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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

13 mai 2015 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( rapport - deuxième lecture )

Rapport n° 450 (2014-2015) de MM. Jean-Jacques HYEST et René VANDIERENDONCK, fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 mai 2015

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N° 450

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 mai 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant nouvelle organisation territoriale de la République,

Par MM. Jean-Jacques HYEST et René VANDIERENDONCK,

Sénateurs

Tome I : Rapport.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, Alain Richard, Jean-Patrick Courtois, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, M. François Pillet, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, MM. François Grosdidier, Jean-Jacques Hyest, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, André Reichardt, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 636 (2013-2014), 140, 150, 154, 157, 174, 184, 175 et T.A. 54 (2014-2015)

Deuxième lecture : 336, 438 et 451 (2014-2015)

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 2529, 2542, 2544, 2546, 2549, 2553, 2545 et T.A. 482

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 13 mai 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, la commission des lois a examiné le rapport en deuxième lecture de MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs, et établi son texte sur le projet de loi n° 336 (2014-2015) modifié par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant nouvelle organisation territoriale de la République.

En première lecture, le Sénat avait entendu inscrire les amendements apportés à ce texte dans un cadre ambitieux et cohérent : la préservation au bénéfice des citoyens des compétences de proximité du département, la poursuite du regroupement des communes sur une base consensuelle, l'introduction d'une dimension décentralisatrice dans un projet de loi qui en était initialement dépourvu, à travers de nouvelles compétences confiées à la région, échelon local d'orientation stratégique.

La commission des lois a examiné le texte adopté par les députés dans un esprit constructif tout en restant fidèle à ces grandes orientations.

Adoptant 248 amendements dont 149 des rapporteurs, elle a :

- supprimé les dispositions visant à confier à la région un pouvoir général d'adaptation des normes législatives et règlementaires (article 1er) ;

- supprimé la création du Haut Conseil des Territoires (article 1er bis) ;

- précisé le contenu et renforcé la procédure de co-élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (article 2) ;

- rétabli l'ambition décentralisatrice avec la participation de la région à la coordination des acteurs du service public de l'emploi, tout en reprenant certains ajouts de l'Assemblée nationale, en particulier la conclusion de conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l'emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion (PLIE) (article 3 bis) ;

- clarifié les dispositions relatives au schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire, notamment en supprimant les dispositions relatives à la composition du schéma et en précisant le pouvoir d'approbation du représentant de l'État dans la région (article 6) et supprimé l'application des mesures relatives à l'élaboration du SRADDET au schéma directeur de la région Île-de-France (article 6 bis AAA) ;

- maintenu au département la gestion des transports scolaires, des transports à la demande ainsi que les ports départementaux (articles 8 et 11) et supprimé les dispositions relatives au transfert de propriété des lignes capillaires fret aux collectivités territoriales (article 8 bis A), au transfert des lignes ferrées départementales aux régions (article 8 bis) et à l'évolution des périmètres de transports urbains (article 8 ter) ;

- précisé le rôle des départements comme vecteur de la solidarité territoriale et de la cohésion sociale, en particulier en rétablissant le rôle d'ingénierie des départements en matière de voirie (article 24) ;

- maintenu le seuil en vigueur de 5 000 habitants pour la constitution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et rétabli en conséquence l'exemption de son champ les EPCI dont le périmètre est au moins partiellement classé en zone de montagne (article 14) ;

- écarté l'allègement de la condition de majorité requise pour l'intégration dans le schéma départemental de coopération intercommunale des modifications proposées par la commission départementale de la coopération intercommunale (article 14) ;

- rétabli le report d'un an, au 31 décembre 2016, du terme de la procédure de révision des schémas (article 14) ;

- décalé d'autant le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre (article 15) et de celle des syndicats de communes et mixtes (article 16) ainsi que l'élaboration et la mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France (article 17 bis) ;

- réintégré la notion d'intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences communales et déplacé la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles (articles 18, 19 et 20) ;

- supprimé le relèvement de la minorité de blocage permettant à des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) au niveau intercommunal (article 15 ter B) ;

- maintenu la clause permettant au tiers des conseils municipaux de chacun des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner de s'opposer au projet (article 17 bis A) ;

- supprimé un nouvel allègement de la majorité exigée pour déterminer l'intérêt communautaire des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre (article 22 quater B) ;

- supprimé les compétences de la métropole du Grand Paris Paris en matière de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains, ainsi que l'avis conforme de la métropole sur les PLUi élaborés par les établissements publics territoriaux (EPT), rétabli la faculté pour la métropole de déléguer par convention l'exercice de certaines compétences aux EPT et fixé son siège à Paris (article 17 septdecies) ;

- reporté le délai laissé aux intercommunalités pour l'adoption des schémas de mutualisation des services (article 22 bis AA) ;

- supprimé la disposition prévoyant des modalités particulières pour l'élection des conseillers communautaires de l'ensemble des EPCI à fiscalité (article 22 octies) ;

- supprimé les dispositions intégrant le principe démographique dans la composition des organes délibérants des syndicats de communes et des syndicats mixtes, jugeant nécessaire de prolonger la réflexion (article 16 bis) ;

- repris l'économie générale du texte qu'elle avait établi en première lecture pour le mécanisme de transfert ou de délégation de compétences départementales à la métropole (article 23) ;

- rétabli l'action extérieure et la coopération internationale au sein des compétences partagées entre les différents échelons territoriaux et supprimé de nouveau le rôle de chef de file de la région en matière de tourisme (articles 4 et 28) ;

- prévu, pour les collectivités territoriales qui le souhaitent, l'adoption du cadre budgétaire et comptable unique (dit « M 57 ») (article 30 A) ;

- supprimé la disposition prévoyant une action récursoire de l'État envers les collectivités territoriales en cas de manquement à une obligation européenne, tout en se félicitant de l'évolution des positions du Gouvernement sur ce sujet (article 33).

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner, en deuxième lecture, le projet de loi portant nouvelle organisation de la République après son adoption par l'Assemblée nationale le 10 mars 2015.

Par un mouvement somme toute habituel en ces matières, le texte présenté par le Gouvernement s'est considérablement « enrichi » au fil de la navette.

Initialement composé de 37 articles, celui-ci comporte aujourd'hui 166 articles dont 62 résultant des travaux du Sénat et 65 des délibérations de l'Assemblée nationale. Seule une vingtaine d'entre eux a été adoptée par les députés dans la rédaction résultant des travaux du Sénat.

En première lecture, la Haute assemblée a entendu inscrire les amendements apportés à ce texte dans un cadre ambitieux et cohérent : la préservation au bénéfice des citoyens des compétences de proximité du département, la poursuite du regroupement des communes sur une base consensuelle, l'introduction d'une dimension décentralisatrice dans un projet de loi qui en était initialement dépourvu, à travers de nouvelles compétences confiées à la région, échelon local d'orientation stratégique.

Les compléments apportés par l'Assemblée nationale sont d'importance variée : certains ne sont que de simples ajustements ou des simplifications opportunes pour les acteurs locaux ; d'autres en revanche constituent de véritables novations. C'est le cas emblématique de l'article 13 qui initialement proposait diverses modifications au statut de la collectivité territoriale de Corse et qui, en séance à l'Assemblée nationale, s'est transformé en l'érection d'une collectivité unique fusionnant région et départements au 1er janvier 2018.

Au terme de cette première lecture, les deux assemblées se sont rejointes sur plusieurs points, notamment le maintien aux départements de la gestion des collèges et des routes.

Toutefois, les députés sont revenus au projet gouvernemental pour l'essentiel du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation. Enfin, les ajouts introduits par l'Assemblée nationale soulèvent des questions diverses : ils reprennent pour partie des mesures déjà votées par le Sénat mais réforment aussi des mécanismes traditionnels du droit des collectivités locales ou réintègrent des dispositions précédemment rejetées par la Haute assemblée.

Dans l'esprit qui l'a guidée en première lecture, votre commission des lois s'est attachée, pour l'examen en deuxième lecture du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République à clarifier et simplifier le socle et les instruments de la décentralisation à la française.

I. LA VOLONTÉ AFFICHÉE PAR LE SÉNAT DE POURSUIVRE LA DÉCENTRALISATION DANS LE RESPECT DES TERRITOIRES

En première lecture, votre commission s'était attachée à approfondir la décentralisation de l'administration locale et à prévoir divers ajustements pour simplifier la vie des collectivités.

Ce travail avait été poursuivi en séance.

A. UNE RÉPARTITION ÉQUILIBRÉE DES COMPÉTENCES ENTRE RÉGIONS ET DÉPARTEMENTS

Animé par la recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique locale, le Sénat a adopté la suppression de la clause de compétence générale des régions (article 1er) et des départements (article 24) tout en maintenant, pour ces dernières, les dispositions tendant à renforcer leur pouvoir règlementaire.

En revanche, il a préféré maintenir aux départements la plupart de leurs compétences en raison de l'expertise acquise par ces derniers et de la volonté de confier aux régions, non des compétences de gestion qui requièrent proximité et réactivité, mais des responsabilités stratégiques pour préparer les territoires aux évolutions futures et soutenir leur dynamisme.

1. Le maintien des compétences de proximité au département

Au département, échelon local exerçant des missions de solidarités territoriales et sociales, la Haute Assemblée a maintenu la plupart des compétences qu'il exerce aujourd'hui, estimant que leur transfert au niveau régional, sans être source d'économies, serait aussi contraire à l'objectif de confier à la région les orientations stratégiques. C'est pourquoi le Sénat, à l'initiative de votre commission, a supprimé le transfert à la région des transports scolaires (article 8), de la voirie routière départementale (article 9) et de la gestion des collèges (article 12).

En parallèle, il a précisé le contenu de la compétence de solidarité territoriale des départements, en particulier leur mission de soutien et d'apport d'ingénierie aux communes et aux intercommunalités (article 24).

2. Le renforcement des compétences stratégiques de la région

Le maintien de la plupart des compétences aux départements s'est accompagné, pour le Sénat, du renforcement des responsabilités de la région, en lui transférant des compétences stratégique, en particulier en matière de développement économique, d'aménagement du territoire mais aussi d'emploi et de formation.

Ainsi, affirmant sa vocation prépondérante, le Sénat a veillé à préserver l'initiative de la région en matière économique, conformément à l'objectif de clarification des compétences poursuivi par le projet de loi, en supprimant les financements croisés en matière d'aides aux entreprises. Il a aussi veillé à confier des responsabilités équivalentes aux régions et aux métropoles en matière de soutien et de pilotage des pôles de compétitivité.

Il a attribué aux régions une compétence en matière de service public de l'emploi (article 3 bis), en leur confiant un rôle de coordination des actions des intervenants du service public de l'emploi, tout en les associant mieux aux missions de Pôle emploi.

Le Sénat a adopté le transfert des transports interurbains départementaux à la région, tout en précisant que le transport à la demande et le transport des élèves handicapés demeuraient départementales, en raison de la proximité qu'exige la mise en oeuvre de ces deux types de transports (article 8).

S'agissant des deux schémas créés par le présent projet de loi - le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), prévus respectivement aux articles 2 et 6 - le Sénat a renforcé la procédure d'association des autres échelons locaux à leur élaboration et précisé le rôle du préfet de région lors de leur approbation.

Pour le SRDEII, il a tenu à rappeler que la compétence de la région en matière de développement économique devait être mieux affirmée, sans préjudice des compétences économiques attribuées par la loi aux autres collectivités et à leurs groupements, raison pour laquelle il a veillé à associer étroitement les métropoles et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ainsi que les chambres consulaires, à l'élaboration et à la mise en oeuvre du schéma. Il a également prévu un dispositif permettant à trois cinquièmes des EPCI à fiscalité propre de la région de lui demander de revoir son projet de schéma afin que les projets de développement économique soient réellement partagés par les différents acteurs locaux concernés. Aux mêmes fins, le schéma ne devrait pas simplement comporter les grandes orientations que se fixe la région, mais également constituer le programme des actions concrètes qu'elle entend mener, afin de mobiliser autant que possible tous les acteurs sur des actions et des projets communs.

Pour le SRADDT, le Sénat a supprimé l'organisation de ce document autour d'un rapport général et d'un fascicule, afin de laisser plus de liberté aux élus locaux. Comme pour le SRDEII, il a également prévu un dispositif de seconde délibération obligeant la région à adopter un nouveau projet en cas d'opposition d'une majorité de collectivités locales afin de renforcer le caractère partagé du schéma. Enfin, pour la mise en oeuvre du schéma, la région pourrait conclure des conventions avec un ou plusieurs EPCI ou une collectivité à statut particulier, afin de préciser les conditions d'application de ses orientations et actions pour le territoire concerné.

Le Sénat a également adopté, sur proposition de ses rapporteurs, l'article 12 bis A qui vise à renforcer le rôle des régions en matière de recherche et d'enseignement supérieur, en leur conférant un pouvoir d'approbation de la carte des formations supérieures et de la recherche arrêtée par l'État.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, le Sénat a adopté le transfert aux régions du patrimoine immobilier des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS), ainsi que des fonctions support correspondantes (articles 12 ter et 12 quater). Ce transfert vise à leur permettre de mettre en place sur leur territoire des politiques en faveur du sport, de la jeunesse et de l'éducation populaire au niveau régional.

3. L'affirmation de compétences partagées

Le Sénat a supprimé le chef de filat des régions en matière de tourisme (article 4), pour conserver à cette compétence un caractère strictement partagé entre les différents échelons locaux. Il a en revanche renforcé la procédure de co-élaboration du schéma régional de développement touristique entre les régions et les départements ainsi qu'avec les communes et leurs groupements compétents.

Votre Haute Assemblée a également reconnu aux politiques de culture, de sport, d'action extérieure et de coopération internationale un exercice partagé entre les différents niveaux de collectivités territoriales (article 28). Elle a précisé le cadre juridique de mise en place des guichets uniques permettant de confier à un niveau de collectivités territoriales ou de leurs groupements ou encore à l'État l'octroi d'aides et de subventions pour l'exercice d'une compétence (article 29).

De même, le Sénat a renforcé le principe de cohérence entre les différentes interventions des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de lutte contre la fracture numérique (article 27). Il a notamment allongé de dix à trente ans la durée maximale de versement des fonds de concours en raison de la nature des investissements concernés qui impliquent des amortissements de longue durée et élargi leur bénéfice à l'exploitation des réseaux de télécommunications, et non seulement à leur établissement.

B. LE RENFORCEMENT DE L'INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE

Une fois écarté du débat la suppression programmée des conseils généraux, le Sénat et sa commission des lois ont inscrit la poursuite du mouvement intercommunal dans le cadre résultant de l'achèvement et de la rationalisation de la carte intercommunale prescrits par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

1. Un périmètre intercommunal basé sur les spécificités locales

Votre commission des lois avait choisi de conforter le processus de regroupement des communes en procédant par étapes afin de ne pas fragiliser des communautés mises en place au 1er janvier 2014 par la refonte des schémas départementaux de la coopération intercommunale.

