II. UN RAPPROCHEMENT AVEC L'UNION EUROPÉENNE, DANS LE CADRE D'UNE POLITIQUE DE VOISINAGE
Après l'effondrement de l'Union soviétique, le rapprochement des nouveaux États indépendants avec l'Union européenne a correspondu à un rééquilibrage logique de leurs relations extérieures, dans les domaines politiques et économiques, entre est et ouest.
A. APRÈS L'INDÉPENDANCE, LE RÉÉQUILIBRAGE DES RELATIONS EST-OUEST
Le rapprochement entre Union européenne et pays de la Communauté des États indépendants (CEI) s'est traduit par la signature d'accords de partenariat et de coopération, assortis d'une aide financière, d'abord dans le cadre du programme TACIS 13 ( * ) , puis dans le cadre d'une politique dite de voisinage, visant à favoriser la transition vers une économie de marché et à renforcer la démocratie et l'État de droit.
1. Un premier pas : l'accord de partenariat et de coopération (1998)
a) Un rééquilibrage des relations extérieures de la Moldavie
La signature, le 28 novembre 1994, de l'accord de partenariat et de coopération entre l'Union européenne et la Moldavie, qui est entré en vigueur le 1 er juillet 1998, pour une durée initiale de dix ans, a marqué le début d'un rééquilibrage des relations extérieures de la Moldavie, entre les deux pôles est et ouest.
Cet accord de coopération établit le cadre de ce que furent les relations entre l'Union européenne et la Moldavie jusqu'à l'entrée en vigueur du présent accord d'association, ou, dans l'immédiat, son application provisoire à compter du 1 er septembre 2014.
Les principaux objectifs de cet accord portaient sur la consolidation de la démocratie et de l'État de droit en Moldavie, ainsi que, pour y parvenir, sur la mise en place d'un cadre de dialogue relatif aux droits de l'homme et aux droits des minorités. L'adhésion de la République de Moldavie au Conseil de l'Europe en 1995, qui fut suivie de la ratification par ce pays de 81 conventions de l'Organisation, est venue consolider la démarche de ce pays en ce sens.
L'accord de partenariat et de coopération comportait également une dimension économique, afin de faciliter la transition du jeune État moldave vers une économie de marché et de favoriser son développement économique grâce à l'instauration d'un climat favorable à l'investissement.
b) Des structures de dialogue politique et économique
L'accord de partenariat et de coopération précité a mis en place des structures, préfigurant celles mises en place dans le cadre du présent accord d'association, dont la logique institutionnelle est similaire.
Ces structures sont les suivantes, à l'échelon politique :
- Un conseil de coopération UE-Moldavie, au niveau ministériel, se réunissant une fois par an pour fixer les orientations stratégiques de cette coopération ;
- Un comité de coopération UE-Moldavie, réunissant de Hauts fonctionnaires, pour mettre en oeuvre lesdites orientations ;
- Une commission parlementaire de coopération, comprenant des membres du Parlement européen et du parlement moldave.
À l'échelon administratif, des sous-comités d'experts sectoriels se réunissent une fois par an, afin de mettre en oeuvre les dispositifs de coopération dans les domaines concernés :
- Un sous-comité consacré au commerce et à l'investissement ;
- Un sous-comité sur les questions économiques, financières et statistiques ;
- Un sous-comité sur les douanes, la coopération transfrontalière, la justice, la liberté et la sécurité ;
- Enfin, un sous-comité consacré à l'énergie, l'environnement, les réseaux, la science et la technologie, la formation et l'éducation.
2. La mise en place de la mission d'assistance au contrôle de la frontière entre la Moldavie et l'Ukraine (2005)
Depuis le 1 er décembre 2005, l'Union européenne déploie une mission d'assistance au contrôle de la frontière entre la Moldavie et l'Ukraine (EUBAM) . Financée par l'instrument européen de voisinage, pour un montant de 12 millions d'euros par an, l'EUBAM vise à prévenir les activités criminelles (contrebande, traite des êtres humains, fraudes douanières) le long de la frontière entre la Moldavie et l'Ukraine, en conduisant un programme d'accompagnement et de formation des autorités moldaves et ukrainiennes, en charge du contrôle de la frontière.
