs dans les crédits des différents programmes qui témoigne le mieux de leur importance : à l'exception des programmes 192 «Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle» et 142 «Enseignement supérieur et recherche agricoles», les opérateurs représentent plus de 90 % des crédits, voire jusqu'à 100 % pour le programme 193 «Recherche spatiale» et le programme 191 «Recherche duale (civile et militaire)».

La proportion des crédits de chaque programme bénéficiant aux opérateurs en 2014 et 2015

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ce poids budgétaire important des opérateurs est la traduction de leur rôle prépondérant dans le champ de la recherche, comme en témoigne l'évolution des brevets déposés : d'après un rapport de l'Observatoire de la propriété intellectuelle, « depuis quelques années, la France se distingue par une forte progression des brevets issus d'organismes publics de recherche »31(*).

Au vu de ces éléments, votre rapporteur spécial regrette que les documents budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ne présentent pas un tableau synthétique des crédits alloués aux opérateurs pour l'ensemble des programmes. Les données relatives aux opérateurs sont en effet éclatées dans chaque programme : ce morcellement nuit à l'analyse budgétaire tout autant qu'à la lisibilité des politiques menées.

b) Une évolution des crédits accordés aux opérateurs contrastées selon les programmes

Les crédits accordés aux opérateurs augmentent fortement dans les programmes 142 « Recherche et enseignement supérieur agricoles » (+ 12,6 %) et 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (+ 4,9 %).

Évolution des crédits alloués aux opérateurs en 2014 et 2015

(en milliers d'euros)

 

Total en 2014

Total prévu pour 2015

Évolution 2014/ 2015

(en valeur)

Évolution 2014/ 2015

(en %)

Programme 172

5 932 618

5 936 049

3 431

0,1%

Programme 190

1 271 294

1 297 565

26 271

2,1%

Programme 191

192 069

192 075

6

0,0%

Programme 192

218 916

229 540

10 624

4,9%

Programme 193

1 429 109

1 434 502

5 393

0,4%

Programme 186

108 754

111 588

2 834

2,6%

Programme 142

90 885

102 326

11 441

12,6%

Total

9 243 645

9 303 645

60 000

0,6%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Ces évolutions recouvrent deux phénomènes différents : en ce qui concerne le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », c'est en réalité le financement accordé aux opérateurs de l'enseignement supérieur (les écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire) qui augmente, et non celui alloué aux opérateurs de recherche proprement dit.

Pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », la hausse semble être liée à une mesure de périmètre : le laboratoire national de métrologie et d'essais est rattaché à ce programme dans son intégralité pour la première année - il était auparavant rattaché au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie », qui assurait son financement à hauteur de 10,5 millions d'euros en 2014 tandis que le programme 192 contribuait pour 14,3 millions d'euros. Le rapatriement des 10,5 millions d'euros du programme 134 au programme 192 explique la très large part de la hausse constatée en 2015 (+ 10,6 millions d'euros).

L'évolution des crédits alloués aux opérateurs des programmes 142 et 192

(en milliers d'euros)

 

Réalisation 2013

LFI 2014

PLF 2015

Évolution 2015/2014 (crédits de paiement)

Programme de rattachement

Opérateur concerné

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »

Écoles des Mines

71 655

71 695

74 437

74 437

74 102

74 102

-0,5%

-0,5%

GENES - Groupement des Écoles nationales d'économie et statistique

8 235

8 286

8 482

8 482

8 489

8 489

0,1%

0,1%

Institut mines - Télécom

108 028

108 028

111 076

111 076

111 819

111 819

0,7%

0,7%

LNE - Laboratoire national de métrologie et d'essais

24 803*

24 803*

24 828*

24 828*

24 506

24 506

-1,3%

-1,3%

SUPELEC - École supérieure d'électricité

17 769

17 769

17 921

17 921

17 732

17 732

-1,1%

-1,1%

Programme 142 « Enseigne-ment supérieur et recherche agricoles »

Association de coordination technique agricole et des industries agro-alimentaires

8 571

8 531

8 461

8 461

8 461

8 461

0,0%

0,0%

Écoles d'enseignement supérieur agricole et vétérinaire

58 863

60 471

65 449

65 449

78 387

74 887

19,8%

14,4%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

N.B. : jusqu'en 2015, environ 10 millions d'euros étaient pris en charge par le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

c) L'évolution des crédits des grands opérateurs : une diminution préoccupante des ressources de l'IRSN

L'analyse de l'évolution des crédits budgétaires des principaux opérateurs fait apparaître des évolutions contrastées. Si le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives voit ses ressources augmenter, encore que dans une faible proportion (+ 0,4 %) après une augmentation de 7,4 % entre 2013 et 2014, ce n'est pas le cas de la plupart des autres opérateurs qui connaissent une baisse plus ou moins marquée de leurs ressources.

