Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

TITRE II
DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES
CHAPITRE 1ER
DES REGROUPEMENTS COMMUNAUX

Article 14
(Art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Relèvement du seuil démographique de constitution des EPCI
à fiscalité propre et révision des schémas départementaux
de coopération intercommunale

L'article 14 a pour principal objet de relever le seuil minimal de constitution d'un EPCI à fiscalité propre. Il prévoit en conséquence un dispositif de refonte des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).

• Le choix par le Sénat de procéder par étapes

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois, en première lecture, avait préféré renforcer l'intégration communautaire en la consolidant plutôt que de bouleverser la carte des intercommunalités par un relèvement brutal à 20 000 habitants du seuil minimal démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre, tel que le proposait le Gouvernement. En conséquence, la commission l'a écarté mais, en poursuivant la démarche entreprise en 2010. À cet effet, elle a proposé d'ouvrir une nouvelle phase de rationalisation des groupements en renforçant les orientations fixées au schéma départemental en matière de cohérence des périmètres intercommunaux et de suppression des syndicats de communes et mixtes. Parallèlement, elle a supprimé la liste, introduite par un « notamment » des domaines d'intervention dans lesquels ce dernier point devrait être particulièrement marqué, en raison de son caractère non normatif.

Puis la commission a décalé d'un an - du 31 décembre 2015 au 31 décembre 2016 - le terme de la procédure de révision des SDCI afin de permettre la stabilisation des EPCI à fiscalité propre mis en place au 1 ^er janvier 2014.

En séance, les orientations fixées au SDCI ont été complétées sur trois points :

- par la prise en compte de l'accroissement de la solidarité territoriale tel que proposé par nos collègues Mathieu Darnaud et Charles Revet ;

- en permettant, pour réduire le nombre des structures syndicales, le transfert de leurs compétences non pas seulement à un EPCI à fiscalité propre mais aussi à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences par élargissement de leur périmètre ou fusion, sur la proposition de nos collègues Xavier Pintat, Charles Revet, Jean-Claude Requier, Mathieu Darnaud et Jean-François Longeot ;

- par la création de communes nouvelles à l'initiative de notre collègue Pierre Jarlier.

• Un dispositif profondément remanié par les députés

Les députés se sont attachés à moduler l'application du seuil de 20 000 habitants afin d'en atténuer l'effet sur le terrain.

a) Le relèvement du seuil assorti d'amples dérogations

L'Assemblée nationale a rétabli le seuil initial de 20 000 habitants mais en l'assortissant d'un ensemble de dérogations qui permettent d'en exempter la majeure partie des intercommunalités.

À l'initiative de leur rapporteur, par un amendement de commission modifié ensuite en séance, les députés ont adopté un dispositif encadré par un double seuil : une population intercommunale d'au moins 20 000 habitants qui ne peut, en tout état de cause, même par le jeu des dérogations, à l'exception de l'une d'entre elles, être inférieure à 5 000 habitants.

Les dérogations permettant de moduler le seuil relèvent de plusieurs catégories :

- les deux premières sont assises sur la densité démographique du projet de périmètre ,

a) soit qu'elle est « inférieure à la moitié de la densité démographique moyenne des départements, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à cette densité moyenne ».

D'après les éléments fournis par le rapporteur de l'Assemblée nationale ^{28 ( * )} , 57 des 101 départements de métropole et d'outre-mer ont une densité démographique inférieure à la densité moyenne nationale.

Cette dérogation pourrait donc s'appliquer dans les 6/10 ^èmes des départements théoriquement soumis au seuil ^{29 ( * )} .

b) soit qu'elle est inférieure à 30 % de la densité démographique moyenne des départements.

D'après les éléments recueillis par vos rapporteurs, cette dérogation concerne 203 EPCI ;

- la soumission au seuil de 20 000 habitants pourrait être aussi écartée, sur la proposition du Gouvernement, dès lors que le projet de périmètre inclurait la totalité d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1 ^er janvier 2012 et la date de publication de la future loi.

21 intercommunalités sont potentiellement concernées par cette mesure ;

- une quatrième dérogation, introduite par un amendement de la députée Estelle Grelier, vise les projets de périmètres inclus dans une zone de montagne ou qui regrouperaient toutes les communes composant un territoire insulaire .

Le rapporteur, M. Olivier Dussopt, résumait comme suit les facultés d'adaptation « à la diversité et à la réalité des territoires » ouvertes par l'Assemblée nationale :

« - en montagne, dans les îles et dans les espaces de faible densité (moins de 30,7 habitants par km ² ), avec un seuil minimal de 5 000 habitants ;

« - dans les territoires ayant une densité démographique inférieure à 51,3 habitants par km ² au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à 102,6 habitants par km ² , avec un seuil pondéré en fonction de la densité démographique départementale ;

« - dans les espaces les plus peuplés, avec un seuil de 20 000 habitants. » ^{30 ( * )} ;

- la dernière exemption réside dans la faculté d' adapter le seuil de population si le projet de périmètre regroupe 50 communes ou plus . Dans ce cas, aucun seuil minimal ne serait fixé.

b) Des compléments au contenu des schémas

À l'initiative du député Michel Piron, la commission des lois a renforcé le cadre de l'évaluation des compétences sur laquelle doit en particulier s'appuyer l'établissement du SDCI, « notamment sur l'enchevêtrement des compétences entre intercommunalités à fiscalité propre et syndicats de communes ou syndicats mixtes » ^{31 ( * )} , afin qu'elle soit réellement utile. A cette fin, lui a été substitué « un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice ».

En séance, la prise en compte des périmètres des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux par le schéma a été introduite par amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Suivant le député Carlos Da Silva, l'Assemblée nationale a précisé que serait obligatoire la suppression des doublons entre EPCI à fiscalité propre, syndicats de communes et syndicats mixtes.

En revanche, à l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, elle a supprimé des orientations fixées au SDCI, celle constituée par la création de communes nouvelles, en considérant, d'une part, qu'il ne s'agit pas réellement d'une organisation de la coopération intercommunale et, d'autre part, que la création d'une commune nouvelle ne pourrait être conduite par le préfet dans le cadre de ses pouvoirs temporaires de mise en oeuvre des schémas.

c) Des modifications à la procédure d'élaboration des schémas

En adoptant un amendement de la députée Estelle Grelier, l'Assemblée nationale a modifié la condition de majorité exigée de la CDCI pour modifier le projet de schéma qui lui est soumis par le préfet.

L'article L. 5210-1-1 prévoit qu'y sont intégrées les propositions de modifications adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres.

L'Assemblée nationale a abaissé la majorité aux deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la moitié des membres de la commission « afin de ne pas handicaper la commission, notamment par l'absence d'un ou plusieurs de ses membres lors des votes » ^{32 ( * )} .

Par ailleurs, outre une modification rédactionnelle concernant l'exemption des îles monocommunales de l'intégration à un EPCI, elle a supprimé le report d'un an du délai de révision des SDCI sur la proposition du Gouvernement.

• Les assouplissements retenus par votre commission des lois

Vos rapporteurs ont noté avec intérêt les amendements votés par l'Assemblée nationale pour assouplir le seuil démographique de constitution des intercommunalités promu par le Gouvernement.

Ils constituent un ensemble vaste et varié de dérogations qui devraient permettre des adaptations notables et diminuer le nombre d'EPCI contraints à la fusion.

La règle est cependant apparue encore trop rigide pour les intercommunalités qui ne pourraient pas bénéficier de ces dérogations en raison des difficultés qui pourraient en résulter, d'une part pour la gouvernance de l'EPCI et, d'autre part, pour la gestion des services et équipements du périmètre.

Soucieuse de favoriser le bon fonctionnement des groupements qui lui paraît primordial même si la délimitation du périmètre participe d'un exercice optimisé des compétences, votre commission des lois, sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a décidé par amendement COM-592 de maintenir le seuil actuel de 5 000 habitants pour la constitution des EPCI à fiscalité propre. Pour sa part, M. René Vandierendonck, rapporteur, préférait s'en tenir au dispositif voté par l'Assemblée nationale sous la réserve d'abaisser le seuil de 20 000 à 15 000 habitants.

L'exemption en vigueur de tout seuil au bénéfice des EPCI dont le périmètre est au moins partiellement classé en zone de montagne a été en conséquence rétablie.

Par ailleurs, la prise en compte, par les schémas départementaux de coopération intercommunale, des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux a été complétée par celle des pôles métropolitains ( amendement COM-591) .

Puis la commission des lois a retenu un amendement COM-68 de notre collègue Xavier Pintat destiné à supprimer l'ajout du mot obligatoire pour la suppression des syndicats au titre des doubles emplois.

Sur la proposition de ses rapporteurs, la commission des lois a écarté l'allègement de la condition de majorité requise pour l'intégration des modifications proposées par la CDCI au SDCI, dont la réussite, selon elle, suppose la réunion d'un large consensus au sein de la commission départementale ( amendement COM-593) .

Enfin, elle a rétabli le report d'un an du terme de la procédure de révision des schémas ( amendement COM-594) .

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .

Article 14 bis
(art. L. 1424-42 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales)
Participation aux interventions du bataillon des marins-pompiers
de Marseille et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris
en dehors de leurs missions de service public

Cet article résulte de l'adoption en première lecture, par votre commission des lois, d'un amendement de nos collègues Bruno Gilles, Jean-Claude Gaudin et Pierre Charon, destiné à aligner le régime applicable au bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) et à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) sur celui des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) en ce qui concerne la faculté de demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais pour les interventions qui ne se rattachent pas directement à leurs missions de service public.

Tout en approuvant le dispositif proposé, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'a réécrit pour l'intégrer au sein de l'article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales spécifique au BMPM et à la BSPP pour laquelle les modalités d'application de la compétence du conseil d'administration du SDIS seraient fixées par le Conseil de Paris (pour le BMPM, l'article L. 1424-49 prévoit déjà que le conseil municipal de Marseille assume les fonctions du conseil d'administration du SDIS).

Parallèlement, le mécanisme proposé par l'article 14 bis a été étendu aux centres de première intervention non intégrés au SDIS. Le rapporteur de l'Assemblée nationale mentionne à ce propos une étude de l'Assemblée des départements de France de 2012 selon laquelle ces centres étaient au nombre de 1 516, répartis dans 29 départements. Le texte voté par l'Assemblée nationale précise que, dans ce cas, les conditions et modalités de prise en charge financière des interventions considérées seraient fixées par une convention conclue avec le SDIS pour « harmoniser au sein du même département les conditions de facturation » ^{33 ( * )} .

Approuvant cet élargissement de l'alignement initialement prévu, votre commission a adopté l'article 14 bis sans modification .

Article 15
Dispositif temporaire de refonte de la carte des EPCI à fiscalité propre

S'inscrivant dans le cadre du relèvement du seuil démographique minimum des EPCI à fiscalité propre, l'article 15 organise une procédure temporaire dérogatoire de mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) en reprenant l'économie générale de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010.

• Un dispositif voté par le Sénat sous réserve de son report d'une année ...

En première lecture, outre une rectification et des précisions rédactionnelles, le Sénat, sur proposition de votre commission des lois, a décalé d'un an - de 2016 à 2017 - le calendrier de mise en oeuvre de la révision des schémas en conséquence du report d'un an de la clause de revoyure opéré à l'article 14.

• ... et complété par l'Assemblée nationale

En dehors de divers amendements rédactionnels et de la suppression d'une disposition redondante pour régler le sort des compétences en cas de fusion d'EPCI, la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié l'article 15 sur trois points :

1. - elle a rétabli le calendrier initial proposé par le Gouvernement et donc fixé au 31 décembre 2016 l'achèvement de la mise en oeuvre des schémas révisés ;

2. - sur la proposition des députés Estelle Grelier et Michel Piron, elle a resserré l'encadrement des pouvoirs du préfet en prévoyant qu'à défaut d'accord des communes concernées sur les projets préfectoraux de création d'un EPCI, de modification du périmètre intercommunal ou de fusion d'EPCI, le représentant de l'État ne pourra passer outre que sur un avis favorable de la CDCI. L'article 15, comme auparavant l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, n'impose que sa consultation ainsi que l'intégration dans l'arrêté préfectoral des modifications qu'elle adopte à la majorité des deux tiers de ses membres ;

3. - par l'adoption d'amendements de son rapporteur, la commission a introduit des garanties au profit des personnels :

- les agents mis à disposition de l'EPCI dissous ou dont se retire une commune, pour l'exercice d'une compétence, poursuivent directement leur mise à disposition auprès du nouvel EPCI lorsqu'il reprend cette compétence ;

- en cas de retrait de plusieurs communes d'un EPCI à fiscalité propre ou d'un syndicat, l'arrêté de modification du périmètre pourra répartir les personnels entre l'EPCI maintenu et les EPCI que sont amenées à rejoindre les communes concernées par le retrait.

Les agents concernés relèveraient de leur établissement d'accueil dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les modalités de leur répartition seraient fixées par une convention conclue entre les présidents des EPCI concernés un mois au plus tard avant le retrait et après avis des comités techniques compétents. A défaut, elles seraient fixées par le préfet.

Par l'effet d'un amendement du rapporteur, le texte de la commission interdisait au SDCI de permettre la dissolution d'un EPCI ou sa composition réduite à une seule commune membre. Cette disposition fut supprimée en séance à l'initiative du Gouvernement qui observait que, d'une part, le premier cas n'était pas permis par l'article 15 et que, d'autre part, le droit en vigueur prévoyait, pour chacune des catégories d'EPCI à fiscalité propre, le groupement de plusieurs communes.

L'article 15 a été en outre modifié par divers aspects.

Les députés ont tout d'abord rétabli la faculté, pour la CDCI, d'auditionner tout maire ou président d'EPCI à même d'éclairer ses délibérations lorsqu'elle est saisie par le préfet, « dans le cadre de la procédure dite du " passer-outre" » ( cf . amendement n° 1029), sur la proposition du Gouvernement : par l'adoption d'un amendement rédactionnel du rapporteur par la commission des lois, ce pouvoir d'initiative n'était confié qu'aux seuls élus concernés.

L'article 15 a été complété, à l'initiative du Gouvernement, pour préciser le dispositif de répartition des personnels de l'EPCI dont toutes les communes rejoindraient des intercommunalités différentes : la convention en fixant les modalités devrait être conclue au plus tard un mois avant le transfert effectif des personnels et non avant le retrait de la commune, entre les maires et présidents d'EPCI intéressés.

Enfin, un amendement du rapporteur, modifié en seconde délibération à la demande du Gouvernement, exclut de la procédure du « passer outre » par le préfet la fusion d'EPCI dont l'un compte plus de 15 000 habitants et résulte d'une fusion prononcée entre le 1 ^er janvier 2012 et la date de promulgation du présent projet de loi. Ces établissements bénéficient, rappelons-le, d'une dérogation au respect du seuil démographique introduit par l'Assemblée nationale à l'article 14.

• Le maintien, par votre commission, du décalage dans le temps du calendrier

Votre commission des lois a approuvé les compléments apportés par l'Assemblée nationale à l'article 15 qui sont autant de garanties expresses pour les collectivités et les intercommunalités résultant d'une fusion récente et les personnels communaux concernés par un changement de rattachement à l'EPCI.

En revanche, outre la suppression au II de l'article 15 de dispositions concernant les personnels, redondantes avec celles insérées par amendement du Gouvernement au III ter et des précisions rédactionnelles ( amendements COM-596, COM-597 et COM-681 ), votre commission des lois, à l'initiative de ses rapporteurs, a procédé par l' amendement COM-595 aux coordinations dans le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre en conséquence du report d'un an de la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale, rétabli à l'article 14. Sa mise en oeuvre s'effectuerait donc en 2017 et non en 2016.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié .

Article 15 ter A
(art. L. 123-1, L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme)
Simplification des procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité des documents d'urbanisme en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Le présent article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de deux amendements identiques de MM. François Pupponi et Martial Saddier, sous-amendés par le rapporteur. Il vise à simplifier les dispositions permettant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'achever les procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité des documents d'urbanisme engagées par une commune ou un autre EPCI avant qu'il soit lui-même compétent - en raison de sa création ex nihilo ou à la suite d'un fusion d'EPCI, d'une modification de son périmètre ou du transfert de la compétence « plan local d'urbanisme » (PLU) - pour l'élaboration du PLU sur l'ensemble du territoire ainsi modifié.

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit la faculté, pour un EPCI compétent en matière de PLU, d'achever l'élaboration ou l'évolution d'un PLU engagée avant la création de l'EPCI compétent ou le transfert de cette compétence. Le I du présent article prévoit d'étendre cette faculté dans les cas de modification du périmètre intercommunal, en raison d'une fusion d'EPCI ou par l'intégration d'une ou de plusieurs communes. Dans tous les cas, l'EPCI ainsi compétent serait substitué aux EPCI ou aux communes précédemment compétents dans tous leurs actes et délibérations pour permettre l'achèvement des différentes procédures engagées avant sa création ou sa modification.

Le II du présent article simplifie la rédaction de l'article L. 123-1-1 du code de l'urbanisme qui prévoit l'application des PLU en cas de modification de périmètre d'un EPCI ou de fusion de deux ou plusieurs EPCI, jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de l'EPCI concerné. En particulier, le II supprime les dispositions selon lesquelles les procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité doivent être achevées dans un délai de deux ans à compter de la modification de périmètre, quelle qu'en soit sa cause.

Enfin, le III propose les mêmes modifications à l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme relatif à la procédure d'élaboration des cartes communales.

Votre commission est favorable aux simplifications et précisions apportées par le présent article, sous réserve d'un amendement COM-598 de ses rapporteurs de précision rédactionnelle et de coordination avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, promulguée après l'adoption de cet article par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 15 ter A ainsi modifié .

Article 15 ter B (supprimé)
(art. 136 de la loi n° 20-366 du 24 mars 2014
pour l'accès au logement et un urbanisme rénové)
Renforcement des conditions permettant à des communes membres d'une communauté de commune ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique de la compétence en matière de documents d'urbanisme

Le présent article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et M. Michel Piron. Il propose de relever la minorité de blocage permettant à des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) au niveau intercommunal.

Les communautés urbaines et les métropoles exercent de plein droit, en application des articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, les compétences d'urbanisme, en particulier l'élaboration du PLU au niveau intercommunal.

Avant l'adoption de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), l'élaboration d'un PLU intercommunal reposait, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, sur un transfert volontaire des communes à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elles étaient membres, à la majorité qualifiée de droit commun (deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population de l'EPCI ou la moitié des communes représentant au moins les deux tiers de la population de l'EPCI).

La loi Alur précitée transfère, dans un délai de trois ans à compter de la publication de cette loi, la compétence d'élaboration du PLU des communes aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération dont elles sont membres, sauf si une minorité de blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y oppose, au plus tard dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans précédemment mentionné. Ces seuils ont été adoptés par la commission mixte paritaire à l'initiative de M. Claude Bérit-Débat, alors rapporteur de ce texte au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.

Le présent article propose de relever les seuils de cette minorité de blocage aux deux tiers des communes regroupant la moitié de la population de l'EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population de l'EPCI pour s'opposer au transfert de la compétence PLU. En d'autres termes, seule une majorité qualifiée de communes pourrait s'opposer à ce transfert. Les initiateurs de cet article justifient cette modification, pourtant adoptée il y a tout juste un an sur la base d'un accord entre les deux assemblées, par la nécessité de se montrer plus volontaristes et de « n'accepter une opposition à ce transfert que lorsqu'une large majorité de communes s'y déclarent opposées ». Le PLU intercommunal est d'ailleurs présenté comme devant être « l'un des grands progrès de cette nouvelle législature et de la mandature ».

Vos rapporteurs s'étonnent de cette proposition de modification contradictoire avec la volonté affichée du Gouvernement, des parlementaires et des élus locaux, de stabiliser les règles juridiques. Or les règles actuelles, selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, ne sont pas à l'origine de difficultés spécifiques.

Par ailleurs, si le niveau intercommunal représente l'échelon d'organisation de l'espace le plus pertinent et le plus efficace, permettant de rassembler la capacité d'ingénierie indispensable pour répondre aux besoins de nos concitoyens qui dépassent aujourd'hui largement les frontières communales, il nécessite également un consensus qui apparaît difficile à trouver dans certaines parties du territoire. C'est pourquoi, lors des débats parlementaires sur la loi Alur, les deux assemblées avaient défini une minorité de blocage destinée à rassurer les communes récalcitrantes et assurer le succès des PLU intercommunaux qui doivent demain devenir une réalité. En outre, le transfert automatique de cette compétence au niveau intercommunal est dérogatoire aux règles classiques de transfert d'une compétence à une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, qui reposent sur le volontariat des communes, à l'exception des compétences obligatoires. Or, en raison du caractère dérogatoire de ce transfert, il est apparu légitime pour le Parlement de définir une disposition spécifique instituant une minorité de blocage inférieure à celle habituellement en vigueur (un tiers des communes représentant la moitié de la population ou la moitié des communes représentant un tiers de la population).

Par ailleurs, l'existence de cette minorité de blocage a une vertu pédagogique destinée à inciter les communautés de communes et les communautés d'agglomération à rassurer mais surtout à associer les communes à l'élaboration d'un PLU au niveau intercommunal pour permettre le succès de ce dernier.

C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-599 de ses rapporteurs, COM-144 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-489 de M. Jean-Marc Gabouty supprimant le présent article.

La commission a supprimé l'article 15 ter B.

Article 15 ter C
(art. L. 302-5 et L. 444-2 du code de l'urbanisme)
Exonération transitoire du prélèvement dû en cas de non-respect
du taux légal de logements sociaux pour les communes
qui y seraient soumises par l'effet d'une modification du périmètre de l'EPCI dont elle est membre

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, présenté en séance.

Il prévoit l'ouverture d'un délai de 3 ans avant que ne soit opéré le prélèvement dû pour le non-respect du taux légal de logement social locatif au bénéfice des communes qui y seraient soumises depuis le 1 ^er janvier 2014 par l'effet de l'évolution de la carte des intercommunalités : modification du périmètre intercommunal, fusion de l'EPCI dont elles étaient membres, modification des limites de communes membres.

Sont potentiellement concernées les communes soumises à l'obligation des 20 % de logements sociaux, c'est-à-dire celles dont la population est d'au moins 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 ^er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales ( cf. art. L. 302-5 du code de l'urbanisme).

L'exonération de trois ans prévue par l'article 15 ter C vise à offrir aux communes concernées un délai pour leur permettre de remplir l'obligation prévue par la loi.

Elle est rendue applicable « à compter de l'inventaire du 1 ^er janvier 2014 afin d'éviter que les communes concernées soient prélevées en 2015 » ^{34 ( * )} .

Cette mesure apparaît de bon sens.

Cependant, la commission a complété l'article 15 ter C sur deux points par l'adoption de deux amendements : le premier des sénateurs Sophie Primas et Christophe Béchu ( COM-335 ) substitue la notion d'unité urbaine à celle d'agglomération ou d'EPCI à fiscalité propre pour déterminer la condition d'implantation d'une commune qui déclenche sa soumission au taux légal de 25 % de logements sociaux en application du premier alinéa de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ; le second, du sénateur Charles Guené ( COM-353 ), reporte de 2025 à 2034 la réalisation de l'objectif légal en adaptant le calendrier des étapes intermédiaires.