C'est pourquoi elle avait modifié le cadre proposé par le Gouvernement en supprimant le relèvement de 5 000 à 20 000 habitants du seuil de création d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre tout en ouvrant parallèlement une nouvelle phase de rationalisation des groupements par le renforcement des orientations fixées aux schémas (article 14).

La clause de revoyure a été, en conséquence, reportée d'un an : la révision des schémas devra être arrêtée avant le 31 décembre 2016.

Le calendrier de mise en oeuvre de la révision des cartes des EPCI à fiscalité propre et des syndicats a été décalé d'autant (articles 15 et 16).

En séance, les orientations fixées au schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) ont été complétées sur trois points : prise en compte de l'accroissement de la solidarité territoriale ; faculté, pour réduire le nombre des structures syndicales, du transfert de leurs compétences à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences par élargissement de leur périmètre ou fusion ; création de communes nouvelles.

Par ailleurs, le Sénat a adopté le report d'un an du calendrier d'adoption et de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France (SRCI), institué par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles dite « MAPTAM » pour les EPCI à fiscalité propre des départements de l'Essonne, de la Seine-et-Marne, du Val d'Oise et des Yvelines dont le siège est situé dans l'unité urbaine de Paris : il s'agit ce faisant de prolonger la réflexion sur ces périmètres intercommunaux notamment par la prise en compte de la création de la métropole du Grand Paris et de son périmètre (article 17 bis).

2. Un renforcement des compétences intercommunales basé sur la subsidiarité

Votre commission a réintroduit la notion d'intérêt communautaire comme principe fondateur de transfert des compétences obligatoires des communautés de communes afin d'adapter au mieux l'action communautaire aux spécificités de son périmètre (article 18).

Dans le même esprit, la promotion du tourisme a été transférée des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération à leurs compétences optionnelles (articles 18 et 20). Son champ a cependant été élargi en séance par la suppression de sa restriction à la création d'un office du tourisme.

3. La recherche des moyens de faciliter la mise en place de la Métropole du Grand Paris

L'article 17 septdecies, issu d'un amendement du Gouvernement modifié par quarante sous-amendements lors de son examen en séance publique, apporte des modifications substantielles au statut de la métropole du Grand Paris. Il vise à remédier à certaines difficultés mises en lumière par les travaux de la mission de préfiguration instituée par la loi « MAPTAM » et relatives en particulier à l'absence de personnalité juridique des « territoires ». Il transforme donc ces derniers en « établissements publics territoriaux », EPCI à statut particulier dont le régime s'inspire de celui applicable aux syndicats de communes.

Cet article modifie également le régime fiscal applicable à la métropole du Grand Paris afin de permettre une mutualisation progressive des moyens financiers au niveau métropolitain par une fiscalisation en deux étapes des ressources de la métropole.

4. Des ajustements au statut de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence

À l'initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté divers amendements au statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence destinés à faciliter sa mise en place et à favoriser son fonctionnement.

Certaines sont transitoires : modalités de composition du premier conseil de la métropole et des conseils de territoire jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux ; exercice jusqu'en 2020, par les conseils de territoire, de compétences de la métropole ; maintien en fonction de certains agents. D'autres portent sur l'équilibre des responsabilités au sein de la métropole : pacte de gouvernance financier et fiscal, destiné à définir la stratégie en matière d'exercice des compétences et les relations financières entre la métropole et ses conseils de territoire ; représentation plus large des territoires au sein du conseil métropolitain.

C. UNE TRANSPARENCE FINANCIÈRE ACCRUE

1. La définition de nouvelles règles de transparence et de responsabilité financières

Le Sénat a clarifié les missions dévolues au futur observatoire de la gestion de publique locale, qui succèderait à l'actuel observatoire des finances locales. En séance publique, son nom a été modifié pour devenir l'observatoire des finances et de la gestion publique locales (article 34).

2. La suppression de l'action récursoire de l'État à l'encontre des collectivités territoriales

Le Sénat, sur proposition de ses rapporteurs, a supprimé le dispositif, prévu à l'article 33. Il permettrait à l'État d'engager une action récursoire contre une ou plusieurs collectivités territoriales ou leurs groupements, à la suite d'une condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne pour manquement à une obligation européenne portant sur l'exercice d'une compétence, totalement ou partiellement, décentralisée. Outre qu'il reflétait la faiblesse du contrôle de légalité de l'État, votre Haute Assemblée jugeait ce dispositif inabouti et soulevant plusieurs difficultés d'ordre juridique et pratique.

D. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS ET DES DIFFICULTÉS DES TERRITOIRES

Divers dispositifs témoignent de la volonté de répondre à certaines évolutions et spécificités de l'administration locale.

1. L'instauration d'une redevance de mouillage

Sur proposition du Gouvernement, le Sénat a introduit, à l'article 18 A, la faculté, pour les collectivités territoriales gestionnaires d'une aire marine protégée, d'instituer une redevance de mouillage pour tout navire de plaisance mouillant à l'ancre dans les parties non interdites de ces aires. L'objectif est de protéger ces dernières, menacées par la pression exercée par les plaisanciers. Son montant devrait être calculé en fonction de la durée du mouillage et de la longueur du navire, sans excéder 20 euros par mètre de longueur du navire et par jour.

2. L'assouplissement des modalités de création des centres communaux d'action sociale

Le Sénat a assoupli les modalités de création des centres communaux d'action sociale (CCAS) (article 22 ter) : leur création deviendrait facultative pour les communes de moins de 1 500 habitants et demeurerait obligatoire au-delà. Cet article tend également à clarifier les modalités de création de centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d'action sociale ainsi que les modalités de transfert de compétences entre un CIAS et un CCAS. Enfin, le Sénat a défini la procédure de dissolution d'un CIAS : les compétences exercées par ce dernier seraient alors exercées soit par la commune elle-même, soit par l'EPCI sauf si une commune s'y opposait par délibération motivée.

L'objectif du présent article n'est pas, aux yeux de votre commission, de mettre fin aux compétences sociales des communes mais d'éviter la création de structures dont l'apport apparaît formel pour nos concitoyens. Il s'agit de permettre aux personnes démunies de bénéficier d'une aide efficace de la part d'organismes pertinents.

3. Les maisons de services au public

Votre commission avait estimé que le schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental, opposable à tous les opérateurs, était un élément du renforcement de la présence des services publics sur nos territoires et elle avait, en conséquence, adopté l'article 25. En séance publique, le Sénat, regrettant l'adoption d'un schéma supplémentaire, l'avait supprimé.

Le nouveau dispositif des maisons de service au public retenait une procédure plus souple pour faciliter la création de ces partenariats et qui tend à faire évoluer la notion de services publics pour l'adapter aux nouveaux besoins des populations. Toutefois, le Sénat n'a pas été pleinement convaincu de son intérêt et l'a supprimé (article 26).

4. Un aménagement à la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations

La date de la prise de compétence de la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) par le bloc communal a été repoussée de 2016 à 2018 (article 26 bis). En effet, il est apparu nécessaire de disposer d'un délai supplémentaire pour organiser les syndicats en charge de cette compétence - établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) et établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) - et pour accompagner les communes et intercommunalités dans l'exercice de cette nouvelle responsabilité.

II. UN TEXTE AMPLEMENT REMANIÉ ET COMPLÉTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE MAIS INTÉGRANT PLUSIEURS DES APPORTS DU SÉNAT

Dans toutes ses composantes, le projet voté par les députés rétablit partiellement le texte initial tout en intégrant certaines préoccupations exprimées par la Haute Assemblée.

Il comporte cependant plusieurs dispositions de principe rejetées en leur temps par le Sénat.

A. DES OBJECTIFS COMMUNS AVEC LE SÉNAT, DES DIVERGENCES SUR LES INSTRUMENTS

La répartition des compétences entre département et région traduit des visions nuancées entre les deux chambres.

1. La préservation de certaines compétences aux départements

La position de l'Assemblée nationale sur la répartition qu'elle jugeait optimale entre les départements et les régions a connu quelques vicissitudes entre la commission des lois et la séance publique. Alors que la commission avait rétabli la plupart des transferts de compétences départementales aux régions, l'Assemblée nationale, en séance publique, a finalement rejoint sur plusieurs points la position défendue par le Sénat.

Ainsi, comme le Gouvernement s'y était engagé devant la Haute Assemblée, elle a conservé au niveau départemental la gestion des collèges, tout en rappelant la faculté des régions et des départements à conclure des conventions de mutualisation de services entre collèges et lycées (article 12).

S'agissant des routes, l'Assemblée nationale a également maintenu aux départements la gestion de la voirie actuellement de la compétence des conseils départementaux. Elle a retenu néanmoins une participation des régions au financement des voies et axes routiers d'intérêt régional en raison de leurs caractéristiques, et définis comme tels au sein du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) (article 9).

Les députés ont adopté la suppression de la clause de compétence générale des départements, prévue à l'article 24, et limité le champ de la solidarité territoriale tout en précisant la faculté des conseils départementaux à venir en appui des communes et des EPCI à fiscalité propre. Elle a également autorisé les départements, dans le cadre d'une convention avec la région, en complément ou avec l'accord de cette dernière, à participer au financement d'aides en faveur d'une filière ou d'une entreprise agricole, forestière ou de pêche sous forme de subventions.

L'article 23, qui modifie le mécanisme de transfert de compétences départementales aux métropoles institué par la loi « MAPTAM », a été rétabli selon l'équilibre initialement proposé par le Gouvernement sous réserve de quelques ajustements des champs inclus dans le dispositif.

2. Une même volonté de renforcer les compétences régionales

L'Assemblée nationale, à l'instar du Sénat, a supprimé la clause de compétence générale des régions (article 1er) mais a renforcé la compétence règlementaire de ces dernières : sous réserve du pouvoir réglementaire général du Premier ministre, la région pourrait adapter toute mesure législative relevant de ses compétences dès lors que la mesure concernée ne renverrait pas à l'édiction d'un décret en Conseil d'État ou alors en complément de ce dernier. Par ailleurs, pour renforcer la capacité de proposition de modifications législatives ou règlementaires des régions, l'Assemblée nationale a adopté le principe selon lequel le silence de l'État, à l'issue d'un délai de douze mois, vaudrait acceptation d'une demande de modification ou d'adaptation d'une disposition législative ou règlementaire.

En revanche, les deux assemblées s'opposent sur la gestion des transports scolaires.

L'Assemblée nationale a rétabli leur transfert à la région, tout en prévoyant la faculté d'en déléguer la gestion à un autre échelon local, à compter du 1er janvier 2017 (article 8). Il en est de même de la gestion des transports à la demande, que le Sénat avait conservé au niveau départemental. En revanche, elle a conservé la compétence des départements pour le transport des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

Dans l'objectif de renforcer la compétence des régions en matière de transports, l'Assemblée nationale a adopté le transfert à ces dernières des lignes capillaires fret (article 8 bis A), les infrastructures de transports non urbains de personnes ferrés ou guidés exploitées par les départements (article 8 bis).

À l'initiative du Gouvernement, elle a modifié le dispositif adopté par le Sénat pour attribuer aux régions de nouvelles responsabilités en matière d'emploi sans substantiellement modifier en réalité le fond du droit en vigueur (article 3 bis). La région ne pourrait que participer, auprès de l'État, à ces missions, ce qui est déjà le cas en l'état de la législation.

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a toutefois prévu que l'État pourrait déléguer à la région la mission de coordonner les acteurs du service public de l'emploi sur son territoire (article 3 ter). Il ne s'agirait pas d'un transfert de compétence, comme le Sénat l'avait voté en première lecture, mais d'une simple délégation, à la discrétion de l'État. Une telle disposition est, selon vos rapporteurs, beaucoup moins ambitieuse en matière de décentralisation, alors que l'emploi semble le complément naturel des compétences régionales en matière de formation professionnelle et de développement économique.

L'Assemblée nationale a rétabli la possibilité pour les communes et leurs groupements de participer au financement des dispositifs d'aides aux entreprises mis en place par la région, alors que le Sénat, dans un souci de clarification, avait supprimé ces financements croisés (article 3). Elle a conservé, par ailleurs, l'équilibre du texte adopté par le Sénat, en particulier en ce qui concerne le soutien de la région et de la métropole aux pôles de compétitivité.

3. Une approche différente en matière de compétences partagées

S'agissant de l'exercice de la compétence partagée en matière de tourisme (article 4), si l'Assemblée nationale a approuvé les dispositions adoptées par le Sénat en matière de schéma de développement touristique ainsi que ses modalités d'élaboration associant, notamment, les régions et les départements, elle a néanmoins rétabli, à l'initiative du Gouvernement, le chef de filat régional en la matière.

L'Assemblée nationale n'a pas retenu la coopération internationale et l'action extérieure au sein des compétences reconnues comme étant partagées par l'ensemble des échelons locaux (article 28) et leur a préféré la promotion des langues régionales et l'éducation populaire.

4. Des divergences sur les procédures d'élaboration des schémas régionaux opposables

De nombreuses modifications ont été apportées par l'Assemblée nationale à la procédure d'élaboration des deux schémas régionaux opposables prévus par le présent projet de loi.

S'agissant du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) (article 2), elle est revenue, pour l'essentiel, à l'économie générale du texte initial du Gouvernement. Le schéma ne comporterait plus que les orientations économiques fixées par la région. En outre, il serait élaboré en associant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, compétents en matière de développement économique, et les chambres consulaires, mais simplement au terme d'une concertation avec les métropoles et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et d'une discussion au sein de la conférence territoriale de l'action publique. En cas de désaccord entre région et métropole, la métropole aurait simplement à prendre en compte le schéma et non plus à veiller à la compatibilité de ses actions avec la programmation régionale, au risque de politiques économiques locales divergentes voire concurrentes sur un même territoire.

L'Assemblée nationale a néanmoins conservé la possibilité de réviser le schéma et, à l'issue des élections régionales, de décider de maintenir en vigueur ou de réviser le schéma adopté antérieurement, pour éviter d'avoir à élaborer systématiquement un nouveau schéma. Elle a également conservé la clarification opérée par le Sénat du rôle du préfet dans l'approbation du schéma, destinée à le rendre opposable aux autres collectivités et aux chambres consulaires.

Quant au schéma d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT), devenu le schéma d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) (article 6), l'Assemblée nationale a réintroduit sa composition initiale qui s'organiserait autour du schéma régional proprement dit, d'une carte synthétique illustrant ses orientations et d'un fascicule de règles générales, destiné à la mise en oeuvre de ces orientations, dont les prescriptions seraient opposables. Elle a précisé les conditions de participation des collectivités territoriales et de leur groupement à son élaboration. Elle a en outre allongé à trois ans à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux le délai laissé aux régions pour approuver le premier schéma. Elle a enfin élargi le pouvoir d'approbation du schéma du préfet de région à sa conformité aux intérêts nationaux.

B. LA CRÉATION DE LA COLLECTIVITÉ UNIQUE DE CORSE

S'appuyant sur une délibération de l'Assemblée de Corse, les députés ont adopté le principe d'une collectivité unique de Corse en lieu et place de la région et des deux départements la composant - la Corse-du-Sud et la Haute-Corse.

Mise en place au 1er janvier 2018, la nouvelle collectivité exercerait les compétences aujourd'hui exercées par les trois entités qu'elle fusionnerait.