Il faut noter que la baisse apparente du financement alloué au CNES est principalement liée à un « effet d'optique » en raison du contrecoup du programme des investissements d'avenir, qui se sont élevés à 50 millions d'euros en 2014 (ouverture de crédits sur le programme 409 « Écosystèmes d'excellence »).

Évolution des crédits des principaux opérateurs de recherche

(en milliers)

 

 

Ouverts en 2013

Demandés pour 2014

Demandés pour 2015

Évolution 2015/2014

Évolution 2014/2015 (en valeur)

 

(en %)

Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)

AE

1 386,4

1 520,7

1 527,5

0,4%

6,8

CP

1 386,4

1 520,7

1 527,5

0,4%

6,8

Centre national d'études spatiales (CNES)

AE

1 512,8

1 595,3

1 550,7

-2,8%

- 44,6

CP

1 512,8

1 595,3

1 550,7

-2,8%

- 44,6

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

AE

2 595,4

2 603,7

2 597,6

-0,2%

- 6,1

CP

2 595,4

2 603,7

2 597,6

-0,2%

- 6,1

IFP Énergies nouvelles

AE

141,2

142,638

141,647

-0,7%

- 1,0

CP

136

142,638

141,647

-0,7%

- 1,0

Institut national de la recherche agronomique (INRA)

AE

675,314

677,678

677,848

0,0%

0,2

CP

675,314

677,678

677,848

0,0%

0,2

Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA)

AE

170,754

171,269

169,615

-1,0%

- 1,7

CP

170,754

171,269

169,615

-1,0%

- 1,7

Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM)

AE

615,217

620,613

619,228

-0,2%

- 1,4

CP

615,217

620,613

619,228

-0,2%

- 1,4

Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN)

AE

202,857

189,547

182,241

-3,9%

- 7,3

CP

202,857

189,547

182,241

-3,9%

- 7,3

TOTAL

 

AE

1 386,4

1 520,7

1 527,5

0,4%

6,8

CP

1 386,4

1 520,7

1 527,5

0,4%

6,8

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La situation de l'Institut national de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) peut apparaître à cet égard préoccupante : après avoir déjà subi une baisse de 6,5% entre 2013 et 2014, l'Institut voit ses ressources diminuées de nouveau à hauteur de près de 4 %. Ces diminutions successives apparaissent problématiques au regard de l'enjeu citoyen et écologique que représente la sûreté nucléaire, en particulier à la suite des graves accidents nucléaires survenus dans les dernières années et eu égard aux défis sans précédents auxquels le dispositif de sûreté nucléaire est confronté (vieillissement et démantèlement des réacteurs, ouverture de nouveaux établissements : EPR, CIGEO etc...).

L'évolution des crédits alloués à l'IRSN depuis 2013

(en milliers d'euros)

 

Réalisation 2013

LFI 2014

PLF 2015

Évolution entre 2013 et 2015

Programme intéressé ou nature de la dépense

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

190 / Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables

199 257

199 257

185 776

185 776

178 406

178 406

-10,5%

-10,5%

Subventions pour charges de service public

199 257

199 257

185 776

185 776

178 406

178 406

-10,5%

-10,5%

212 / Soutien de la politique de la défense

3 440

3 440

3 611

3 611

3 675

3 675

6,8%

6,8%

Subventions pour charges de service public

3 440

3 440

3 611

3 611

3 675

3 675

6,8%

6,8%

217 / Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables

160

160

160

160

160

160

0,0%

0,0%

Transferts

160

160

160

160

160

160

0,0%

0,0%

Total

202 857

202 857

189 547

189 547

182 241

182 241

-10,2%

-10,2%

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C'est pourquoi votre commission des finances propose, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, la création d'un « Jaune » budgétaire regroupant l'ensemble des financements publics qu'il est prévu de consacrer à la sûreté nucléaire, à la radioprotection et à la transparence. Ce rapport devra notamment comprendre une évaluation, en coûts complets, des budgets prévisionnels de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et de l'IRSN.


* 31 Observatoire de la propriété intellectuelle, dossier de mars 2012 « Les brevets issus de la recherche publique française ».