Votre commission a adopté l'article 15 ter C ainsi modifié.

Article 16
Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats

Corollaire de l'article 15 pour les syndicats, l'article 16, reprenant l'économie générale de l'article 61 de la loi du 16 décembre 2010, prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour mettre en oeuvre les modifications apportées à la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés en conséquence des prescriptions nouvelles de rationalisation fixées par l'article 14.

1. En première lecture, à l'initiative de ses rapporteurs, outre plusieurs précisions rédactionnelles et la rectification de références, le Sénat a calé le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats sur le report d'un an - de 2015 à 2016 - décidé à l'article 14 pour la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale.

2. La commission des lois de l'Assemblée nationale, selon la même logique qu'à l'article 15, a rétabli le calendrier initialement proposé par le Gouvernement : l'achèvement de la traduction sur le terrain de la rationalisation de la carte des syndicats serait fixé au 31 décembre 2016.

Pour le reste, l'Assemblée nationale a introduit des modifications similaires à celles retenues à l'article 15 :

- soumission du « passer outre » du préfet à l'avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale ;

- garanties offertes aux agents mis à disposition par une commune, pour l'exercice de la compétence transférée, d'un syndicat dissous dans le cadre de l'article 16. Leur mise à disposition se poursuivrait auprès de l'EPCI rejoint par leur commune. Les personnels du syndicat seraient répartis, par convention, entre les communes ou les EPCI reprenant ses compétences.

Des dispositions analogues seraient prévues en cas de retrait de communes d'un syndicat.

Par ailleurs, par l'adoption de deux amendements du rapporteur, les députés ont introduit le principe de représentation au sein du comité syndical des membres du syndicat en tenant compte de la population représentée, institué au nouvel article 16 bis , pour la fixation du nombre de délégués par l'arrêté préfectoral d'une part en cas d'extension du périmètre syndical, d'autre part en cas de fusion de syndicats (cf. supra ).

3. Suivant ses rapporteurs, votre commission des lois a, comme à l'article 15, procédé aux coordinations découlant du report d'un an de la procédure de révision des SDCI rétabli à l'article 14. En conséquence, la mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats devrait être achevée avant le 31 décembre 2017 ( amendement COM-600 ).

Outre une précision rédactionnelle ( amendement COM-603 ), elle a aligné, sur le dispositif retenu à l'article 15, le délai ouvert à la conclusion de la convention de répartition des personnels entre communes et EPCI qui reprendraient les compétences du syndicat dissous ou dont le périmètre serait modifié par le retrait de plusieurs de ses communes membres ( amendement COM-601 ).

Enfin, pour la représentation des communes et EPCI au sein du comité syndical, la référence aux modalités applicables aux syndicats mixtes ouverts a été supprimée puisque ces groupements sont exclus du champ de l'article 16 ( amendement COM-602 ).

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié .

Article 16 bis A
Suppression du consentement tacite des membres d'un syndicat mixte fermé à l'élargissement de ses compétences

Cet article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques respectivement déposés par les députés Estelle Grelier et Michel Piron.

Son objet est d'écarter la règle du consentement tacite des membres d'un syndicat mixte fermé pour le transfert de leurs compétences au groupement.

Il est peut-être utile de rappeler que ces syndicats qui sont uniquement composés de communes et d'EPCI ou seulement d'EPCI sont soumis au régime général des EPCI et syndicats de communes.

En conséquence, les transferts de compétences sont décidés à la majorité qualifiée de droit commun : les deux tiers des membres représentant la moitié de la population totale ou l'inverse. Cependant, si l'organe délibérant ne s'est pas prononcé dans un délai de trois mois, sa décision est réputée favorable.

C'est ce dernier point que vise à supprimer l'article 16 bis A pour que les « élargissements de compétences des syndicats techniques s'opèrent sur le fondement d'une délibération effective de leurs membres et d'un véritable accord pour garantir une réponse adaptée à un bassin réel de subsidiarité » ^{35 ( * )} .

Cette clarification constitue une mesure protectrice de la libre administration des collectivités, de nature à favoriser un fonctionnement consensuel du syndicat dans l'esprit qui doit présider à la coopération locale.

Votre commission a donc adopté l'article 16 bis A sans modification.

Article 16 bis
(art. L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)
Prise en compte de la population dans la répartition des sièges
de délégué des collectivités au sein
des comités des syndicats de communes et mixtes

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de la députée Estelle Grelier, sous-amendé par le rapporteur.

Il vise à modifier les modalités de composition des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes ouverts et fermés pour observer les prescriptions du Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sur l'égalité du suffrage. Rappelons-les : « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques » ^{36 ( * )} .

• Les règles actuelles de constitution des comités syndicaux

Les organes délibérants des syndicats des communes et des syndicats mixtes fermés (exclusivement composés de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI) sont composés de la même façon : chaque commune ou établissement est représenté au sein du syndicat par deux délégués titulaires (cf. articles L. 5212-7 et L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales). Mais le nombre de sièges ou leur répartition entre les membres du syndicat peuvent être modifiés à la demande du comité syndical ou d'un des membres ( cf. article L. 5212-7-1).

En revanche, les syndicats mixtes ouverts (qui comprennent au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités auquel s'associent des chambres de commerce ou de métiers, d'agriculture ou d'autres établissements publics) sont différemment régis : la répartition des sièges entre les membres du syndicat est fixée par les statuts. Si ceux-ci n'ont pas prévu de dispositions particulières, le nombre de sièges attribués aux EPCI qui se substituent à tout ou partie de leurs communes membres est égal au nombre de sièges dont disposaient les communes avant sa substitution ^{37 ( * )} .

• Les novations introduites par l'Assemblée nationale

Les députés ont bouleversé le régime des syndicats sur deux points majeurs :

a) La commission des lois a tout d'abord introduit l'élément démographique pour la représentation des collectivités territoriales et leurs établissements publics au sein du comité syndical.

Selon le rapporteur, « ces syndicats exerçant, comme les EPCI à fiscalité propre, en lieu et place des collectivités des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, la question du caractère équitable de la représentation au regard du principe d'égalité justifie qu'une évolution soit nécessaire » ^{38 ( * )}

La répartition des sièges devrait tenir compte de la population représentée, chaque membre disposant au moins d'un siège et au plus de la moitié d'entre eux comme le prévoit déjà la loi pour les EPCI à fiscalité propre.

Ces dispositions entreraient en vigueur, pour tout syndicat, à l'occasion de la modification de la répartition des sièges au sein du comité syndical et, en tout état de cause, au plus tard à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2020.

b) En séance, les députés ont complété l'article 16 bis pour prévoir, sur la proposition du député Carlos Da Silva, la gratuité des fonctions des délégués.

Le régime en vigueur (articles L. 5211-12 à L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales) prévoit, pour les syndicats de communes, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions, le versement d'indemnités pour les seuls président et vice-présidents du syndicat. Leur montant est plafonné et soumis à écrêtement en cas de cumul d'indemnités et de rémunérations pour l'exercice de mandats ou fonctions, dès lors que leur montant total est supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire.

Le taux maximal de l'indemnité est fonction de la population totale du syndicat.

Le rapporteur Olivier Dussopt a souligné que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale « ne fait en réalité que répéter le droit actuel » pour les syndicats de communes et mixtes fermés « car le silence des textes sur le sujet fait qu'il est interdit aux membres d'un comité syndical de s'octroyer des indemnités, à l'exception du président et des vice-présidents ». En revanche, remarquait-il, « pour ce qui est des syndicats mixtes ouverts (...), la précision suggérée n'existe pas en droit actuel et gagnerait à être adoptée » ^{39 ( * )} . En réalité, comme il l'a été précédemment rappelé, le régime indemnitaire n'est encadré que pour les seuls syndicats réunissant des collectivités. La loi est en effet muette pour les syndicats mixtes ouverts.

• Un dispositif inabouti

Si la question indemnitaire ne soulève pas de difficulté particulière, il en va autrement du coeur de l'article : l'institution du principe démographique pour la composition des organes délibérants des comités syndicaux.

Vos rapporteurs, sans méconnaître la pertinence de la réflexion ouverte par cet article, jugent cependant insuffisante la réponse apportée qui leur apparaît rester au milieu du gué. En effet, soit les syndicats exercent, comme les EPCI à fiscalité propre, des compétences en lieu et place de leurs membres et il convient alors de leur appliquer le même traitement, soit les syndicats constituent un simple outil pour l'exploitation d'un service public et ils devraient alors échapper à la règle démographique.

Mais l'article 16 bis se présente comme un moyen terme destiné à concilier les objectifs et intérêts en présence en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle sans en appliquer toute la rigueur : la rédaction retenue par l'article 16 bis est précisément celle qui a été censurée le 20 juin 2014.

Or, la décision du Conseil rendue sur la QPC de la commune de Salbris apparaît claire : « en imposant seulement que, pour cette répartition, il soit tenu compte de la population, ces dispositions permettent qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; que par suite, elles méconnaissent le principe d'égalité devant le suffrage et doivent être déclarées contraires à la Constitution ».

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale n'apparaît donc pas satisfaisante. La ministre de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, avait d'ailleurs appelé à poursuivre le travail des députés.

Ce sujet, susceptible d'impliquer des bouleversements importants pour la vie des syndicats, mérite une réflexion plus approfondie. C'est pourquoi, sur la proposition de ses rapporteurs ( amendement COM-689 ), la commission des lois a supprimé les dispositions correspondantes.

Elle a adopté l'article 16 ter A ainsi modifié .

Article 16 ter A
Limitation des membres des comités syndicaux aux seuls élus
issus des organes délibérants des membres du syndicat

Résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'amendements analogues des députés Estelle Grelier et Carlos da Silva, l'article 16 ter A vise à limiter aux élus des collectivités concernées la représentation de celles-ci au sein de l'organe délibérant des syndicats.

• Les règles actuelles

1. Les communes sont représentées dans le comité d'un syndicat de communes (art. L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales) par deux délégués titulaires auxquels peuvent être adjoints un ou plusieurs délégués suppléants si les statuts le prévoient.

Le conseil municipal peut désigner ses délégués en dehors de ses membres parmi les citoyens éligibles au mandat municipal à l'exception des agents du syndicat ou de l'une de ses communes membres.

2. Ces règles sont applicables à la désignation des délégués des communes et EPCI au sein du comité d'un syndicat mixte fermé. Cependant, un EPCI à fiscalité propre peut y être représenté par l'un des conseillers communautaires ou tout conseiller municipal d'une commune membre ( cf . art. L. 5711-1).

3. L'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales renvoie au statut du syndicat mixte ouvert le soin de fixer la répartition des sièges au sein du comité syndical entre ses membres.

Il en est de même des conditions de leur choix ainsi que l'a rappelé le Conseil d'État dans une décision du 27 juillet 2005 (requête n° 274 315). Le juge administratif a aussi considéré que, sauf si les statuts l'interdisent expressément, le délégué d'un syndicat mixte fermé à un syndicat ouvert peut être désigné en dehors de son propre comité syndical ^{40 ( * )} .

• Les modifications proposées

L'article 16 ter A vise à limiter dans les trois cas au vivier des organes délibérants des membres du syndicat le choix de la désignation des délégués.

En conséquence,

- le délégué d'une commune membre d'un syndicat de communes ne pourrait être qu'un de ses conseillers municipaux ;

- le délégué d'une commune ou d'un EPCI membre d'un syndicat mixte fermé ne pourrait être que l'un des membres de son assemblée délibérante ;

- il en serait de même pour le choix des représentants d'une commune, d'un EPCI, d'un département ou d'une région au sein du comité d'un syndicat mixte ouvert.

Selon ses auteurs, cette règle obéit à « un souci de légitimité démocratique des syndicats et syndicats mixtes qui gèrent souvent de très importants budgets » ^{41 ( * )} .

Votre commission des lois et ses rapporteurs approuvent la mesure proposée, de nature à clarifier le fonctionnement des syndicats. Il leur apparaît cependant nécessaire d'en prévoir une application différée dans le temps afin de ne pas introduire de bouleversement immédiat qui pourrait perturber le fonctionnement de ces groupements.

C'est pourquoi, en votant leur amendement COM-604 , votre commission a reporté l'entrée en vigueur de la disposition proposée au 1 ^er janvier 2017.

Elle a adopté l'article 16 ter A ainsi modifié .

Article 16 quater
(art. L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2321-2, L. 2531-12, L. 5210-1-1 A, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5217-12-1
et Livre III de la cinquième partie du code général des collectivités
territoriales ; loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 ; loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 ;
art. L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation ;
art. L. 121-4, L. 123-6, L. 123-8, L. 321-21, L. 321-25 et L. 321-26 du code de l'urbanisme ; art. 1043, 1379-0 bis, 1466, 1609 quater, section XIII ter
du chapitre Ier du Titre III de la deuxième partie du Livre Ier
et art. 1638 bis du code général des impôts ;
art. L. 216-7 du code de l'éducation ;
art. L. 554-1 du code de justice administrative ;
art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 ;
art. 32 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)
Suppression, à compter du 1er janvier 2016,
de la catégorie des syndicats d'agglomération nouvelle

L'article 16 quater , issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, a pour objet de supprimer, à compter du 1 ^er janvier 2016, la catégorie des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN).

Depuis la suppression des communautés d'agglomération nouvelle par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, le SAN est aujourd'hui l'unique organisme de coopération intercommunale à fiscalité propre institué par la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 modifiée par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 pour administrer une « ville nouvelle » lorsque les communes du périmètre n'ont pas fusionné au sein d'une commune unique.

Si le premier motif avancé par le rapporteur à l'appui de son amendement est celui de la simplification réglementaire, celui-ci est principalement fondé sur les dernières évolutions législatives concernant les trois SAN subsistant aujourd'hui :

- le SAN Ouest-Provence est appelé à se dissoudre au 1 ^er janvier 2016 au sein de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ( cf . art. L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales créé par l'article 42 de la loi MAPTAM) ;

- le SAN du Val d'Europe, situé au nord de la Seine-et-Marne (4 ^ème secteur de Marne-La-Vallée) et le SAN de Sénart, à cheval sur les deux départements de l'Essonne et de la Seine-et-Marne, sont aujourd'hui engagés dans une procédure d'évolution fixée par la loi du 15 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

Aux termes de son article 12, dans un délai de six mois à compter de sa promulgation, les deux SAN doivent être consultés par le préfet sur leur transformation soit en commune nouvelle, soit en communauté d'agglomération.

La catégorie juridique des SAN est donc appelée à n'être plus qu'une coquille vide dans un proche avenir.

Aussi l'article 16 quater propose-t-il de supprimer les dispositions du code général des collectivités territoriales les régissant et procède aux coordinations de conséquence dans divers textes.

Il prévoit toutefois le maintien comme périmètres d'opération d'intérêt national des périmètres d'urbanisation des anciens SAN jusqu'à la date fixée par décret, à laquelle les opérations de construction et d'aménagement seront considérées comme terminées.

Cependant, la date du 1 ^er janvier 2016 n'apparaît pas pertinents au regard du calendrier fixé par la loi du 16 mars 2015 :

- les conseils municipaux des communes concernées disposent d'un délai de trois mois à compter de leur saisine par le préfet pour se prononcer ;

- si le choix de la commune nouvelle ne réunit pas l'unanimité des communes, les électeurs seront alors consultés pour en décider.

Dans ce cas, en retenant l'extrême limite de chacune des étapes, la succession des opérations risque de se prolonger au-delà du 1 ^er janvier prochain :

16 décembre 2015

16 septembre 2015

16 mars 2015

délai de consultation par le préfet

Délai de délibération des communes

Consultation des électeurs

Date de promulgation de la loi
« commune nouvelle »

C'est pourquoi sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois a reporté, par l' amendement COM-605 , la suppression de la catégorie des SAN au 1 ^er janvier 2017.

Elle a adopté l'article 16 quater ainsi modifié .

Article 17
(art. L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales)
Nouveau dispositif de suppression des communes isolées,
des enclaves et des discontinuités territoriales

Cet article, adopté par le Sénat sans modification, propose un nouveau dispositif de rattachement à un EPCI à fiscalité propre des communes isolées, en situation d'enclave ou de discontinuité territoriale, en remplacement du mécanisme introduit en 2010 et déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014.

L'article 17 a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, pour en préciser la rédaction :

- le dispositif est applicable sans préjudice des dispositions spécifiques prévues au bénéfice des communes nouvelles et des îles maritimes mono communales : si ces dernières sont exclues de l'obligation d'appartenance à un EPCI à fiscalité propre, les premières, lorsqu'elles fusionnent l'ensemble des communes appartenant à un ou plusieurs de ces établissements, disposant d'un délai d'au plus 24 mois à compter de leur création pour adhérer à une intercommunalité ^{42 ( * )} ;

- le délai de consultation du comité de massif lorsque la commune concernée est située dans une zone de montagne a été aligné sur celui fixé à l'EPCI et aux communes afin de permettre la concomitance des différentes procédures (et donc réduit de quatre à trois mois) ;

- ainsi qu'il est prévu par le projet préfectoral, lorsque le rattachement mis en oeuvre est celui adopté par la CDCI, les communes membres de l'EPCI pourront décider de la composition de son organe délibérant par un accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire selon les modalités fixées par le législateur par la loi du 9 mars 2015 ^{43 ( * )} pour remédier à l'abrogation, par le Conseil constitutionnel, le 20 juin 2014, du mécanisme en vigueur ^{44 ( * )} .

Approuvant ces différentes clarifications, votre commission a adopté l'article 17 sans modification .

Article 17 bis AA (supprimé)
(art. L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation)
Faculté, pour les associations départementales d'information
sur le logement, d'être interdépartementales, métropolitaines
ou départementales-métropolitaines

Le présent article est issu de l'adoption, en séance publique, par l'Assemblée nationale, de l'amendement de Mme Audrey Linkenheld et du sous-amendement de son rapporteur M. Olivier Dussopt.

Cet article vise à permettre aux associations départementales d'information sur le logement (ADIL), qui ont pour mission d'informer les usagers sur les conditions d'accès au parc locatif et à leurs droits et obligations, d'être rattachées à plusieurs départements, à une métropole ou encore d'être rattachées à la fois à un département et à une métropole.

Vos rapporteurs considèrent que le département est un échelon pertinent pour les ADIL et qu'il n'est pas nécessaire de prévoir de nouvelles modalités de création d'une ADIL. Ces dispositions proposées pourraient entraîner un éclatement du tissu des ADIL, ce qui risquerait de laisser des territoires non couverts par ces associations.

S'il est légitime d'envisager une association d'information sur le logement intervenant sur le territoire métropolitain, vos rapporteurs soulignent que de telles dispositions existent déjà. Ainsi, l'article 24 de l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon a prévu cette possibilité pour la métropole de Lyon.

C'est pourquoi votre commission n'a pas jugé opportun de conserver cette disposition. Aussi a-t-elle adopté l'amendement COM-606 de ses rapporteurs supprimant le présent article.

Votre commission a donc supprimé l'article 17 bis AA.

Article 17 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales)
Dispositif dérogatoire de retrait d'une commune
d'une communauté de communes ou d'agglomération

Inséré par le Sénat en séance publique à l'initiative de Mme Catherine Troendlé, le présent article prévoit un dispositif dérogatoire de retrait d'une commune appartenant à une communauté d'agglomération durant la période d'unification des taux de cotisation foncière des entreprises.

Les conditions de retrait d'une commune à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auquel elle appartient sont fixées à l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales. Le retrait n'est autorisé que pour les communes appartenant à une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, non pour celles membres d'une communauté urbaine ou une métropole. Le consentement de l'organe délibérant de l'EPCI doit être préalablement recueilli ainsi que l'accord des autres conseils municipaux de l'établissement, exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement dans un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'EPCI.

En revanche, pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique, le retrait d'une commune n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) qui ne peut être supérieure à douze ans.

Le présent article tend à introduire une dérogation à cette disposition en permettant à une commune représentant moins de 1 % de la population de la communauté d'agglomération, dont le potentiel financier par habitant s'élève à moins de 1 % des recettes de CFE de l'établissement, ayant obtenu l'accord de l'EPCI auquel elle appartient et ne créant pas d'enclave dans le périmètre de celui-ci, de pouvoir se retirer de cette communauté durant la période d'unification des taux pour en intégrer une autre.

Cet article a été adopté avec l'avis favorable de votre commission et un avis de « sagesse dubitative » du Gouvernement, Mme Marylise Lebranchu exprimant ses réserves quant à la période durant laquelle pourrait s'appliquer cette disposition. En effet, celle-ci s'appliquerait pendant la période de lissage des taux, soit un maximum de douze années. C'est pourquoi elle avait regretté qu'un encadrement dans le temps de l'exercice de cette faculté n'ait pas été prévu afin de ne pas déstabiliser les équilibres fiscaux d'une communauté de communes ou d'agglomération.

Ce article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, de Mme Catherine Vautrin, M. François Pupponi et Mme Nathalie Appéré, au motif que cette disposition ne s'appliquerait qu'au cas particulier d'une commune du Val d'Oise membre d'un EPCI limitrophe du périmètre de la métropole du Grand Paris et qu'elle pourrait déséquilibrer le dispositif de convergence fiscale, puisque ne serait pas requise l'approbation de l'ensemble des conseils municipaux membres de l'intercommunalité de départ. Or les dispositions prévues du premier au troisième alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient l'accord de l'ensemble des conseils municipaux dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement, s'appliqueraient à cette dérogation.

Selon les éléments fournis à vos rapporteurs, il apparaît difficile d'estimer précisément le nombre de communes potentiellement concernées par ces dispositions. En outre, la condition portant sur le potentiel financier par habitant de moins de 1 % des recettes de cotisation foncière des entreprises (CFE) apparaît inopérante : s'agit-il des recettes de l'EPCI ou celles de la commune ? Des recettes de CFE par habitant ou en valeur absolue ?

Le présent article soulève également des difficultés en matière d'encadrement strict des taux de référence qui s'appliqueraient aux contribuables du fait de ce retrait. En effet, l'application du dispositif proposé nécessiterait un rapprochement par étapes successives en conservant un lien avec le taux de référence de l'EPCI d'origine, afin de prévenir une augmentation brutale de pression fiscale pour les contribuables.

Votre commission prend cependant acte des réserves de la ministre et de nos collègues députés. Aussi votre commission a-t-elle maintenu la suppression de l'article 17 bis A.

Article 17 bis B (supprimé)
(art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres
d'un EPCI faisant l'objet d'un projet de fusion

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'amendements identiques des députés Michel Piron et Nathalie Appéré.

Il vise à faciliter la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre en allégeant les modalités encadrant la majorité requise pour y procéder.

Aux termes de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, la fusion doit être autorisée par les deux-tiers au moins des conseils municipaux de l'ensemble des communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale, ou l'inverse. Ces majorités doivent comprendre au moins un tiers des communes membres de chacun des établissements publics concernés.

