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Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte

28 janvier 2015 : Transition énergétique ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE CONTEXTE : FACE À L'URGENCE CLIMATIQUE, UN MONDE DE L'ÉNERGIE EN RECOMPOSITION ET DES BESOINS DE FINANCEMENT IMPORTANTS POUR ASSURER LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

A. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'AGIR POUR LUTTER CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1. Les conclusions du cinquième rapport d'évaluation du GIEC : « des incidences irréversibles et dangereuses » mais des leviers d'action pour en limiter les effets

Le dernier rapport de synthèse du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), adopté le 1er novembre 2014, est encore plus catégorique que les précédents, tant sur la réalité du changement climatique que sur son origine, essentiellement liée aux activités humaines, et sur ses conséquences.

Ainsi, « le réchauffement du système climatique est sans équivoque, et depuis les années 1950, la plupart des changements observés sont sans précédent depuis des décennies à des millénaires. L'atmosphère et l'océan se sont réchauffés, les quantités de neige et de glace ont diminué, et le niveau de la mer a augmenté. »1(*)

En outre, le rapport affirme, avec une certitude plus grande que les évaluations précédentes, que les émissions de gaz à effet de serre, conjuguées aux effets d'autres facteurs anthropiques2(*), « sont, avec une probabilité extrêmement élevée, la cause dominante du réchauffement observé depuis le milieu du XXe siècle ».

Sont aussi pointées les conséquences déjà observées et celles attendues dans les prochaines décennies de l'élévation globale des températures :

- « au cours des dernières décennies, les changements climatiques ont eu des impacts sur les systèmes naturels et humains sur tous les continents et à travers les océans » ;

- « certains [des] changements [observés dans de nombreux phénomènes météorologiques et climatiques extrêmes depuis les années 1950] ont été associés à des influences humaines, y compris une diminution des événements extrêmes de température froide, une augmentation des événements extrêmes de température chaude, une augmentation des événements extrêmes de hauts niveaux de la mer et une augmentation du nombre d'événements de fortes précipitations dans un certain nombre de régions » ;

- pour l'avenir, « la poursuite des émissions de gaz à effet de serre va entraîner un réchauffement supplémentaire et provoquer des changements à long terme dans l'ensemble des composantes du système climatique, augmentant la probabilité d'impacts sévères, envahissants et irréversibles pour les personnes et pour les écosystèmes » ; le rapport évoque en particulier des vagues de chaleur plus régulières et plus longues, des événements extrêmes de précipitation plus intenses et plus fréquents dans de nombreuses régions et la poursuite du réchauffement, de l'acidification et de la montée du niveau moyen des océans ;

- enfin, les experts du GIEC constatent que « les risques sont inégalement répartis et sont généralement plus importants pour les personnes et les communautés défavorisées à tous les niveaux de développement ».

Face à de tels constats, le rapport en appelle à des « réductions substantielles et soutenues des émissions de gaz à effet de serre [qui, combinées à des mesures d'adaptation, peuvent] limiter les risques du changement climatique », avec pour objectif de contenir le réchauffement à moins de 2° au-dessus des niveaux préindustriels d'ici la fin du XXIe siècle.

Les membres du GIEC ajoutent qu'« il est possible, sur le plan technique, de passer à une économie à faible teneur en carbone » et qu'il appartient donc aux gouvernements de mettre en oeuvre les politiques appropriées pour conduire ce changement.

2. Les engagements internationaux et européens de la France en matière de réduction des gaz à effet de serre

Sur la base, notamment, des rapports successifs du GIEC, la communauté internationale et l'Union européenne se sont fixé des objectifs de réduction des gaz à effet de serre visant à limiter l'impact du réchauffement climatique.

a) Le protocole de Kyoto

Le protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), adopté en décembre 1997, prévoit une réduction ou une limitation des émissions de gaz à effet de serre par les pays industrialisés et à économie en transition.

Entré en vigueur en février 2005 après sa ratification par cinquante-cinq pays représentant 55 % des émissions mondiales en 1990 - dont la France -, il reste, à ce jour, le seul instrument international juridiquement contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Le protocole prévoit, pour la période 2008-2012, un objectif global de réduction d'au moins 5 % par rapport à l'année 1990 pour les pays développés et des engagements chiffrés pour les pays développés qui les ont acceptés.

Lors de la Conférence des parties sur le climat de Doha (COP 18), il a été décidé de prolonger l'application du protocole de Kyoto pour la période 2013-2020 dans l'attente de la conclusion d'un nouvel accord mondial plus ambitieux auquel la COP 21 qui se réunira à Paris en décembre 2015 espère parvenir. L'amendement dit « de Doha » a été ratifié par la France en décembre 20143(*).

b) Les paquets énergie-climat européen 2020 et 2030

Dans le cadre du protocole de Kyoto qu'elle a ratifiée en mai 2002, l'Union européenne s'est engagée à réduire collectivement ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % en 2012 par rapport à l'année 1990.

Elle a ensuite adopté en décembre 2008, en prévision de la COP 15 réunie à Copenhague - qui s'est finalement soldée par un échec -, un premier « paquet énergie-climat » fixant trois objectifs à l'horizon 2020, ou règle des « 3 x 20 » :

réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %, voire de 30 % en cas d'efforts comparables de la part d'autres pays développés ;

accroître l'efficacité énergétique de 20 % ;

porter la part des énergies renouvelables à 20 % du mix énergétique européen.

Lors du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014, les chefs d'État et de gouvernement européen ont révisé ces objectifs pour viser, à l'horizon 2030 :

une réduction des émissions de gaz à effet de serre d'au moins 40 % ;

la réalisation de 27 % d'économies d'énergie, un réexamen étant prévu d'ici 2020 à pour relever cet objectif à 30 % ;

l'augmentation de la part des énergies renouvelables à 27 % du mix énergétique.

Parmi ces objectifs, seul le premier est contraignant pour les États-membres.

Les objectifs fixés dans le présent projet de loi s'inscrivent pour la plupart d'entre eux dans le cadre des engagements européens et internationaux de la France, voire les approfondissent : c'est le cas du « facteur 4 » à l'horizon 2050 pour les émissions de gaz à effet de serre4(*), là où l'Union européenne ne cible qu'une baisse de 40 % en 2030, de la division par deux de la consommation énergétique finale en 2050 - contre un objectif moindre d'économies d'énergie en 2030 au niveau européen - et de l'augmentation de la part des EnR - 27 % du mix européen en 2030 contre 32 % visés par la France.

En outre, si les objectifs de réduction des énergies fossiles, d'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments et d'atteinte de l'autonomie énergétique pour les territoires ultramarins peuvent être lus comme des déclinaisons des objectifs poursuivis au niveau européen, l'objectif de diversification du mix électrique est propre à la France voire, comme exposé ci-après, potentiellement contradictoire avec la réduction des gaz à effet de serre poursuivie au niveau national, européen et international.


* 1 Changements climatiques 2014 : Rapport de synthèse du GIEC, Résumé à l'intention des décideurs.

* 2 C'est-à-dire relatifs à l'activité humaine.

* 3 Loi n° 2014-1753 du 30 décembre 2014 autorisant la ratification de l'amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.

* 4 C'est-à-dire la baisse de 75 % de ces émissions.