L'article 13 établit son statut particulier et règle les conséquences de ce bouleversement institutionnel.

C.  LA RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE PRISE EN COMPTE DES TERRITOIRES DANS UNE INTÉGRATION COMMUNAUTAIRE NOTABLEMENT RENFORCÉE

Le texte de l'Assemblée nationale, malgré son intention réelle de mieux adapter le seuil minimal des intercommunalités à la réalité des territoires, traduit la volonté de renforcer le bloc intercommunal.

Les articles 17 quinquies à 17 duodecies qui procèdent aux ajustements apparus nécessaires au statut de la métropole d'Aix-Marseille-Provence créé par la loi MAPTAM, ont été adoptés conformes par l'Assemblée nationale. Reste en navette l'article 23 A destiné à préciser les modalités d'exercice des compétences exercées par la future métropole.

1. Le relèvement du seuil intercommunal à 20 000 habitants assorti de nombreuses exceptions

L'Assemblée nationale a rétabli le seuil de 20 000 habitants initialement proposé par le Gouvernement, mais en l'assortissant d'un ensemble de dérogations notamment assises sur la densité démographique des périmètres.

Par ailleurs, elle est revenue au calendrier initial pour la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale (31 décembre 2015) et leur mise en oeuvre (31 décembre 2016) (Cf. articles 14, 15 et 16).

Parallèlement, l'article 17 bis qui visait à reporter d'un an le calendrier d'adoption et de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France (SRCI) a été supprimé.

Ce dispositif a été par ailleurs complété pour régler les conséquences des transferts de compétences en résultant et le sort des personnels affectés (article 17 quater).

2. Un élargissement amplifié des transferts de compétences communales aux communautés de communes et d'agglomération

Les députés ont rétabli le tourisme au sein des compétences que doivent obligatoirement exercer les communautés de communes et d'agglomération en lieu et place de leurs communes membres.

Ces transferts obligatoires ont été élargi expressément à la politique locale du commerce et au soutien aux activités commerciales puis à l'eau, l'assainissement, à la collecte et au traitement des déchets ménagers (articles 18, 19 et 20).

Dans le même esprit, l'intérêt communautaire a été supprimé pour déterminer ces secteurs.

Par ailleurs, l'article 21 bis qui élargissait aux communautés urbaines et métropoles la compétence en matière de création et de gestion des maisons de services au public, a été curieusement supprimé au motif qu'il n'appartient pas à ces intercommunalités de se substituer à l'État.

3. Des modifications à l'équilibre interne de la métropole de Paris

Tout en conservant l'architecture globale adoptée par le Sénat, l'Assemblée nationale a apporté des modifications à l'article 17 septdecies.

Elle a ainsi revu les compétences de la métropole en lui retirant celle en matière de concession de distribution d'électricité et en lui attribuant la compétence de concession de distribution de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains.

Elle a également prévu un avis conforme de la métropole sur les PLUi élaborés par les établissements publics territoriaux.

Par ailleurs, elle a transformé la dotation de soutien à l'investissement territorial en un dispositif péréquateur en prévoyant que cette dotation viendrait soutenir l'effort en faveur des équipements les plus structurants de la métropole ou en faveur des territoires les plus démunis.

Enfin, l'article 17 novodecies autorise l'État ou l'un de ses établissements publics de mettre en place, avec des collectivités territoriales ou leurs groupements, une société d'économie mixte à opération unique et ainsi permettre aux acteurs locaux de la future métropole francilienne de disposer d'un outil leur permettant de faire face à la pénurie de logements.

4. L'introduction de dispositions diverses et d'inégale importance pour conforter le bloc intercommunal

Les députés ont complété le projet de loi par divers dispositifs destinés selon le cas à renforcer l'intégration communautaire dans ses fondements mêmes, à faciliter la gestion locale.

a) La réforme de la composition des comités syndicaux

L'Assemblée nationale prévoit de modifier en profondeur les modalités de représentation des collectivités au sein des comités des syndicats mixtes et de communes.

S'inspirant de la jurisprudence constitutionnelle sur l'égalité du suffrage, les députés fondent la répartition des sièges entre les collectivités territoriales et les groupements membres d'un syndicat de communes et d'un syndicat mixte ouvert ou fermé sur l'obligation de tenir compte, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux en 2020, de la population représentée, chaque membre disposant au moins d'un siège et au plus de la moitié d'entre eux.

Par ailleurs, la gratuité des fonctions des délégués a été instituée (article 16 bis).

L'Assemblée nationale a limité au vivier de l'effectif des organes délibérants des membres d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte (collectivités territoriales et EPCI) le choix de la désignation de leurs représentants au sein du comité (article 16 ter A).

b) La modification des majorités

Diverses majorités du droit de l'intercommunalité ont été modifiées.

(1) La suppression de la minorité de blocage en cas de fusion

Pour faciliter la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre, l'article 17 bis B supprime la clause du tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner que doit nécessairement comporter la majorité qualifiée des deux-tiers/moitié de l'ensemble des conseils municipaux des communes incluses dans le projet de périmètre intercommunal.

(2) L'assouplissement des modalités de détermination de l'intérêt communautaire

L'article 22 quater B vise à assouplir pour les quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre - communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles - la majorité requise pour la détermination par l'organe délibérant de l'intérêt communautaire.

Aujourd'hui fixée aux deux-tiers des membres, la condition serait abaissée à la majorité simple.

(3) Le relèvement des conditions pour s'opposer au transfert du plan local d'urbanisme aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération

À peine un an après la promulgation de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi « Alur »), l'Assemblée nationale a relevé la minorité de blocage permettant à des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) au niveau intercommunal (article 15 ter B).

Alors que la loi « Alur » a défini une minorité de blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population, l'article 15 ter B propose de relever les seuils aux deux tiers des communes regroupant la moitié de la population de l'EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population de l'EPCI pour s'opposer au transfert de la compétence plan local d'urbanisme.

c) L'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires

L'article 22 octies élargit à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre
- communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles - le principe de la fixation par la loi avant le 1er janvier 2017 de modalités particulières pour l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires.

L'article 54 de la loi « MAPTAM » avait limité cette novation aux conseils des métropoles en l'assortissant d'un rapport préalable du Gouvernement au Parlement pour éclairer la décision du législateur.

d) Un mécanisme de représentation-substitution dérogatoire

L'Assemblée nationale a adopté un article 20 bis visant à instituer un mécanisme dérogatoire lorsque les communes membres d'une nouvelle communauté d'agglomération, communauté urbaine ou métropole sont par ailleurs membres d'un syndicat préexistant exerçant une compétence en matière d'eau et d'assainissement. Sous réserve de l'opposition du conseil communautaire dans les six mois suivant le transfert de l'une ou l'autre de ces compétences, cet article prévoirait l'application d'un mécanisme de représentation-substitution : les établissements publics de coopération intercommunale seraient donc substitués à leurs communes membres au sein du syndicat actuel qui persisterait.

D. DES RETOUCHES AU CADRE D'EXERCICE DE LA VIE LOCALE

Ces retouches sont d'inégale importance.

Il convient de préciser que le report de la prise de compétence de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI) a été maintenu par l'Assemblée nationale qui l'a intégré à l'article 22 bis B

1. Une convergence sur le renforcement de la transparence financière

L'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un nouveau dispositif d'action récursoire de l'État à l'encontre d'une collectivité territoriale ou d'un groupement en cas de manquement de ces derniers à une obligation européenne dans l'exercice d'une compétence, totalement ou partiellement, décentralisée (article 33), en tenant compte de certaines réserves et critiques formulées par le Sénat en première lecture.

2. L'introduction de mesures diverses destinées à faciliter le fonctionnement des collectivités

Les articles additionnels 36 quinquies à 36 septdecies reprennent plusieurs dispositions de la proposition de loi de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales de notre collègue Éric Doligé, dont la plupart avait été adoptée conforme par les deux assemblées lors de son examen en 2012 et 20131(*).

Il en est ainsi des règles de quorum applicables aux réunions de la commission compétente en matière d'ouverture des plis contenant les offres des prestataires dans le cadre d'une délégation de service public, du délai de transmission des rapports aux membres des commissions permanentes des assemblées délibérantes, de la dématérialisation du recueil et de la publication des actes administratifs des collectivités territoriales, de la simplification de la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste d'une parcelle. C'est aussi le cas de l'allègement des obligations de mise à disposition des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués ou de l'assouplissement des procédures de passation des accords-cadres.

Par ailleurs, diverses dispositions tendent à moderniser les moyens d'information au sein des communes et EPCI telle la faculté, à la demande des élus, de leur transmettre les convocations et documents par voie dématérialisée (article 22 quinquies).

3. Le renforcement des droits des oppositions locales

Plusieurs articles nouveaux visent à étendre aux communes de 1 000 à 3 499 habitants les modalités aujourd'hui applicables dans les communes de 3 500 habitants et plus en conséquence de l'abaissement correspondant du seuil du scrutin proportionnel avec prime majoritaire par la loi n° 2013-403 du 13 mai 2013. Il en est ainsi de l'alignement du droit des élus de l'opposition municipale de s'exprimer dans le bulletin d'informations générales de la commune (article 22 quater).

De son côté, l'article 13 bis A s'appuie sur la réforme de la carte des régions et le renforcement proposé de leurs prérogatives pour fixer dans les règlements intérieurs des conseils régionaux les droits des groupes d'élus, dont les droits spécifiques aux groupes minoritaires et d'opposition.

4. La réintroduction du Haut Conseil des Territoires

L'Assemblée nationale, contre l'avis du Gouvernement, a réintroduit le Haut Conseil des Territoires (article 1er bis), destiné à réunir l'ensemble des instances nationales concourant au dialogue entre l'État et les collectivités territoriales. Cet article reprend en grande partie les dispositions du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale. Introduites lors du débat sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, elles avaient été supprimées par la commission mixte paritaire au motif, d'une part, que cette instance ne doit pas se substituer au rôle constitutionnel du Sénat et, d'autre part, que la création d'une telle instance de concertation ne nécessite pas le recours à une loi.

Cette adoption est contraire aux déclarations du Gouvernement devant le Sénat selon lequel le Haut Conseil des Territoires serait informel et non législatif et ne pourrait être une structure pérenne.

E. DE NOMBREUX POINTS COMMUNS EN MATIERE D'EGALITE DES TERRITOIRES

L'Assemblée nationale a renforcé le rôle du département dans l'élaboration du schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental et a prévu l'association de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) à la procédure d'élaboration du schéma ainsi qu'au suivi de l'exécution des actions qui y sont inscrites.

Les députés ont également rétabli l'article 26 relatif aux maisons de service au public tout en y apportant de nombreuses précisions.

En matière de lutte contre la fracture numérique (article 27), l'Assemblée nationale a supprimé le critère portant sur la période de déploiement comme élément définissant le principe de cohérence des réseaux d'initiative publique. Elle a également rétabli le dispositif initial du Gouvernement relatif à la possibilité de bénéficier de fonds de concours pour l'établissement d'un réseau de communications électroniques en supprimant ce bénéfice à l'exploitation des réseaux et réduit à vingt ans la durée maximale de versement de ces fonds de concours.

L'Assemblée nationale a également supprimé la référence aux services mobiles de deuxième génération pour recourir à la prestation d'itinérance locale afin de permettre son utilisation aux autres générations (3G et 4G) (article 27 bis).

III. LE MAINTIEN PAR VOTRE COMMISSION DES PRINCIPES DE PREMIÈRE LECTURE

Votre commission des lois a examiné le projet de réforme adopté par l'Assemblée nationale dans un esprit constructif. Elle a entendu rester fidèle aux orientations qui avaient présidé à ses travaux de première lecture : doter les collectivités locales des moyens nécessaires à leurs compétences pour conforter la décentralisation et le plein effet de son organisation. Elle a en conséquence, sur plusieurs points, rétabli le texte résultant des délibérations du Sénat et retenu certaines des novations introduites par les députés.

Parallèlement, elle a fait siennes diverses modalités introduites dans le projet de loi par l'Assemblée nationale pour faciliter la gestion des collectivités et fortifier la démocratie locale en prolongeant cette démarche dans certains cas. La fixation, par l'article 13 bis A, des droits des groupes d'élus, dont les droits spécifiques aux groupes minoritaires et d'opposition dans les règlements intérieurs des conseils régionaux a été ainsi étendu aux conseils départementaux.

En revanche, dans l'incapacité de mesurer l'adhésion des différentes parties insulaires à l'institution d'une collectivité unique en lieu et place de la région de Corse et de ses deux départements, elle a préféré, pour ne pas l'affaiblir, s'en tenir au texte résultant des délibérations du Sénat en première lecture pour l'article 13.

A. LA VOLONTÉ DE PARVENIR À UN ÉQUILIBRE DANS LES COMPÉTENCES ENTRE DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS

La commission a salué les efforts de convergence de vue de l'Assemblée nationale, en particulier sur les questions de routes (article 9) et des collèges (article 12). Elle a ainsi adopté ces deux articles, sous réserve de modifications rédactionnelles. En revanche, elle a supprimé les ajouts de l'Assemblée nationale en matière de pouvoir d'adaptation des régions, en raison des difficultés constitutionnelles et juridiques fortes qu'ils soulevaient, tout en estimant essentiel de renforcer le pouvoir règlementaire des régions (article 1er).

1. Une divergence sur le niveau d'exercice des transports

La commission a maintenu sa position de première lecture quant à la question des transports. Jugeant que la gestion des transports scolaires et des transports à la demande réclamaient une proximité et une réactivité auxquelles les régions pourraient difficilement répondre, elle a supprimé leur transfert à la région. Elle a, en revanche, confirmé le transfert des transports interurbains à la région, estimant que cette compétence participait à l'aménagement du territoire (article 8).

En revanche, elle a supprimé les articles 8 bis A (transfert des lignes capillaires aux collectivités territoriales), bis (transfert des lignes ferrées départementales aux régions) et ter (évolution des périmètres des transports urbains) en raison des difficultés juridiques et pratiques qu'ils soulèvent.

Votre commission a également confirmé sa position de première lecture concernant le maintien de la compétence des départements dans la gestion des ports maritimes et intérieurs. En conséquence, elle a supprimé l'article 11 qui transférait cette compétence à d'autres collectivités.

2. Quelles responsabilités des régions en matière d'emploi ?

Tout en saluant les évolutions opérées par l'Assemblée nationale, votre commission a rétabli l'ambition décentralisatrice retenue par le Sénat en première lecture en matière d'emploi, dans une formulation néanmoins simplifiée et prenant en compte certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, en particulier la conclusion de conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l'emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion (PLIE) (article 3 bis).

Elle a également adopté, sous réserve d'amendements de précision, le dispositif introduit par l'Assemblée nationale (article 3 ter), visant à confier à la région la compétence de coordonner sur son territoire les acteurs du service public de l'emploi.

3. La précision des compétences du département en matière de solidarité territoriale

À l'article 23 instituant un mécanisme de transfert automatique de compétences départementales à la métropole, la commission des lois a repris l'économie générale du texte qu'elle avait établi en première lecture, laquelle réintroduisait le dispositif adopté par le Parlement dans la loi « MAPTAM ».