Ces dispositions résultent de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui, dans le même temps, avait supprimé la condition alors en vigueur de l'accord unanime des organes délibérants des EPCI en plus de celui des communes à la majorité qualifiée.

La clause du tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner entendait mieux protéger les groupements les moins nombreux puisque leur accord ne serait plus désormais indispensable pour réaliser le projet de fusion.

C'est cette « minorité de blocage » que vise à supprimer l'article 17 bis . Pour être mis en oeuvre, le projet de fusion ne requerrait plus que la majorité qualifiée des deux-tiers/moitié des communes, appréciée à l'échelle de l'ensemble du périmètre concerné.

Pour vos rapporteurs, il est nécessaire de conserver la clause introduite en 2010 qui devrait éviter trop de « mariages forcés », à même d'entraver un fonctionnement harmonieux du nouvel EPCI résultant de la fusion.

Sur leur proposition, la commission, par l' amendement COM-607 , a supprimé l'article 17 bis B .

Article 17 bis
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Report du calendrier d'élaboration du schéma régional
de la coopération intercommunale de la grande couronne francilienne

Cet article résulte de l'adoption par votre commission des lois d'un amendement de notre collègue Colette Mélot.

Afin de prolonger la réflexion sur les périmètres intercommunaux, il vise à reporter d'un an le calendrier d'adoption et de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France, institué par la loi « MAPTAM » pour les EPCI des départements de la grande couronne -Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines - dont le siège est situé dans l'unité urbaine de Paris. Ces groupements relèvent d'un régime particulier : leur seuil de constitution est porté à 200 000 habitants.

L'article 17 bis a été supprimé par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative du Gouvernement, « afin d'être en cohérence avec la création de la métropole du Grand Paris au 1 ^er janvier 2016 » ^{45 ( * )} .

Votre commission des lois considère que les bouleversements opérés par la loi du 27 janvier 2014 et en cours sur le territoire francilien justifient que soit donné le temps nécessaire pour procéder à l'ajustement des projets intercommunaux afin d'en assurer le fonctionnement.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement COM-608 de ses rapporteurs destiné à rétablir le texte de l'article 17 bis dans la rédaction votée par le Sénat en première lecture.

Elle a adopté l'article 17 bis ainsi modifié .

Article 17 ter
(art. L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales)
Adhésion temporaire à un pôle d'équilibre territorial et rural
d'une commune nouvelle créée par fusion des communes membres
d'un EPCI à fiscalité propre

Cet article est issu de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de séance de notre collègue Charles Guené.

Il ouvre la faculté aux communes nouvelles issues de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre membre d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) de le remplacer temporairement au sein du pôle.

L'article 17 ter vise à prendre en compte la situation particulière liée à la création de communes nouvelles en leur permettant d'adhérer provisoirement à un pôle d'équilibre territorial et rural à la place de l'EPCI à fiscalité propre dont elles regroupent l'ensemble des communes membres.

Ce dispositif temporaire s'achèverait à l'adhésion de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre.

Il convient de rappeler que l'article 10 de la loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a fixé le terme du délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle et, au plus tard, au terme des 24 mois la suivant.

Le dispositif proposé par l'article 17 ter est apparu opportun à votre commission des lois pour ne pas déséquilibrer le fonctionnement du PETR par le retrait d'EPCI à fiscalité propre transformés en communes nouvelles. Il s'agit d'une mesure de sauvegarde temporaire qui permettra aux membres du pôle de traiter les conséquences de la création de la commune nouvelle.

Durant la période transitoire, la commune nouvelle serait assimilée à un EPCI à fiscalité propre pour le fonctionnement du pôle.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le dispositif pour prévoir le maintien de la commune nouvelle parmi les membres du PETR plutôt que son adhésion afin de lui éviter « les opérations nécessaires au retrait puis à l'adhésion à un syndicat mixte » ^{46 ( * )} .

En séance, l'Assemblée nationale a complété l'article 17 ter en adoptant un amendement du rapporteur pour prévoir, au profit des EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants sur un territoire de plus de 1 000 km ² et non membre d'un pôle d'équilibre territorial et rural, un mécanisme dérogatoire destiné à leur permettre de bénéficier des dispositions applicables aux PETR en matière de projet de territoire.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement (n° 1794 rectifié), l'EPCI pourrait ainsi candidater « à des appels à projets, notamment organisés par des régions dans le cadre de fonds européens, qui seraient réservés à des PETR, alors que sa taille ne justifie pas qu'il soit dans l'obligation de créer une telle structure avec plusieurs autres EPCI pour pouvoir y participer ».

Cette dérogation traduit une confusion des dispositifs et une méconnaissance de l'objectif assigné au PETR.

Il apparaît utile de rappeler l'objet de ce dispositif initié par notre collègue Jean-Jacques Filleul, sur le modèle des pôles métropolitains : permettre aux EPCI à fiscalité propre des zones rurales d'organiser leur coopération. « Ces pôles seraient le pendant des métropoles. L'idée est de créer une dynamique dans ces territoires, équivalente à celle que va permettre le projet de loi pour les espaces urbains » ^{47 ( * )} . Le rapporteur pour avis de la commission du développement durable, M. Jean-Jacques Filleul, le précisait ainsi : « Cet outil permettrait à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'élaborer et de conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement de leur territoire. La création de ces pôles devrait en particulier faciliter la contractualisation nationale, régionale et départementale, le recours aux fonds européens ou encore la solidarité des territoires en matière d'ingénierie » ^{48 ( * )} .

Afin de préserver l'objectif assigné aux PETR et de leur garantir en conséquence la disponibilité des moyens correspondants, votre commission, en adoptant l' amendement COM-609 de ses rapporteurs, a supprimé la dérogation introduite au profit de certains EPCI.

Elle a adopté l'article 17 ter ainsi modifié .

Article 17 quater
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Compétences des EPCI issus de la mise en oeuvre du SRCI d'Île-de-France
et sort des personnels affectés

Cet article a été créé par le Sénat par l'adoption, en séance, d'un amendement du Gouvernement puis complété par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur.

Il vise à compléter l'article 11 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 qui institue un schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne parisienne.

Son objet initial est de rendre expressément applicables, pour la mise en oeuvre du schéma, le droit commun prévu, d'une part, par le II de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales réglant les conséquences des transferts de compétences en cas d'extension de périmètre de l'EPCI à fiscalité propre, et, d'autre part, le III de l'article L. 5211-41-3 fixant le sort des compétences en cas de fusion d'EPCI. Il reprenait ainsi les règles prévues par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 pour la mise en oeuvre des SDCI.

Adopté sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 17 quater a, cependant, été modifié en séance par la voie d'un amendement du rapporteur Olivier Dussopt, destiné à apaiser les craintes exprimées par les personnels à la perspective de la refonte des cartes intercommunales.

Les compléments ajoutés à l'article 17 quater , dans le cas de la modification du périmètre intercommunal, reproduisent les règles prévues dans les mêmes conditions, par l'Assemblée nationale, à l'article 15 régissant la mise en oeuvre des SDCI révisés hors la région Île-de-France ( cf. supra ). Les personnels mis à disposition d'un EPCI pour l'exercice d'une compétence transférée par une commune qui se retire de ce groupement, seraient transférés directement au nouvel EPCI de rattachement qui reprendrait la compétence plutôt que remis à disposition de la commune. Par ailleurs, l'article 17 quater ouvre la possibilité en cas de retrait de plusieurs communes d'un EPCI à fiscalité propre, de répartir les personnels entre l'EPCI d'origine et les EPCI que seront amenés à rejoindre ces communes. Les modalités de leur répartition seraient fixées par convention entre les EPCI concernés, ou à défaut par décision du préfet.

Parallèlement, les principes généraux fixés par les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales en cas de changement d'employeur résultant d'une réorganisation des groupements de coopération locale seraient expressément étendus aux agents concernés par la mise en oeuvre du nouveau schéma régional.

Confirmant la position qu'elle a adoptée aux articles 15 et 16, votre commission des lois a retenu les modalités prévues pour régler le sort des personnels en procédant par l' amendement COM-610 de ses rapporteurs aux mêmes précisions rédactionnelles.

Votre commission a adopté l'article 17 quater ainsi modifié .

Article 17 terdecies (suppression maintenue)
(art. L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1
du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents (EPCI) en matière d'habitat.

Les offices publics de l'habitat (OPH) sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, chargés de construire et de réhabiliter des logements locatifs destinés aux personnes à revenus modestes mais aussi de faciliter l'accession à la propriété. Ces établissements sont créés par un décret en Conseil d'État à l'initiative d'une collectivité territoriale. Selon l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation, ils peuvent être rattachés à un EPCI compétent en matière d'habitat, à un département, à une région dès lors qu'il n'existe pas de département dans lequel est situé plus de la moitié du patrimoine de l'office public de l'habitat ou à une commune dès lors qu'elle n'est pas membre d'un EPCI compétent en matière d'habitat.

Afin de rationaliser la carte des OPH qui forment aujourd'hui un tissu éclaté, l'article 114 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) prévoit qu'à partir du 1 ^er janvier 2017, un OPH ne peut plus être rattaché à une commune dès lors que celle-ci est membre d'un EPCI doté de la compétence habitat. Cette mesure permettra de conforter la compétence habitat des EPCI, qui est une compétence obligatoire des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, et de permettre de disposer d'OPH ayant une taille critique pour mener une politique pertinente de l'habitat sur un territoire.

Selon les auteurs de l'amendement à l'origine de cet article, toutes les intercommunalités n'atteignent pas une taille critique correspondant à un bassin de vie et dès lors, ils proposent de permettre le rattachement d'un OPH à plusieurs EPCI. Or, vos rapporteurs rappellent que selon l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, le schéma départemental de coopération intercommunale prend en compte « la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard du périmètre des unités urbaines (...), des bassins de vie ». Ainsi, les EPCI tendent à refléter les bassins de vie au sens de l'INSEE.

Par ailleurs, ce rattachement complexifierait considérablement la gouvernance de ces établissements. En vertu de l'article L. 421-8 du code de la construction et de l'habitation, « les membres désignés par la collectivité territoriale ou l'établissement public de rattachement disposent de la majorité des sièges » au sein du conseil d'administration. Un rattachement multiple priverait la possibilité d'un tel bloc majoritaire et risquerait de paralyser l'action de l'OPH en cas de désaccords entre les représentants des EPCI. Ce souci de gouvernance explique d'ailleurs que l'article 114 de la loi ALUR ait mis fin à la possibilité de rattacher un OPH à plusieurs départements.

C'est pour ces raisons que la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant cet article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 terdecies .

Article 17 quaterdecies (suppression maintenue)
(L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué à cet effet entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 quaterdecies .

Article 17 quindecies (suppression maintenue)
(L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué à cet effet entre un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 quindecies .

Article 17 sexdecies (suppression maintenue)
(L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 sexdecies .

Article 17 septdecies AA
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)
Modalités de calcul de la dotation de solidarité communautaire
pour les intercommunalités signataires d'un contrat de ville

Le présent article est issu de l'adoption, en séance publique, par l'Assemblée nationale, de deux amendements de M. François Pupponi tendant à préciser les dispositions introduites à l'article 1609 nonies C du code général des impôts par l'article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

L'article 12 précité prévoit, pour les communautés urbaines, les métropoles et tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataires d'un contrat de ville, l'élaboration d'un pacte financier et fiscal de solidarité dont l'objectif est de réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres. L'absence d'élaboration de ce pacte dans la première année de mise en oeuvre du contrat de ville est sanctionnée par l'instauration obligatoire d'une dotation de solidarité communautaire (DSC) par l'EPCI.

Toutefois, le législateur n'a pas prévu les modalités de calcul de cette dotation. Or il convient de s'assurer que le montant de la DSC ainsi instituée ne soit pas symbolique, mais constitue un véritable instrument de solidarité communautaire. Aussi, le présent article propose-t-il que la DSC instaurée dans ce cadre serait au moins égale à 10 % de la somme des produits de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) et de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties des intercommunalités concernées. En revanche, les critères de répartition de cette dotation sont ceux déjà prévus par la loi : il s'agit des écarts de revenu par habitant et de potentiel fiscal ou financier par habitant, pour les communautés urbaines, ou tiennent compte de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l'importance des charges des communes membres pour les autres catégories d'EPCI.

La seconde modification introduite par le présent article vise à rendre obligatoire l'instauration d'une DSC pour les EPCI, d'une part, issus de la fusion de plusieurs EPCI et, d'autre part, dont les potentiels financiers agrégés présentent un écart d'au moins 40 % entre le plus élevé et le plus faible.

Votre commission partage les objectifs défendus par notre collègue député M. François Pupponi tendant à renforcer les solidarités locales au sein d'un même EPCI et à réduire, en conséquence, les inégalités de richesse à travers le mécanisme de redistribution que représente la dotation de solidarité communautaire. Notre collègue regrette ^{49 ( * )} le faible nombre d'EPCI ayant mis en place une telle dotation, qui représentait « davantage une variable d'ajustement aux pactes financiers intercommunaux qu'un réel mécanisme de péréquation au profit des communes concernées par la politique de la ville ». Il observe en outre une corrélation positive entre le potentiel financier par habitant d'une commune et la part de DSC dont elle bénéficie. Il explique cette situation par le fait que la DSC est utilisée comme un moyen de convaincre les communes « riches » de rejoindre un EPCI relativement pauvre. Afin de garantir l'effet péréquateur du dispositif adopté il y a un an, votre commission approuve les dispositions du présent article.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel COM-611 de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 17 septdecies AA ainsi modifié .

Article 17 septdecies A
(art. 2 et 3 bis [nouveaux] de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010
relative au Grand Paris)
Procédure de modification du schéma d'ensemble
du réseau de transport public du Grand Paris

Introduit lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, cet article est issu d'un amendement de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement durable. Il vise à instituer une procédure de modification du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris.

Comme l'indique M. Florent Boudié dans son rapport pour avis, la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 a défini la procédure d'élaboration du « schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris », document fondateur du projet « Grand Paris Express » et de ses quatre nouvelles lignes de métro. Cependant cette loi comportait une lacune, relevée par le Conseil d'État dans un avis rendu le 28 février 2013 : aucune procédure permettant de modifier ce schéma d'ensemble après son adoption n'était prévue par la loi.

Pour y remédier, la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises devait, à l'origine, comporter une habilitation à légiférer par ordonnance. Cette habilitation a cependant été supprimée à l'initiative de la commission du développement durable du Sénat, qui a considéré « que la définition de la procédure de révision du schéma d'ensemble du Grand Paris constituait un enjeu tel qu'elle ne pouvait faire l'objet d'une habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance ».

Le présent article tend donc à insérer un nouvel article 3 bis au sein de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, instituant une procédure de modification du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris « lorsque les évolutions qui y sont apportées en remettent en cause les caractéristiques principales ». S'inspirant de l'article 3 de la même loi, il prévoit la consultation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme ou d'aménagement, de l'Association des maires d'Île-de-France, du Syndicat mixte Paris-métropole, du Syndicat des transports d'Île-de-France et de l'Atelier international du Grand Paris. Il précise également les modalités d'association du public ainsi que les conditions de sa contestation devant le juge.

Votre commission a adopté l'article 17 septdecies A sans modification .

Article 17 septdecies
(art. L. 2512-26 [nouveau] et chapitre IX du titre Ier du livre II
du code général des collectivités territoriales, art. 1379-0 bis, 1609 nonies C, 1636 B sexies, 1636 B septies, 1636 B decies, 1639 A ter et chapitre IV [nouveau] du titre II de la troisième partie du livre Ier du code général des impôts, section 4 [nouvelle] du chapitre Ier du titre IV du livre Ier
du code de l'urbanisme, L. 301-5-2, L. 302-4-2 et L. 421-9
du code de la construction et de l'habitation, art. 112 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 et art. 12 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale
et d'affirmation des métropoles)
Modifications du statut de la métropole du Grand Paris

Issu d'un amendement du Gouvernement modifié par quarante sous-amendements lors de l'examen en séance publique au Sénat, cet article apporte des modifications substantielles au statut de la métropole du Grand Paris.

Créée par l'article 12 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », la métropole du Grand Paris est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à statut particulier. Sa date de création a été fixée au 1 ^er janvier 2016. Afin de préparer celle-ci, la loi a institué une mission de préfiguration dont les travaux ont mis en lumière certaines difficultés auxquelles le présent article s'efforce de remédier.

La première d'entre elles, que votre commission avait déjà relevée lors de l'examen de la loi « MAPTAM », concerne le statut des « territoires », niveau intermédiaire entre les communes et la métropole. Lors de l'examen en première lecture au Sénat, un premier accord a été trouvé sur l'attribution à ces « territoires » devenus « établissements publics territoriaux » de la personnalité morale sous une forme inspirée du régime applicable aux syndicats de communes et non, comme cela était souhaité par plusieurs élus de la future métropole, sous celle d'EPCI à fiscalité propre.

La deuxième difficulté tient au partage des compétences entre les différents niveaux de collectivités, le schéma de répartition de la loi « MAPTAM » conduisant à faire remonter au niveau de la métropole toutes les compétences avant de les déléguer aux territoires.

La troisième difficulté concerne les ressources allouées à la métropole d'une part, et aux « territoires » d'autre part.

Enfin, la question du périmètre de la future métropole avait été soulevée par certains élus.

Le présent article procède donc à une réécriture partielle du chapitre IX du titre I ^er du livre II du code général des collectivités territoriales consacré à la métropole du Grand Paris, pour modifier le périmètre de la métropole, substituer aux « territoires » les « établissements publics territoriaux » et revoir la répartition des compétences. Pour une meilleure lisibilité, il réorganise d'ailleurs ce chapitre en deux sections :

- la section 1, intitulée « Création et compétences », comprenant l'article L. 5219-1 ;

- la section 2 « Les établissements publics territoriaux » comprenant les articles L. 5219-2 à L. 5219-12.

Le présent article tire les conséquences de ces modifications dans le code de la construction et de l'habitation ainsi que dans le code de l'urbanisme.

Il modifie également substantiellement le régime fiscal applicable à la métropole du Grand Paris afin de permettre une mutualisation progressive des moyens financiers au niveau métropolitain par une fiscalisation en deux étapes des ressources de la métropole.

Moins intégrée de prime abord, la métropole du Grand Paris résultant du présent article s'inscrit dans une démarche plus progressive, à travers la montée en puissance parallèle des compétences de la métropole et de ses moyens.

1. Une extension étroitement circonscrite du périmètre de la métropole

En vertu de l'article 12 de la loi « MAPTAM », la métropole du Grand Paris comprend :

- de droit, Paris et les cent-vingt-trois communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

- de manière optionnelle, les communes de la « grande couronne » appartenant à des EPCI comprenant des communes des départements de la « petite » et de la « grande couronne » et les communes limitrophes d'au moins une commune de la « petite couronne » - ces communes avaient jusqu'au 30 septembre 2014 pour se prononcer favorablement sur l'adhésion à la métropole.

1.1. L'intégration de la plateforme aéroportuaire d'Orly à la métropole

À la demande des représentants du syndicat mixte Paris-Métropole, le Gouvernement a prévu une extension du périmètre de la métropole à l'ensemble des communes membres d'EPCI à fiscalité propre dans le périmètre desquels se situent des infrastructures aéroportuaires , selon une procédure spécifique nécessitant l'obtention des majorités qualifiées nécessaires dans tous les EPCI à fiscalité propre concernés. Lors de l'examen en séance au Sénat, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué que cette disposition visait les communes de la plateforme aéroportuaire d'Orly, non de celle de Roissy. L'Assemblée nationale a, en conséquence, restreint le champ de cette extension en précisant que les EPCI à fiscalité propre concernés devaient comporter non seulement des infrastructures aéroportuaires, mais également moins de trois aérogares au 31 décembre 2014. Cette disposition, adoptée en séance publique, vise à exclure expressément la plateforme de Roissy, comme l'a expliqué le député François Pupponi.

L'aéroport d'Orly étant situé sur le territoire de cinq communes de l'Essonne (Athis-Mons, Chilly-Mazarin, Morangis, Paray-Vieille-Poste et Wissous), cela ouvrirait les portes de la métropole à :

- Morangis ainsi que les autres communes membres de la communauté d'agglomération des Portes de l'Essonne (Juvisy-sur-Orge et Savigny-sur-Orge) ou qui devrait y adhérer à la suite de la modification du schéma intercommunal (Viry-Châtillon) - dont font par ailleurs également partie Athis-Mons et Paray-Vieille-Poste ;

- Chilly-Mazarin ainsi que les autres communes membres de la communauté d'agglomération Europ'Essonne (Ballainvilliers, Champlan, Epinay-sur-Orge, La Ville du Bois, Linas, Longjumeau, Marcoussis, Montlhéry, Nozay, Saulx-les-Chartreux, Villebon-sur-Yvette et Villejust).

Les communes d'Athis-Mons, de Massy, de Paray-Vieille-Poste et de Wissous disposaient, quant à elle, déjà d'un droit d'option pour entrer dans la métropole en vertu des dispositions de la loi « MAPTAM ».

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement modifiant les conditions de majorité nécessaires à l'adhésion de l'ensemble des communes d'un EPCI à fiscalité propre répondant aux critères précisés ci-dessus. Cet amendement tend à permettre aux communes de la communauté d'agglomération des Portes de l'Essonne d'adhérer à la métropole même si la majorité qualifiée n'est pas atteinte dans la communauté d'agglomération d'Europ'Essonne.

Le délai imparti aux conseils municipaux des communes concernées pour se prononcer sur l'adhésion à la métropole initialement fixé à un mois avait été porté à deux mois par le Sénat. La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli le délai d'un mois par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, qui craignait que le calendrier de création de la métropole et celui d'achèvement de la carte intercommunale dans la « grande couronne » ne puissent être respectés en cas d'allongement de ce délai.

1.2. Le refus d'ouvrir un nouveau délai aux communes répondant aux critères fixés par la loi « MAPTAM »

À la faveur de cette extension du périmètre de la métropole, plusieurs de nos collègues avaient souhaité offrir la possibilité à certaines communes de délibérer de nouveau sur leur adhésion à la métropole . L'article 12 de la loi « MAPTAM » a en effet prévu que les communes de la « grande couronne » parisienne appartenant à des EPCI comprenant des communes des départements de la « petite » et de la « grande couronne » ou limitrophes d'au moins une commune de la « petite couronne », pouvaient adhérer à la métropole à condition d'en délibérer favorablement avant le 30 septembre 2014. Jugeant ce délai trop court, certains maires avaient saisi, avant l'expiration dudit délai, Mme Marylise Lebranchu d'une demande de prorogation d'un an. Dans un courrier adressé à ces élus, la ministre laissait entendre que ce délai pourrait effectivement être prolongé de deux mois, le repoussant au 30 novembre 2014. S'appuyant sur ce courrier ministériel, plusieurs communes ont donc pris des délibérations pour adhérer à la métropole avant le 30 novembre 2014.

