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Projet de loi de finances pour 2015 : Solidarité, insertion et égalité des chances

30 novembre 2014 : Budget 2015 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 304 « INCLUSION SOCIALE, PROTECTION DES PERSONNES ET ÉCONOMIE SOCIALE ET SOLIDAIRE »

La maquette du programme n° 304 connaît, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, d'importantes modifications pour tenir compte de l'intégration des deux actions encore actives de l'ancien programme n° 106, qui disparaît à compter du présent projet de loi de finances.

Elle comprend ainsi désormais cinq actions :

- action n° 11 : « Revenu de solidarité active », qui porte la subvention de l'État au Fonds national des solidarités actives (FNSA), soit les crédits de la partie « activité » du RSA ;

- action n° 12 « Economie sociale et solidaire », qui finance des actions d'expérimentations en matière d'économie sociale et solidaire ;

- action n° 13 « Autres expérimentations », qui correspond à des expérimentations dans le champ de l'action sociale ;

- action n° 14 « Aide alimentaire », qui comprend les crédits de l'Etat à destination de l'aide alimentaire en complément du fonds européen ;

- action n° 15 « Qualification en travail social » ;

- action n° 16 « Protection juridique des majeurs », qui reprend la principale action de l'action programme n° 106, relatif au financement des mesures de tutelle et de curatelle ;

- action n° 17 « Protection et accompagnement des enfants, des jeunes et des familles vulnérables », qui porte certains crédits de l'Etat à destination d'associations actives en matière de protection des enfants et des familles.

De façon générale, ce programme, avec un total de 2,6 milliards d'euros, constitue le coeur du financement par l'Etat de la protection des personnes vulnérables. Les financements prévus pour les différentes actions sont particulièrement déséquilibrées, deux actions représentant la quasi-totalité des dotations : l'action n° 11 relative au RSA et l'action n° 16 relative aux mesures de protection juridique des majeurs.

Répartition des crédits du programme n° 304 par action

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

A. LE RSA : UN FINANCEMENT D'ETAT CLARIFIÉ FACE À UN DYNAMISME IMPORTANT QUI CONDUIT À DES CHOIX BUDGÉTAIRES CONTESTABLES

1. Une action orientée vers le financement de la partie « activité » du RSA, dans l'attente d'une urgente réforme

Principale action du programme n° 304, l'action n° 11 « Revenu de solidarité active » porte uniquement la subvention de l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Le revenu de solidarité active se décompose en deux parties :

- le RSA « socle », qui correspond au revenu minimum, soit un montant forfaitaire, fixé au regard de la configuration familiale conformément au tableau ci-dessous, versé aux personnes sans ressources.

- le RSA « activité », qui est un complément des revenus du travail pour garantir aux travailleurs la progression de leurs revenus d'activité2(*).

Exemples de montant du « RSA socle » au 1er octobre 2014

Situation

Montant du RSA socle

Personne seule

509,30 euros

Personne seule avec 1 enfant

763,95 euros

Couple avec 2 enfants

1069,53 euros

Le financement du RSA est réparti entre les départements et l'Etat :

- les départements sont responsables, au titre de leur compétence en matière d'insertion sociale, du financement du revenu minimum garanti (« RSA socle ») ;

- l'Etat prend en charge, par le biais du FNSA, le financement de la part du RSA complétant les revenus du travail (« RSA activité »).

À cet égard, le projet annuel de performances pour 2015 indique que la dépense de RSA « activité » devrait s'établir à 1 951,4 millions d'euros, contre 1 662 millions d'euros dans la loi de finances pour 2014, auxquels il convient d'ajouter 148 millions d'euros au titre du RSA dans les départements d'outre-mer (dont le financement est désormais globalisé avec celui de la métropole). Ainsi, la progression est de 141,4 millions d'euros, soit une augmentation de 7,8 % sur un an.

Dynamique de la dépense du RSA « activité » (y compris RSA « DOM ») depuis 2012

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

L'architecture du RSA, composé d'un revenu minimum et d'un complément de revenu à la reprise d'emploi pour les travailleurs pauvres, qui constituait une innovation largement saluée au moment de la création du dispositif en 2009, a fait long feu. L'important taux de non-recours au RSA « activité », qui a été estimé à environ 68 % en 2011, illustre la difficulté d'accès à la prestation, soit par méconnaissance, soit par stigmatisation ou par complexité des démarches. Dès 2012, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, votre rapporteur spécial parlait d'une « refonte globale » du dispositif, qui s'est notamment précisée en 2013, à l'occasion de la remise du rapport de notre collègue député Christophe Sirugue, préconisant une fusion avec la prime pour l'emploi dans le cadre d'une « prime d'activité ». Enfin, le Président de la République, lors d'un entretien avec le journal Le Monde, a annoncé le 20 août 2014 son intention de procéder à cette fusion.