Elle a précisé, à l'article 24, les missions de solidarité territoriale du département, en particulier en rétablissant la voirie dans les compétences pour lesquelles il pourrait apporter une ingénierie aux communes et aux groupements qui le souhaiteraient.

Enfin, réaffirmant ainsi sa position de première lecture, votre commission des lois a adopté sans modification le schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public (article 25), et a adopté avec modifications l'article 26 sur les maisons de service au public.

B. LES AMÉNAGEMENTS AU VOLET INTERCOMMUNAL

Il apparaît plus raisonnable à votre commission de conforter le mouvement intercommunal en procédant par étapes pour ne pas fragiliser l'ensemble.

1. Des divergences persistantes sur l'intégration communautaire

Divers mécanismes traduisent les démarches différentes des deux assemblées pour soutenir la construction intercommunale.

a) Le maintien du seuil en vigueur de constitution des EPCI

Votre commission reconnaît l'effort engagé par l'Assemblée nationale pour tempérer les effets sur le terrain du relèvement à 20 000 habitants du seuil démographique de constitution des intercommunalités (article 14). Les dérogations correspondantes devraient permettre d'appréciables adaptations et diminuer le nombre d'EPCI contraints à la fusion.

Mais ce mécanisme, complexe, lui est cependant apparu encore trop rigide. Il créerait des difficultés pour la gouvernance de l'EPCI et la gestion des services de proximité.

Aussi, pour favoriser le bon fonctionnement des groupements, la commission des lois est revenue au seuil en vigueur de 5 000 habitants. L'exemption de son champ des EPCI dont le périmètre est au moins partiellement classé en zone de montagne a été en conséquence rétablie.

Par ailleurs, la commission a écarté l'allègement de la condition de majorité requise pour l'intégration dans le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI) des modifications proposées par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI), qui supposent la réunion d'un large consensus au sein de la commission départementale.

Enfin, elle a rétabli le report d'un an, au 31 décembre 2016, du terme de la procédure de révision des schémas. Le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre (article 15) et de celle des syndicats de communes et des syndicats mixtes (article 16) a été décalé d'autant. Les modalités régissant le schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France a été modifié de la même façon et l'article 17 bis rétabli en conséquence.

b) Une adaptation pragmatique des compétences obligatoire des intercommunalités

Pour faciliter le fonctionnement des intercommunalités, votre commission des lois a rétabli l'équilibre retenu en première lecture pour la détermination des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.

En conséquence, elle a réintégré la notion d'intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences communales et l'a maintenu pour déterminer les compétences intercommunales en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique, puis elle a déplacé l'eau, l'assainissement et la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles (articles 18, 19 et 20).

c) La préservation des conditions de majorité

La nature-même des groupements de communes suppose la constitution en leur sein du consensus nécessaire.

(1) Le refus de supprimer la minorité de blocage en cas de fusion d'EPCI

La commission des lois a maintenu la clause permettant au tiers des conseils municipaux de chacun des établissements publics de coopération intercommunale appelés à fusionner de s'opposer au projet (article 17 bis A).

Il s'agit ainsi d'éviter des blocages internes au fonctionnement du nouvel EPCI, qui résulteraient de trop fortes oppositions au passage en force.

(2) La nécessité d'un accord suffisamment large pour déterminer l'intérêt communautaire

Votre commission a supprimé l'article 22 quater B qui propose un nouvel allègement de la majorité exigée pour déterminer l'intérêt communautaire des compétences exercées par les EPCI à fiscalité propre.

En conséquence, elle a maintenu l'accord aujourd'hui requis des deux tiers des membres de l'organe délibérant pour y procéder.

(3) La suppression du relèvement des conditions d'opposition au transfert du PLUi

Votre commission a supprimé les dispositions de l'article 15 ter B introduites par l'Assemblée nationale proposant de relever la minorité de blocage permettant à des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) au niveau intercommunal.

Elle s'est d'ailleurs étonnée de cette disposition qui est en contradiction avec la volonté affichée du Gouvernement, des parlementaires et des élus locaux, de stabiliser les règles juridiques. Or les règles actuelles, selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, ne sont pas à l'origine de difficultés spécifiques.

d) Le respect de la nature des intercommunalités

La commission des lois a supprimé l'article 22 octies destiné à fixer des modalités particulières pour l'élection des conseillers communautaires de l'ensemble des EPCI à fiscalité.

L'abandon du fléchage institué par la loi du 17 mai 2013 soulèverait des questions d'ordre constitutionnel, à commencer par celle de la constitution d'une catégorie d'élus spécifique pour administrer des groupements de communes qui, sans bénéficier du statut de collectivités territoriales, exercent en lieu et place de celles-ci certaines de leurs compétences.

2. L'adoption sous condition des amendements au statut de la Métropole du Grand Paris

Sur la métropole du Grand Paris, votre commission a souhaité revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture sur trois points

Elle a ainsi supprimé les compétences métropolitaines en matière de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains, ainsi que l'avis conforme de la métropole sur les PLUi élaborés par les établissements publics territoriaux (EPT). Elle a par ailleurs rétabli la faculté pour la métropole de déléguer par convention l'exercice de certaines compétences aux EPT. Enfin, elle a fixé dans la loi le siège de la métropole à Paris.

3. Des interrogations sur la réforme de la composition des syndicats

À l'article 16 bis, la commission des lois a supprimé les dispositions intégrant le principe démographique dans la composition des organes délibérants des syndicats de communes et des syndicats mixtes.

En effet, si elle juge pertinente la question posée par cet article, elle juge inaboutie la réponse qui y est apportée. L'article 16 bis se présente comme un moyen terme destiné à concilier les objectifs et intérêts en présence en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle sans l'appliquer dans toute sa rigueur : la rédaction retenue a été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 juin 2014 sur le recours de la commune de Salbris.

Ce sujet, susceptible d'impliquer des bouleversements importants pour la vie des syndicats, mérite une réflexion plus approfondie.

C. LA SUPPRESSION DE DISPOSITIONS PROBLÉMATIQUES

1. Le Haut Conseil des Territoires

Votre commission a supprimé l'article 1er bis, adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement, qui proposait d'instituer le Haut Conseil des Territoires. Sans remettre en cause l'intérêt de renforcer la concertation entre les collectivités territoriales et l'État, elle estime que la création de cette instance ne relève pas du niveau législatif mais plutôt du niveau règlementaire, comme s'y est engagé le Gouvernement devant le Sénat à plusieurs reprises.

2. La redevance de mouillage

Elle a également supprimé l'article 18 A, que le Sénat avait adopté à l'initiative du Gouvernement en première lecture et qui a été fortement amendé par l'Assemblée nationale. Le dispositif ainsi adopté ne correspond plus aux objectifs initialement fixés et sa rédaction soulève de nombreuses interrogations et interprétations.

D. LE RENFORCEMENT DE LA RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS

1. L'amélioration de la gestion publique locale

Poursuivant ses travaux de première lecture sur l'amélioration de la gestion publique locale, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement à l'article 30 A permettant aux collectivités territoriales qui le souhaitent, d'adopter le cadre budgétaire et comptable unique dit « M 57 ».

2. La suppression du dispositif d'action récursoire de l'État à l'encontre des collectivités locales

Tout en saluant le souci manifesté par le Gouvernement de prendre en compte les différentes critiques formulées par le Sénat à l'encontre de l'article 33, votre commission n'a toujours pas été convaincue de l'opportunité du dispositif d'action récursoire de l'État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne. Elle a ainsi maintenu sa position de première lecture.

*

* *

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER
DES RÉGIONS RENFORCÉES
CHAPITRE UNIQUE
LE RENFORCEMENT DES RESPONSABILITÉS RÉGIONALES

Article 1er
(art. L. 1111-10, L. 4221-1, L. 4433-1 et L. 4433-4
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la clause de compétence générale des régions et attribution d'un pouvoir réglementaire

Le présent article vise, d'une part, à supprimer la clause de compétence générale des régions et, d'autre part, à attribuer à ces dernières un pouvoir de proposition et d'adaptation des dispositions législatives et règlementaires aux spécificités de leur territoire.

Votre Haute Assemblée a adopté les deux novations du présent article. L'octroi d'un pouvoir règlementaire d'adaptation aux régions se justifie afin qu'elles puissent adopter les dispositions nécessaires à l'application des schémas prescriptifs qu'elles élaboreront. En outre, cette faculté est rendue nécessaire par l'élargissement du périmètre de certaines régions qui rendra leur territoire plus hétérogène. Par ailleurs, la suppression de la clause de compétence générale des régions contribuera à une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité de l'action publique locale.

Vos rapporteurs s'étonnent toutefois des propos tenus par la ministre de la décentralisation et de la fonction, publique, Mme Marylise Lebranchu, à l'Assemblée nationale selon lesquels le Sénat aurait supprimé le principe d'un pouvoir règlementaire des régions « en évoquant l'unité de la République, et autres arguments habituels. » 2(*) Vos rapporteurs avaient émis quelques réserves sur les dispositions proposées par le projet de loi initial, le pouvoir règlementaire des régions se limitant en réalité à une simple faculté des conseils régionaux à adresser une demande de modification d'une disposition règlementaire ou législative ou d'habilitation pour adapter une disposition aux spécificités locales, au Premier ministre, ce qu'aucune disposition ne leur interdit actuellement.

Votre commission des lois a également adopté deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre afin de clarifier la possibilité d'intervention des régions en matière de politique de la ville et de rénovation urbaine.

En séance publique, le Sénat a adopté des amendements :

- de Mme Marie-Christine Blandin, visant à maintenir le soutien des régions aux politiques éducatives ;

- de M. Pierre Jarlier, précisant que la région est garante de l'égalité des territoires ;

- de MM. Christian Favier et Jacques Mézard, supprimant la disposition selon laquelle le pouvoir réglementaire des régions s'exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi, en raison de son caractère superfétatoire ;

- de M. Ronan Dantec, de clarification.


· Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

La commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé pertinentes les modifications adoptées par le Sénat et a adopté le présent article sans modification. En séance publique, plusieurs modifications ont été intégrées à l'initiative :

- du rapporteur et de Mme Audrey Linkenheld pour préciser le rôle de soutien de la région en matière d'accès au logement et d'amélioration de l'habitat ;

- du rapporteur afin d'aligner les compétences des régions d'outre-mer sur celles des régions métropolitaines ;

- de M. Jean-Jacques Vlody pour rendre obligatoire, et non plus facultative, la consultation des conseils régionaux ultramarins avant toute signature d'accord de coopération régionale conclu par l'État et les pays de leur voisinage en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d'environnement ;

- de M. Philippe Cordery, prévoyant une nouvelle dérogation à la part de financement minimale des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au financement des projets dont ils assurent la maîtrise d'ouvrage, fixé à 20 % par l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Cette participation minimale serait abaissée à 15 % pour les collectivités territoriales maîtres d'ouvrage de projets européens de coopération transfrontalière financés par le fonds européen de développement régional (Feder) afin de leur permettre de bénéficier de subventions égales à 85 % du montant total des financements apportés par les personnes publiques. Votre commission partage l'objectif de cette modification sous réserve d'un amendement COM-535 de clarification rédactionnelle de ses rapporteurs.

Enfin, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement de M. Alain Rousset dont l'objectif est de « renforcer dans la loi le pouvoir réglementaire de la Région en précisant qu'elle est compétente pour adopter les mesures d'application de dispositions législatives traitant de ses compétences ». D'une part, sous réserve du pouvoir réglementaire général du Premier ministre que ce dernier tient de l'article 21 de la Constitution, la région pourrait adapter toute mesure législative relevant de ses compétences dès lors que la mesure concernée ne renverrait pas à l'édiction d'un décret en Conseil d'État ou alors en complément de ce dernier. D'autre part, afin de « rendre plus opérationnelle la capacité des régions à pouvoir proposer des modifications législatives ou réglementaires concernant leurs compétences, leur organisation et leur fonctionnement », le silence de l'État, à l'issue d'un délai de douze mois, vaudrait acceptation d'une demande de modification ou d'adaptation, sur le modèle des évolutions opérées par la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, selon laquelle, sauf exception, le silence gardé par l'administration sur une demande vaut accord. Le Premier ministre disposerait d'un délai de six mois, à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation, pour notifier aux régions qui en ont fait la demande les motifs du refus des propositions émises. Ces dispositions s'inspirent de l'exemple corse : en effet, depuis 2004, la collectivité territoriale de Corse a adressé quarante-deux propositions de modifications au Gouvernement qui sont restées sans réponse.

Adoption d'une délibération par un conseil régional/ou plusieurs conseils régionaux
soit pour proposer des modifications législatives ou réglementaires
soit pour bénéficier d'un pouvoir d'adaptation

Transmission au Premier ministre et au(x) représentant(s) de l'État
dans la(les) région(s)


· Six mois à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation : le Premier ministre notifie aux régions concernées les motifs de son refus


· Douze mois : silence de l'État vaut acceptation

Source : commission des lois du Sénat


· Les difficultés soulevées par la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale

Vos rapporteurs, tout en partageant l'objectif de ces dernières modifications s'interrogent sur leur conformité à la Constitution.

Selon une jurisprudence ancienne et constante du Conseil constitutionnel, seule la loi peut, au cas par cas, confier aux régions un pouvoir d'adaptation des normes législatives ou règlementaires afin de leur permettre d'exercer leurs compétences en prenant en compte les spécificités de leur territoire. Le pouvoir d'adaptation est donc une exception : la loi doit s'appliquer uniformément sur l'ensemble du territoire, afin que ne soit pas remis en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental et, ainsi, varier sur l'ensemble du territoire. Toutefois, ainsi que l'a rappelé le Conseil constitutionnel, le législateur peut confier à un échelon local la faculté d'un exercice différencié d'une politique publique, soit de sa propre initiative, soit à la demande d'une ou de plusieurs collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel précise toutefois que ce pouvoir d'adaptation ne peut s'exercer sans préjudice du pouvoir règlementaire général du Premier ministre.

Par ailleurs, les différents délais prévus par le présent article semblent contradictoires. Il n'est pas précisé à partir de quelle date courre le délai de douze mois à l'issue duquel le silence de l'État équivaudrait à un accord de la demande d'adaptation. En outre, il n'est laissé qu'un délai de six mois au Premier ministre pour justifier de son refus à compter de la réception de la demande de modification ou d'adaptation. Rien n'est toutefois spécifié sur ce qu'il pourrait faire au cours des six mois suivants.

Enfin, la règle selon laquelle le silence de l'administration vaudrait accord à l'issue d'un délai de deux mois ne saurait s'appliquer aux cas des propositions d'adaptation de dispositions législatives ou règlementaires émanant des régions. La règle modifiée par la loi précitée du 12 novembre 2013 ne s'applique qu'à des décisions administratives, en application de dispositions législatives ou règlementaires. Or la règle selon laquelle le silence de l'État vaudrait accord de ce dernier à une demande d'adaptation relève d'autres exigences. Les collectivités territoriales ne disposent pas d'un pouvoir législatif comme dans les États fédéraux mais uniquement d'un pouvoir règlementaire d'application des lois et des règlements et d'un pouvoir règlementaire propre pour l'organisation et le fonctionnement de leur collectivité. Leur octroyer un pouvoir d'adaptation général ne peut se concevoir, dans un État unitaire comme le nôtre, que si la loi considérée le prévoit expressément, comme vos rapporteurs l'ont rappelé précédemment.