Or, cette prorogation d'un délai prévu par la loi ne pouvait intervenir que par modification législative. C'est pourquoi, lors de l'examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral à l'été 2014, les députés avaient introduit une disposition en ce sens. Le Sénat n'avait cependant été saisi de ce projet de loi en deuxième lecture qu'après l'expiration de ce délai. Il avait donc supprimé la disposition en question car la prorogation d'un délai expiré rendait la loi rétroactive et entraînait un risque de rupture d'égalité entre les communes concernées par la disposition de la loi « MAPTAM ».

Aussi, lors de l'examen en premier lecture du présent projet de loi, le Sénat avait-il adopté les sous-amendements de MM. Karoutchi, Capo-Canellas, Favier et plusieurs de leurs collègues, modifiés à la demande de vos rapporteurs, qui ouvraient un nouveau délai de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République pour que ces communes puissent de nouveau délibérer. Ce nouveau délai aurait été justifié par les modifications apportées par cette loi au statut de la métropole du Grand Paris. La commission des lois de l'Assemblée nationale a cependant supprimé cette disposition, avec l'accord du Gouvernement, au motif, premièrement, que la réouverture d'un nouveau délai n'était pas souhaitée par la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, et, deuxièmement, que ce nouveau délai compromettrait la création au 1 ^er janvier 2016 de la métropole. Cette position a été confirmée en séance publique le mercredi 4 mars.

Au total, sur les quarante-six communes de la « grande couronne » qui disposaient d'un droit d'option en vertu de la loi « MAPTAM », seules six ont délibéré en faveur de l'adhésion à la métropole : Argenteuil dans le Val d'Oise, Chelles en Seine-et-Marne, Athis-Mons, Paray-Vieille-Poste, Verrières-le-Buisson et Vigneux-sur-Seine dans l'Essonne. Cependant, seules les délibérations des communes d'Argenteuil et Paray-Vieille-Poste sont intervenues dans le délai légal, les délibérations d'Athis-Mons, de Chelles, de Verrières-le-Buisson et de Vigneux-sur-Seine ayant été prises hors délai. L'extension de la métropole aux communes comportant des plateformes aéroportuaires permettra toutefois à Athis-Mons de bénéficier d'une session de rattrapage...

Adoptant les amendements identiques n ^os COM-215 et COM-253 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi, votre commission a fixé dans la loi le siège de la métropole à Paris. La loi « MAPTAM » avait en effet renvoyé cette détermination au décret alors même qu'elle fixait le siège des métropoles d'Aix-Marseille-Provence et du Grand Lyon. C'est donc par cohérence que la loi prévoit désormais que le siège de la métropole du Grand Paris se trouvera à Paris.

2. L'organisation de la métropole : la substitution aux « territoires » d'« établissements publics territoriaux »

La principale difficulté posée par le statut de la métropole issu de la loi « MAPTAM » est l'absence de personnalité morale des conseils de territoire.

Inspiré du dispositif adopté pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le schéma d'organisation de la métropole du Grand Paris prévoit que celle-ci est subdivisée en « territoires » d'au moins 300 000 habitants qui constituent le ressort des conseils de territoire, composés des délégués des communes incluses dans leur périmètre. Ces conseils sont associés aux délibérations du conseil de la métropole : dotés d'un rôle consultatif, ils peuvent également demander l'inscription à l'ordre du jour du conseil de la métropole de toute affaire intéressant leur territoire ou émettre des voeux. Cependant, ils ne disposent que de peu de compétences propres : élaboration des plans de secteur regroupés au sein du plan local d'urbanisme qui relève de la métropole et administration des offices publics de l'habitat. Toutefois, ils peuvent recevoir, par convention, délégation de tout ou partie de certaines compétences transférées par les communes à la métropole.

Pour éviter ce mouvement d'aller-retour des compétences entre les communes, la métropole et les conseils de territoire, votre commission avait proposé, lors de l'examen en deuxième lecture de la loi « MAPTAM », que la métropole se concentre sur les grandes compétences structurantes et que les communes conservent les compétences de proximité tout en disposant de la faculté de s'associer pour l'exercice commun de ces compétences, dans le périmètre des territoires, selon le régime applicable aux syndicats de communes. Cette solution n'avait cependant pas été retenue par le Sénat. Cependant, l'Assemblée nationale avait pris en compte partiellement cette difficulté et tenté d'y répondre en prévoyant que les compétences exercées par les EPCI avant la création de la métropole et restituées aux communes pouvaient être exercées selon différentes modalités : convention, services communs, création de syndicats ou d'ententes (art. L. 5219-5, III, en vigueur).

Le présent article propose donc, par une modification de l'article L. 5219-2, la création simultanée, au 1 ^er janvier 2016, de la métropole et d'EPCI d'un nouveau genre : les « établissements publics territoriaux » (EPT) . Ces EPT se substitueraient aux « territoires » et seraient soumis, sous réserve des dispositions particulières prévues par le chapitre IX relatif à la métropole du Grand Paris, aux dispositions applicables aux syndicats de communes . Paris étant une commune, il ne serait pas nécessaire de le constituer également en EPT. Ces EPT respecteraient les limites des EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015.

Ces EPT auraient pour exécutif un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans leur périmètre. Seraient élus en leur sein les présidents des conseils de territoire. Dans la mesure où coexisteraient deux types d'EPCI - la métropole d'une part, les EPT d'autre part - et afin d'éviter que ne s'instaure une tutelle entre ces deux niveaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a supprimé la vice-présidence de droit des présidents des conseils de territoire au sein du conseil de la métropole. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement introduisant un nouvel article L. 5219-12 relatif au régime indemnitaire des conseillers des EPT.

Par ailleurs, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le dispositif par un X bis visant à sécuriser les relations contractuelles entre les EPT et la métropole d'une part, et les EPCI préexistants d'autre part . Cette disposition prévoit ainsi que les EPT et la métropole sont substitués aux EPCI pour l'exercice de leurs compétences respectives dans tous leurs biens, droits et obligations.

3. Une nouvelle répartition des compétences

Tirant les conséquences de la création de ces nouveaux EPCI à statut particulier que sont les EPT, le présent article procède à une nouvelle répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernance au sein de la métropole.

3.1. Une modification des compétences de la métropole

L'article 12 de la loi « MAPTAM » a confié à la métropole plusieurs types de compétences.

En premier lieu, la métropole exerce, en lieu et place de ses communes membres, des compétences en matière d'aménagement du territoire, de politique locale de l'habitat, de politique de la ville, de développement et d'aménagement économique, social et culturel ainsi qu'en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie. Pour l'exercice de ces compétences, la métropole élabore un plan climat-énergie métropolitain ainsi qu'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement.

Dans certains cas, l'exercice de la compétence est subordonné à la reconnaissance de son intérêt métropolitain. Ce dernier est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole, au plus tard deux ans après la création de la métropole, soit le 31 décembre 2017. Les compétences dont la métropole aura estimé qu'elles ne sont pas d'intérêt métropolitain resteront du ressort des communes. Dans l'hypothèse où la métropole ne se serait pas prononcée avant la date du 31 décembre 2017, elle exercerait l'intégralité des compétences transférées.

Outre ces compétences obligatoires, la métropole peut se voir transférer d'autres compétences par ses communes membres. Ces dernières peuvent également lui déléguer des compétences selon un régime de délégations régies par des conventions ; ces dernières compétences sont toutefois exercées par les conseils de territoire sauf délibération contraire du conseil de la métropole.

En deuxième lieu, la métropole exerce, en lieu et place des EPCI auxquels elle se substitue, les compétences que les communes leur avaient transférées, à moins que la métropole ne les leur restitue.

En dernier lieu, la métropole peut recevoir délégation de l'État pour exercer certaines compétences en matière de logement : attribution des aides au logement locatif social, garantie du droit à un logement décent, mise en oeuvre de la procédure de réquisition avec attributaire et gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement.

Le présent article modifie chacun de ces types de compétences.

3.1.1. Une redéfinition des compétences propres de la métropole

Les compétences propres de la métropole, prévues au II de l'article L. 5219-2, seraient en partie réduites au profit des établissements publics territoriaux. Elles se verraient cependant enrichies par l'attribution de nouvelles compétences.

À l'initiative du Sénat, une meilleure articulation entre la métropole et les syndicats existant a été introduite, ainsi qu'une simplification du transfert de certaines compétences à la métropole par la suppression d'une étape intermédiaire de transfert provisoire aux EPT.

• Un resserrement des compétences métropolitaines au profit des établissements publics territoriaux

Tout d'abord, en matière d'urbanisme, la métropole perdrait la compétence d'élaboration du plan local d'urbanisme en raison de l'attribution aux EPT de la compétence pour élaborer les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) ( Cf. infra , 3.2.1). Elle ne serait plus compétente que pour élaborer le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Les PLUi devant respecter le SCoT, en application du nouvel article L. 141-11 du code de l'urbanisme issu du IV du présent article 17 septdecies , la métropole devrait engager l'élaboration de celui-ci avant le 31 décembre 2016, conformément au IX du même article.

La métropole ne serait plus compétente non plus en matière de politique de la ville , compétence exercée obligatoirement par les conseils de territoire en application du dernier alinéa de l'article L. 5219-6 en vigueur.

En outre, l'exercice de certaines compétences supplémentaires serait subordonné à la reconnaissance d'un intérêt métropolitain : les actions de restructuration urbaine, l'amélioration du parc immobilier bâti ainsi que la réhabilitation et la résorption de l'habitat insalubre. La construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement de grands équipements culturels et sportifs ne seraient pris en charge par la métropole que lorsqu'il s'agit d'équipements « de dimension internationale ou nationale ».

Ce resserrement s'explique là encore par la compétence nouvelle des EPT pour les compétences reconnues d'« intérêt territorial » ( Cf. infra , 3.2.1). D'ailleurs, dans l'attente de la détermination de l'intérêt métropolitain par le conseil de la métropole dans les deux ans suivant sa création, les compétences concernées seraient exercées soit par les EPT lorsque ceux-ci remplacent les EPCI à fiscalité propre préexistant à la métropole, soit par les communes isolées à la date de création de celle-ci. À défaut de délibération dans le délai imparti, l'intégralité des compétences serait exercée par la métropole. Ce dispositif assure ainsi une montée en puissance progressive de la métropole.

Enfin, à la suite de l'adoption par le Sénat d'un sous-amendement de Mme Catherine Procaccia, la compétence de la métropole en matière d'établissement, d'exploitation, d'acquisition et de mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications est transformée en une compétence plus stratégique : la métropole devrait désormais élaborer un schéma métropolitain d'aménagement numérique afin de coordonner les schémas directeurs territoriaux existants et élaborer une stratégie d'aménagement numérique cohérente.

• L'attribution de nouvelles compétences en matière de réseaux

En revanche, la métropole se verrait attribuer deux nouvelles compétences : la concession de la distribution publique de gaz ainsi que la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains.

L'amendement déposé par le Gouvernement devant le Sénat prévoyait initialement que ces deux compétences, auxquelles s'ajoutait la concession de la distribution publique d'électricité, seraient dans un premier temps exercées par les EPT, puis, à compter du 1 ^er janvier 2018, par la métropole.

L'attribution à la métropole de telles compétences en matière de réseaux posait la question de l'articulation avec les syndicats préexistants à la métropole, question déjà soulevée par le sous-amendement de Mme Catherine Procaccia précité. Ce dernier proposait en effet de préserver les syndicats existants compétents en matière de réseaux urbains de communications électroniques et de services de communication audiovisuelle, à l'instar du Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC), en permettant à la métropole de se substituer à ses communes membres au sein de ces syndicats, par dérogation au droit commun. Cette disposition s'inspirait de la dérogation introduite par la loi « MAPTAM » pour les métropoles de droit commun pour l'exercice de la compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité.

Par l'adoption de ce sous-amendement, auquel votre commission avait donné un avis favorable, le Sénat entendait soulever la question du devenir des syndicats auxquels les communes de la future métropole ont transféré certaines de leurs compétences techniques et dont le périmètre excède celui de la métropole. Si la logique intercommunale appelle le retrait des communes membres de la métropole de ces syndicats, conformément à ce que prévoit l'article L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales, le réalisme pousse effectivement le législateur à tenir compte de l'existant, a fortiori lorsqu'il s'agit de l'exercice de compétence de réseaux qui impliquent des investissements conséquents que le hasard des découpages administratifs ne peut remettre en cause sans dommage pour les usagers.

L'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, supprimé ce mécanisme de représentation-substitution pour l'exercice de la compétence numérique. Le Gouvernement a indiqué ne pas souhaiter multiplier les dérogations au principe du retrait des communes des syndicats préexistant à la métropole afin, d'une part, de ne pas priver les métropoles de leurs moyens d'intervention, et, d'autre part, de rationaliser l'action publique locale.

S'agissant des compétences de concession d'électricité, de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains, ce dispositif a toutefois été en partie repris. Par l'adoption des sous-amendements identiques de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille, le Sénat avait supprimé la compétence métropolitaine en matière de gaz et de réseaux de chaleur ou de froid urbains et prévu un mécanisme de représentation-substitution pour l'exercice de la compétence de concession de la distribution publique d'électricité. Rétablie moyennant modification en commission des lois à l'Assemblée nationale puis supprimée en séance publique, cette disposition a fait l'objet d'une seconde délibération.

Le dispositif retenu à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale était donc le suivant : la métropole du Grand Paris serait compétente, à partir du 1 ^er janvier 2017, en matière de concession de la distribution publique de gaz, compétence qu'elle pourrait exercer en se substituant à ses communes membres au sein des syndicats dans les conditions prévues par le VI de l'article L. 5217-7 pour la compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité. Elle serait également compétente à partir de la même date pour la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains . L'étape d'un transfert transitoire aux EPT a été supprimée.

Tableau récapitulatif des compétences obligatoires
de la métropole du Grand Paris

Loi « MAPTAM »	Texte issu de l'Assemblée nationale
1° AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE MÉTROPOLITAIN :
a) - élaboration du schéma de cohérence territoriale et des schémas de secteur	a) - élaboration du schéma de cohérence territoriale
- approbation du plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu, élaborés par les conseils de territoire	-
- définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme
- actions de restructuration urbaine	- actions de restructuration urbaine d'intérêt métropolitain
- actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager
- constitution de réserves foncières d'intérêt métropolitain
b) établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications	b) élaboration d'un schéma métropolitain d'aménagement numérique coordonnant les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique existant
2° POLITIQUE LOCALE DE L'HABITAT :
a) programme local de l'habitat ou document en tenant lieu
b) politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées
c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre	c) amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt métropolitain , réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre d'intérêt métropolitain
d) aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage
3° POLITIQUE DE LA VILLE : a) élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville b) animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance c) programmes d'actions définis dans le contrat de ville	-
4° DÉVELOPPEMENT ET D'AMÉNAGEMENT ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET CULTUREL :
a) création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt métropolitain
b) actions de développement économique d'intérêt métropolitain
c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain	c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement de grands équipements culturels et sportifs de dimension internationale ou nationale
d) participation à la préparation des candidatures aux grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs, accueillis sur son territoire
5° PROTECTION ET MISE EN VALEUR DE L'ENVIRONNEMENT ET POLITIQUE DU CADRE DE VIE :
a) lutte contre la pollution de l'air
b) lutte contre les nuisances sonores
c) soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie
d) élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial
e) gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
	f) concession de la distribution publique de gaz à compter du 1 ^er janvier 2017 ; possibilité de représentation-substitution
	g) création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains à compter du 1 ^er janvier 2017

Source : commission des lois du Sénat

Par l'adoption des amendements identiques COM-205 et COM-260 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi, votre commission a souhaité revenir au texte adopté par le Sénat et supprimé les compétences métropolitaines en matière de gaz et de réseaux de chaleur ou de froid urbains.

Dans le même esprit de simplification du processus de constitution de la métropole, le Sénat avait adopté deux sous-amendements identiques de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille aux VII et VIII du présent article 17 septdecies supprimant le transfert à titre provisoire aux EPT des compétences métropolitaines en matière d'habitat et d'hébergement d'une part, de climat et d'énergie d'autre part, dans l'attente de l'adoption par la métropole de ses plans métropolitains. Le transfert des communes vers la métropole des compétences opérationnelles n'interviendrait donc qu'une fois ces plans devenus exécutoires et, au plus tard, au 31 décembre 2017.

Enfin, à sa demande, la métropole du Grand Paris pourrait se voir transférer par l'État la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures , sur le modèle retenu pour la Métropole de Lyon.

Par ailleurs, la métropole conserve la faculté de se voir transférer des compétences par ses communes membres. En revanche, les compétences que celles-ci avaient préalablement transférées aux EPCI dont elles étaient membres avant la création de la métropole ne lui reviendraient plus mais seraient exercées par les EPT ( cf. infra , 3.2.3). La faculté de délégation des communes à la métropole explicitement prévue par la loi « MAPTAM » est cependant supprimée, de telles délégations restant possibles dans le cadre de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

3.1.2. Un réaménagement des compétences déléguées par l'État à la métropole

« Afin de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens et la résorption de l'habitat indigne », comme l'affirme le texte à la suite de l'adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement de M. Daniel Goldberg, la métropole du Grand Paris peut, à sa demande, se voir déléguer par l'État certaines compétences en matière d'hébergement et de logement, dès lors qu'elle se sera dotée d'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement exécutoire.

Dans le texte issu de la loi « MAPTAM », ces compétences ne pouvaient être dissociées les unes des autres. L'amendement présenté par le Gouvernement au Sénat proposait, sur le modèle retenu pour la Métropole de Lyon, de distinguer deux blocs de compétence : un premier, indissociable, comportant la garantie au droit à un logement décent et indépendant et l'utilisation du contingent réservé de l'État, et un second, « à la carte ». Après une première modification lors de l'examen en commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait adopter en séance publique un nouveau dispositif qui distingue désormais deux blocs insécables de compétences : le premier comprend les aides à la pierre, les aides de l'Agence nationale de l'habitat et la gestion de veille sociale et d'hébergement, le second, la garantie du droit au logement opposable et l'utilisation du contingent réservé de l'État (VI de l'article L. 5219-1 modifié).

De nouvelles compétences peuvent en outre être déléguées par l'État à la métropole (VII de l'article L. 5219-1 modifié) :

- l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des conventions d'utilité sociale conclues avec les organismes d'habitation à loyer modéré ^{50 ( * )} ;

- la délivrance aux organismes d'habitation à loyer modéré des agréments d'aliénation de logements .

Le I bis du présent article 17 septdecies , introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, opère en conséquence une coordination au sein des articles L. 301-5-2 et L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation.

3.2. De nouvelles compétences propres aux « établissements publics territoriaux »

Dès lors que les « établissements publics territoriaux » disposeraient de la personnalité morale, ils pourraient se voir attribuer en propre des compétences. Ces dernières se déclineraient en trois catégories.

3.2.1. Des compétences obligatoires définies par la loi

Le I de l'article L. 5219-5 dans sa rédaction issue du présent article dresse la liste des compétences obligatoirement exercées par les EPT en lieu et place de leurs communes membres. Il s'agit de compétences que la loi « MAPTAM » avait confiées à la métropole :

- la politique de la ville ;

- la construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement d' équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt territorial ;

- l' action sociale d'intérêt territorial , à l'exception de celle mise en oeuvre dans le cadre de la politique du logement et de l'habitat. Cette compétence pourrait être exercée via un « centre territorial d'action sociale ».

L'amendement du Gouvernement leur attribuait également à l'origine une compétence en matière de création, d'aménagement et d'entretien de voirie, de signalisation, d'abris de voyageurs, de parcs et aires de stationnement et de plan de déplacements urbains. Cette disposition a cependant été supprimée par le Sénat, à l'initiative de M. Philippe Dallier, et n'a pas été réintroduite à l'Assemblée nationale.

Conformément au V du même article, lorsque l'exercice de ces compétences serait subordonné à la reconnaissance d'un intérêt territorial
- équivalent de l'intérêt communautaire pour les EPCI de droit commun -, ce dernier serait déterminé par délibération du conseil de territoire à la majorité qualifiée de ses membres dans un délai de deux ans après sa création. À défaut de délibération, l'EPT exercerait l'intégralité des compétences transférées. Dans l'intervalle, l'EPT n'exercerait ces compétences que dans le périmètre couvert par les EPCI préexistants. Les communes exerceraient les compétences qui n'auraient pas été reconnues comme d'intérêt territorial.

Le II du même article confie, de surcroît, aux EPT l' élaboration des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) . Le présent article 17 septdecies introduit en conséquence une nouvelle section 4 au chapitre I ^er du titre IV du livre I ^er du code de l'urbanisme, intitulée : « Schéma de cohérence territoriale et plan local d'urbanisme intercommunal sur le territoire de la métropole du Grand Paris », dont les articles L. 141-10 à L. 141-17 précisent les conditions d'élaboration de ces PLUi.

Ces PLUi seraient compatibles avec le schéma de cohérence territoriale et le plan métropolitain de l'habitat élaborés par la métropole du Grand Paris (nouvel article L. 141-11). Le conseil de la métropole serait d'ailleurs personne publique associée à la procédure d'élaboration des PLUi (nouvel article L. 141-10). Les PLUi ne pourraient être arrêtés que sur avis conforme du conseil de la métropole (nouvel article L. 141-14). Cette dernière disposition résulte de l'adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement de MM. Christophe Caresche et Razzy Hammadi. Elle a pour but d'atténuer la dérogation au régime applicable aux métropoles de droit commun, qui leur attribue la compétence en matière de plan local d'urbanisme. Votre commission a souhaité rétablir le texte adopté par le Sénat sur ce point et adopté les amendements identiques COM-209 et COM-258 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi prévoyant que le PLUi est transmis pour avis au conseil de la métropole qui dispose de trois mois pour se prononcer, à défaut de quoi, son avis est réputé favorable.

Les PLUi seraient élaborés par les conseils de territoire qui arrêteraient les modalités de la collaboration avec les communes concernées après avoir réuni l'ensemble des maires (nouvel article L. 141-12). Le projet de PLUi arrêté serait soumis pour avis aux communes qui disposeraient d'un délai de trois mois pour rendre leur avis, à défaut de quoi cet avis serait réputé favorable, conformément à la rédaction retenue à la suite de l'adoption de sous-amendements identiques de nos collègues Roger Karoutchi, Hervé Marseille et Christian Favier. En cas d'opposition d'une commune, le conseil de territoire devrait délibérer à nouveau et arrêter un nouveau projet à la majorité qualifiée (nouvel article L. 141-15).

Enfin, le VI du même article L. 5219-5 modifié prévoit le rattachement aux EPT des offices publics de l'habitat (OPH) précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements situés dans leur périmètre . À l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi, ce transfert a été reporté à la date à laquelle la métropole du Grand Paris sera en mesure d'assumer sa compétence en matière d'habitat et d'hébergement, donc lorsqu'elle aura approuvé son plan métropolitain, et au plus tard le 31 décembre 2017. Par coordination, le VI du présent article 17 septdecies introduit une dérogation au sein de l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation pour permettre aux communes de la métropole de continuer à administrer les OPH jusqu'à ce que la métropole se soit dotée de son plan métropolitain et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 2017, alors que le droit commun prévoit que le transfert des OPH aux EPCI compétents en matière d'habitat doit intervenir avant le 1 ^er janvier 2017.