Sans doute, le coût potentiel d'une réforme du RSA « activité » qui réduirait le taux de non recours effraie-t-il les responsables ministériels ; interrogé en ce sens par votre rapporteur spécial, le Gouvernement n'a pas été en mesure de fournir de chiffrage sur le coût potentiel d'une réduction à 50 % ou à 25 % du non recours. Il a seulement indiqué que les non-recourants l'étant souvent pour de plus faibles montants ou de plus courtes durées, une telle réduction ne serait pas aussi importante en termes de coûts qu'en termes d'effectifs. Cependant, on peut estimer qu'une réduction à 50 % du non recours au RSA « activité » représenterait déjà une dépense supplémentaire entre 400 et 750 millions d'euros par an.

Pourtant, doit-on, pour des raisons budgétaires, ne pas réformer une prestation qui n'atteint pas les objectifs qui lui avaient été assignés ? Après deux ans d'annonces répétées, de rapports techniques et politiques sur le sujet, il est temps de mettre en oeuvre cette vaste réforme de soutien au revenu des travailleurs pauvres. Votre rapporteur spécial appelle instamment de ses voeux une évolution qui rende la prestation automatique, tout en conservant son caractère familial.

2. La réduction des lignes budgétaires du FNSA : la disparition de l'aide personnalisée de retour à l'emploi

Outre le RSA « activité », le FNSA financera en 2015 trois actions secondaires :

- le RSA « jeunes », qui, resté confidentiel en raison de l'exigence de ses conditions d'obtention, continuera en 2015 d'être financé dans son intégralité (socle et activité) par le FNSA (voir le commentaire de l'article 60, rattaché à la présente mission), soit un montant stable de 26 millions d'euros de crédits de paiement prévus en 2015 ;

- l'aide exceptionnelle de fin d'année, ou « prime de Noël », qui est versée à tous les bénéficiaires du RSA, pour un montant individuel de 152,45 euros pour une personne seule, soit une dépense totale de 424,1 millions d'euros. Il convient d'y ajouter l'aide également versée aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation équivalent retraite (AER) et l'allocation transitoire de solidarité (ATS), soit 88,9 millions d'euros. Ainsi, au total, le coût global de la prime de Noël représente une dépense de 513 millions d'euros, soit 37 millions d'euros de plus qu'en 2014 (+ 7,8 %).

- les frais de gestion, versés à la Caisse nationale d'allocations familiales et à la Mutualité sociale agricole en compensation de la gestion du RSA « activité », soit 39,5 millions d'euros. Les frais de gestion représentent ainsi environ 1,5 % de la dépense totale.

Répartition des dépenses du FNSA en LFI 2014 et dans le PLF 2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

Outre la disparition de la ligne spécifique au « RSA DOM », en réalité absorbée par le RSA « activité » de droit commun, le projet de loi de finances pour 2015 se caractérise par la disparition de l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi (APRE).

Cette aide, créée en même temps que le RSA, était conçue comme un « coup de pouce » ponctuel pour faciliter le retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA. Ainsi, elle finançait notamment des actions telles qu'un équipement en vue d'un nouveau travail, un permis de conduire, ou encore des billets de transport. Votre rapporteur spécial regrette le choix de supprimer une aide dont il avait préconisé le maintien dans le cadre de son rapport de contrôle budgétaire présenté en 20133(*). De façon prémonitoire, il parlait d'une aide « victime de son originalité », dont les circuits budgétaires complexes, l'absence de visibilité sur les crédits dépensés et la disparité des utilisations entre les territoires avaient préparé la disparition. Pourtant, il ressortait également de ce travail de contrôle que, lorsqu'elle était utilisée et encadrée, cette aide pouvait constituer un véritable coup d'accélérateur, sinon un moteur, à une reprise de formation ou d'emploi, en l'absence de financement de droit commun.

A cet égard, le Gouvernement indique que les aides de retour à l'emploi des bénéficiaires du RSA seront désormais comprises dans le cadre des aides de droit à commun de Pôle emploi, qui en a rénové récemment la maquette. Cependant, la souplesse propre à l'APRE, ainsi que sa subsidiarité, qui permettait aux gestionnaires départementaux - le plus souvent, les conseils généraux - de financer des besoins qui n'étaient éligibles à aucun autre dispositif, feront défaut dans le parcours d'insertion de nombre de bénéficiaires du RSA.