· La clarification et le respect de la jurisprudence constitutionnelle apportés par votre commission des lois

Votre commission n'est pas convaincue par les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, en raison des difficultés constitutionnelles qu'elles soulèvent. C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement COM-536 de ses rapporteurs supprimant les dispositions insérées à l'initiative de notre collègue, M. Alain Rousset.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (supprimé)
(Titre V [nouveau] du Livre II de la première partie
et art. L. 1251-1 à L. 1251-7 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Création d'un Haut conseil des Territoires

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale, à l'initiative de Mme Estelle Grelier et M. Olivier Audibert Troin, contre l'avis du Gouvernement. Il vise à instituer un Haut Conseil des territoires, destiné à réunir l'ensemble des instances nationales concourant au dialogue entre l'État et les collectivités territoriales.

Cet article reprend en grande partie les dispositions de l'article 40 du projet de loi n° 497 (2012-2013) de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale ainsi que celui de l'article 1er AA du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui avait été supprimé par la commission mixte paritaire.


· Le Haut conseil des Territoires

Le présent article insère un nouveau titre V au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales, composé de huit articles.

Le nouvel article L. 1251-1 précise que le Haut Conseil des territoires serait présidé par le Premier ministre ou, en cas d'empêchement, par le ministre chargé des collectivités territoriales. Un vice-président serait élu pour un mandat de trois ans parmi le collège des élus locaux.

Les missions du Haut Conseil

L'article L. 1251-2 décrit le champ de compétences du futur Haut conseil qui :

- pourrait être consulté sur la politique du Gouvernement à l'égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

- pourrait faire toute proposition de réforme relative à l'exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;

- apporterait au Gouvernement son expertise sur les questions liées à l'exercice des compétences des collectivités territoriales ;

- débattrait, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l'organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;

- pourrait être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d'acte législatif de l'Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;

- serait associé aux travaux d'évaluation des politiques publiques relevant des compétences décentralisées décidées par le Gouvernement ;

- pourrait demander au Premier ministre de saisir la Cour des comptes, en application de l'article L. 132-5-1 du code des juridictions financières, aux fins d'enquête sur des services ou organismes locaux ou, avec le concours des chambres régionales et territoriales des comptes, d'évaluation de politiques publiques relevant des compétences des collectivités territoriales.

La composition du Haut Conseil

En fonction des thématiques abordées, le Haut conseil se réunirait en formation plénière, en formation permanente ou en formation spécialisée.

En application de l'article L. 1251-3, la formation plénière du Haut Conseil comprendrait soixante-et-onze membres ainsi répartis :

- douze parlementaires (six députés et six sénateurs) ;

- neuf présidents de conseil régional ou de l'autorité exécutive d'une collectivité territoriale régie par l'article 73 de la Constitution, désignés par l'Association des régions de France (ARF) ;

- neuf présidents de conseil départemental, désignés par l'Assemblée des départements de France (ADF) ;

- neuf maires, désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État ;

- neuf représentants des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, également désignés dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État.

On constate une dissymétrie dans les conditions de nominations des représentants de chaque échelon local ainsi que la reconnaissance, au niveau législatif, de l'Association des Régions de France (ARF) et de l'Assemblée des Départements de France (ADF).

Seraient également membres de droit les présidents du comité des finances locales (CFL), du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT).

La formation permanente du Haut Conseil, présidée par le vice-président, comprendrait, conformément à l'article L. 1251-4, des membres de la formation plénière :

- quatre parlementaires (deux députés et deux sénateurs) ;

- deux présidents de conseil régional ;

- quatre présidents de conseil départemental ;

- quatre maires ;

- deux représentants d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- les membres de droit.

Enfin, en vertu de l'article L. 1251-7, le comité des finances locales et le conseil national d'évaluation des normes représenteraient deux formations spécialisées du futur Haut Conseil.

À l'exception des membres de droit, les membres du Haut conseil seraient désignés pour une durée de trois ans, conformément à l'article L. 1251-5. Des membres suppléants seraient désignés en même temps que les titulaires et selon les mêmes modalités. La désignation de plusieurs membres par une même instance devrait respecter le principe de parité.

Le fonctionnement du Haut Conseil

Le Haut conseil se substituerait aux commissions et organismes nationaux composés exclusivement de représentants de l'État et des collectivités territoriales.

L'article L. 1251-6 prévoit que l'ordre du jour des réunions du Haut Conseil serait fixé par le Premier ministre, sur proposition du ministre chargé des collectivités territoriales ou de la formation permanente. Les membres du Gouvernement participeraient aux réunions de la formation plénière du Haut Conseil, qui se réunirait au moins deux fois par an, en fonction de l'ordre du jour et sur convocation du Premier ministre.

Les membres du Haut conseil pourraient également adresser au Premier ministre des propositions de question à inscrire à l'ordre du jour.


· La position de votre commission

Votre commission a toujours jugé indispensable la mise en place d'une instance de dialogue destinée à favoriser une culture de confiance entre l'État et les collectivités territoriales, à même d'instaurer une « démocratie décentralisée apaisée », par une connaissance commune des politiques publiques locales. L'insuffisance de cette connaissance explique pour partie les malentendus entre l'État et les collectivités territoriales, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume3(*).

Si le Haut Conseil des Territoires est destiné à faciliter le cadre du dialogue et de la négociation entre l'État et les collectivités territoriales sur l'impact des politiques nationales et européennes, il ne doit pas pour autant se substituer au rôle constitutionnel du Sénat, chargé, en vertu de l'article 24 de la Constitution, de représenter les collectivités territoriales de la République. Par ailleurs, votre commission rappelle que plusieurs tentatives ont visé la création d'un tel outil et n'ont pas nécessité le recours à une loi. Une telle instance de dialogue, qui pourrait inutilement concurrencer les prérogatives des deux assemblées, peut faire l'objet d'un acte règlementaire pour sa mise en place. Enfin, Mme Marylise Lebranchu, lors du débat en première lecture au Sénat, a rappelé qu'à la demande du Premier ministre, le Haut Conseil des Territoires serait informel et non législatif et qu'il ne pourrait être une structure pérenne4(*).

C'est pourquoi votre commission n'a pas jugé opportun de conserver cette disposition, tout en partageant la nécessité de disposer d'une conférence nationale des exécutifs qui ne relève toutefois pas du niveau législatif. Ainsi, elle a adopté les amendements COM-537 de ses rapporteurs et COM-141 de M. Jacques Mézard supprimant le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 1er bis.

Article 2
(art. L. 1111-9, L. 1511-1 et L. 4251-12 à L. 4251-17 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 711-8 du code de commerce ;
art. 5-5 du code de l'artisanat et art. 7 de la loi n° 2014-856
du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire)
Compétence de la région en matière de développement économique
et schéma régional de développement économique,
d'innovation et d'internationalisation

L'article 2 du projet de loi affirme la responsabilité de la région en matière de développement économique, en précisant qu'elle est responsable de la définition des orientations en la matière sur son territoire. Elle élabore à cette fin un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), définissant ces orientations et opposable aux autres collectivités territoriales dans le respect de leurs compétences propres dans le domaine économique.

L'Assemblée nationale est revenue à la rédaction initiale du projet de loi, prévoyant que la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. Pour rappeler la position votée par le Sénat en première lecture, à l'issue de débats très nourris portant, notamment, sur les compétences des autres collectivités dans le domaine économique, votre commission a adopté un amendement COM-538 présenté par ses rapporteurs en vue de préciser que cette compétence de la région s'exerce sans préjudice des compétences attribuées par la loi aux autres collectivités et à leurs groupements et sous réserve des missions incombant à l'État.


· Le contenu du schéma

Tel qu'adopté par le Sénat en première lecture, l'article 2 prévoyait que le SRDEII, d'une part, définissait des orientations régionales en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation, d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, d'attractivité du territoire régional et de développement de l'économie sociale et solidaire et, d'autre part, précisait les actions menées par la région dans ces domaines et organisait leur complémentarité avec les actions menées par les autres collectivités territoriales et leurs groupements au titre de leurs compétences dans ces mêmes domaines. L'Assemblée nationale est revenue sur ce point à l'état initial du projet de loi, c'est-à-dire un schéma portant uniquement sur des orientations générales.

Or, dès lors que le SRDEII devrait être élaboré en associant plus étroitement les autres collectivités territoriales et les organismes impliqués dans le développement économique, il serait plus utile qu'il comporte, non seulement des orientations, mais aussi le programme des actions concrètes que la région entend mener, en complémentarité des actions conduites par les autres collectivités, en particulier les communes et leurs groupements compétents en matière de développement économique.

En effet, en la matière, les actions des uns et des autres doivent autant que possible converger pour être efficaces. Élaborer en association avec les autres acteurs locaux concernés un schéma comportant à la fois des orientations et un programme d'actions concrètes d'aides régionales aux entreprises et au tissu économique devrait permettre de construire des projets économiques mieux partagés par tous les acteurs sur le territoire de la région. À cet égard, vos rapporteurs relèvent que l'article 3 du projet de loi prévoit que les communes et leurs groupements peuvent contribuer au financement des aides régionales aux entreprises.

À leur initiative, votre commission a adopté un amendement COM-540 en ce sens. Le SRDEII doit être un document stratégique et programmatique d'orientation et d'action, retraçant de façon aussi complète que possible la politique de la région dans le champ économique et vis-à-vis des entreprises, en lien avec les autres collectivités compétentes.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-520 du Gouvernement précisant que le schéma pourrait également contenir un volet sur les orientations en matière d'aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières. Cette disposition concernerait en priorité les zones de montagne et avait été adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 6.


· L'association des autres collectivités et organismes concernés à l'élaboration du schéma régional

S'agissant de la procédure d'élaboration du SRDEII, en associant les autres acteurs publics locaux concernés, le texte adopté par l'Assemblée nationale apparaît, selon vos rapporteurs, très en retrait par rapport à celui adopté par le Sénat. En effet, il se borne à prévoir, sans davantage de précision, une élaboration du schéma « en concertation » avec les métropoles et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, puis « une présentation et (...) une discussion » du projet de schéma au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). Dans ces conditions, la région ne serait guère tenue de dialoguer et de prendre en compte les préoccupations des autres acteurs.

Dans la continuité de la position du Sénat en première lecture, vos rapporteurs ont proposé une procédure plus ambitieuse d'élaboration du SRDEII, en vue d'en faire, autant que possible, un instrument permettant de construire des projets économiques partagés sur les territoires, sans remettre en cause néanmoins la responsabilité éminente de la région en la matière, conformément à l'objectif du présent projet de loi. Cette procédure associant les autres acteurs publics locaux est d'autant plus légitime si le schéma doit comporter les actions que la région entend mener et pas uniquement des orientations générales. Au-delà de l'adoption du schéma régional stricto sensu, il est ainsi question, en réalité, d'un objectif plus ambitieux : la mise en oeuvre d'une stratégie de développement économique partagée entre la région, les EPCI à fiscalité propre et les chambres consulaires.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-539 à l'initiative de ses rapporteurs, en vue de rétablir une procédure associant réellement les autres personnes publiques les plus concernées par la responsabilité du développement économique, à savoir le préfet, les EPCI à fiscalité propre autres que les métropoles et les chambres consulaires. S'agissant des métropoles, l'élaboration du schéma sur leur territoire ferait l'objet d'une procédure spécifique d'élaboration et d'adoption conjointes par la région et la métropole. Elles ne seraient donc pas concernées par la procédure associant les EPCI.

Cette procédure serait plus simple que celle adoptée par le Sénat en première lecture, tout en continuant à s'inspirer des modalités d'élaboration du schéma régional d'aménagement , de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), schéma également opposable prévu à l'article 6 du projet de loi. La procédure arrêtée par votre commission prévoit, à l'issue d'une concertation au sein de la CTAP, que participeraient à l'élaboration du projet de schéma le préfet, les EPCI à fiscalité propre - communautés urbaines, communautés d'agglomération et communautés de communes -, à l'exception des métropoles, les chambres consulaires5(*) et le conseil économique, social et environnemental régional. Une fois arrêté par le conseil régional, le projet de schéma serait présenté à la CTAP et soumis pour avis au préfet, aux EPCI à fiscalité propre et aux chambres consulaires. En cas d'avis défavorable d'au moins trois cinquièmes des EPCI de la région, le conseil régional devrait arrêter un nouveau projet de schéma en tenant compte des objections.

Ces mécanismes d'association et de « seconde délibération » visent à inciter la région à élaborer le SRDEII de la façon la plus concertée possible, en vue in fine d'une stratégie coordonnée de développement économique en lien, notamment, avec les EPCI, qui sont les principaux acteurs, en dehors du cas particulier des métropoles, du développement économique local, avec la région. Vos rapporteurs considèrent que les actions de la région et des EPCI doivent être complémentaires et la loi doit les y inciter.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-164 de M. Jacques Mézard, supprimant la disposition selon laquelle le SRDEII ne devrait pas favoriser les délocalisations au sein de la région ou des régions limitrophes, cette précision apparaissant trop réductrice.


· Le rôle du préfet dans l'élaboration du schéma

Si l'Assemblée nationale a maintenu la clarification du rôle du préfet de région, apportée par le Sénat, dans l'approbation du SRDEII - acte par lequel le schéma est rendu opposable aux autres collectivités territoriales et aux chambres consulaires -, elle a cependant supprimé son intervention préalable, visant à porter à la connaissance de la région les informations nécessaires à l'élaboration du schéma. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale semble donc incomplet selon vos rapporteurs.

Au stade de l'approbation, il apparaît nécessaire que le préfet vérifie non seulement le respect de la procédure d'élaboration du schéma, comme le prévoit le texte de l'Assemblée nationale, mais aussi la correcte prise en compte des informations qu'il a communiquées à la région, comme pour le SRADDET, au-delà de la seule « préservation des intérêts nationaux » comme le texte le prévoit à la suite de l'adoption en séance d'un sous-amendement du Gouvernement. À l'évidence, comme le prescrit l'article 72 de la Constitution, « le représentant de l'État (...) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » et le présent projet de loi ne saurait le remettre en cause. À l'inverse, l'intervention du préfet ne peut se borner à vérifier la seule régularité formelle de l'élaboration du SRDEII, alors que sa mission comporte une dimension économique.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-541, sur la proposition de ses rapporteurs, en vue de préciser que le préfet doit porter préalablement à la connaissance de la région les informations nécessaires à l'élaboration du schéma, à l'instar du SRADDET.


· L'articulation des compétences économiques de la région et de la métropole

La question de l'articulation entre les compétences économiques des métropoles, telles qu'elles résultent de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, et les compétences économiques des régions, telles qu'elles sont affirmées et renforcées par le présent projet de loi, a reçu, dans le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, une première réponse.