3.2.2. Les compétences non reconnues d'intérêt métropolitain

Le III de l'article L. 5219-5 modifié prévoit par ailleurs que les EPT exerceraient les compétences obligatoirement transférées à la métropole, dont l'exercice par celle-ci serait néanmoins soumis à la définition d'un intérêt métropolitain, et pour lesquelles la métropole n'aurait pas reconnu d'intérêt métropolitain.

3.2.3. Les compétences des EPCI préexistant à la métropole

Le IV du même article confie en outre aux EPT l'exercice des compétences qui avaient été préalablement confiées par les communes aux EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015 et non transférées à la métropole.

Ce principe connaît toutefois des tempéraments :

- si le périmètre de l'EPT ne correspondait pas strictement à celui de l'EPCI préexistant, une délibération serait nécessaire pour élargir l'exercice des compétences à l'ensemble de son périmètre, aussi l'EPT n'exercerait-il les compétences en cause que sur le territoire de l'ancien EPCI dans l'attente de cette délibération ;

- si l'exercice des compétences obligatoires et optionnelles était subordonné à la reconnaissance d'un intérêt communautaire, l'EPT devrait délibérer pour déterminer l'intérêt territorial, à la majorité des deux tiers de ses membres, au plus tard deux ans après la création de l'EPT ; à défaut, il exercerait l'intégralité des compétences transférées ; dans l'intervalle, seules les compétences reconnues d'intérêt communautaire seraient exercées par l'EPT, dans le périmètre du ou des EPCI préexistants.

Enfin, le conseil de territoire pourrait décider de restituer aux communes les compétences transférées à titre supplémentaire dans un délai de deux ans suivant sa création ; à défaut, il exercerait l'intégralité des compétences transférées. Dans l'intervalle, il exercerait les compétences dans le périmètre de l'ancien EPCI.

Tirant les conséquences des nouveaux transferts de compétences, le présent article 17 septdecies modifie l'article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales relatif aux modalités de transfert ou de mise à disposition des services et des personnels . À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que ces dispositions ne s'appliquaient pas aux administrations parisiennes dont le transfert de services et de personnels est régi par des dispositions spécifiques figurant à l'article 13 de la loi « MAPTAM ». Un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale a, par ailleurs, réaffirmé les garanties de rémunération pour les personnels détachés sur emploi fonctionnel des EPCI vers les EPT. Une ordonnance devrait compléter les dispositions relatives au transfert des personnels.

3.3. De nouvelles possibilités de mise en commun et de mutualisation

Lors de l'examen en première lecture, le Sénat, sur proposition de MM. Roger Karoutchi, Vincent Capo-Canellas et Christian Favier, avait en outre accordé à la métropole du Grand Paris la faculté de déléguer par convention certaines de ses compétences ne relevant pas de la planification aux EPT . Un tel mécanisme de délégation avait été prévu par la loi « MAPTAM », mais l'attribution de la personnalité morale aux « territoires » avait conduit le Gouvernement à le supprimer. Vos rapporteurs avaient toutefois relevé que l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit de telles délégations, mais seulement à des EPCI à fiscalité propre ; cette disposition n'est donc pas applicable aux EPT qui sont des EPCI sans fiscalité propre. Nombre de sénateurs avaient donc regretté ce manque de souplesse dans un dispositif très encadré par la loi qui ne laissait que peu de marge à la libre administration des collectivités territoriales ^{51 ( * )} .

Cette disposition a été supprimée par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Deux arguments ont été avancés en faveur de cette suppression. En premier lieu, le Gouvernement a fait valoir que, par le biais du recours à l'intérêt métropolitain, les compétences entre la métropole, les EPT et les communes pourraient être organisées dans une logique de subsidiarité. En second lieu, il a été avancé que des conventions peuvent toujours exister entre la métropole et ses territoires.

En effet, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit un nouvel article L. 5219-12 dans le code général des collectivités territoriales prévoyant des mécanismes de mise en commun et de mutualisation entre la métropole et les EPT d'une part, et entre les EPT et leurs communes membres d'autre part .

Le I de ce nouvel article prévoit ainsi un système de mise à disposition croisée entre la métropole et les EPT pour l'exercice des compétences entrant dans le champ de compétence de la métropole mais non reconnues d'intérêt métropolitain. Ces mises à disposition s'opèreraient par conventions, sur le modèle de ce que prévoit l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Le II prévoit le même mécanisme de mise à disposition croisée entre les EPT et leurs communes membres pour l'exercice des compétences entrant dans le champ de compétence des EPT mais non reconnues d'intérêt territorial.

Le III offre la possibilité à la métropole et aux EPT d'une part, aux EPT et à leurs communes membres d'autre part, de créer des services communs pour l'exercice de missions fonctionnelles ou l'instruction des décisions prises par le président de la métropole, le président de l'EPT ou le maire au nom de la métropole, de l'EPT, de la commune ou de l'État. Cette disposition s'inspire de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales.

Le IV ouvre de même une faculté de mise en commun de biens entre la métropole et les EPT pour l'exercice des compétences métropolitaines soumises à la reconnaissance d'un intérêt métropolitain d'une part, et entre les EPT et leurs communes membres pour l'exercice des compétences territoriales soumises à la reconnaissance d'un intérêt territorial d'autre part.

Votre commission a souhaité rétablir la faculté pour la métropole de déléguer par convention à un EPT l'exercice de l'une de ses compétences . Elle a donc adopté l' amendement COM-378 de M. Charles Guené.

4. Les ressources des différents niveaux de collectivités

Le changement de statut et le renforcement des compétences des « territoires » devenus « établissements publics territoriaux » conduisent à revoir les modes de financement des différents niveaux de collectivité.

4.1. Le schéma de financement prévu par la loi « MAPTAM »

Dans le schéma retenu par la loi « MAPTAM » en effet, la métropole du Grand Paris ne déroge pas au droit commun des EPCI à fiscalité propre unique prévu aux articles 1379-0 bis et 1609 nonies C du code général des impôts. Elle perçoit donc l'intégralité de la fiscalité économique perçue sur les entreprises, composée essentiellement :

- de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

- d'une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

- d'une part des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) ;

- de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Elle peut également prélever une fiscalité additionnelle sur les ménages en votant un taux additionnel aux taux fixés par les communes membres en matière de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Elle peut enfin bénéficier de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue à l'article 1519 I du code général des impôts.

Par ailleurs, la loi « MAPTAM » a attribué à la métropole du Grand Paris une dotation globale de fonctionnement (art. L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales).

En application des IV et V de l'article L. 5219-5, une part de ces ressources revient aux communes membres par deux biais constituant tous deux des dépenses obligatoires pour la métropole :

- en application des 1° et 2° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la métropole verse à chaque commune membre une attribution de compensation afin d'équilibrer les recettes et les charges transférées par les communes à la métropole ;

- dans le cadre du « pacte financier et fiscal » défini à l'article L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales, la métropole verse à chaque commune membre une « dotation territoriale métropolitaine » constituée de trois parts : une « attribution de garantie de ressources » incluant la dotation de solidarité communautaire, une « attribution de péréquation » et une « attribution de coopération ».

Les « territoires » ne perçoivent quant à eux qu'une « dotation territoriale », prévue à l'article L. 5219-4 pour couvrir l'exercice des compétences qui leur sont déléguées par la métropole.

4.2. Le nouveau schéma de financement proposé

Eu égard à l'importance des compétences dont les dote le présent article 17 septdecies , il est apparu nécessaire d'assurer aux EPT des ressources propres . Cependant, et contrairement à ce que souhaitaient le conseil des élus de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, le choix a été fait de ne pas superposer deux niveaux d'EPCI à fiscalité propre. Ainsi, l'ensemble de la fiscalité économique irait à terme à la métropole.

Toutefois, afin d'accompagner la montée en puissance progressive de la métropole, le transfert de la fiscalité économique se ferait en deux temps de manière à assurer une convergence des taux fort disparates sur l'ensemble du territoire de la métropole.

Ainsi, le présent article 17 septdecies distingue-t-il deux régimes financiers :

- l'un, transitoire, couvrant la période allant du 1 ^er janvier 2016 au 31 décembre 2020, durant laquelle les EPT continueraient de percevoir la CFE (X du présent article 17 septdecies ) ;

- l'autre, pérenne à compter du 1 ^er janvier 2021 et transférant la CFE à la métropole (art. L. 5219-5 modifié par le I, ainsi que les II et III du présent article 17 septdecies ).

4.2.1. Le régime financier applicable à partir de 2021

Bien que leur régime juridique s'inspire de celui des syndicats de commune, les EPT percevraient tout comme la métropole une part de la fiscalité, mais beaucoup plus réduite. En conséquence, le présent article institue désormais un régime fiscal dérogatoire pour la métropole du Grand Paris .

• Le régime fiscal dérogatoire de la métropole du Grand Paris

Alors que la loi « MAPTAM » avait fait de la métropole du Grand Paris une métropole de droit commun du point de vue fiscal, le présent article introduit des dispositions spécifiques au sein du code général des impôts.

Son II crée au sein de l'article 1379-0 bis dudit code un nouveau paragraphe I bis énumérant les ressources fiscales de la métropole du Grand Paris, crée un nouveau chapitre IV au sein du titre II de la troisième partie du livre I ^er du même code intitulé « Métropole du Grand Paris » et modifie l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

En application de ces dispositions, la métropole percevrait donc :

- la cotisation foncière des entreprises (CFE), dont le taux serait fixé par le conseil de la métropole, dans les conditions prévues au nouveau 3° du III de l'article 1609 nonies C, au nouveau VIII de l'article 1636 B septies et au nouveau VII de l'article 1636 B decies modifiés par le présent article ;

- une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

- une part des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) ;

- la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

- la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

En revanche, elle ne pourrait plus bénéficier de la fiscalité additionnelle sur les impôts acquittés par les ménages (II de l'article 1609 nonies C modifié).

Par ailleurs, la métropole percevrait une dotation globale de fonctionnement, l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales étant inchangé.

• Les ressources des établissements publics territoriaux

Les EPT ne percevraient plus la cotisation foncière des entreprises (CFE) à compter du 1 ^er janvier 2021 mais continueraient de percevoir trois ressources fiscales :

- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), en application du nouveau 1° ter de l'article 1379-0 bis du code général des impôts ; à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi, Hervé Marseille et Christian Favier, la perception de cette taxe serait toutefois conditionnée à l'exercice par l'EPT de la compétence déchets ;

- la taxe sur la consommation finale d'électricité , en application du VII du même article L. 1379-0 bis modifié ;

- la taxe de séjour , en application du VIII du même article L. 1379-0 bis modifié.

Par ailleurs, ils bénéficieraient de fonds de compensation des charges territoriales institués par les A à D du VIII de l'article L. 5219-5 modifié et destinés à assurer le financement des EPT. Ces fonds seraient abondés par les communes membres des EPT pour lesquelles ce versement constituerait une dépense obligatoire. Les critères de charges pris en compte pour déterminer le besoin de financement des compétences exercées par les EPT en lieu et place des communes seraient fixés par une commission locale d'évaluation des charges territoriales instaurée entre chaque EPT et ses communes membres en vertu du IX du même article L. 5219-5. Ces fonds seraient gérés par les présidents des EPT, conformément à un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale.

En outre, l'amendement déposé au Sénat prévoyait que chaque EPT, ainsi que la commune de Paris, disposerait d'une dotation de soutien à l'investissement territorial , instituée au E du même VIII de l'article L. 5219-5 modifié. Cette dotation serait servie par la métropole du Grand Paris et prélevée sur une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ainsi que sur une fraction de la cotisation foncière des entreprises. À la suite de l'adoption en séance publique, à l'Assemblée nationale, d'une série d'amendements du Gouvernement, le bénéfice de cette dotation a été circonscrit à certains EPT , ainsi qu'à certaines communes, transformant la visée de cette dotation : celle-ci aurait désormais vocation à jouer un rôle péréquateur en soutenant l'effort en faveur des équipements les plus structurants de la métropole ou en faveur des territoires les plus démunis . Le texte précise ainsi que cette dotation serait répartie par le conseil de la métropole « entre des établissements publics territoriaux et, le cas échéant, des communes situées dans le périmètre de la métropole, en tenant compte prioritairement de l'importance des charges qu'ils supportent du fait de la réalisation ou de la gestion d'un ou de plusieurs équipements répondant à un enjeu de solidarité territoriale et en appliquant d'autres critères fixés librement ».

En conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé une disposition introduite par l'adoption d'un sous-amendement de notre collègue Christian Favier visant à créer un fonds métropolitain de soutien à l'investissement qui avait également pour objet de réduire les inégalités territoriales et d'apporter un soutien aux financements d'équipements, notamment dans le cadre de la réalisation des programmes de construction de logement.

• Les ressources des communes

Les communes membres de la métropole continueraient de percevoir la taxe d'habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, dont les taux seraient fixés selon des modalités précisées par le nouveau III de l'article 1636 B sexies , le I modifié de l'article 1636 B septies et le I modifié de l'article 1636 B decies du code général des impôts.

Par ailleurs, conformément au droit commun, elles se verraient doter d'une attribution de compensation dont les modalités de calcul sont précisées au VII de l'article L. 5219-5 modifié, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale.

Certaines communes pourraient également bénéficier d'abondements provenant de deux fonds :

- la dotation de solidarité communautaire , instituée dans le cadre du pacte financier et fiscal adopté par le conseil de la métropole en application de l'article L. 5219-11 modifié et de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Cette dotation, péréquatrice, serait répartie en fonction de critères « concourant à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes »

- la dotation de soutien à l'investissement territorial ( cf. supra ).

L'ensemble des relations entre la métropole, les EPT et les communes membres serait régi par le pacte financier et fiscal susmentionné.

Tableau des ressources financières de la métropole du Grand Paris, des établissements publics territoriaux et des communes membres

	Régime financier issu de la loi « MAPTAM »	Régime financier pérenne issu du texte de l'Assemblée nationale
Métropole du Grand Paris	Régime fiscal de droit commun : Cotisation foncière des entreprises Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux Taxe sur les surfaces commerciales Taxe d'habitation Taxe foncière sur les propriétés bâties Taxe foncière sur les propriétés non bâties Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties	Régime fiscal dérogatoire : Cotisation foncière des entreprises Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux Taxe sur les surfaces commerciales Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties
	Dotation globale de fonctionnement	Dotation globale de fonctionnement
Territoires / Établissements publics territoriaux	-	Taxe d'enlèvement des ordures ménagères Taxe sur la consommation finale d'électricité Taxe de séjour
	Dotation territoriale	Fonds de compensation des charges territoriales + Dotation de soutien à l'investissement territorial
Communes membres	Taxe d'habitation Taxe foncière sur les propriétés bâties Taxe foncière sur les propriétés non bâties	Taxe d'habitation Taxe foncière sur les propriétés bâties Taxe foncière sur les propriétés non bâties
	Attribution de compensation Dotation territoriale métropolitaine	Attribution de compensation + Dotation de solidarité communautaire + Dotation de soutien à l'investissement territorial

Source : commission des lois du Sénat

Par ailleurs, le VI du présent article 17 septdecies renouvelle les habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnance que la loi « MAPTAM » avait déjà prévues pour préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole, aux EPT et aux communes situées sur son territoire . Ces ordonnances viendront en particulier préciser :

- les règles relatives aux concours financiers de l'État applicables à la métropole, en particulier les modalités de calcul du potentiel fiscal et financier de ses communes membres et les modalités de calcul du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale de la métropole ;

- les modalités de répartition du produit des impositions indirectes locales ;

- les modalités de partage de certaines allocations et dotations, comme la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

- les règles applicables aux exonérations, aux abattements et à la détermination des bases minimum de cotisation foncière des entreprises.

En conséquence, le III de l'article 12 de la loi « MAPTAM » habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance est abrogé (VI bis du présent article 17 septdecies ).

À l'initiative de Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté lors de l'examen en séance publique un amendement tendant à ce que le rapport sur le fonctionnement et l'évolution du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, que le Gouvernement doit remettre au Parlement avant le 1 ^er octobre 2015 en application de l'article 112 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, évalue l'impact de la création de la métropole du Grand Paris sur ce fonds (V bis du présent article 17 septdecies ).

4.2.2. Le régime financier transitoire du 1 ^er janvier 2016 au 31 décembre 2020

Le X du présent article instaure un régime financier transitoire permettant une montée en puissance progressive de la métropole du Grand Paris. Ce régime transitoire dérogerait au régime pérenne sur plusieurs points mais plus particulièrement en ce qu' il conserverait aux EPT et à la commune de Paris la perception de la cotisation foncière sur les entreprises (CFE) . Il en résulterait que ces EPT seraient, de fait, des EPCI à fiscalité propre durant cette période transitoire, par dérogation au régime juridique instauré par le présent article qui les assimile à des syndicats de communes. Cette période transitoire serait mise à profit pour procéder à une harmonisation progressive des taux de CFE.

Il découlerait du maintien de la CFE aux EPT un ajustement des flux financiers entre les différents niveaux puisque la part des fonds de compensation des charges territoriales et de la dotation de soutien à l'investissement territorial correspondant au produit de la CFE serait neutralisée pendant cette période (H et I du X de l'article 17 septdecies ). En revanche, une attribution de compensation spécifique serait versée aux EPT durant la période transitoire (2 du G du X de l'article 17 septdecies ).

Introduit à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi, Vincent Capo-Canellas et Christian Favier, le XI du présent article 17 septdecies prévoit qu'un rapport remis au Parlement avant le 31 décembre 2019 dressera le bilan de ce dispositif et comprendra des propositions.

Ayant introduit des dispositions permettant de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, votre commission a adopté l'article 17 septdecies ainsi modifié .

Article 17 octodecies
(art. L. 2226-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Service public de gestion des eaux pluviales urbaines

Le présent article a été introduit par un amendement du Gouvernement présenté lors de l'examen du texte en séance publique.

Il vise à reconnaitre aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne ainsi qu'à l'institution interdépartementale créée entre eux, la compétence pour assurer la gestion du service public de gestion des eaux pluviales urbaines.

En effet, l'article 20 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a supprimé les articles L. 2333-97 à L. 2333-101 du code général des collectivités territoriales relatifs à la taxe relative à la gestion des eaux pluviales. Cette même disposition a inséré un article L. 2226-1 nouveau du code général des collectivités territoriales, définissant le service public de gestion des eaux pluviales urbaines comme « la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales des aires urbaines », en le faisant relever des communes.

Or, dans les départements de la petite couronne, les départements jouent un rôle en matière d'assainissement, au sein de l'institution interdépartementale qu'ils ont créée à cet effet, le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP), qui y est en particulier en charge de la gestion des eaux pluviales.

Il est donc nécessaire de rétablir explicitement la compétence des départements de la petite couronne en matière de gestion des eaux pluviales urbaines, ce qui est l'objet de l'article L. 2226-2 du code général des collectivités territoriales nouveau, créé par le présent article, qui reprendrait en réalité l'article L. 2333-101 du code général des collectivités territoriales, abrogé par erreur par l'article 20 de la loi de finances pour 2015.

Votre commission a adopté l'article 17 octodecies sans modification .

Article 17 novodecies
(art. L. 32-10-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)
Création d'une société d'économie mixte d'aménagement
à opération unique

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement. Il vise à créer un nouveau chapitre X au sein du titre II du livre troisième du code de l'urbanisme, composé d'un unique article L. 32-10-1, permettant, selon la ministre Mme Marylise Lebranchu, à la Métropole du Grand Paris de créer, dans le domaine du logement, une société d'économie mixte à opération unique.

Le dispositif proposé s'inspire de celui des sociétés d'économie mixte à opération unique créées, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Léonce Dupont, par la loi n° 2014-744 du 1 ^er juillet 2014 permettant la création de sociétés d'économie mixte à opération unique. Il est d'ailleurs explicitement prévu l'application à la nouvelle société d'économie mixte d'aménagement les dispositions correspondantes des articles L. 1541-2 portant sur la sélection de l'actionnaire opérateur économique ( IX ) et L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit les cas de transfert de cessions de parts d'une tel société en cas de fusion, de rattachement ou de transfert de compétences d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) ( XI ).

Le nouvel article L. 32-10-1 du code de l'urbanisme autorise l'État, les établissements publics d'aménagement ou l'Agence foncière et technique de la région parisienne à créer, avec une ou plusieurs collectivités territoriales ou un de leurs groupements et au moins un actionnaire opérateur économique, à créer une société d'économie mixte d'aménagement à opération unique (Semop). La sélection de l'opérateur économique s'organiserait dans le cadre d'un unique appel public à la concurrence, dans le strict respect des procédures de mise en concurrence existantes, selon la nature du contrat à conclure (délégation de service public, ...) ( I ).

Cette société d'économie mixte serait constituée, pour une durée limitée , et à titre exclusif , pour la conclusion et l'exécution d'un contrat qui aurait pour objet unique la réalisation d'une opération de construction, de développement du logement ou d'aménagement. Cet objet ne pourrait être modifié pendant la durée du contrat ( II ).

Sur le modèle des Semop prévues par le code général des collectivités territoriales, cette société d'économie mixte prendrait la forme d'une société anonyme . Elle serait en revanche composée, par dérogation au droit des sociétés, d' au moins trois actionnaires ( III ).

Le nombre de sièges d'administrateurs ou de membres du conseil de surveillance attribué à chaque actionnaire serait fixé par les statuts de la société ( IV ). Le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance serait nécessairement soit un représentant de l'État, des établissements publics d'aménagement de la région parisienne ou de l'Agence foncière et technique de la région parisienne, soit un représentant de la collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités membre ( V ).

Les personnes publiques - État, un de ses établissements publics précédemment cités, collectivités territoriales et leurs groupements - détiendraient entre 34 % et 85 % du capital de la société, la part de l'actionnaire opérateur économique ne pouvant, par conséquent, être inférieure à 15 % du capital de la société. Les personnes publiques disposent ainsi d'une minorité de blocage en détenant au moins 34 % des voix au sein des organes délibérants ( VI ).

La société d'économie mixte serait dissoute de plein droit au terme du contrat ou à la réalisation ou l'expiration de l'objet du contrat ( VII et VIII ). Enfin, un groupement de commande pourrait être conclu entre l'État, ou un de ses établissements précédemment mentionnés et une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités.

Votre commission approuve les dispositions du présent article qui complète utilement celles de l'article 17 septdecies portant sur le statut de la Métropole du Grand Paris puisqu'elle permet à l'État ou l'un de ses établissements publics de mettre en place, avec des collectivités territoriales ou leurs groupements, une Semop. Cet outil devrait permettre, selon les propos de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, aux acteurs locaux de la future métropole francilienne de disposer d'un outil leur permettant de faire face à la pénurie de logements, opérations pour lesquelles les Semop apparaissent adaptées. C'est pourquoi votre commission n'a pas modifié les dispositions régissant la création d'une telle société d'économie mixte d'aménagement.

Votre commission a adopté l'article 17 novodecies sans modification .