En tout état de cause, cette suppression est symptomatique d'une politique de solidarité qui, dans un contexte de recherche systématique d'économies budgétaires, en vient à se réduire à ses dépenses de guichet pour laisser de côté les aides ciblées qui permettraient au contraire de structurer et d'animer l'insertion des personnes vulnérables.

3. Un financement sous contrainte, en partie clarifié

a. Le dynamisme de la dépense de RSA dans le cadre de la revalorisation exceptionnelle

La progression significative des dépenses de RSA « activité » (+ 7,8 %), que reflète celle de la prime de Noël, est le résultat de deux phénomènes :

- les effets de la crise économique et sociale persistante, qui conduit un nombre croissant de travailleurs à entrer dans le champ des « travailleurs pauvres » visés par le dispositif du RSA « activité ». Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'augmentation du nombre de bénéficiaires constatée depuis deux ans montre que la « montée en charge » attendue depuis 2009 et, partant, une baisse du taux de non recours, évalué à 68 % en 2011, sont sans doute en cours. Au total le projet annuel de performances prévoit ainsi un nombre total de bénéficiaires de 830 000 foyers, contre 700 000 foyers en 2011 ;

- la revalorisation exceptionnelle du RSA, qui, s'appliquant au RSA « socle », augmente également non seulement le montant du RSA « activité » (effet prix) mais également le nombre de personnes pouvant en bénéficier (effet champ).

Cette revalorisation exceptionnelle, décidée dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté en 2013, vise à augmenter la prestation de 10 % sur la durée du quinquennat, par des hausses de 2 % par an, mises en oeuvre par décret au 1er septembre de chaque année. Ainsi, le RSA a déjà connu, en plus de la revalorisation annuelle sur l'inflation, très faible, deux revalorisations successives de 2 % au 1er septembre 2013 et au 1er septembre 2014.

En 2015, la revalorisation exceptionnelle au 1er septembre représentera un coût de seulement 25 millions d'euros pour l'Etat, mais l'ensemble de la revalorisation déjà mise en oeuvre depuis 2013 représentera un surcoût de 213 millions d'euros. À la fin de la période qui correspond également au triennal, la revalorisation représentera un coût supplémentaire de 443 millions d'euros pour l'Etat, et de 1 341 millions d'euros pour les départements, comme l'indique le tableau ci-dessous. De ce point de vue, votre rapporteur spécial s'étonne que le coût de la revalorisation sur la période 2015-2017, soit 230 millions d'euros, absorbe plus de la moitié de la progression des dépenses de la mission prévue dans le budget triennal, alors que d'autres dépenses, notamment l'allocation aux adultes handicapés, connaissent également un fort dynamisme tendanciel.

Surcoût annuel de la revalorisation exceptionnelle du RSA de 2 % par an
au-delà de l'inflation

(en millions d'euros)

Catégorie d'APU

2013

2014

2015

2016

2017

Départements

86

370

678

1 011

1 341

Etat

21

109

213

327

443

Source : direction du budget, d'après les estimations de la CNAF

Au total, le dynamisme des dépenses de RSA « activité » pèse fortement sur le programme n° 304 et, plus généralement, sur les crédits de la mission. À cet égard, on constate un renversement par rapport aux premières années après la création du RSA, au cours desquelles les prévisions de dépenses du RSA « activité », surestimées, conduisaient à des trésoreries importantes au sein du FNSA, généralement redéployées en gestion au profit de l'allocation aux adultes handicapés. Ainsi, bien que le RSA « activité » n'ait pas connu la montée en charge escomptée, en termes de taux de recours des travailleurs pauvres, la revalorisation du montant individuel - combinée à la montée de la précarité dans le travail - a progressivement tendu, au cours des deux derniers exercices, le budget du FNSA.

b. Une rebudgétisation opportune du financement du FNSA

Dans ce contexte budgétaire tendu, le projet de loi de finances procède à une modification opportune de périmètre, en supprimant l'affectation historique, introduite lors de la création du RSA et du FNSA, d'une fraction du prélèvement de solidarité sur les produits de placement et les revenus du patrimoine.

En effet, l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles dispose que « les recettes du Fonds national des solidarités actives sont notamment constituées par la part, fixée au 1° du IV de l'article 1600-0 S du code général des impôts, du produit des prélèvements de solidarité mentionnés à ce même article ». Il ajoute que « l'Etat assure l'équilibre du fonds national des solidarités actives en dépenses et en recettes ». Ainsi, la subvention de l'Etat, portée par le programme 304, était conçue comme une subvention d'équilibre.

