B. LES PRÉVISIONS DE SOLDE EFFECTIF ET DE SOLDE STRUCTUREL POUR 2014
Ainsi que le fait apparaître l'article liminaire du présent projet de loi (cf. tableau ci-après), le solde effectif s'élèverait, en 2014, à - 4,4 % du PIB et le solde structurel à - 2,4 % du PIB .
Tableau n° 15 : Tableau de synthèse de l'article liminaire du PLFR pour 2014
(en points de PIB)
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Prévision d'exécution 2014 |
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Solde structurel (1) |
- 2,4 |
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Solde conjoncturel (2) |
- 1,9 |
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Mesures exceptionnelles (3) |
- |
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Solde effectif (1+2+3) |
- 4,4 |
Source : article liminaire du deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2014
Le solde structurel ne s'améliorerait donc que de 0,1 point de PIB entre 2013 et 2014 , passant de - 2,5 % du PIB à - 2,4 % du PIB. L'ajustement structurel serait significativement plus limité que celui calculé selon les hypothèses retenues dans le cadre de la loi de programmation 2012-2017, qui s'élèverait à 0,5 point de PIB (cf. supra ). En effet, la révision à la baisse des hypothèses relatives à la croissance potentielle - utilisées dans le calcul de l'effort structurel en dépenses 73 ( * ) - par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, de même que le nouveau système de comptes nationaux (SEC 2010) , en vertu duquel les crédits d'impôts dits « restituables » 74 ( * ) sont désormais comptabilisés en tant que dépenses publiques, ont pour effet de minorer comptablement l'effort et l'ajustement structurels consentis (cf. tableau ci-après).
Ainsi, l'effort structurel réalisé en 2014 s'élèverait à 0,4 point de PIB , correspondant à un effort en recettes de 0,1 point de PIB et à un effort en dépenses de 0,2 point de PIB. À titre de rappel, la loi de finances initiale pour 2014 prévoyait un effort en recettes de 0,2 point de PIB et un effort en dépenses de 0,7 point de PIB ; à cet égard, la révision des hypothèses de croissance potentielle serait à l'origine d'une minoration de l'effort en dépenses de ¼ de point de PIB. Il en ressort que, même en tenant compte des incidences de la modification des hypothèses sous-jacentes au calcul de l'effort structurel, ce dernier a été inférieur à la prévision en 2014 . Ceci résulterait essentiellement, si l'on en croit le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2015, de ce que l'effort structurel « serait comptablement réduit du fait de la persistance d'une inflation faible [...] et malgré une maîtrise de la croissance de la dépense en valeur ». Aussi, comme l'avait déjà souligné votre rapporteur général dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 75 ( * ) , il ressort clairement de ce constat que le redressement des comptes publics aurait dû et devrait reposer sur des réformes de structure , permettant d'agir « en profondeur » sur la dynamique des dépenses publiques ; en effet, de telles mesures, pour des effets macroéconomiques à court terme similaires, auraient permis d'éviter les déconvenues liées à l'inefficacité des « gels » et autres mesures superficielles sur la consolidation budgétaire dans un contexte de faible inflation.
Tableau n° 16 : Évolution du solde structurel en 2014
(en points de PIB)
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Solde structurel 2013 |
- 2,5 |
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Effort structurel, dont : |
0,4 |
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Effort en recettes |
0,1 |
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Effort en dépenses |
0,2 |
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Composante non discrétionnaire |
- 0,1 |
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Clef en crédits d'impôts |
- 0,1 |
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Prévision de solde structurel 2014 |
- 2,4 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019)
Quoi qu'il en soit, les incidences de l'effort structurel accompli en 2014 sur la variation du solde structurel seraient contrebalancées par la composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel 76 ( * ) (- 0,1 point de PIB), liée à la faiblesse de l'élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB - qui s'est élevée à 0,7 en 2014, contre une moyenne de 1 à long terme -, et par la clef en crédits d'impôts (- 0,1 point de PIB), qui retrace la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) 77 ( * ) .
Le solde public effectif, quant à lui, se creuserait , passant de - 4,1 % du PIB en 2013 à - 4,4 % du PIB en 2014. L'amélioration de 0,1 point du solde structurel serait, en effet, compensée par une nouvelle dégradation du solde conjoncturel , qui atteindrait - 1,9 % du PIB contre - 1,6 % en 2013, la croissance effective du PIB restant bien inférieure à son potentiel. Enfin, il convient de relever que les mesures ponctuelles et temporaires - ou mesures exceptionnelles - seraient sans effet notable sur le solde public en 2014 ; ceci est à attribuer aux « retards » pris dans le traitement des contentieux OPCVM et « précompte », dont le coût s'élèverait à 0,7 milliard d'euros cette année, alors qu'il était estimé à 2,7 milliards d'euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2014.
Au total, dans son avis précité du 6 novembre 2014 78 ( * ) , le Haut Conseil des finances publiques a considéré que « les prévisions de finances publiques du collectif, et notamment d'un déficit public de 4,4 % du PIB, [étaient] vraisemblables » - tout en soulignant que le respect de l'objectif de dépenses de l'État risquait d'être plus difficile cette année et que des doutes non négligeables subsistaient quant au produit de l'impôt sur les sociétés et à l'investissement des collectivités territoriales.
* 73 Les modalités de calcul de l'effort structurel et les incidences de la révision des hypothèses relatives à la croissance potentielle sont explicitées dans le rapport de la commission des finances sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (cf. rapport n° 55 (2014-2015), op. cit. , p. 48-53).
* 74 Dans le cadre du système européen de comptabilité (SEC 2010), les crédits d'impôts « restituables » correspondent aux crédits d'impôts tels qu'ils sont conçus dans le droit français ; il s'agit des dispositifs qui « peuvent être "à payer", dans le sens où tout montant du crédit qui dépasse la créance fiscale est payé à son bénéficiaire ». À l'inverse, les crédits d'impôts qui ne sont pas exigibles, comme les abattements ou les déductions, sont décrits comme « non récupérables ».
* 75 Cf. rapport n° 108 (2014-2015), op. cit. , p. 22.
* 76 La composante non discrétionnaire de l'ajustement structurel, qui est hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme l'effet du décalage entre les élasticités spontanées des recettes à la variation du PIB et les élasticités usuelles auxquelles s'ajoute l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires.
* 77 L'estimation du coût du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) en comptabilité nationale et en comptabilité budgétaire pour la période 2014-2019 est précisée supra dans le présent rapport.
* 78 Cf. avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2014-06 du 6 novembre 2014, op. cit.