Article 18 A (supprimé)
(art. L. 321-13 [nouveau] du code de l'environnement)
Redevance de mouillage dans les aires marines protégées

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics contribuant à la gestion d'une aire marine protégée d'instituer une redevance de mouillage pour tout navire de plaisance mouillant à l'ancre. Sa genèse est issue d'un voeu de l'Assemblée territoriale de Corse, dont les aires marines protégées sont mises en danger par des navires sardes.

• Un dispositif destiné à protéger les aires marines protégées relevant des collectivités territoriales

Les aires marines protégées concernées seraient celles mentionnées au III de l'article L. 334-1 du code de l'environnement :

- les parcs nationaux ayant une partie maritime ;

- les réserves naturelles ayant une partie maritime ;

- les arrêtés de protection de biotope ayant une partie maritime, qui ont vocation à assurer la conservation de l'habitat d'espèces protégées ;

- les parcs naturels marins, instruments de protection permettant une approche intégrée des objectifs de préservation de l'environnement marin et de développement durable des activités économiques maritimes professionnelles et récréatives ;

- les sites Natura 2000 ayant une partie maritime, qui ont pour objectif de préserver la diversité biologique, en assurant le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des habitats d'espèces de la flore et de la faune sauvage d'intérêt communautaire ;

- les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Cette redevance, mise en place par une collectivité territoriale et les établissements publics contribuant à la gestion d'une aire marine protégée, s'appliquerait du 1 ^er juin au 30 septembre dans les aires marines protégées situées en métropole ou tout au long de l'année pour celle gérées par une collectivité territoriale ultra-marine (départements d'outre-mer, collectivités d'outre-mer, Polynésie française ou Nouvelle-Calédonie). Elle ne serait applicable que dans les seules parties des aires marines protégées non interdites à la navigation.

Dans la rédaction issue des travaux du Sénat, son montant était calculé en fonction de la durée du mouillage et de la longueur du navire, tout en ne pouvant excéder 20 euros par mètre de longueur du navire et par jour.

Cette redevance pour service rendu serait affectée à des actions en faveur de la préservation et, le cas échéant, à la restauration du bon état des espèces et des espaces marins des aires marines protégées.

Serait exonéré du paiement de cette redevance tout bateau mouillant dans une aire marine protégée en cas de danger grave, certain et imminent.

Elle serait liquidée par les services de la collectivité territoriale ou de l'établissement public ayant institué la redevance et serait recouvrée par l'agence comptable assignataire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, contre l'avis du rapporteur et du Gouvernement, à l'initiative de MM. Christophe Caresche et Didier Quentin, au motif que la redevance pourrait conduire « à élargir les zones de mouillage dans les zones protégées afin d'augmenter les ressources des collectivités concernées au détriment de la protection de ces zones » et ouvrirait « la porte à une taxation généralisée du mouillage ».

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Paul Giacobbi, rétablissant le présent article, sous-amendé à neuf reprises par Mme Jeanine Dubié. Si la plupart des modifications apportées n'a qu'une visée rédactionnelle, certaines d'entre elles ont une portée plus large :

- alors que la rédaction de l'amendement de M. Giacobbi limitait le paiement de cette redevance aux seuls bateaux mouillant sur ancre ou tout dispositif équivalent, la modification introduite par Mme Dubié étend son application à tout bateau mouillant dans une aire marine protégée, quel qu'en soit le dispositif. Ainsi, un bateau de plaisance mouillé en rade foraine serait dès lors soumis à la redevance au motif qu'il aurait mouillé dans une aire marine protégée ;

- les modalités de mise en oeuvre de cette redevance seraient déterminées par un décret.

• La rédaction du présent article issue des travaux de l'Assemblée nationale soulève plusieurs questions d'interprétation et de clarté du dispositif.

En séance publique à l'Assemblée nationale, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué que la redevance de mouillage ne s'appliquerait qu'aux seules aires marines protégées gérées par une collectivité territoriale. Seraient ainsi potentiellement concernées la collectivité territoriale de Corse, gestionnaires des réserves de Bonifacio et de Scandola ainsi que le département des Pyrénées Orientales, en charge de la réserve de Banyuls. Pourtant, la rédaction proposée renvoie, d'une part, aux établissements publics, sans préciser leur qualité nationale ou locale et, d'autre part, aux aires marines protégées relevant de l'agence des aires marines protégées, définies à l'article L. 334-1 du code de l'environnement. Ce manque de précision ne permet pas de définir avec certitude les personnes publiques qui seraient autorisées à recourir à cette redevance et le champ couvert par celle-ci.

Par ailleurs, la modification introduite par Mme Jeanine Dubié conduit, contrairement aux objectifs affichés par le Gouvernement, à appliquer cette redevance, non pas aux seuls navires abîmant les fonds marins des aires marines protégées, mais à tout bateau mouillant dans une telle aire et qui, « par tout dispositif », serait relié au fond de la mer.

La durée différente d'application de la redevance entre les aires marines protégées relevant d'une collectivité métropolitaine de celles gérées par une collectivité ultramarine n'est justifiée par aucune raison pertinente. En outre, certaines collectivités d'outre-mer, en particulier la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie disposent d'un pouvoir fiscal propre si bien que la redevance ne pourrait s'y appliquer que si ces collectivités introduisent le dispositif dans leur corpus juridique.

L'Assemblée nationale a, en outre, supprimé le plafonnement de cette redevance alors que les collectivités territoriales qui souhaiteraient la mettre en place devront avoir un pouvoir de modulation limité. Vos rapporteurs relèvent sur cette question un risque d'inconstitutionnalité lié à une incompétence négative du législateur qui n'est pas allé au bout de ses compétences.

Vos rapporteurs s'interrogent également sur le choix du Gouvernement de recourir à une redevance pour service rendu et non à une taxe. En effet, la notion de service rendu retenue par le présent article est peu claire d'autant que les débats en séance publique à l'Assemblée nationale semblent démontrer le caractère dissuasif de la redevance. Par conséquent, l'objectif est finalement de réduire les externalités négatives occasionnées par le mouillage des bateaux abîmant les fonds marins. En d'autres termes, les ressources de cette redevance ne permettraient pas, à terme, de financer les objectifs qui lui sont assignés, à savoir la préservation et la restauration du bon état des espèces et des espaces marins des aires marines protégées concernées.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté les amendements COM-612 de ses rapporteurs, COM-9 de M. Louis Nègre, COM-49 de M. François Commeinhes, COM-50 de M. Philippe Mouiller, COM-55 de M. Daniel Laurent, COM-235 de M. Michel Vaspart, COM-321 de Mme Annick Billon et COM-59 de M. Jean-Pierre Grand supprimant le présent article.

La commission a supprimé l'article 18 A.

Article 18 B
(art. 1609 quater du code général des impôts)
Possibilité, pour les syndicats mixtes dont la Métropole de Lyon est membre, de lever des contributions fiscalisées pour leur propre compte

Inséré à l'initiative du Gouvernement à l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article vise à permettre aux syndicats mixtes dont est membre la Métropole de Lyon de bénéficier de contributions fiscalisées pour leur propre compte.

En effet, les dispositions actuelles de l'article 1609 quater du code général des impôts prévoient la faculté, pour les syndicats mixtes exclusivement composés de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de percevoir la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises en remplacement de tout ou partie de la contribution des communes associées.

Or la métropole de Lyon est, en vertu de l'article L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales, une collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône. En conséquence, les dispositions de l'article 1609 quater du code général des impôts ne peuvent s'appliquer aux syndicats mixtes dont est membre la métropole de Lyon. Le financement de ces syndicats mixtes repose uniquement sur la contribution de ses membres.

C'est pourquoi le présent article étend aux syndicats mixtes dont est membre la métropole de Lyon, en substitution aux communes auparavant adhérentes, la possibilité de percevoir des contributions fiscalisées sur le territoire de la métropole. Comme l'indique l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement, l'objectif est « d'assurer la stabilité du financement des syndicats mixtes du secteur lyonnais, nonobstant l'adhésion de la métropole de Lyon ».

Votre commission a adopté l'article 18 B sans modification .

Article 18
(art. L. 5214-16 et L. 5812-1 du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des blocs de compétences obligatoires
des communautés de communes et élargissement
du champ des compétences optionnelles

Cet article vise à élargir le champ des compétences des communautés de communes exercées en lieu et place des communes à titre obligatoire et à titre optionnel.

• Les resserrements opérés par le Sénat

En première lecture, votre commission des lois, outre des modifications de cohérence rédactionnelle, avait modifié l'économie du dispositif proposé pour :

- réintroduire la notion d'intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire des compétences communales afin d'adapter l'action communautaire aux spécificités du périmètre dans lequel elle s'exerce ;

- modifier les contours des groupes de compétences obligatoires et optionnelles par le transfert de la promotion du tourisme au sein des blocs de compétences optionnelles.

En séance, le Sénat, outre des coordinations proposées par ses rapporteurs, a précisé, à leur initiative, la compétence des communautés de communes en matière de développement économique en l'alignant sur celle aujourd'hui prévue pour les communautés de communes éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement qui comporte l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité d'intérêt communautaire. Par ailleurs, il a élargi le champ de la promotion du tourisme en supprimant sa restriction à la création d'un office du tourisme.

• Les élargissements réalisés par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu les deux modifications apportées par le Sénat à la définition de la compétence en matière de développement économique, d'une part, et au champ des actions de promotion touristique, d'autre part.

Dans le même temps, en revanche, elle a rétabli le texte initial du Gouvernement en ce qu'il supprime l'intérêt communautaire comme principe général d'exercice des compétences obligatoires et intègre la promotion du tourisme au rang de ces compétences.

Par ailleurs, la commission a mentionné expressément la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire au sein du bloc de compétences obligatoires en matière d'actions de développement économique.

En séance, les députés ont modifié largement le texte établi par la commission :

- en supprimant l'intérêt communautaire qui commandait la compétence générale en matière de développement économique pour rendre « plus lisible pour les entreprises » le développement économique local « à travers un effort de clarification des compétences et des mutualisations intercommunales plus avancées » ^{52 ( * )} ;

- dans le même esprit, une modification similaire a été apportée à la compétence en matière de zones d'activités économiques ;

- en élargissant les groupes de compétences obligatoires ouverts au choix des communautés à l'eau, à l'assainissement et à la collecte et au traitement des déchets ménagers.

A l'appui de ses amendements (également déposés par plusieurs députés), le Gouvernement considère que l'exercice de ces compétences par les EPCI doit en réduire le morcellement aujourd'hui constatés tout en précisant que « cette attribution n'interdit pas, dans un second temps, le transfert de cette compétence à des syndicats mixtes » ^{53 ( * )} .

Dans le cas particulier des déchets ménagers, la mutualisation au niveau intercommunal est présentée comme une réponse à « l'importance du coût de ce service public, lié notamment à l'augmentation des contraintes de recyclage » ^{54 ( * )} .

• L'attachement de votre commission des lois au principe de subsidiarité

Votre commission des lois, soucieuse de faciliter le fonctionnement des intercommunalités, a repris, à l'initiative de ses rapporteurs, l'économie du texte adopté par le Sénat en première lecture en retenant, cependant, plusieurs modifications votées par les députés.

En conséquence, elle a adopté cinq amendements (COM-613, COM-614, COM-615, COM-684, COM-616) destinés à :

- rétablir la notion d'intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences des communes ;

- réintroduire l'intérêt communautaire pour déterminer les compétences de la communauté de communes en matière d'actions de développement économique, d'une part, et de zones d'activité, d'autre part ;

- transférer l'eau, l'assainissement et la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié .

Article 19
(art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement du champ des compétences nécessaires aux communautés
de communes pour être éligibles à une bonification de la DGF

L'article 19 vise à renforcer le niveau d'intégration des communautés de communes relevant du régime de la fiscalité professionnelle unique éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) selon la logique de l'article 18.

En première lecture, suivant sa commission des lois et ses rapporteurs, le Sénat a supprimé la promotion du tourisme du champ des onze groupes de compétences dont la communauté devrait au moins en exercer six pour son éligibilité à la DGF bonifiée.

Par symétrie avec le texte élaboré à l'article 18, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a rétabli le tourisme au sein du bloc en matière de développement économique qu'elle a complété par la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire.

En séance, dans le même esprit, les députés, à l'initiative de Mme Estelle Grelier, ont supprimé l'intérêt communautaire pour déterminer la compétence intercommunale en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique. Puis, sur la proposition du Gouvernement, ils ont intégré la compétence eau dans les champs obligatoires d'intervention des communautés de communes éligibles à la DGF bonifiée.

Dans le même esprit qu'à l'article 18, la commission des lois a adopté trois amendements (COM-617, COM-618, COM-619) de ses rapporteurs ayant pour objets respectifs, outre une coordination, de maintenir en premier lieu l'intérêt communautaire pour déterminer la compétence intercommunale en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique, puis de supprimer la promotion de tourisme du champ des compétences obligatoires ouvert au choix des communautés de communes éligibles à la dotation générale de fonctionnement bonifiée.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
(art. L. 5216-5 et L. 5814-1 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement du champ des compétences
des communautés d'agglomération

L'article 20 renforce les blocs de compétences communales transférées de plein droit aux communautés d'agglomération selon le format prévu aux articles 18 et 19 pour les communautés de communes.

En première lecture, dans le même esprit que précédemment, votre commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, a supprimé du bloc des compétences obligatoires celle relative à la promotion de tourisme qu'elle a intégrée au champ des compétences optionnelles.

De son côté, l'Assemblée nationale a procédé à des modifications similaires à celles qu'elle avait précédemment retenues pour les communautés de communes aux articles 18 et 19.

En commission, un amendement de suppression a été adopté pour rétablir la compétence tourisme au sein du bloc des compétences obligatoires.

En séance, le dispositif a été modifié sur plusieurs points, à l'initiative du Gouvernement et de la députée Estelle Grelier, pour :

- supprimer l'intérêt communautaire pour déterminer le format des attributions de la communauté en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique ;

- élargir la compétence de développement économique à la politique locale du commerce et au soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ;

- compléter le bloc des compétences obligatoires par la gestion de l'eau, de l'assainissement, de collecte et de traitement des déchets ménagers.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a procédé, sur la proposition de son rapporteur, à des coordinations pour l'application aux communautés d'agglomération d'Alsace-Moselle du régime de leurs compétences.

Dans le droit fil des modifications apportées aux articles 18 et 19, votre commission des lois a adopté quatre amendements (COM-620, COM-621, COM-685, COM-622) de ses rapporteurs pour, outre des coordinations dans les dispositions spécifiques à l'Alsace-Moselle :

- maintenir l'intérêt communautaire pour déterminer les compétences intercommunales en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique ;

- supprimer le transfert obligatoire aux communautés de la promotion du tourisme, laquelle est, dans le même temps, intégrée au champ des compétences optionnelles ;

- conserver l'eau et l'assainissement au sein des compétences optionnelles.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 20 bis
(art. L. 5216-7, L. 5215-22, L. 5217-17
du code général des collectivités territoriales)
Représentation-substitution adaptée des membres d'un syndicat d'assainissement ou d'eau potable rejoignant une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole

Le présent article a été introduit par un amendement du député Jean Launay présenté lors de l'examen en séance publique. Il vise à créer un mécanisme adapté de représentation-substitution applicables aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles, quand des membres d'un syndicat d' assainissement ou de distribution d'eau potable rejoignent un de ces établissements publics de coopération intercommunale.

En effet, lorsqu'une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole est créée, les communes membres de la communauté ou de la métropole, si elles sont membres par ailleurs d'un syndicat préexistant qui exerce une compétence obligatoire de la communauté ou de la métropole, sont retirées du syndicat préexistant, la communauté ou la métropole exerçant en propre la compétence concernée sur la totalité de son périmètre ^{55 ( * )} . En tout état de cause, ces collectivités peuvent ensuite décider de déléguer cette compétence à un syndicat.

Pour les communautés de communes, un principe différent, de représentation-substitution, s'applique. En application de ce principe, défini par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales, la communauté de communes est automatiquement substituée à ses membres au sein du syndicat qui perdure : l'établissement public de coopération intercommunale adhère au syndicat, qui devient alors un syndicat mixte.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 ^{56 ( * )} a étendu aux communautés d'agglomération ainsi qu'aux communautés urbaines les dispositions applicables aux communautés de communes en matière de représentation-substitution, pour un cas très ponctuel : la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations . En effet, au regard de la spécificité de cette mission et du périmètre nécessairement géographique des syndicats de rivières ou des établissements publics territoriaux de bassin, il a semblé plus efficace de conserver le syndicat préexistant, en faisant de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine un membre de ce syndicat.

Pour les seules communautés urbaines et les métropoles, le mécanisme de représentation-substitution a été étendu à la distribution publique d'électricité, par l'article 71 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 précitée. L'article 21 ter du présent projet de loi a pour objet d'aligner la représentation de la communauté urbaine dans le syndicat sur le système applicable à la métropole, fondé non sur un nombre de sièges, mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes que la métropole représente, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages.

Pour les seules compétences d'assainissement et de distribution d'eau potable , le présent article instaurerait un système adapté de représentation-substitution, en prévoyant que celle-ci ne serait pas automatique. En effet, le conseil de la communauté ou de la métropole pourrait s'opposer, dans les six mois à compter de la date du transfert à la communauté ou à la métropole de l'une de ces deux compétences, à la substitution de celle-ci aux communes membres du syndicat, ce qui entraînerait alors le retrait du syndicat des communes membres de la communauté ou de la métropole concernée.

Le présent article est préférable aux dispositions adoptées lors de l'examen du texte en séance publique au Sénat, prévoyant un mécanisme de représentation-substitution en matière d'assainissement ^{57 ( * )} qui aurait eu pour conséquence d'imposer aux nouvelles communautés le syndicat préexistant.

Vos rapporteurs observent qu'il n'est pas justifié d'introduire une dérogation au principe de droit commun applicable aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération ou aux métropoles pour les seules compétences de distribution de l'eau ou de l'assainissement, qui affaiblirait par ailleurs le rôle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Toutefois, votre commission a adopté un amendement COM-500 du Gouvernement restreignant le dispositif proposé au bénéfice des seuls syndicats départementaux. En effet, par cet amendement, le dispositif de représentation-substitution en matière d'eau et d'assainissement ne serait applicable que lorsque le syndicat d'eau ou d'assainissement est un syndicat départemental, c'est-à-dire lorsque l'ensemble des communes du département en sont membres et que ce syndicat exerce ces compétences sur la totalité du département au moins.

Votre commission a adopté l'article 20 bis ainsi modifié .

Article 21
Délai de mise en conformité des compétences exercées
par les communautés de communes et d'agglomération

Cet article fixe les modalités destinées à ajuster les compétences des communautés de communes et d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi au format résultant des articles 18 à 20.

• La prise en compte par le Sénat du sort de la compétence « tourisme »

En première lecture, par coordination avec la suppression du champ des compétences obligatoires de celle concernant la promotion du tourisme, votre commission des lois, sur proposition de ses rapporteurs, avait supprimé les dispositions de l'article 21 transformant les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées en bureau de l'office intercommunal, à l'exception de celui choisi pour en accueillir le siège.

Cependant, en séance, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par votre commission des lois, le Sénat a rétabli ce dispositif pour le seul cas de transfert de la promotion du tourisme au titre des compétences optionnelles.

• Un dispositif adapté et élargi par l'Assemblée nationale

L'article 21 a été modifié en deux temps :

- en commission , à l'initiative du rapporteur, le principe de l'automaticité de la transformation des offices en bureaux a été rétabli en conséquence du transfert obligatoire de la compétence tourisme ( cf. supra articles 18 à 20).

Par ailleurs, le champ d'application de l'article 21 fut étendu à l'ensemble des catégories d'EPCI à fiscalité propre pour tenir compte de la création, par votre commission, de l'article 21 bis destiné à compléter les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles par celle de création et de gestion de maisons de services au public. L'article 21 bis , cependant, fut ensuite supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale ( cf. infra ) ;

- en séance , sur la proposition du Gouvernement, les députés ont reporté d'un an, du 31 décembre 2016 - date fixée par l'article 21 pour la mise en conformité des compétences - au 31 décembre 2017, le délai ouvert pour le transfert obligatoire aux communautés de communes et d'agglomération de la compétence en matière d'eau car celle-ci « présente des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captage d'eau, etc.) » ^{58 ( * )} . Ce report a été étendu, dans le même souci, à l'assainissement par l'adoption d'un sous-amendement du rapporteur.

Les modalités régissant les offices de tourisme ont été modifiées : suivant son rapporteur, l'Assemblée nationale a ouvert la faculté à l'EPCI de conserver plusieurs offices de tourisme pour des stations classées de tourisme en définissant parallèlement un plan de mutualisation de leurs moyens et de leurs ressources. Cette décision devrait intervenir au plus tard trois mois avant l'entrée en vigueur du transfert.

Ce dispositif a été complété par les dispositions correspondantes au sein du code du tourisme.

• Le maintien du tourisme comme compétence optionnelle des intercommunalités les moins intégrées

En conséquence de sa position arrêtée aux articles 18 à 19, votre commission des lois a adopté trois amendements (COM-624, COM-625, COM-626) de ses rapporteurs pour procéder aux coordinations résultant de la suppression de l'eau, l'assainissement et la promotion du tourisme du champ des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.

Par ailleurs, elle a supprimé le dernier alinéa de l'article abrogeant l'article L. 163-10 du code du tourisme, prévoyant des dispositions particulières pour la compétence intercommunale à Mayotte : cet alinéa a été supprimé entretemps par l'ordonnance du 26 mars 2015 portant diverses mesures de simplification et d'adaptation dans le secteur touristique.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié .

Article 21 bis AAA (supprimé)
(art. L. 5721-6-2 du code général des collectivités territoriales)
Retrait de droit d'un syndicat mixte ouvert des membres devenus incompétents au regard de son objet par l'effet de la loi

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement de séance du député Michel Ménard et vise à faciliter le retrait d'un syndicat mixte ouvert ^{59 ( * )} d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public : il serait de droit dès lors que le membre du groupement aurait perdu, par l'effet du présent projet de loi, la compétence confiée au syndicat.

Le retrait serait prononcé par arrêté préfectoral dans les deux mois de sa demande.

Vos rapporteurs observent que l'intention affichée par l'article 21 bis AAA est satisfait par l'article 21 bis AA ci-après qui organise le retrait des membres d'un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l'objet justifiant l'adhésion en prévoyant des modalités de nature à en garantir la sortie. Aussi ont-ils proposé la suppression de cette disposition redondante pour clarifier la lisibilité du régime applicable à ces structures de coopération.

La commission a adopté l' amendement COM-627 correspondant et supprimé en conséquence l'article 21 bis AAA.

Article 21 bis AA
(art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales)
Faculté de retrait des membres d'un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l'objet fondant l'adhésion

Cet article poursuit un objectif analogue à celui du précédent article 21 bis AAA.

Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur pour confier au préfet la faculté d'autoriser le retrait d'un syndicat mixte ouvert de ceux de ses membres dont la participation serait devenue sans objet « par suite d'une modification de la réglementation ou de (leur) situation » .