Cependant, au dynamisme des dépenses du RSA « activité » s'est ajoutée, en 2013 et 2014, la forte volatilité des prélèvements de solidarité. Pour l'année 2014, le Gouvernement a ainsi fait part à votre rapporteur, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, d'une « révision des données de la taxe sur les prélèvements de solidarité issue du dernier arbitrage recette de juillet (1 644 M€ contre 1 840 M€ au PAP 2014) », soit une différence de 200 millions d'euros. Au total, le budget du FNSA s'en trouve fragilisé et manque de visibilité sur sa capacité à faire face, en l'absence de mouvements réglementaires de crédits ou d'une loi de finances rectificative, aux prestations des derniers mois de l'année. C'est particulièrement le cas en cette fin d'année 2014, pour laquelle le Gouvernement a d'ores et déjà annoncé à votre rapporteur que « compte tenu des dépenses qui pèsent sur le FNSA, la levée intégrale de la réserve de précaution sera sollicitée et une demande d'ouverture complémentaire de crédits devrait intervenir lors du collectif budgétaire de fin d'année »4(*).

Au total, votre rapporteur spécial est donc favorable à ce que le FNSA soit désormais intégralement financé par le budget de l'Etat via le programme n° 304, dans un souci de clarté de présentation et de visibilité financière. Cependant, il regrette qu'en l'absence d'une modification des articles législatifs relatifs au RSA (article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles ; article 1600-0 S du code général des impôts), cette re-budgétisation soit pour l'heure ponctuelle, et prenne la forme d'une réaffectation non pérenne à la sécurité sociale de la totalité des prélèvements de solidarité concernés. Cependant, votre rapporteur spécial ne peut présenter d'amendement en ce sens, en raison des règles de recevabilité financière qui interdisent à un parlementaire de proposer un transfert de charges de la sécurité sociale vers l'Etat.

c. L'affectation d'une fraction de la contribution de solidarité des fonctionnaires, une « recette de poche » à la pérennité incertaine

Surtout, votre rapporteur spécial déplore qu'en complément de la re-budgétisation du FNSA, le Gouvernement ait décidé d'affecter au FNSA, en 2015, une part de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires, pour un montant de 200 millions d'euros. Cette contribution de 1 % sur les rémunérations des fonctionnaires et agents publics alimente le Fonds de solidarité, qui finance le régime de solidarité des personnes privés d'emploi ou n'ayant pas droit à l'allocation chômage. En pratique, le Fonds a essentiellement financé, pour 2,6 milliards d'euros, l'ASS, l'AER, la prime forfaitaire de reprise d'activité, et d'autres allocations du même type.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le Gouvernement souhaite ainsi réorienter des financements stables, qui bénéficient actuellement à des allocations peu dynamiques, vers une allocation qui l'est davantage. Cependant, cette affectation ne correspond pas à l'objectif de la contribution exceptionnelle de solidarité ; à cet égard, la ré-affectation d'une fraction de la contribution exceptionnelle de solidarité contrevient clairement à l'article L. 5423-25 du code du travail, qui prévoit que « le fonds de solidarité reçoit la contribution exceptionnelle de solidarité prévue à l'article L. 5423-26 ainsi que, le cas échéant, une subvention de l'Etat. Le produit de cette contribution ne peut recevoir d'autre emploi ».

Ainsi, l'affectation ponctuelle de 200 millions d'euros au FNSA constitue une « recette de poche », à la fois en violation des textes législatifs instituant la contribution exceptionnelle de solidarité, et en contradiction avec l'objectif, affirmé par la re-budgétisation du FNSA, d'en clarifier et d'en pérenniser le financement. Votre rapporteur spécial s'interroge ainsi sur l'avenir de cette affectation qui, si elle était reconduite dans le budget 2016, pérenniserait une violation aux dispositions législatives relatives à cette contribution exceptionnelle de solidarité mais qui, si elle ne l'était pas, obligerait le Gouvernement à un rebasage des crédits du programme n° 304 qui conduirait à un dépassement du plafond du budget triennal.


* 2 Le montant de RSA est calculé en cumulant le montant du RSA socle et 62 % des revenus d'activité du travailleur, diminué de ses revenus d'activité.

* 3 « L'aide personnalisée de retour à l'emploi : un coup de pouce victime de son originalité », rapport d'information, fait au nom de la commission des finances n° 94 (2013-2014), 23 octobre 2013.

* 4 La situation budgétaire 2014 du FNSA est d'autant plus critique qu'un report de charges de 147 millions d'euros de 2013 sur 2014 a été constaté, augmentant d'autant les dépenses du FNSA en 2014.