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La mise en oeuvre de la mission d'assistance
La mission contribue à l'apaisement des tensions autour du conflit transnistrien, notamment par le soutien à la mise en oeuvre de mesures de confiance. Elle supervise l'enregistrement auprès des autorités de Chisinau des sociétés établies en Transnistrie et exportatrices vers l'UE. Depuis 2009, elle accompagne aussi les autorités moldaves et ukrainiennes dans leur travail de démarcation du segment transnistrien de la frontière ukraino-moldave. Plus récemment, elle a facilité la reprise du trafic ferroviaire entre Chisinau et Odessa via la Transnistrie. En 2012, pour la première fois, elle a pu organiser un séminaire conjoint entre Chisinau et Tiraspol sur les questions douanières. En réponse aux allégations transnistriennes et russes faisant état d'un soi-disant blocus de la Transnistrie par l'Ukraine, la mission EUBAM constate régulièrement l'absence d'entraves à la circulation des personnes et des biens. Au-delà de son coeur de mission, EUBAM offre un appui utile à Chisinau et Kiev dans l'évaluation, par l'UE de la mise en oeuvre sur le terrain des plans d'action UE-Ukraine et UE-Moldavie vers la libéralisation du régime de visas de court séjour (libéralisation intervenue le 28 avril 2014 pour la Moldavie), et des réformes rendues nécessaires par les accords d'association UE-Moldavie et UE-Ukraine. L'expertise d'EUBAM et sa présence permanente sur le terrain depuis plusieurs années sont très utiles de ce point de vue. Source : réponses des services du ministère des affaires étrangères et du développement international au questionnaire de votre rapporteure. |
3. Un approfondissement des relations dans le cadre du partenariat oriental de l'UE (2009)
a) Le renforcement de la politique de voisinage à l'est
En mai 2004, la Moldavie a été incluse dans le champ de la politique européenne de voisinage de l'Union, qui a pour objectif de favoriser la stabilité, la sécurité et la prospérité dans l'environnement immédiat de l'Union, proche de la Méditerranée et de l'ex-espace soviétique, à la suite de l'élargissement de l'Union européenne à huit États d'Europe centrale au 1 er mai 2004.
Cette politique de voisinage comporte plusieurs instruments : des accords , des plans d'action , qui constituent des « feuilles de route politique » négociées par l'Union européenne avec les autorités des pays concernés, et un outil financier nouveau, l'instrument européen de voisinage et de partenariat (2007-2013), devenu instrument européen de voisinage (2014-2020) 14 ( * ) .
Dans ce cadre, un plan d'action en faveur de la Moldavie a été signé le 22 février 2005, définissant des priorités dans l'application de l'accord de partenariat et de coopération.
Depuis le 7 mai 2009, la Moldavie participe au Partenariat oriental de l'Union européenne, lancé à l'initiative de la Pologne et de la Suède, en contrepoint de la création, à l'initiative de la France, de l'Union pour la Méditerranée.
Le lancement du partenariat oriental est intervenu après l'élargissement de l'Union à la Roumanie et à la Bulgarie, au 1 er janvier 2007 , qui a donné à la Moldavie une frontière commune avec l'Union, la plaçant ainsi aux confins du grand ensemble européen.
Le partenariat oriental a été conçu dans l'objectif de donner une impulsion nouvelle à la politique de voisinage avec nos partenaires de l'Est, peu après le conflit entre la Russie et la Géorgie. Il concerne six pays voisins directs de l'UE : la Moldavie, la Biélorussie et l'Ukraine, ainsi que trois pays du Caucase : la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan.
L'objectif de ce partenariat est d'approfondir les liens tissés entre l'Union européenne et ses voisins dans le cadre des accords de partenariat et de coopération. Il propose la perspective d'accords d'association , destinés à promouvoir une coopération politique étroite ainsi qu'une intégration économique devant permettre la mise en place de zones de libre-échange. Il propose également un assouplissement du régime des visas afin de faciliter la circulation entre ces pays et l'espace Schengen.
S'il vise à renforcer la sécurité, la stabilité des frontières et à favoriser la croissance économique au voisinage de l'UE, le partenariat oriental n'a pas, a priori , pour objectif, de préparer une éventuelle adhésion des pays concernés à l'Union . Ce partenariat est, en effet, « développé sans préjudice des aspirations exprimées par les différents pays partenaires en ce qui concerne leur future relation avec l'Union européenne » 15 ( * ) .
À cet égard, le préambule du présent accord d'association « prend acte des aspirations européennes de la République de Moldavie et de son choix de se tourner vers l'Europe » et « ne préjuge en rien de l'évolution progressive des relations entre l'UE et la République de Moldavie à l'avenir et laisse la voie ouverte à ce processus ».
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Les ambitions du partenariat oriental Les ambitions du Partenariat oriental sont décrites dans les déclarations des sommets de Prague (2009), Varsovie (2011) et Vilnius (2013) : - renforcement du dialogue politique via la conclusion d'accords d'association, destinés à remplacer les accords de partenariat et de coopération signés dans les années 1990 ; - libéralisation des échanges commerciaux et reprise d'une part significative de l'acquis européen par le biais d'accords de libre-échange complet approfondi, qui font partie intégrantes des accords d'association ; - libéralisation, à terme, du régime des visas de court séjour ; - développement de la coopération régionale au moyen de rencontres politiques (sommets et réunions ministérielles) et techniques et de projets concrets. |
b) Des partenaires différemment avancés dans le processus
Le partenariat oriental permet une approche différenciée par pays.