Le dispositif proposé reprend, pour un cas similaire, les modalités prévues par l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales pour les syndicats de communes, également applicables aux syndicats mixtes fermés, c'est-à-dire ceux qui sont uniquement composés de communes et d'EPCI ( Cf. article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales) : le retrait peut être autorisé par le préfet après avis de la CDCI en formation restreinte ^{60 ( * )} . La commission dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer. À défaut, son avis est réputé négatif.

Ce principe est toutefois inversé par l'article 21 bis AA : l'inaction de la CDCI dans le délai équivaudrait à un avis favorable de sa part comme le prévoit habituellement le droit commun de l'intercommunalité.

Votre commission des lois a approuvé le dispositif proposé qui s'inscrit logiquement dans la clarification des compétences opérée par le présent projet de loi. En outre, le retrait est encadré par les interventions respectives du préfet et de la CDCI qui garantissent le respect de la loi.

Elle a cependant adopté un amendement (COM-628) de ses rapporteurs destiné à adapter la formation compétente de la CDCI à la nouvelle composition de celle-ci fixée par la loi du 16 décembre 2010 : désormais, EPCI à fiscalité propre et syndicats sont représentés au sein de la commission par deux collèges différents.

En conséquence, la formation restreinte consultée sur les demandes de retrait serait ainsi composée :

- le quart des membres du collège représentant les communes, dont deux membres issus des conseils municipaux des communes de moins de 2 000 habitants, soit 4 ;

- le quart des membres du collège représentant les EPCI à fiscalité propre, soit 4 ;

- la moitié des membres du collège représentant les syndicats de communes et mixtes, soit 1 ;

- un représentant du conseil départemental et/ou du conseil régional lorsque le département et/ou la région est membre du syndicat.

La commission a adopté l'article 21 bis AA (nouveau) ainsi modifié .

Article 21 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales)
Représentation-substitution des membres d'un syndicat d'assainissement rejoignant une communauté d'agglomération

Le présent article a été introduit par un amendement présenté lors de l'examen en séance publique du texte au Sénat, par M. Claude Kern, adopté contre l'avis du Gouvernement et contre celui de votre commission des lois.

Il visait à étendre le mécanisme de représentation-substitution aux communes membres d'un syndicat d'assainissement rejoignant une communauté d'agglomération .

Rappelons que lorsqu'une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole est créée, les communes membres de la communauté ou de la métropole, si elles sont membres par ailleurs d'un syndicat préexistant qui exerce une compétence obligatoire de la communauté ou de la métropole, sont retirées du syndicat préexistant, la communauté ou la métropole exerçant en propre la compétence concernée sur la totalité de son périmètre ^{61 ( * )} . En tout état de cause, ces collectivités peuvent ensuite décider de déléguer cette compétence à un syndicat.

Pour les communautés de communes, un principe différent s'applique : celui de représentation-substitution , défini par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales : la communauté de communes est substituée à ses membres au sein du syndicat qui perdure. Ainsi, l'établissement public de coopération intercommunale adhère au syndicat, qui devient alors un syndicat mixte.

S'appuyant sur le fait que la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 ^{62 ( * )} a étendu aux communautés d'agglomération ainsi qu'aux communautés urbaines les dispositions applicables aux communautés de communes en matière de représentation-substitution, pour la compétence de gestion des milieux aquatiques, l'auteur de cet amendement aurait souhaité étendre ce mécanisme à la compétence d'assainissement , mais pour les seules communautés d'agglomération ^{63 ( * )} .

Le présent article aurait eu pour effet d'inverser le principe de droit commun applicable aux communautés d'agglomération, en l'alignant sur ce seul point sur le régime applicable aux communautés de communes.

Lors de son examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article a été supprimé par deux amendements identiques du Gouvernement et du rapporteur.

En effet, notre collègue rapporteur Olivier Dussopt, a considéré que ces dispositions « allaient à l'encontre de la volonté de simplification et de rationalisation de la carte intercommunale » et en constituant une « atteinte au libre choix par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre des modalités d'exercice de cette compétence » ^{64 ( * )} .

En outre, comme cela avait été souligné par vos rapporteurs, la compétence d'assainissement ne pose pas les mêmes difficultés pratiques que la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, notamment en termes de périmètre d'action, pouvant justifier qu'il soit dérogé au droit commun applicable aux communautés d'agglomération.

En effet, cette compétence, qui relève du petit cycle de l'eau s'exerce nécessairement selon un périmètre pouvant être assez clairement défini, puisqu'il est artificiel, contrairement au périmètre d'un syndicat de rivière ou d'un établissement public territorial de bassin qui est seulement géographique.

En organisant des dérogations ponctuelles au principe applicable en fonction de certaines compétences, sans approche d'ensemble, le présent article compliquerait fortement le droit applicable, contredisant ainsi l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité du droit.

En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 21 bis A.

Article 21 bis B
(art. L. 5215-1 et L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales)
Dérogations aux seuils de population nécessaires
à la mise en place d'une communauté urbaine ou d'agglomération

L'article 21 bis B, créé par la commission des lois de l'Assemblée nationale et modifié en séance, propose d'instituer deux nouvelles dérogations aux conditions de création des EPCI à fiscalité propre, la première pour l'accès au statut de communauté urbaine, la seconde s'ajoutant à la liste déjà longue des exceptions au droit commun des communautés d'agglomération.

• La faculté temporaire ouverte pour créer une communauté urbaine autour d'un ancien chef-lieu de région

Depuis l'entrée en vigueur de la loi MAPTAM, le seuil démographique exigé pour créer une communauté urbaine est fixé à plus de 250 000 habitants au lieu de 450 000 habitants auparavant.

L'article 21 bis B vise, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré, à lever cette condition au profit des communes qui, à l'occasion de la mise en place de la nouvelle carte régionale dessinée par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, perdraient leur fonction de chef-lieu de région, ce, sous la réserve de deux conditions : l'EPCI devrait exercer l'intégralité des compétences obligatoires des communautés urbaines et l'accord des communes concernées, à la majorité qualifiée de droit commun des deux tiers/moitié, devrait être recueilli avant le 1 ^er janvier 2020.

Ce faisant, il s'agit d'offrir aux villes qui, demain, seraient privées de leur qualité de capitale régionale les « outils leur permettant de maintenir un réel dynamisme territorial » pour compenser le « déficit d'attractivité » lié à cette perte « car de nombreuses entreprises prennent en compte l'existence de fonctions politiques et administratives dans leur choix de localisation d'activités » ^{65 ( * )} .

a) Les communes potentiellement bénéficiaires de la dérogation

En tenant compte, d'une part, du statut actuel de l'intercommunalité dont elles sont membres et, d'autre part, de la population de celle-ci, sept communes, aujourd'hui chefs-lieux d'une région demain fusionnée, pourraient prétendre à intégrer une communauté urbaine sous réserve de la réunion des deux autres conditions :

- Caen (Basse-Normandie) ;

- Châlons-en-Champagne (Champagne-Ardenne) ;

- Besançon (Franche-Comté) ;

- Limoges (Limousin) ;

- Metz (Lorraine) ;

- Amiens (Picardie) ;

- Poitiers (Poitou-Charentes).

La communauté d'agglomération de Clermont-Ferrand, chef-lieu de la région Auvergne, rassemble plus de 282 000 habitants et peut donc aujourd'hui accéder au statut de communauté urbaine. Pour sa part, la communauté d'agglomération du Grand Dijon (Bourgogne) s'est transformée, au 1 ^er janvier 2015, en communauté urbaine.

b) Les compétences communales obligatoirement transférées à l'EPCI

L'accession au statut de communauté urbaine implique pour l'EPCI candidat d'aligner ses compétences sur celles qu'aux termes de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, les communautés urbaines exercent de plein droit au lieu et place des communes membres. Comparé aux compétences obligatoires des communautés d'agglomération, le champ des transferts supplémentaires est le suivant :

- construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ;

- lycées et collèges ;

- promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ;

- programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche ;

- création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de déplacement urbains ;

- actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;

- assainissement et eau ;

- création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites funéraires ;

- abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;

- services d'incendie et de secours ;

- contribution à la transition énergétique ;

- création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;

- concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ;

- création et entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques ;

- collecte et traitement des déchets ménagers et des déchets assimilés ;

- lutte contre la pollution de l'air ;

- lutte contre les nuisances sonores ;

- soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

- aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Par ailleurs, ainsi que le souligne la direction générale des collectivités locales, certaines compétences obligatoires qui, pour les communautés d'agglomération sont soumises à la définition d'un intérêt communautaire, sont en revanche transférées en bloc aux communautés urbaines :

- constitution des réserves foncières ;

- politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- opérations programmées d'amélioration de l'habitat.

• Le projet d'une nouvelle exception aux conditions démographiques de création des communautés d'agglomération

L'article 21 bis B élargit les possibilités déjà ouvertes par le droit en vigueur pour déroger au seuil de 15 000 habitants exigé de la commune-centre. Celui-ci, rappelons-le, ne s'applique pas quand la communauté comprend le chef-lieu ou la commune la plus importante du département.

Il en serait de même désormais lorsque la commune-centre est le centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants.

Il est utile de rappeler qu'au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), une unité urbaine est constituée d'une commune ou d'un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, d'au moins 2 000 habitants.

Cette dérogation a été introduite en séance par le Gouvernement en remplacement de deux nouvelles exceptions introduites par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative respective des députées Nathalie Appéré et Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances :

- la première, expérimentale pendant une durée de 18 mois, reposait aussi sur la notion d'unité urbaine en appréciant le seuil de 15 000 habitants exigé de la commune-centre non pas à l'égard de la plus importante commune mais à l'échelle de communes regroupées au sein d'une même unité urbaine de plus de 15 000 habitants ;

- la seconde dérogeait, pour une période de 3 ans, au seuil minimum de l'intercommunalité en l'abaissant de 50 000 habitants à 30 000 habitants si elle comprenait une sous-préfecture de plus de 15 000 habitants.

A l'appui de son amendement, le Gouvernement observe que, parfois, l'EPCI réunit plus de 50 000 habitants mais ne respecte pas le critère de la ville-centre « dans la mesure où le tissu urbain n'est pas concentré dans la commune centre, mais qu'il est réparti sur plusieurs communes de l'EPCI » ^{66 ( * )} .

D'après les éléments transmis à vos rapporteurs par la direction générale des collectivités locales, douze communautés de communes remplissent la condition fondant la dérogation proposée par l'article 21 bis B :

- la communauté de communes du Pays de Redon,

- la communauté de communes du Pays de Gex,

- la communauté de communes du Pays de Quimperlé,

- la communauté de communes du Bassin d'Arcachon Nord Atlantique (commune-centre de l'unité urbaine Andernos-les-Bains),

- la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud (commune-centre Saint-Vincent-de-Tyrosse),

- la communauté de communes de l'Agglomération de Longwy,

- la communauté de communes Auray Quiberon Terre Atlantique (commune-centre Auray),

- la communauté de communes du Caudrésis et du Catésis (commune centre-Caudry),

- la communauté de communes de Lacq-Orthez (commune-centre Mourenx),

- la communauté de communes de L'ouest Rhodanien (commune-centre Tarare),

- la communauté de communes Caux Vallée de Seine (commune-centre Lillebonne),

- la communauté de communes du Val d'Essonne (commune-centre Ballancourt-sur-Essonne).

• La nécessité de tenir compte des évolutions de la carte administrative

La commission des lois a examiné les novations proposées à l'aune de leur contribution à l'attractivité des territoires.

C'est pourquoi elle a retenu la faculté ouverte aux groupements créés autour des communes qui perdraient, au 1 ^er janvier 2016, leur qualité de chef-lieu de région, de se transformer en communautés urbaines. Ce statut devrait contribuer au maintien de la notoriété de l'agglomération même si son dynamisme et son attractivité sont aussi et d'abord liés aux facilités résultant notamment de l'implantation des services publics, de son accessibilité par les infrastructures de transports.

En revanche, en adoptant un amendement COM-629 de ses rapporteurs, la commission des lois a supprimé la seconde exception pour les motifs qui l'avaient conduite à se déclarer défavorable, en première lecture, à l'adoption d'amendements similaires.

Il ne lui apparaît, en effet, pas raisonnable d'aller au-delà des dérogations existantes, au risque de dénaturer encore la fonction originelle de la communauté d'agglomération. Vos rapporteurs rappellent que la communauté d'agglomération, dans l'esprit de ses concepteurs en 1999, était destinée « à fournir un cadre rénové à l'intercommunalité en milieu urbain » ; le double seuil démographique « réserve la création des communautés d'agglomération aux zones urbaines correspondant à un fort potentiel de taxe professionnelle et représentant des espaces dont la taille apparaît suffisante pour définir des politiques d'agglomération et offrir une gamme importante de services aux citoyens » ^{67 ( * )} .

Votre commission a adopté l'article 21 bis B ainsi modifié .

Article 21 bis
(art. L.5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public

Cet article, créé en première lecture par votre commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, prévoit le transfert obligatoire aux communautés urbaines et aux métropoles de la compétence de créer et gérer des maisons de services au public instituées à l'article 26.

Par l'adoption en commission des deux amendements identiques de la députée Nathalie Appéré et du rapporteur pour avis de la commission du développement durable, M. Florent Boudié, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 21 bis. Le motif avancé par les auteurs des amendements est qu'il n'appartient pas à ces EPCI de se substituer à l'État.

Cette position peut surprendre pour plusieurs motifs :

- l'article 26 mentionne la faculté, pour les groupements de collectivités, de participer à des maisons de services au public (MSP), comme pour l'État, les collectivités territoriales et les organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ;

- dans ce cadre, les EPCI à fiscalité propre, en cas d'inadaptation de l'offre privée, « peuvent, dans leur domaine de compétence, définir des obligations de service public destinées à assurer la présence effective de certains services sur leur territoire » ;

- en adoptant l'article 21 bis , le Sénat se bornait à reprendre une disposition proposée par le Gouvernement aux articles 31 et 42 du projet de loi MAPTAM et supprimée à l'initiative de votre commission des lois car les maisons de services au public étaient créées par le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, non inscrit à l'ordre du jour du Sénat ^{68 ( * )} ;

- dans l'exposé des motifs de ce projet de loi, le Gouvernement notait que les MSP « peuvent relever de l'État, d'EPCI à fiscalité propre ou d'organismes de droit privé chargés d'une mission de service public ».

Pour le reste, on peut s'interroger sur la disparité de traitement entre les intercommunalités les plus intégrées et les communautés de communes et d'agglomération qui pourront choisir d'exercer cette compétence à titre optionnel. En revanche, sur le territoire des métropoles et communautés urbaines, il reviendra, pour le bloc communal, aux seules communes de soutenir ces MSP.

Pour ces motifs, et afin de favoriser un développement équilibré et solidaire du territoire intercommunal, votre commission a, par un amendement COM-630 de ses rapporteurs, rétabli l'article 21 bis dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Article 21 ter
(art. L.5217-7 du code général des collectivité territoriales)
Mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine ou d'une métropole à ses communes membres au sein
d'un syndicat de distribution d'électricité

Cet article a été introduit au Sénat, par l'adoption par votre commission des lois, d'amendements déposés par nos collègues Charles Revet et Daniel Laurent.

• La simplification poursuivie par le Sénat

Cet article visait à aligner le mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine au sein d'un syndicat de distribution d'électricité en lieu et place de ses communes membres prévu par l'article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales, sur celui prévu pour les métropoles ( cf. art. L. 5217-7 dudit code) .

En conséquence, il proposait de le fonder non plus sur un nombre de sièges mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes représentées sans pouvoir excéder le moitié du nombre total de suffrages, pour faciliter le fonctionnement du comité syndical. Les auteurs des amendements invoquaient les difficultés liées à l'attribution à la communauté urbaine, dans certains cas, « d'un très grand nombre de sièges pour pouvoir respecter la règle de la proportionnalité » ^{69 ( * )} .

• Le retournement opéré par l'Assemblée nationale

Par l'adoption, par sa commission des lois, d'un amendement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a effectué la démarche inverse en alignant le dispositif des métropoles sur celui des communautés urbaines.

Dans les deux cas, en conséquence, la représentation de l'EPCI au sein du syndicat serait fondée sur un nombre de sièges et non de suffrages.

Selon le Gouvernement, « la notion de sièges, [qui] est davantage conforme au droit de l'intercommunalité ». ^{70 ( * )}

Votre commission a adopté l'article 21 ter sans modification .

Article 21 quater (suppression maintenue)
Convention de gestion d'équipement et de services
entre une communauté d'agglomération et ses communes membres

Cet article résulte de l'adoption, par votre commission des lois, d'un amendement de notre collègue Alain Richard pour étendre aux communautés d'agglomération la faculté ouverte aux communautés de communes de conclure avec les communes membres des conventions par lesquelles l'une d'entre elles confie à l'autre la création ou la gestion de certaines équipements ou services relevant de ses attributions.

Cependant, l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé l'article 21 quater au motif que son objet est déjà satisfait par l'article L. 5216-7-1 du code général des collectivités territoriales qui étend aux communautés d'agglomération l'article L. 5215-27 applicable aux communautés urbaines. Celui-ci prévoit un dispositif conventionnel similaire entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, leurs groupements ou toute autre collectivité territoriale ou établissement public.

C'est pourquoi votre commission a maintenu la suppression de l'article 21 quater.

Article 22
(art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5214-16-1 et L. 5221-1
du code général des collectivités territoriales)
Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution
d'une compétence entre communes et EPCI

L'article 22 complète les dispositions existantes destinées à régler la situation des agents qui participent à l'exercice des compétences communales transférées aux EPCI.

Le Sénat l'a adopté sans modification.

En revanche, les députés ont complété l'article 22 en deux étapes :

1. La commission des lois a successivement visé à élargir le spectre des services communs, à simplifier le transfert des personnels concernés et à harmoniser, pour les EPCI à fiscalité propre, le régime de gestion commune de services et d'équipements.

a) En adoptant les amendements identiques des députés Estelle Grelier, Nathalie Appéré et Michel Piron, la commission a entendu « supprimer les limitations de recours aux services communs en permettant d'en mettre en place pour tous les services qui ne sont pas en lien direct avec l'exercice d'une compétence transférée » ^{71 ( * )} .

Selon leurs auteurs, le droit en vigueur ne permet pas de mutualiser un service communication ou de cabinet. C'est pourquoi ils proposent de supprimer le troisième alinéa de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi « MAPTAM », qui énumère les missions dont peuvent être chargés ces services communs : exercice de missions opérationnelles ou fonctionnelles en matière de gestion des personnels (à l'exception des missions dévolues aux centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale), de gestion administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique et fonctionnelle, instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'État.

Cependant, cet alinéa fut fort heureusement rétabli en séance par l'adoption des amendements identiques de Mme Estelle Grelier et MM. Maurice Leroy et Michel Piron. Dans le cas contraire, la mutualisation des services chargés de l'instruction des décisions du maire au nom de l'État, notamment les actes d'État civil, aurait été fragilisée.

Un amendement similaire avait été déposé au Sénat par notre collègue Pierre Jarlier. Vos rapporteurs avaient rappelé que le champ ouvert à la mutualisation par l'article L. 5211-4-2 est suffisamment large pour y intégrer la fonction communication. En revanche, le cabinet de l'exécutif ne constitue pas un service de l'administration de la collectivité. Il est régi par des dispositions spécifiques de la loi du 26 janvier 1984 ( Cf . article 110) qui écartent notamment ses membres qui ne relèvent que de l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés, de l'accès à la titularisation dans un grade de la fonction publique territoriale.

b) A l'initiative des députés Estelle Grelier et Michel Piron, la commission a rétabli une disposition malencontreusement « écrasée » par la modification introduite par la loi du 27 janvier 2014.

Le droit antérieur est donc restauré en ce qu'il prévoyait la mise à disposition de plein droit de l'EPCI pour le temps de travail correspondant des fonctionnaires et contractuels qui ne remplissent qu'en partie leurs fonctions dans un service commun. Il fut, cependant, à nouveau supprimé par l'effet d'un amendement supprimant une redondance.

c) Le statut des communautés de communes a été aligné sur celui des trois autres catégories d'EPCI à fiscalité propre par l'adoption d'amendements identiques de Mmes Nathalie Appéré, Estelle Grelier et M. Michel Piron.

La disposition correspondante élargit en conséquence le champ du conventionnement ouvert aux communautés de communes qui pourront désormais, dans ce cadre, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services à une ou plusieurs de leurs communes membres ou leurs groupements, ainsi qu'à toute autre collectivité territoriale ou établissement public. Parallèlement, la réciproque est ouverte à ces collectivités territoriales et établissements publics.

2. Ces modifications ont été complétées en séance.

Par l'adoption d'un amendement du député Marc Dolez, les députés ont tout d'abord calqué les modalités encadrant le transfert à l'EPCI des agents chargés de la mise en oeuvre de la compétence transférée sur celles régissant les mutualisations de services en ce qui concerne le contenu de la fiche d'impact, l'annexion à la décision des accords préalables et leur soumission à l'avis du comité technique.

Suivant les députés Estelle Grelier, Maurice Leroy et Michel Piron, l'Assemblée nationale a élargi sur un double-plan (entités et fonctions) les possibilités pour l'EPCI, une ou plusieurs de ses communes membres, de mutualiser des services, en dehors des compétences transférées, aux établissements publics rattachés à l'un ou plusieurs d'entre eux ^{72 ( * )} . Aujourd'hui, cette faculté est réservée :

- d'une part, à l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres ;

- d'autre part, à l'EPCI, un ou plusieurs des établissements publics dont il est membre ou le CIAS, pour assurer des missions fonctionnelles.

Enfin, sur les propositions identiques de Mme Annie Genevard, MM. Maurice Leroy, Guillaume Larrivé et Jacques Pélissard, l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales qui régit les ententes intercommunales a été complété pour organiser la création de services communs entre communes, qu'elles soient membres ou non du même EPCI à fiscalité propre, dans le cadre d'ententes entre communes et EPCI.

Il convient de rappeler que des amendements identiques ont été déposés au Sénat par nos collègues Françoise Gatel et Charles Guené (n ^os 11 rectifié ter et 979, retirés en séance).

Aux termes de l'article L. 5221-1, deux ou plusieurs communes, EPCI ou syndicats mixtes peuvent conventionner pour instituer une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions.

Les auteurs des amendements entendent permettre la mutualisation des services pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, la gestion des espaces verts etc.

Leur intention semble satisfaite par le droit en vigueur. Ainsi que le confirme le ministère de l'intérieur, l'objet de l'entente peut être large sous réserve qu'il entre dans les attributions des personnes qui conventionnent ^{73 ( * )} . L'entente est précisément destinée à permettre aux collectivités d'exercer certaines de leurs attributions en coopération, notamment par la mutualisation des moyens qu'elles leurs affectent.

C'est pourquoi, par l'adoption d'un amendement COM-631 de ses rapporteurs, votre commission des lois a supprimé le dispositif proposé qui, s'il s'avère inutile, introduit aussi un élément de complexification et de rigidification.