En principe, les orientations du SRDEII applicables sur le territoire d'une métropole sont élaborées et adoptées conjointement par la région et la métropole. Cette procédure donne un rôle éminent aux métropoles dans l'élaboration du schéma, en raison de leur poids économique majeur.

En première lecture, le Sénat avait fait le choix, à défaut d'accord entre la région et la métropole sur ces orientations, d'appliquer le principe de compatibilité des actions économiques de la métropole avec le SRDEII, l'Assemblée nationale est revenue au texte initial du projet de loi, à l'occasion d'une seconde délibération en séance, demandée par le Gouvernement pour revenir sur l'adoption d'un amendement proche du dispositif adopté par le Sénat. Le texte adopté par l'Assemblée dispose, en cas de désaccord, que la métropole élabore un « document d'orientations stratégiques » qui doit simplement prendre en compte le SRDEII, ce document valant orientations économiques au sens du SRDEII. Il ajoute, pour éviter toute ambiguïté, que ce document ne vaudrait pas autorisation pour la métropole à mettre en place des régimes d'aides aux entreprises, en lieu et place de la région, qui se voit reconnaître une initiative prépondérante en la matière à l'article 3 du projet de loi.

Rappelant que le développement économique local, auquel la métropole contribue à l'évidence de façon éminente, exige une action coordonnée et concertée entre région et métropole, vos rapporteurs rappellent, comme ils l'avaient déjà indiqué en première lecture, que région et métropole ne peuvent s'ignorer mutuellement, voire agir de façon concurrente, par exemple pour susciter l'implantation de nouvelles entreprises sur leur territoire.

Toutefois, votre commission s'est ralliée à la position de l'Assemblée nationale sur cette question, tout en appelant à la nécessaire collaboration entre les métropoles et les régions qui ne peuvent s'ignorer l'une l'autre pour assurer un développement harmonieux du territoire.

Par ailleurs, votre commission n'a pas modifié le sort particulier réservé à la métropole du Grand Paris, à la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Celle-ci ne serait pas soumise aux règles de droit commun d'élaboration du SRDEII.


· Mise en oeuvre et révision du schéma

Reprenant ainsi une disposition adoptée par le Sénat en première lecture, à l'initiative notamment de notre collègue Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, tout en simplifiant sa rédaction, votre commission a adopté un amendement COM-544 présenté par ses rapporteurs pour prévoir que la région peut conclure une convention avec un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, la métropole de Lyon ou une chambre consulaire pour la mise en oeuvre du SRDEII. Là encore, il s'agit, selon vos rapporteurs, de faire en sorte que le schéma traduise en réalité un projet partagé et territorialisé de développement économique, sans que soit remise en cause la responsabilité première confiée à la région par le présent projet de loi.

Pour donner de la souplesse au SRDEII et pour éviter d'imposer au conseil régional d'adopter un nouveau schéma après chaque renouvellement général, le Sénat avait prévu une procédure de modification du SRDEII et une procédure de révision, ainsi que la faculté pour le conseil régional après son renouvellement de décider de maintenir le schéma en vigueur, de le modifier ou bien de le réviser. Dans un souci de simplification, l'Assemblée nationale a supprimé la procédure de modification, pour s'en tenir à la seule révision. Votre commission ne s'oppose pas à cette simplification.

À l'initiative de M. Jacques Mézard (amendement COM-165), votre commission a allongé le délai d'élaboration des premiers SRDEII, jugeant peu réaliste de ne laisser qu'une seule année aux régions pour l'élaboration de ce nouveau schéma.


· Autres dispositions ponctuelles

À l'initiative de nombreux collègues députés, alors que cette disposition votée par le Sénat en séance publique avait été supprimée en commission par l'Assemblée nationale, le projet de loi prévoit toujours que les conseils départementaux élus en mars 2015 pourraient poursuivre la mise en oeuvre de leurs actions de développement économique, à l'exclusion de l'octroi d'aides aux entreprises, jusqu'au 31 décembre 2016, soit un an après le renouvellement des conseils régionaux. Cette disposition vise à soulever la question de la situation des agences de développement économique créées par les départements et de leurs personnels, alors que la compétence des départements dans ce domaine se trouve supprimée par le présent projet de loi, du fait de la suppression de la clause de compétence générale6(*). En séance devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est engagé à trouver un dispositif adéquat, afin que cette question soit correctement prise en compte.

Par ailleurs, compte tenu des amendements précédemment adoptés sur l'élaboration du SRDEII, votre commission a adopté un amendement COM-543 de coordination présenté par ses rapporteurs. Elle a également adopté, comme en première lecture, un amendement COM-545 visant à supprimer, en raison de son caractère redondant, l'obligation pour la région d'élaborer une « stratégie régionale de l'économie sociale et solidaire »7(*), dès lors que l'Assemblée nationale a approuvé l'extension du SRDEII à l'économie sociale et solidaire, votée par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
(art. L. 1511-1, L. 1511-2, L. 1511-3, L. 1511-5, L. 1511-7, L. 2251-1, L. 3231-1, L. 3231-3, L. 3231-4, L. 3231-7, L. 3232-1, L. 3641-1, L. 4211-1, L. 4433-12, L. 5217-2, L. 5421-4 et L. 5621-8 du code général des collectivités territoriales et art. L. 122-11 du code du sport)
Compétence de la région en matière de développement économique
et conditions d'attribution des aides aux entreprises

L'article 3 du projet de loi vise à réformer les règles fixées par le code général des collectivités territoriales pour encadrer l'octroi d'aides aux entreprises par les collectivités territoriales, en confiant dans ce domaine une responsabilité prépondérante à la région.

En première lecture, le Sénat avait veillé à ce que l'initiative de la région en matière d'aides aux entreprises soit préservée et affirmée, dans un souci de simplification et de clarification des compétences, en supprimant les divers mécanismes de financement croisé que le projet de loi comportait pour permettre à d'autres collectivités de participer aux dispositifs instaurés par la région, par voie de convention avec celle-ci. En tout état de cause, vos rapporteurs rappellent que la région a la faculté de déléguer l'exercice d'une compétence à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie, en vertu de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale est revenue à un texte plus proche du texte initial du projet de loi, s'agissant des financements croisés, en conservant néanmoins une bonne partie des apports du Sénat en matière de clarification des compétences d'aides aux entreprises. Le texte ainsi soumis au Sénat fait reposer les dispositifs d'aides aux entreprises principalement sur la région, seule compétente pour définir ces dispositifs, sous réserve des compétences attribuées aux communes, intercommunalités et métropoles. Les communes et intercommunalités, dont les métropoles, sont compétentes pour définir les aides à l'immobilier d'entreprise et pour intervenir, par voie de convention, en complément des interventions mises en place par la région. Comme l'a voté le Sénat en première lecture, la région et les métropoles sont également compétentes en matière de soutien et de participation au pilotage des pôles de compétitivité, l'Assemblée nationale ayant prévu que la région et les métropoles pouvaient également soutenir les organismes oeuvrant en faveur de la création d'entreprises, alors que le Sénat avait réservé cette mission à la seule région. Les métropoles bénéficient ainsi d'une reconnaissance propre de leur rôle en matière économique, plus importante que pour les autres intercommunalités.

En outre, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a utilement complété le présent article en précisant que la région, dans le cadre de sa compétence économique, pouvait attribuer, non seulement des aides individuelles à des entreprises, mais aussi des aides à des actions collectives au bénéfice de plusieurs entreprises, lorsqu'elles s'inscrivent dans le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internalisation (SRDEII).

Sur proposition de ses rapporteurs et dans un souci de compromis, votre commission a accepté l'économie générale du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, tout en regrettant la relative perte de lisibilité qui résulte du rétablissement des financements croisés, même si ceux-ci ne pourraient intervenir qu'en complément de l'intervention de la région et par voie de convention avec celle-ci, donc avec son accord. À l'initiative de ses rapporteurs, elle a néanmoins adopté plusieurs amendements ponctuels.

Votre commission a ainsi adopté l'amendement COM-547 visant à permettre au conseil régional, dans un souci de souplesse et de simplification, de déléguer la gestion de tous les types d'aides aux entreprises qu'il peut mettre en place, par exemple des subventions ou bonifications d'intérêts, et pas seulement des prêts et avances, à un établissement public ou à BPIFrance. En pratique, cette dernière gère déjà, pour le compte de certaines régions, des dispositifs de subventions qu'elles ont mis en place.

Elle a en revanche maintenu une disposition issue des travaux de l'Assemblée nationale, prévoyant que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pourraient, par voie de convention avec le département, lui déléguer la compétence d'octroi de tout partie des aides en matière d'investissement immobilier des entreprises et de location de terrains ou d'immeubles.

Elle a également adopté l'amendement COM-549 visant, comme en première lecture, à abroger l'article L. 3231-2 dudit code. Cet article prévoit que, « lorsque l'intervention du département a pour objet de favoriser le développement économique, il peut accorder des aides dans les conditions prévues par le titre Ier du livre V de la première partie ». Dès lors que le département n'a plus vocation à intervenir directement, de sa propre initiative, en matière de développement économique, conformément à l'objectif de clarification des compétences du projet de loi, il n'y a pas lieu, en effet, de conserver une telle disposition.

Votre commission a enfin adopté trois amendements à caractère rédactionnel ou de coordination de ses rapporteurs (amendements COM-546, COM-550 et COM-551) ainsi que trois amendements de précision de M. Gérard Collomb (amendements COM-473 et COM-472) et de M. Charles Guené (amendement COM-359)

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis
(art. L. 5311-3, L. 5312-3, L. 5312-4, L. 5312-11, L. 6123-3,
L. 6123-4 et L. 6123-4-1 du code du travail)
Participation de la région à la coordination des acteurs
du service public de l'emploi

Introduit en première lecture par le Sénat, par votre commission, à l'initiative de vos rapporteurs ainsi que de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, l'article 3 bis du projet de loi visait à confier à la région la compétence de coordonner, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l'emploi. L'objectif de votre commission était de faire du présent projet de loi un texte non seulement de clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, mais également un texte de décentralisation, en donnant de nouvelles responsabilités aux régions. Cet article modifiait donc un certain nombre d'articles du code du travail, pour donner à la région des missions en matière d'emploi exercées aujourd'hui par l'État localement et pour mieux associer les régions à la conduite des missions de Pôle emploi. Dès lors que la région est compétente en matière de formation professionnelle et de développement économique, il avait semblé logique au Sénat qu'elle le soit également davantage en matière d'emploi.

L'Assemblée nationale a conservé l'article 3 bis du projet de loi, tout en supprimant nombre de ses dispositions et en réduisant significativement son ambition décentralisatrice, dès le stade de la commission, à l'initiative du Gouvernement. Tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, cet article ne diffère plus substantiellement du droit en vigueur, mais il y ajoute de nouvelles procédures administratives pour développer la concertation relative aux politiques de l'emploi sur le territoire de la région et élaborer une stratégie régionale coordonnée pour l'emploi. Dès lors, vos rapporteurs estiment que cet article s'apparente, en quelque sorte, à un « trompe-l'oeil » qui ne correspond pas à l'intention du Sénat.

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale dispose que la région « participe à la coordination des acteurs du service public de l'emploi sur son territoire », ce qui est déjà le cas en l'état du droit, puisque le code du travail prévoit que la région participe, aux côtés de l'État, à cette mission : le président du conseil régional préside conjointement avec le préfet le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP) et il signe également conjointement avec le préfet les conventions régionales pluriannuelles de coordination de l'emploi, de l'orientation et de la formation conclues avec Pôle emploi et les autres intervenants du service public de l'emploi, au niveau régional. Sur ces deux aspects, le texte soumis au Sénat en deuxième lecture ne diffère plus du droit en vigueur.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit une concertation au sein du Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CNEFOP), au sein duquel les régions sont représentées, avant la signature de la convention nationale tripartite entre l'État, Pôle emploi et l'UNEDIC, en lieu et place d'une consultation directe des régions sur la future convention : en réalité cette disposition est déjà satisfaite par le droit actuel, puisque le CNEFOP émet un avis sur le projet de convention.

Le seul apport substantiel adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement réside dans l'élaboration, par le président du conseil régional et le préfet de région, d'une « stratégie coordonnée en matière d'emploi, d'orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation ». On peut s'interroger sur le contenu réel et l'intérêt d'une telle disposition, qui a pour effet de maintenir en l'état la répartition actuelle des compétences entre la région et l'État en matière d'emploi, en associant un peu plus la région que dans l'état en vigueur du code du travail.

Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de ses rapporteurs, adopté l'amendement COM-552 visant à rétablir l'ambition décentralisatrice retenue par le Sénat en première lecture en matière d'emploi, dans une formulation néanmoins simplifiée et prenant en compte certaines modifications apportées par l'Assemblée nationale, en particulier la conclusion de conventions régionales pluriannuelles avec les maisons de l'emploi et les organismes gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion (PLIE).

Votre commission a adopté l'article 3 bis ainsi modifié.

Article 3 ter
(art. L. 5311-3-1 [nouveau], L. 5141-5 et L. 5522-21 du code du travail)
Possibilité pour les régions de recevoir par délégation de l'État
la mission de coordonner l'action des intervenants
du service public de l'emploi et transfert aux régions
des actions d'accompagnement à la création et à la reprise d'entreprises

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue députée Monique Iborra, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, puis profondément modifié en séance publique, à l'initiative du Gouvernement, l'article 3 ter du projet de loi dispose, en premier lieu, que l'État peut déléguer à la région, par convention et après avis du comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), la « mission de veiller à la complémentarité et de coordonner l'action des différents intervenants » du service public de l'emploi, sans préjudice des prérogatives de Pôle emploi. La convention doit notamment préciser « les conditions de transfert par l'État aux régions délégataires des crédits affectés hors dispositifs nationaux des politiques de l'emploi ».

Ce dispositif s'apparente à la mesure de décentralisation adoptée par le Sénat en première lecture à l'article 3 bis, visant à confier à la région la compétence de coordonner sur son territoire les acteurs du service public de l'emploi. Il ne s'agit cependant pas d'un transfert de compétence, comme le Sénat l'avait souhaité, mais d'une simple délégation de compétence, qui reste à la discrétion de l'État, y compris dans son volet financier. Ce dispositif n'est toutefois pas expérimental, à la différence de celui adopté dans un premier temps par l'Assemblée nationale en commission.

Par coordination avec les modifications apportées à l'article 3 bis, votre commission a adopté un amendement COM-553 à l'initiative de ses rapporteurs en vue de supprimer la faculté pour l'État de déléguer aux régions la mission de coordonner les intervenants du service public de l'emploi, dès lors que cette mission devrait être transférée aux régions, en vertu de l'article 3 bis tel que modifié par votre commission.

En raison des règles de recevabilité financière des amendements résultant de l'article 40 de la Constitution, vos rapporteurs ne sont pas en mesure cependant de proposer le transfert pérenne de crédits de l'État vers les régions, correspondant à la mission de coordination au niveau régional, comme le fait le présent article dans le cadre d'une délégation. En tout état de cause, sont seuls visés des crédits qui ne concernent pas les dispositifs nationaux des politiques de l'emploi. À la connaissance de vos rapporteurs, aucun chiffrage des montants correspondants n'a été avancé lors des débats à l'Assemblée nationale.