La Moldavie est l'État le plus avancé dans ses relations avec l'UE : l'accord d'association y est appliqué à titre provisoire depuis le 1 er septembre 2014 , et la dispense de visas de court séjour (90 jours sur une période de 180 jours), pour entrer sur le territoire des États membres de l'Espace Schengen, y est effective depuis le 28 avril 2014 , pour les ressortissants moldaves titulaires de passeports ordinaires biométriques.
L'accord d'association avec la Géorgie est également appliqué, à titre provisoire, depuis le 1 er septembre dernier. Le processus de libéralisation des visas fait l'objet d'un plan d'action, n'ayant pas encore abouti à une libéralisation, pour la Géorgie comme pour l'Ukraine.
S'agissant de l'accord d'association signé avec l'Ukraine , l'application de son volet commercial a été reportée au 1 er janvier 2016 , afin de répondre aux préoccupations, exprimées par la Russie, quant à l'impact de cet accord sur son économie.
Le processus de rapprochement avec les trois autres pays du partenariat oriental est, en revanche, gelé. La Biélorussie et l' Arménie ont choisi d'adhérer à l'Union économique eurasiatique 16 ( * ) , proposée par la Russie. Si le positionnement de la Biélorussie était connu, celui de l'Arménie a, en revanche, été l'objet d'un revirement, ayant empêché, la signature, lors du sommet de Vilnius (2013), de l'accord d'association qui avait été finalisé avec ce pays.
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Point sur l'avancement des relations entre l'Union
européenne
- S'agissant des accords d'association : L'accord d'association avec l'Ukraine, paraphé au printemps 2012 mais dont la signature a été reportée à plusieurs reprises, a été signé en deux temps, en marge des Conseils européens des 21 mars 2014 (pour ses dispositions politiques) et 27 juin 2014 (notamment pour son volet commercial) ; il a été ratifié par le Parlement ukrainien et le Parlement européen le 16 septembre 2014 ; l'entrée en application à titre provisoire du volet libre-échange complet et approfondi (titre IV de l'accord) a été repoussée au 1 er janvier 2016, à la suite de la réunion ministérielle UE-Ukraine-Russie du 12 septembre 2014 relative aux implications potentielles de l'accord d'association pour l'économie russe ; les autres dispositions de l'accord sont appliquées à titre provisoire depuis le 1 er novembre 2014, et le volet commercial est appliqué, de façon unilatérale, par l'Union depuis avril 2014 afin de soutenir l'économie ukrainienne (seul l'accès des exportations ukrainiennes au marché européen fait l'objet d'une vaste libéralisation). Les accords d'association avec la Géorgie et la Moldavie, paraphés lors du sommet de Vilnius, ont été signés en marge du Conseil européen du 27 juin 2014 (objectif fixé par le Conseil européen des 20-21 mars 2014) ; ratifiés en juillet par ces deux pays, ils sont entrés en application, à titre provisoire, le 1 er septembre ; le processus de ratification par les parlements nationaux des 28 États membres est en cours. L'accord d'association avec l'Azerbaïdjan est en cours de négociation, mais le volet libre-échange ne pourra pas progresser tant que ce pays n'aura pas accédé à l'OMC. L'accord d'association avec l'Arménie avait été finalisé en juillet 2013, mais la décision arménienne de rejoindre l'Union douanière, annoncée le 3 septembre 2013, a rendu impossible son paraphe à Vilnius. Aucun accord n'est en cours de négociation avec la Biélorussie (la ratification et l'application de l'APC signé en 1995 sont gelées depuis 1997, en raison de la situation intérieure). - S'agissant de la libéralisation du régime des visas de court séjour (qui intervient au terme d'un processus long et rigoureux requérant : (i) la signature et entrée en vigueur d'accords de facilitation des visas et de réadmission (AFV-AR) ; (ii) le lancement d'un dialogue visa ; (iii) l'octroi d'un plan d'action vers la libéralisation des visas en deux phases ; (iv) une fois que l'ensemble des critères posés par le plan d'action sont remplis, le Conseil prend la décision de libéraliser, ou non, le régime des visas de court séjour) : La Moldavie est le partenaire le plus avancé : la libéralisation a été acceptée par le Conseil le 14 mars ; elle est effective depuis le 28 avril 2014. L'Ukraine et la Géorgie sont entrées dans la seconde phase de leurs plans d'action par décision du Conseil, respectivement depuis le 23 juin 2014 et le 17 novembre 2014. L'Arménie et l'Azerbaïdjan ont signé des AFV-AR (entrés en vigueur). Des discussions ont été entamées début 2014 avec la Biélorussie pour la négociation d'un AFV-AR. Source : réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur au ministère des affaires étrangères et du développement international |
c) L'outil financier
L'Union européenne a mis en place un instrument financier au service de sa politique de voisinage, l'instrument européen de voisinage (IEV) , dont l'objet est de soutenir la modernisation des principales institutions publiques, la mise en oeuvre de l'accord de libre-échange, l'amélioration de la politique et de la gestion des finances publiques, la compétitivité des exploitations rurales ainsi que la protection des minorités et des groupes vulnérables. Cet instrument se veut incitatif et différencié : l'aide à laquelle un pays peut prétendre est d'autant plus importante que sa détermination à poursuivre les réformes est ferme.