Par ailleurs, elle a retenu l' amendement COM-502 du Gouvernement qui comporte deux objets : le premier généralise la création de services fonctionnels en supprimant à l'article L.5211-4-2 du code général des collectivités territoriales la liste des secteurs correspondants ; le second rétablit en le précisant le principe de la mise à disposition de plein droit des fonctionnaires et contractuels qui exercent partiellement dans un service ou partie de service mis en commun pour le temps de travail qui lui est consacré.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié .

Article 22 bis AAA
(art. L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales)
Répartition entre collectivités des recettes issues des forfaits
de post-stationnement hors Île-de-France

Introduit lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, cet article vise à préciser la répartition des recettes issues des forfaits de post-stationnement entre les collectivités qui les perçoivent et celles compétentes en matière de mobilité et de voirie hors Île-de-France.

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie. Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement. L'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, qui précise ce dispositif, prévoit que le produit des forfaits de post-stationnement finance, à titre principal, les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation, mais également qu'une partie de ce produit peut être utilisée pour financer des opérations de voirie.

Le présent article envisage l'hypothèse dans laquelle la collectivité compétente en matière de stationnement qui aura institué la redevance n'exercerait pas les compétences que les recettes du forfait de post-stationnement ont vocation à financer. Il précise ainsi la répartition des recettes entre les différentes collectivités compétentes :

- la collectivité ayant institué la redevance et qui en perçoit les recettes conserverait la partie de celles-ci correspondant aux coûts de recouvrement des forfaits de post-stationnement (parcmètres, horodateurs, personnels de la ville...) ;

- la ou les collectivités compétentes en matière de mobilité, de création et gestion des parcs et aires de stationnement et de voirie se verraient attribuer le reste du produit des recettes en fonction des modalités d'organisation locale du stationnement payant sur voirie.

Votre commission s'est bornée à tirer les conséquences de la publication de l'ordonnance n° 2015-401 du 9 avril 2015 relative à la gestion, au recouvrement et à la contestation du forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales et adopté l' amendement COM-632 de coordination de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 22 bis AAA ainsi modifié .

Article 22 bis AA
Report d'un an de la remise du schéma de mutualisation des services

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à reporter d'un an, de mars 2015 à mars 2016, la présentation du rapport de mutualisation de services entre communes et intercommunalités et du schéma afférent.

L'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 67 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoit l'établissement, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, d'un rapport relatif aux mutualisations de services entre ceux de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat. Il est ensuite transmis pour avis aux communes membres, qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer, leur avis étant réputé favorable à défaut de délibération dans ce délai. Il doit également être approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, un bilan de l'état d'avancement du schéma de mutualisation est communiqué par le président de l'EPCI à fiscalité propre à l'organe délibérant.

Ces dispositions s'appliquent, en application de l'article 83 de la loi précitée du 16 décembre 2010, depuis le dernier renouvellement des conseils municipaux. Ainsi, les rapports et projets de schémas de mutualisation devaient être transmis pour avis aux conseils municipaux en mars 2015.

Le présent article adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale proposait initialement de modifier l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales afin de reporter la date de la première rédaction du rapport relatif aux mutualisations de service et du projet de mutualisation afférent, de mars 2015 à mars 2016. Toutefois, la modification proposée s'avérant peu pertinente, l'Assemblée nationale, en séance publique, a adopté une nouvelle rédaction du présent article plus conforme aux objectifs recherchés. Tout en conservant le principe d'un établissement du rapport et du projet de mutualisation l'année suivant le renouvellement général des conseillers municipaux, il est prévu, à titre dérogatoire, que le premier rapport serait transmis pour avis aux conseils municipaux au plus tard le 1 ^er mars 2016 et approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI au plus tard le 1 ^er juillet 2016. Cette disposition n'est pas codifiée en raison de son caractère exceptionnel.

Votre commission a adopté l' amendement COM-234 de M. Michel Vaspart visant à reporter, d'une part, du 1 ^er mars 2016 au 1 ^er septembre 2016 la date à laquelle devrait être transmis pour avis aux conseils municipaux des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre le rapport relatif aux mutualisations de service et le projet de schéma afférent et, d'autre part, du 1 ^er juillet 2016 au 31 décembre 2016 son adoption par l'EPCI. Ce double report est justifié par la nouvelle carte intercommunale qui devrait intervenir, en application de l'article 14 du présent projet de loi, avant le 31 décembre 2016.

Votre commission a adopté l'article 22 bis AA ainsi modifié .

Article 22 bis B
(art. L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 213-12
du code de l'environnement, art. 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Compétence de gestion des milieux aquatiques
et de prévention des inondations

Le présent article a été introduit par un amendement de M. Pierre-Yves Collombat et de notre regretté collègue Jean Germain, lors de l'examen en séance publique du texte en première lecture par le Sénat.

Cet article permettrait à un syndicat mixte de se transformer en établissement public de gestion et d'aménagement de l'eau (EPAGE) ou en établissement public territorial de bassin (EPTB) s'il en respecte les conditions de création, à compter de la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques par le bloc communal. En outre, cet article reporterait celle-ci de 2016 à 2018 .

Comme l'a expliqué notre collègue Pierre-Yves Collombat, lors de la présentation de son amendement, il s'agirait de permettre aux structures actuellement existantes, en charge de la gestion de l'eau et de la prévention des inondations de se transformer immédiatement en EPAGE ou en EPTB, ce qui permettrait ainsi de ne pas supprimer les structures existantes pour les recréer sous la forme d'EPAGE ou d'EPTB.

À compter de la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur proposition du comité syndical, les organes délibérant et les membres du syndicat se prononceraient dans un délai de trois mois sur la transformation du syndicat existant en EPAGE ou EPTB, l'absence de réponse dans ce délai valant accord pour la transformation. Pour bénéficier de ce dispositif simplifié, le syndicat existant devrait remplir les conditions pour être un EPAGE ou un EPTB. Des dispositions prévoyant le transfert automatique des biens, droits et obligations ainsi que le maintien des contrats en cours et la situation des personnels seraient également prévues.

Lors de l'examen en séance publique, le Gouvernement a sous-amendé cet amendement, pour prévoir qu'un « arrêté du représentant de l'État territorialement compétent approuve cette transformation », afin de respecter le parallélisme des formes : en effet, dans le texte de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 ^{74 ( * )} , le principe retenu pour créer les EPAGE ou les EPTB, - là où il n'existe aucune structure en charge de gestion de l'eau - est que cette création se fait après validation par le représentant de l'État territorialement compétent.

Après le vote de l'article au Sénat, le schéma de transformation des dispositifs existants en EPAGE ou en EPTB aurait été alors le suivant :

Propose la transformation en EPAGE/EPTB

Refus

Le comité syndical et les membres se prononcent dans un délai de 3 mois

Accord

Le comité syndical

Arrêté

du représentant

de l'État territorialement compétent approuvant la transformation

Accord résultant du silence gardé pendant 3 mois à compter de la notification

Source : Commission des lois du Sénat.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Toutefois, lors de l'examen en séance publique, cet article a fait l'objet de plusieurs modifications visant à préciser la procédure de transformation.

En premier lieu, un amendement du député Jean Launay a eu pour objet d'intégrer davantage le préfet coordonnateur de bassin dans la transformation des syndicats mixtes en EPAGE ou EPTB.

Ainsi, une phase intermédiaire précéderait le processus de transformation : le comité syndical proposerait dans un premier temps la transformation au préfet coordonnateur de bassin. Celui-ci, constatant que le syndicat respecte les critères et les conditions pour être EPAGE ou EPTB, soumettrait alors le projet à l'avis du comité de bassin et aux commissions locales de l'eau, ces avis étant ensuite transmis au comité syndical et aux membres du syndicat.

Dans un second temps, la transformation serait décidée par le comité syndical et les membres du syndicat, selon la procédure votée au Sénat.

Ainsi, avant la transformation en EPAGE ou en EPTB, le syndicat serait astreint à une phase préalable, schématisée ci-après.

Préfet coordonnateur de bassin

Propose la transformation en EPAGE/EPTB

Le comité syndical

Après avoir constaté que le syndicat répond aux conditions et critères pour être un EPAGE ou un EPTB

Demande l'avis

Transmission de l'avis

Comité de bassin

Commissions locales de l'eau

Source : Commission des lois du Sénat.

Vos rapporteurs observent que ces modifications compliquent la procédure de transformation, qui se voulait une réponse pragmatique au souhait de syndicats existants de pouvoir se transformer rapidement en EPAGE ou en EPTB. Toutefois, au regard de la nécessité d'associer les comités de bassin et les commissions nationales de l'eau, il semble utile de prévoir ce dispositif préalable.

En second lieu, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, un amendement a été adopté en séance publique, contre l'avis du Gouvernement, prévoyant que la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations serait repoussée de 2016 à 2018 , le transfert de la compétence devant intervenir au plus tard le 1 ^er janvier 2020 au lieu du 1 ^er janvier 2018.

Vos rapporteurs partagent le souhait de décaler de 2016 à 2018 la prise de compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ; ils avaient sous-amendé en ce sens l'amendement créant l'article 26 bis du présent projet de loi.

Votre commission a donc adopté l'article 22 bis B sans modification .

Article 22 bis
(art. L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure)
Introduction dans les missions des agents de police municipale
de l'établissement des avis de paiement du forfait de post-stationnement

Introduit lors de l'examen en commission au Sénat par deux amendements de notre collègue Louis Nègre, cet article vise à habiliter les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance, à établir les avis de paiement de forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie . Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement.

La constatation de l'infraction par un agent assermenté par l'autorité judiciaire est ainsi transformée en un constat de non-paiement ou de paiement insuffisant de la redevance d'occupation du domaine public. Les dispositions du code de procédure pénale et du code de la route ne trouvant plus à s'appliquer dès lors que l'infraction pénale est supprimée, il est apparu nécessaire d'habiliter expressément les agents de police municipale ainsi que les agents de surveillance de Paris à constater le non-paiement ou le paiement insuffisant de la nouvelle redevance de stationnement, en introduisant cette nouvelle mission parmi celles énumérées aux articles L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure.

Par coordination avec l'article 22 bis C qui reporte l'entrée en vigueur de la réforme du stationnement payant sur voirie au 1 ^er octobre 2016, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le présent article n'entrerait en vigueur qu'au 1 ^er octobre 2016.

Votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification .

Article 22 ter
(art. L. 123-4, L 123-4-1 [nouveau] et L. 123-5 du code de l'action sociale
et des familles, art. L. 211313, L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales)
Assouplissement de la législation relative aux centres communaux
d'action sociale

Le présent article a été adopté par votre commission en première lecture, à l'initiative de Mme Jacqueline Gourault, et reprend les dispositions de l'article 18 de la proposition de loi n° 779 (2010-2011) relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Il tend à modifier la législation relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS) en prévoyant :

- la création facultative des CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants, tout en maintenant son caractère obligatoire pour les autres communes ;

- la création de centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d'action sociale ;

- les modalités de transfert de compétences entre un CIAS et un CCAS ;

- la dissolution d'un CIAS : les compétences exercées par ce dernier seraient alors exercées soit par la commune elle-même, soit par l'EPCI sauf si une commune s'y opposait par délibération motivée.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de Mme Jacqueline Gourault, malgré l'avis défavorable de votre commission, prévoyant qu'en cas de substitution d'un CIAS à un CCAS, le conseil municipal puisse créer une commission « chargée d'étudier les questions entrant dans le champ de l'action sociale ». Par ailleurs, votre Haute Assemblée a adopté deux amendements de vos rapporteurs, l'un de coordination, le second rétablissant la faculté, pour des communes limitrophes appartenant à une même conférence territoriale des maires au sein de la métropole de Lyon, de mutualiser les actions de leur CCAS sous la forme d'un service public non personnalisé.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité compléter le dispositif ainsi adopté, afin d'éviter que les communes s'exonèrent de la mise en oeuvre d'une politique sociale, objectif qui a d'ailleurs toujours guidé votre commission dans le cadre de ses travaux. Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a renforcé l'obligation faite aux communes ne mettant pas en place un CCAS d'exercer elles-mêmes les compétences d'action sociale dévolues à ce dernier et de les transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres.

Elle a supprimé la faculté, pour les communes dont les compétences d'action sociale seraient exercées par un CIAS, de créer une commission chargée d'étudier les questions sociales, sous prétexte que cette disposition représentait « une atteinte inutile à leur libre administration ». Tout en étant favorable à cette suppression, votre commission ne partage pas l'argument avancé par nos collègues députés, la libre administration s'exerçant dans les conditions prévues par la loi, en application du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

Ensuite, outre plusieurs amendements de précision, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé qu'un EPCI à fiscalité propre ne pourrait exercer les compétences d'action sociale à travers un CIAS que si ses communes membres lui ont préalablement transféré cette compétence. De même, en cas de dissolution d'un CIAS, la commission des lois a prévu que les communes :

- d'une part, ne pourraient exercer de nouveau leur compétence en matière d'action sociale qu'en cas de restitution préalable de celle-ci par l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres ;

- d'autre part, ayant transféré à un CIAS des compétences d'action sociale ne relevant pas de l'intérêt communautaire, récupèreraient et exerceraient de nouveau ces compétences.

Enfin, la commission des lois a réécrit le dispositif applicable dans les communes associées créées antérieurement à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales pour lesquelles le droit antérieur issu de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, demeure applicable. Ainsi, la section du CCAS de la commune associée pourrait être dissoute dans les conditions prévues par le dispositif du présent article.

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait enfin accepté le dispositif adopté par la Haute Assemblée en matière de CCAS, destiné à appliquer une politique d'action sociale pertinente et adapté aux problématiques locales, en rationalisant un outil efficace mais qui, dans certains cas, s'avère être une « coquille vide » sans moyen ni ambition. Elle approuve les modifications introduites par l'Assemblée nationale en ce qu'elles précisent le dispositif adopté à l'initiative de votre commission.

Pour ces raisons, votre commission a adopté l'article 22 ter sans modification .

Article 22 quater A
(art. L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales)
Recours à la majorité qualifiée pour l'unification des impôts directs communaux au sein des EPCI à fiscalité propre

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Nathalie Appéré et plusieurs de ses collègues, tend à faciliter l'unification de tout ou partie des impôts directs locaux applicables sur le territoire d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

L'article L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 72 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, permet aux EPCI à fiscalité propre d'unifier tout ou partie des impôts directs locaux (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties). Cette faculté nécessite l'accord du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, soit l'unanimité de toutes les communes membres de l'EPCI.

Afin de renforcer l'intégration et les capacités financières des métropoles, l'article 43 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a assoupli le recours à l'unification des taux au sein des métropoles en remplaçant l'unanimité par une majorité qualifiée - majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population totale.

Le présent article vise à étendre cet assouplissement à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, c'est-à-dire aux communautés de communes, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines. En effet, aucun groupement de communes n'a pu faire usage de la faculté d'unification fiscale, la condition de l'unanimité de l'ensemble des communes membres s'avérant trop contraignante. Selon les auteurs de cette disposition, « cette unification permettra à ceux qui le souhaitent de renforcer la péréquation intercommunale et de faciliter la modernisation de la fiscalité locale ». Votre commission approuve cette généralisation qui apparaît d'autant plus souhaitable dans le contexte actuel de raréfaction de ressource budgétaire et de réforme des valeurs locatives.

Votre commission a adopté l'article 22 quater A sans modification .

Article 22 quater B
(art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général
des collectivités territoriales)
Recours à la majorité simple de l'organe délibérant pour déterminer l'intérêt communautaire des compétences exercées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement du député Michel Piron.

Il vise à assouplir, pour les quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre, la majorité requise pour la détermination par le conseil communautaire de l'intérêt communautaire.

• Le droit en vigueur

Aujourd'hui, lorsque l'exercice d'une compétence communale transférée à l'intercommunalité est subordonné à la reconnaissance de son intérêt communautaire, celui-ci est déterminé à la majorité qualifiée des deux tiers de l'organe délibérant de l'établissement dans le délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté de transfert (le décret de création pour les métropoles). À défaut, l'EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée (cf. art. L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5, et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).

• L'allègement proposé

L'article 22 quater B prévoit de réduire drastiquement la majorité permettant de déterminer l'intérêt communautaire : à la majorité actuelle des deux tiers des membres serait demain substituée la majorité simple de l'organe délibérant.

L'auteur de l'amendement s'appuie sur les évolutions récentes des intercommunalités, en particulier les nouvelles modalités d'élection des conseillers communautaires fixées par la loi du 17 mai 2013, qui donnent lieu à la représentation des oppositions municipales « de manière quasi-automatique au sein des assemblées communautaires ». Le député Michel Piron note aussi « l'élargissement des périmètres intercommunaux et les baisses de dotations (qui) se combinent pour rendre la gouvernance intercommunale plus complexe ».

L'assouplissement proposé vise à « éviter que des minorités de blocage soient en situation de paralyser des décisions importantes, nuisant à l'efficacité de l'action publique » ^{75 ( * )} .

• Une mesure inopportune

Vos rapporteurs observent tout d'abord que la définition de l'intérêt communautaire a déjà été largement assouplie pour les communautés de communes par l'article 71 de la loi MAPTAM qui l'a alignée sur le régime des communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Auparavant, elle était soumise à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté, c'est-à-dire les deux tiers des communes membres représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.

Le nouvel allègement aujourd'hui proposé leur apparaît préjudiciable à un fonctionnement harmonieux de l'intercommunalité qui exige la constitution d'un fort consensus parmi ses communes membres.

C'est pourquoi par l'adoption des trois amendements identiques COM-633 de ses rapporteurs , COM-145 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-355 de M. Charles Guené, votre commission a supprimé l'article 22 quater B (nouveau).

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* ²⁸ Cf. rapport n° 2553, tome 1, de M. Olivier Dussopt (AN, XIV ^e législature).

* ²⁹ Les communes des départements de la petite couronne francilienne seront regroupées au sein de la métropole du grand Paris au 1 ^er janvier 2016. Les EPCI de la grande couronne dont le siège est situé dans l'unité urbaine de Paris relèvent d'un régime particulier (leur seuil de constitution est porté à 200 000 habitants).

* ³⁰ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 1783 (2 ^ème rect.).

* ³¹ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 481.

* ³² Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 905 (rect.).

* ³³ Cf. rapport n° 2553, tome 1 (AN, XIV ^e législature), précité.

* ³⁴ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 2105 rect.

* ³⁵ Cf. exposé sommaire des amendements n ^os 975 et 1270.

* ³⁶ Cf. décision n° 2014-405 QPC du 20 juin 2014. Commune de Salbris.

* ³⁷ Cf. article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales.

* ³⁸ Cf. rapport n° 2553, tome 1 (AN, XIV ^e législature).

* ³⁹ Cf. débats AN, 2 ^ème séance du 2 mars 2015.

* ⁴⁰ Cf. Conseil d'État, 10 février 2010 (requête n° 327 067).

* ⁴¹ Cf. exposé sommaire des amendements n ^os 1414 et 1945.

* ⁴² Cf. article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

* ⁴³ Cf. loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l'accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire.

* ⁴⁴ Cf. décision n° 2014-40 QPC du 20 juin 2014, commune de Salbris.

* ⁴⁵ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 730 du Gouvernement.

* ⁴⁶ Cf. rapport n° 2553, tome 1, de M. Olivier Dussopt (AN, XIV ^e législature).

* ⁴⁷ Cf. rapport n° 859 (2012-2013), M. René Vandierendonck au nom de la commission des lois.

* ⁴⁸ Cf. débats Sénat, séance du 6 juin 2013.

* ⁴⁹ Rapport de la mission « Péréquation et politique de la ville », remis à M. François Lamy, ministre délégué en charge de la Ville, 19 juin 2013.

* ⁵⁰ Conformément à l'article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation, la convention d'utilité sociale comporte : le classement des immeubles ou ensembles immobiliers, l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, les modalités de la concertation locative avec les locataires, les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires et un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme.

* ⁵¹ Cf. notamment l'intervention de M. Alain Richard : « Il existe une répartition des compétences par la loi, que nous sommes nombreux à trouver parfois exagérément rigide. Il s'agit en effet de compétences communales que, dans notre conception de la vie locale, les communes devraient décider de déléguer. En réalité, nous sommes passés à un système inverse, dans lequel la marge d'appréciation des communes sur ce qu'elles délèguent et ce qu'elles conservent est devenue résiduelle. C'est une évolution fâcheuse, qu'il est possible, au moins de temps en temps, de constater. Une chose est de répartir les compétences par la loi, madame la ministre, une autre est de permettre à chaque détenteur de compétences de déléguer l'exercice, dans les conditions qu'il fixe, des compétences qu'il conserve. » (JO Débats Sénat, séance du 22 janvier 2015, p. 727-728.

* ⁵² Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 1046 rect. de Mme Estelle Grelier.

* ⁵³ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 1107.

* ⁵⁴ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 1105.

* ⁵⁵ Ce principe s'applique en vertu des articles L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, pour les communautés d'agglomération, L. 5215-22 du même code pour les communautés urbaines et L. 5217-7 du même code pour les métropoles.

* ⁵⁶ Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-495.html .

* ⁵⁷ Voir le commentaire de l'article 21 bis A.

* ⁵⁸ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 2122 (rectifié).

* ⁵⁹ Les syndicats mixtes dits « ouverts » peuvent être composés de collectivités territoriales, de groupements de collectivités et d'autres personnes morales de droit public telles les chambres d'agriculture, de commerce et d'industrie territoriale, de métiers (Cf. article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales).

* ⁶⁰ Composée de la moitié des membres élus par le collège représentant les communes qui constitue 40 % des membres de la commission, dont deux membres représentant les communes de moins de 2 000 habitants, du quart des membres élus par le collège représentant les EPCI à fiscalité propre (40 % des membres de la commission) et de la moitié du collège représentant les syndicats mixtes et de communes (5 % des membres de la commission).

* ⁶¹ Ce principe s'applique en vertu des articles L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales, pour les communautés d'agglomération, L. 5215-22 du même code pour les communautés urbaines et L. 5217-7 du même code pour les métropoles.

* ⁶² Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-495.html .

* ⁶³ M. Claude Kern avait déposé un amendement équivalent pour étendre la représentation-substitution à la compétence de distribution d'eau potable, mais cet amendement n'a pas été adopté par le Sénat.

* ⁶⁴ Rapport n °2253, tome I, p. 479.

* ⁶⁵ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 565 de Mme Nathalie Appéré.

* ⁶⁶ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 2107 (2 ^e rect.)

* ⁶⁷ Cf. exposé des motifs du projet de loi n° 1155 AN (XI ^e législature) - loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

* ⁶⁸ Cf. article 20 du projet de loi n° 496 (2012-2013).

* ⁶⁹ Cf. objet des amendements n ^os COM-293 et COM-357.

* ⁷⁰ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 756.

* ⁷¹ Cf. rapport 2553, tome 1 (AN, XIV ^e législature) de M. Olivier Dussopt.

* ⁷² Un amendement identique de M. Pierre Jarlier (n° 724) a été rejeté par le Sénat suivant l'avis défavorable de la commission des lois.

* ⁷³ Cf. réponse à la question écrite n° 02106 de M. Jean-Louis Masson (Journal officiel du 27 septembre 2012).

* ⁷⁴ Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-495.html .

* ⁷⁵ Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 655.