L'IEV est doté d'un budget de 15,4 milliards d'euros , pour la période 2014-2020, à destination des seize pays partenaires de la politique de voisinage, au sud 17 ( * ) et à l'est 18 ( * ) .
La détermination du gouvernement moldave à entreprendre les réformes nécessaire au rapprochement avec l'Union européenne a conduit à une accélération de ce processus. Cette détermination a permis à la Moldavie d'obtenir un fort soutien de la communauté internationale à la suite de la crise économique et financière de 2008, dans le cadre d'une part, d'un programme du Fonds monétaire international (FMI) et, d'autre part, d'une assistance de l'Union européenne à hauteur de 90 millions d'euros (en dons), en plus de l'importante aide annuelle versée par l'UE au titre de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (de 40 millions d'euros en 2007 à 125 millions d'euros en 2013, soit environ 560 millions d'euros sur la période 2007-2013 ).
La Moldavie est le deuxième pays du voisinage le plus aidé par l'Union européenne, en termes d'aide par habitant, après la Palestine, et le premier parmi les pays du partenariat oriental .
Pour la période 2014-2020 , l'enveloppe IEV en faveur de la Moldavie pourrait s'établir entre 610 millions d'euros et 746 millions d'euros, soit environ 700 millions d'euros , en progression par rapport à la période précédente.
Cette aide pourrait s'élever à 410 millions d'euros pour la période 2014-2017, destinés notamment à la réforme de l'administration publique et à la réforme de la police et à la gestion des frontières.
Le cadre unique d'appui de l'UE à la République de Moldavie pour la période 2014-2017, adopté le 11 juin 2014, planifie l'aide pour les quatre prochaines années. Le programme d'action annuel en faveur de la Moldavie pour 2014 fournit à ce pays une dotation de 101 millions d'euros , pour les deux actions ci-après :
- Un soutien aux réformes des finances publiques (37 millions d'euros) dont l'objectif est d'aider à favoriser la mise en place d'une bonne gouvernance, d'une politique budgétaire efficace et de consolider le système de gestion et la transparence des finances publiques ;
- Un soutien à l'agriculture et au développement rural, dans le cadre du programme européen de voisinage pour l'agriculture et le développement rural (64 millions d'euros), dont un volet sera consacré au renforcement du dialogue entre les autorités centrales et régionales, notamment en Gagaouzie.
Le 2 mai 2014, la Commission européenne a approuvé un programme d'aide complémentaire pour 2014 d'un montant de 30 millions d'euros , axé sur la compétitivité des petites entreprises, le rapprochement des normes de qualité avec celles de l'UE, la promotion des possibilités d'exportation et d'investissement et, ce qui est notable, la promotion de campagnes de communication et d'information sur l'entrée en vigueur de l'accord de libre-échange.
En 2014 , l'aide de l'Union européenne à la Moldavie s'élève donc, au total, à 131 millions d'euros .
* 13 Technical Assistance to the Commonwealth of Independant States : Programme qui a pris fin en 2006 (remplacé par l'instrument européen de voisinage).
* 14 Règlement (UE) no 232/2014 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2014 instituant un instrument européen de voisinage.
* 15 Déclaration commune adoptée lors du sommet du Partenariat oriental, Prague, 7 mai 2009.
* 16 L'Union douanière Russie-Biélorussie-Kazakhstan est devenue l'Union économique eurasiatique au 1 er janvier 2015. Le Parlement arménien a ratifié, le 4 décembre 2014, l'accord d'adhésion à cette union. Le Tadjikistan et le Kirghizstan ont également fait part de leur intérêt pour cette organisation.
* 17 Algérie, Égypte, Israël, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Palestine, Syrie (coopération actuellement suspendue), Tunisie.
* 18 Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Moldavie, Ukraine.