En second lieu - et vos rapporteurs tiennent à saluer cette avancée -, l'article 3 ter du projet de loi, à l'initiative du Gouvernement, vise aussi à transférer aux régions les actions d'accompagnement à la création et à la reprise d'entreprises des demandeurs d'emploi (dispositif « NACRE »). Le Gouvernement a fait état de la complémentarité de cette mission avec le renforcement des responsabilités de la région en matière de développement économique et, plus particulièrement, de soutien à la création d'entreprises. Elle a d'ailleurs adopté l'amendement COM-533 rect. du Gouvernement fixant au 1er janvier 2017 la faculté pour les régions de financer ces actions et prévoyant le versement par l'État aux régions les sommes qu'il allouait lui-même, en 2015, à ces actions sur leur territoire.

Le projet de loi modifie à cette fin l'article L. 5141-5 du code du travail. Les régions pourraient, par convention, participer au financement d'actions d'accompagnement et de conseil organisées avant la création ou la reprise d'une entreprise et pendant les trois années suivantes, ces actions bénéficiant à des demandeurs d'emploi pour lesquels la création ou la reprise d'une entreprise leur permettrait de créer leur propre emploi. Aucun transfert de crédits n'est toutefois prévu pour accompagner ce transfert de compétence, ce que déplorent vos rapporteurs.

Votre commission a néanmoins approuvé en l'état le transfert aux régions du pilotage du dispositif « NACRE ».

Votre commission a adopté l'article 3 ter ainsi modifié.

Article 4
(art. L. 1111-9 et L. 4424-31 du code général des collectivités territoriales et art. L. 111-2, L. 131-1, L. 131-3, L. 131-6, L. 131-7, L. 132-1, L. 132-2,
L. 151-1 et L. 161-3 du code du tourisme)
Attribution à la région du rôle de chef de file en matière de tourisme
et schéma de développement touristique

Tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, l'article 4 du projet de loi vise, d'une part, à désigner la région en qualité de collectivité territoriale chef de file dans le domaine de compétence partagé du tourisme et, d'autre part, à prescrire l'élaboration, conjointement par les collectivités territoriales d'une même région, d'un schéma de développement touristique. Si le Sénat, en première lecture, avait accepté la mise en place de ce schéma, en vue de coordonner et de rationaliser les interventions des différentes collectivités intéressées dans un tel domaine de compétence partagée, il s'était opposé à la désignation d'un chef de file dans ce domaine, conformément à une position constante.


· La désignation d'une collectivité chef de file en matière de tourisme

Contrairement à son texte initial, la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, à l'initiative du Sénat, ne désigne aucune collectivité territoriale chef de file dans le domaine du tourisme. La promotion et le développement du tourisme demeurent une compétence strictement partagée, sans chef de file, entre les différents niveaux de collectivités territoriales, les communes et leurs groupements, les départements et les régions.

Si le présent projet de projet de loi prévoyait, dans son texte initial, la désignation de la région en qualité de chef de file pour l'exercice de cette compétence, le Sénat a supprimé cette disposition en première lecture, dans la continuité du choix déjà opéré par le législateur dans la loi du 27 janvier 2014 précitée.

Or, en première lecture, l'Assemblée nationale a accepté sur ce point de revenir au texte initial du Gouvernement, en adoptant un amendement présenté par ce dernier en commission. Ce même amendement comportait, en outre, une précaution purement déclaratoire et juridiquement inutile précisant que les compétences en matière de tourisme étaient partagées.

Conformément à la position déjà retenue et par simple cohérence, votre commission a adopté les amendements COM-554 présenté par ses rapporteurs, COM-303 de M. Jean-Pierre Grand, COM-22 de M. Louis Nègre et COM-396 de M. Yves Détraigne en vue de supprimer la désignation de tout chef file en matière de tourisme. Ce choix permet de garantir le caractère strictement partagé des compétences dans ce domaine.


· L'élaboration d'un schéma de développement touristique

En substitution des actuels schémas régionaux et départementaux en matière touristique, le projet de loi proposait initialement la création d'un nouveau schéma régional de développement touristique. Le Sénat l'avait accepté, tout en précisant qu'il devait être élaboré et adopté conjointement par la région et les départements, en y associant les communes et leurs groupements selon des modalités précisées par décret.

Entre autres, le schéma devait en particulier définir les orientations d'aménagement, de développement et de promotion des destinations touristiques. Compte tenu des modalités d'élaboration de ce schéma, ces orientations avaient vocation à être partagées entre toutes les collectivités, en vue d'améliorer la complémentarité de leurs actions en matière touristique tout en conservant la souplesse nécessaire.

Ce schéma devait tenir lieu de convention territoriale d'exercice concerté de la compétence et être adopté dans les mêmes conditions, par les collectivités concernées, après examen au sein de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP).

En commission, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait fait adopter un amendement supprimant tout schéma en matière touristique, dans un objectif de simplification dès lors qu'un chef de file était désigné. En séance publique, cependant, à l'initiative de nombreux collègues députés, le schéma a été rétabli, dans une rédaction quasiment identique à celle adoptée par le Sénat en première lecture, s'agissant tant de ses modalités d'élaboration que de son contenu, sous réserve de sa dénomination : le schéma ne serait plus qualifié de « régional » pour éviter toute confusion dans un domaine de compétence qui demeure partagé.

Vos rapporteurs ont donc proposé d'adopter sans modification les dispositions relatives au schéma de développement touristique.

En outre, l'Assemblée nationale a procédé à diverses coordinations et modifications pour alléger et simplifier le dispositif du présent article, sans remettre en cause l'économie générale du texte voté par le Sénat.

Rétablissant la suppression de tout chef de file en matière de tourisme, votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
(art. L. 541-13, L. 541-14, L. 541-14-1 (abrogé), L. 541-15, L. 655-6 et L. 655-6-1 (abrogé) du code de l'environnement ; art. L. 4424-37 et L. 4424-38 du code général des collectivités territoriales)
Simplification de la planification régionale en matière de déchets

Le présent article vise à créer un plan régional de prévention et de gestion des déchets, qui remplacerait les trois schémas départementaux ou régionaux existants aujourd'hui en matière de gestion de déchets8(*).

En première lecture, votre Haute Assemblée a salué cet effort de rationalisation des procédures de planification des politiques des déchets. L'élaboration d'un document unique devrait permettre d'éviter les incohérences nées de l'enchevêtrement des différents documents de planification et niveaux de compétence. S'appuyant sur le rapport d'information de notre regretté collègue M. Jean Germain et de notre collègue M. Pierre Jarlier9(*) ainsi que sur les recommandations de la Cour des comptes10(*), le Sénat a également souligné que la région était l'échelon le plus pertinent pour élaborer une stratégie d'ensemble et permettre des gains significatifs en termes de mutualisation.

En sus de plusieurs amendements de coordination, votre commission des lois a adopté un amendement de M. Gérard Collomb portant de trois à quatre mois le délai au-delà duquel l'avis des instances consultées est réputé favorable. En séance publique, le Sénat a également adopté, un amendement de M. Christian Favier qui vise à préciser l'origine, la nature et la composition des déchets dans l'état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, ainsi qu'un amendement de M. Ronan Dantec qui intègre au document régional unique un plan régional d'action concernant l'économie circulaire11(*).

Outre de nombreux amendements rédactionnels adoptés par la commission des lois et en séance publique à l'initiative de son rapporteur M. Olivier Dussopt et de M. François-Michel Lambert et plusieurs de ses collègues, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de précision de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, notamment afin de préciser dans l'état des lieux de la prévention et de la gestion des déchets, la prise en charge de leur transport.

En séance publique, elle a également adopté un amendement du Gouvernement qui prévoit l'approbation des plans régionaux uniques dans un délai de dix-huit mois, et non plus de trois ans, après la promulgation de la présente loi. Enfin, elle a adopté, à l'initiative du Gouvernement, des dispositions transitoires pour les projets de plan dont les procédures d'élaboration et de révision sont engagées avant la publication de la présente loi, afin de garantir leur validité.


· Les difficultés posées par les modifications de l'Assemblée nationale : une procédure d'élaboration du plan régional plus complexe

Tout en constatant que les deux assemblées sont guidées par le même souci d'associer étroitement l'ensemble des collectivités territoriales à l'élaboration du plan régional unique, votre commission relève toutefois que plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale complexifient significativement la procédure d'élaboration du plan régional de prévention et de gestion des déchets.

En premier lieu, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement précisant que le projet de plan régional est élaboré en concertation avec les autorités compétentes des zones limitrophes alors que la version du Sénat précisait que le plan tenait compte « en concertation avec l'autorité compétente des zones limitrophes, des besoins hors de son périmètre ». Cet amendement présenté comme rédactionnel a néanmoins pour conséquence d'associer l'ensemble des autorités des zones limitrophes, y compris étrangères, à l'élaboration du plan régional unique, et non seulement de les consulter pour connaître leurs besoins en termes de gestion des déchets.

En second lieu, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis de son rapporteur et du Gouvernement, un amendement introduisant la possibilité d'un blocage, à la fin de la procédure de concertation, pour les communes et les EPCI chargés du traitement des déchets. Ainsi l'adoption du plan régional serait conditionnée à l'avis favorable de la moitié au moins des EPCI et communes chargés du traitement des déchets et représentant au moins la moitié de la population régionale.

Comme le soulignait en séance publique le député M. Florent Boudié, rapporteur pour avis, cette position semble incohérente au regard de la propre position de l'Assemblée nationale sur l'article 6 qui estime que le dispositif de majorité de blocage, introduit par le Sénat, conduit à un « un affaiblissement de la capacité décisionnelle de la région dans l'élaboration du SRADDT et, a contrario, un renforcement du poids des autres collectivités dans la procédure12(*).» Selon M. Florent Boudié, « [Il n'est] pas utile de prendre le risque que le travail accompli soit balayé d'un revers de la main. Nous considérons que si le plan de prévention et de gestion des déchets doit faire l'objet d'une concertation approfondie, c'est, en fin de parcours, au conseil régional de délibérer dans les formes habituelles pour savoir s'il doit ou non l'adopter ».

Par ailleurs, à la différence du dispositif de « seconde délibération » introduit à l'article 6 par votre commission des lois, cette possibilité de « minorité de blocage » introduite à l'article 5 n'est accordée qu'à une partie des collectivités territoriales concernées, à savoir les communes et les EPCI alors même que les départements exercent régulièrement, par délégation, la compétence en matière de déchets ménagers et que les déchets non ménagers relèvent de la compétence régionale.

De même, la possibilité d'un tel blocage intervient à l'ultime étape de l'adoption du plan par le conseil régional, sans prévoir de procédure de réexamen par les collectivités territoriales. Un tel dispositif serait à même de paralyser l'ensemble de la procédure d'adoption du plan régional unique.


· La position de votre commission : le rétablissement d'une procédure d'élaboration concertée et simplifiée

Votre commission a estimé que l'élaboration d'un plan régional unique est une nécessité pour une mise en cohérence des politiques de planification des déchets et une source non négligeable d'économies nées des gains de mutualisation. Aussi, il convient d'éviter de complexifier excessivement la procédure de concertation au risque de la rendre lente et coûteuse. Vos rapporteurs sont néanmoins attentifs à ce que la procédure d'élaboration du schéma régional associe étroitement l'ensemble des collectivités territoriales et des acteurs concernés par la prévention et l'élimination des déchets. Par l'adoption de l'amendement COM-556 de ses rapporteurs, votre commission a supprimé la possibilité d'un blocage par les communes et les EPCI. Elle a toutefois maintenu la rédaction de l'Assemblée nationale qui prévoit que l'élaboration du projet de plan s'effectue en concertation avec l'ensemble des collectivités territoriales et des acteurs concernés, dont les éco-organismes.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-555 de ses rapporteurs, ainsi que l'amendement identique COM-516 du Gouvernement, afin de rétablir la rédaction issue des travaux du Sénat en première lecture concernant la prise en compte des besoins des zones limitrophes.

Enfin, votre commission a adopté l'amendement COM-191 de notre collègue M. Jacques Mézard supprimant la participation des associations agréées de défense des consommateurs à la procédure de concertation concernant le plan régional unique.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis
(art. L. 541-10 et art. L.541-15-2 (nouveau) du code de l'environnement)
Obligation de transmission des informations sur les quantités de déchets

Le présent article résulte de deux amendements de M. Claude Kern et plusieurs de ses collègues adopté par votre commission des lois.

Il prévoit pour les éco-organismes une obligation de transmission aux conseils régionaux des informations utiles dont ils disposent concernant les quantités de déchets soumis au principe de la responsabilité élargie du producteur. Il vise également à inscrire dans les dispositions obligatoires des cahiers des charges des éco-organismes l'obligation de ceux-ci de respecter les objectifs fixés par les plans de prévention et de gestion des déchets.

Outre deux amendements rédactionnels adoptés par sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement de M. François-Michel Lambert et plusieurs de ses collègues visant à élargir le champ des informations susceptibles d'être transmises par les éco-organismes aux conseils régionaux pour y inclure les données sur le traitement de ces déchets.

Elle a également adopté un amendement du Gouvernement supprimant le 2° de l'article qui permettait au conseil régional de contracter avec tout acteur de la prévention et de la gestion des déchets pour disposer à titre gratuit des données relatives aux gisements de déchets.

Par l'adoption de l'amendement COM-557 de ses rapporteurs, votre commission a rétabli cette possibilité qui devrait permettre aux conseils régionaux d'élaborer des plans plus pertinents au regard de la réalité des gisements.

Conformément à sa position adoptée en première lecture, votre commission a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 4251-1 à L. 4251-11 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional d'aménagement, de développement durable
et d'égalité des territoires

Le présent article crée un schéma régional d'aménagement et de développement durable (SRADDT), que l'Assemblée nationale a fait évoluer en schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), regroupant plusieurs schémas régionaux, qui aurait une valeur prescriptive pour les schémas ou documents infrarégionaux. Il succèderait au schéma régional d'aménagement et de développement du territoire, dont le caractère facultatif et l'absence de caractère opposable n'ont pas permis d'assurer la cohérence des politiques d'aménagement du territoire sur l'espace régional.


· Les apports du Sénat : la volonté de renforcer les conditions de succès du SRADDT

En première lecture, votre Haute Assemblée a renforcé la vocation de la région en matière d'aménagement du territoire, en faisant du SRADDT le document essentiel de planification des orientations stratégiques de la région. Elle a adopté le caractère opposable de ses dispositions sur les documents infrarégionaux afin de renforcer la cohérence, au sein de chaque territoire régional, des différents documents concourant à l'aménagement du territoire.

Votre commission a toutefois estimé que le succès de cette démarche était lié à une association étroite des collectivités territoriales et des groupements infrarégionaux à l'élaboration de ce schéma : une meilleure coordination des politiques d'aménagement repose sur une participation réelle - et non formelle - de l'ensemble des collectivités territoriales, afin que soient prises en compte, par la région, les spécificités de son espace. En d'autres termes, le SRADDT est l'instrument de la contextualisation et de la territorialisation de la politique d'aménagement du territoire de la région.

Alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que l'approche de votre commission d'une meilleure association de l'ensemble des collectivités territoriales à l'élaboration du schéma conduirait à « un affaiblissement de la capacité décisionnelle de la région dans l'élaboration du SRADDT et, a contrario, un renforcement du poids des autres collectivités dans la procédure. », votre commission ne peut que regretter une telle analyse.

Les objectifs du SRADDT

Le Sénat a élargi les objectifs du schéma, d'une part, à l'initiative de ses rapporteurs, à l'équilibre et à l'égalité des territoires et, d'autre part, sur proposition de M. Jacques Mézard, à la prise en compte des projets de développement des transports. Il a adopté l'inclusion d'orientations en matière de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux, par l'adoption d'un amendement de M. Alain Bertrand.

En séance publique, un amendement de Mme Odette Herviaux, adopté contre l'avis du Gouvernement, a doté les futurs SRADDT d'un volet consacré au littoral tandis que les amendements identiques de MM. Pierre Jarlier et Michel Bouvard ont prévu la compatibilité des SRADDT avec le schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif, dans les régions comprenant des zones de montagne.

La composition du SRADDT

Un amendement de M. Ronan Dantec adopté par votre commission a prévu la substitution du schéma aux schémas sectoriels dont il reprendrait les éléments essentiels.

Votre Haute Assemblée a adopté, en séance publique, un amendement de ses rapporteurs supprimant les dispositions relatives à la composition du SRADDT afin de laisser une plus grande liberté aux collectivités territoriales dans sa rédaction et remplaçant la notion de dispositions opposables du fascicule par celles de modalités de mise en oeuvre des orientations et des objectifs du schéma, qui seraient définies par la région en association avec les autres collectivités territoriales.

La procédure d'élaboration du SRADDT

Votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, a clarifié les principales étapes d'élaboration du schéma. Par délibération, le conseil régional déterminerait les modalités d'élaboration du schéma et organisait un débat pour définir les orientations stratégiques du futur schéma.

L'approbation du SRADDT par le préfet de région a soulevé de nombreuses inquiétudes au sein de votre commission d'où les précisions adoptées à l'initiative de ses rapporteurs destinées à éviter tout risque de tutelle de l'État sur les régions. Ainsi, le rôle du représentant de l'État dans la région a été encadré afin de préciser son pouvoir d'approbation du projet de schéma. Le préfet porterait à la connaissance du président du conseil régional les projets d'intérêt national et d'utilité publique qui devraient être pris en compte par le schéma. Dans le cadre de son pouvoir d'approbation, il se bornerait à vérifier la prise en compte de ces informations par le président du conseil régional et le respect de la procédure d'élaboration prévue par le présent article. En cas de refus d'approbation, le président du conseil régional disposerait d'un délai porté à quatre mois par un amendement de M. Louis Nègre - contre trois mois prévu par le projet de loi initial - pour prendre en compte les observations demandées.

Dans les régions dans lesquelles seraient comprises des zones de montagne, seraient associés à l'élaboration du schéma les comités de massifs intéressés, ainsi que l'ont proposé deux amendements identiques de M. Pierre Jarlier et Mme Annie David, afin d'éviter un risque de marginalisation des territoires montagneux au sein des régions dont le périmètre va évoluer.

Au terme du texte élaboré par votre commission, le projet de schéma serait soumis pour avis aux personnes publiques participant à son élaboration - le terme de « participation » ayant été préféré à celui d' « association », à l'initiative de Mme Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques et de M. Michel Mercier - et à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP). En séance publique, à l'initiative de ses rapporteurs, le Sénat a également prévu la participation des collectivités territoriales à statut particulier à l'élaboration du SRADDT.

Une double majorité de rejet du projet de SRADDT élaboré par la région a été instituée : ainsi, si le projet recueillait un avis défavorable de la part de trois cinquièmes des établissements publics (EPCI) à fiscalité propre et de la moitié des départements de la région, le président du conseil régional devrait soumettre un nouveau projet de schéma tenant compte des observations ainsi émises.

À l'initiative de M. Michel Mercier, le Sénat a précisé que, pour la mise en oeuvre du schéma, la région pourrait conclure une convention avec un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre ou une collectivité à statut particulier, afin de préciser les conditions d'application des orientations et des actions du schéma au territoire concerné.

Sur proposition du Gouvernement, le projet de modification et les avis recueillis au cours de l'élaboration du schéma seraient mis à la disposition du public par voie électronique pendant au moins deux mois. Un bilan de cette mise à disposition serait ensuite présenté au conseil régional.

Serait organisé un bilan de mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux à l'issue duquel le conseil régional déciderait du maintien en vigueur du schéma, de sa modification, de sa révision, totale ou partielle, ou, enfin, de son abrogation.

Enfin, à l'initiative de ses rapporteurs, les dispositions du présent article entreraient en vigueur à compter du 1er janvier 2016, date à laquelle seront créées les régions issues du nouveau découpage régional en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Toutefois, par dérogation, un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux prévu en décembre 2015 serait laissé aux régions pour élaborer le premier SRADDT.


· Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Guidée par le même souci que votre Haute Assemblée de renforcer la planification régionale en matière d'aménagement et de développement durable du territoire, l'Assemblée nationale a sensiblement modifié le dispositif adopté par le Sénat.

Les objectifs et la composition du SRADDET

Un amendement de Mme Nathalie Appéré a modifié le nom du SRADDT pour le transformer en schéma régional d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires - le SRADDET - en cohérence avec la compétence des régions en matière d'égalité des territoires, adoptée par l'Assemblée nationale à l'article 1er.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a limité les références auxquelles serait soumis le SRADDET, en supprimant le renvoi à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme applicable aux documents d'urbanisme des communes et des intercommunalités, ses dispositions apparaissant inadaptées, selon elle, à l'élaboration du document stratégique régional qu'est le SRADDET. En revanche, les dispositions insérées à l'initiative de notre collègue Mme Odette Herviaux portant sur les espaces littoraux ont été conservées. Enfin, ce même amendement intègre, en complément de l'amendement de Mme Nathalie Appéré, le principe d'égalité des territoires dans les objectifs présidant à l'élaboration du schéma.

À l'initiative de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, les orientations stratégiques et les objectifs assignés au SRADDET ont été élargis au désenclavement et à l'amélioration de l'offre de services dans les territoires ruraux. A contrario, l'objectif en matière de logement, prévu par le projet de loi initial, a été supprimé à l'initiative de Mme Nathalie Appéré, au motif que le présent projet de loi ne devait pas remettre en cause l'équilibre de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite Loi Alur) en faveur d'un aménagement du territoire équilibré et pérenne.

Trois amendements identiques de MM. Paul Molac et Alain Rousset et Mme Nathalie Appéré, adoptés en séance publique, ont supprimé la disposition, introduite par le Sénat, portant sur la prise en compte, par le schéma, des orientations fondamentales de développement, de désenclavement et de mise en capacité des territoires ruraux, au motif qu'elles relèveraient plus de préoccupations que d'orientations s'imposant aux régions.

Enfin, en cohérence avec l'article 9, un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique, prévoit l'identification, par le SRADDET, des voies et axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constitueraient des itinéraires d'intérêt régional. Le département devrait prendre en compte ces itinéraires en vue de garantir la cohérence et l'efficacité du réseau et la sécurité des usagers.

La composition du SRADDET

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a restauré la composition du schéma prévue par le projet de loi initial : ainsi, à côté du schéma régional proprement dit, il existerait une carte synthétique destinée à illustrer les orientations du schéma et un fascicule de règles générales, destiné à la mise en oeuvre des orientations et des objectifs du SRADDET et dont les prescriptions seraient opposables.

Un autre amendement du Gouvernement a rétabli le rapport général dans la composition formelle du schéma : y figureraient les éléments essentiels des documents auquel le schéma se substituerait, « afin de clarifier et d'harmoniser ses modalités d'élaboration et d'application. »

La procédure d'élaboration du SRADDET

Afin de prendre en compte la spécificité des territoires de montagne, trois amendements identiques de Mme Marie-Noëlle Battistel et de MM. Laurent Wauquiez et Joël Giraud, adoptés en séance publique, prévoient, au sein du schéma, l'adoption d'un volet spécifique consacré à la montagne, en s'inspirant de l'article 8 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.

À l'initiative du Gouvernement et du rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, le Conseil national de la mer et des littoraux a été supprimé de la liste des personnes publiques participant obligatoirement à l'élaboration du SRADDET, au motif que cette mesure apparaîtrait superfétatoire dans la mesure où le conseil régional pourrait consulter tout organisme ou personne qu'il souhaiterait. Trois amendements identiques de MM. Paul Molac, Alain Rousset et Mme Nathalie Appéré prévoient l'association obligatoire du comité national « trames verte et bleue » dans l'hypothèse où le schéma régional de cohérence écologique serait introduit au sein du SRADDET.

De même, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, les collectivités territoriales ou leur groupement présents sur l'espace régional seraient associés à l'élaboration du projet de schéma afin qu'ils puissent faire connaître à la région leurs propositions sur le contenu du fascicule. Un amendement de M. Paul Molac précise que seuls le représentant de l'État dans la région, les collectivités territoriales et leurs groupements seraient obligatoirement consultés pour donner leur avis sur le projet final du schéma.

De même, à l'initiative du Gouvernement, le SRADDET serait adopté par délibération du conseil régional dans les trois ans à compter du renouvellement général des conseils régionaux, ce délai paraissant adapté pour achever l'élaboration de ce nouvel outil. L'Assemblée nationale a également, à l'initiative du Gouvernement, élargi le pouvoir d'approbation du préfet de région, ce dernier devant s'assurer de la conformité du projet aux intérêts nationaux.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, une disposition prévue initialement à l'article 7 a été insérée au présent article et prévoit l'abrogation, par les autorités compétentes, des documents auxquels le schéma a vocation à se substituer à compter de son adoption. Un amendement du rapporteur adopté en séance publique maintient la base juridique des documents sectoriels actuels : leur abrogation interviendrait lors de la publication de l'ordonnance prévue à l'article 7, dont l'objectif est de prévoir toutes les coordinations requises dans les différents codes et lois.


· La position de votre commission : le rétablissement de certaines dispositions adoptées en première lecture afin que le SRADDET devienne un outil de clarification et de renforcement de la cohérence régionale en matière d'aménagement du territoire

Tout en constatant que les deux assemblées sont guidées par le même souci de cohérence de la politique d'aménagement du territoire sur le territoire régional, votre commission relève toutefois plusieurs différences sur le dispositif proposé.

Si elle se félicite que la clarification des différentes étapes d'élaboration du schéma à laquelle le Sénat a procédé n'ait pas été remise en cause par l'Assemblée nationale, elle regrette la réintroduction de la composition du schéma que votre Haute Assemblée a supprimée à l'initiative de ses rapporteurs. Elle estime que cette composition relève du domaine règlementaire. Par ailleurs, elle s'interroge sur la distinction des dispositions qui relèveraient du schéma proprement dit de celles intégrées dans le fascicule et qui auraient une portée opposable. La cartographie soulève également des difficultés aux yeux de votre commission : le présent article ne permet pas de distinguer sa vocation : est-elle seulement illustrative ou bien présente-t-elle un caractère opposable aux documents infrarégionaux, à l'instar du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) ? Il est apparu en outre peu pertinent de prévoir une application différenciée de règles générales dont la vocation est d'être ... générale. C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-562, COM-563, COM-564 identique au COM-192 de M. Jacques Mézard, COM-565, COM-566 - partiellement identique aux amendements COM-265 de M. Jean-François Husson et COM-273 de M. Roland Courteau -, COM-567 et COM-568 supprimant la référence au fascicule et à la cartographie du schéma et rétabli le dispositif adopté en première lecture reposant sur les modalités de mise en oeuvre des orientations stratégiques définies, en collaboration avec les autres échelons locaux par la région, ainsi que les coordinations nécessaires.

Elle a également précisé, à l'initiative de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre (amendements COM-124 et COM-17), que le SRADDET définirait des objectifs de moyen et de long terme. Elle a en outre élargi les objectifs du schéma à l'habitat et la gestion économe de l'espace à l'initiative du Gouvernement (amendement COM-690).

Elle a en outre supprimé, en adoptant les amendements COM-558 présenté par ses rapporteurs et COM-513 du Gouvernement, la disposition introduite par l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Battistel et MM. Wauquiez et Giraud, au motif qu'elle introduit, pour les seules régions où sont situées des zones de montagne, des orientations en matière économique, ce qui n'est pas l'objet du présent schéma mais celui du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) prévu par l'article 2. Votre commission a d'ailleurs intégré cette disposition à l'article 2 en adoptant l'amendement COM-520 du Gouvernement.

Elle a prévu l'association des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d'élaboration de plan local d'urbanisme, sur proposition de Mme Jacqueline Gourault (amendement COM-423). Elle a en revanche, sur proposition du Gouvernement (amendement COM-498), supprimé l'association du comité national « Trames verte et bleue » à l'élaboration du SRADDET, jugée peu pertinente puisqu'il s'agit d'une instance nationale et non régionale.

Elle a également rétabli, par l'amendement COM-559 de ses rapporteurs, le principe d'une « seconde délibération », non pas dans l'objectif d'entraver la région dans l'élaboration du schéma, mais dans l'optique de rendre effective la participation des échelons infrarégionaux à la définition des orientations et des modalités de mise en oeuvre du schéma, ce dernier devant être l'expression d'un diagnostic et d'une réflexion partagés sous l'égide de la région. Elle a toutefois précisé que les établissements publics concernés seraient ceux visés aux 3° et 4° ter de l'article L. 4251-6 du code général des collectivités territoriales, à savoir les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale (SCoT), les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre n'étant pas situés sur le périmètre d'un tel schéma et les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme.

Par l'adoption de l'amendement COM-573 de ses rapporteurs, votre commission a précisé le pouvoir d'approbation du projet de schéma par le représentant de l'État dans la région, qui devrait s'assurer de sa conformité aux lois et règlements en vigueur ainsi qu'aux intérêts nationaux de l'État.

À l'initiative de MM. Jean-Pierre Grand (amendement COM-125) et Louis Nègre (amendement COM-18), votre commission a allongé de trois à quatre mois le délai laissé aux collectivités territoriales et à leur groupement pour formuler un avis sur le projet du SRADDET à l'issue duquel, en l'absence de réponse, leur avis serait réputé favorable.

Elle a, en outre, adopté l'amendement COM-574 de ses rapporteurs afin de prévoir un bilan de la mise en oeuvre du schéma dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux afin que les majorités qui pourraient en résulter puissent proposer de nouvelles orientations.

Elle a enfin adopté cinq amendements rédactionnels COM-561, COM-560, COM-569, COM-570 et COM-572 de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis AAA (supprimé)
(art. L. 141-1, L. 141-1-1, L. 141-1-3 et L. 141-2 du code de l'urbanisme)
Application des procédures d'élaboration, de révision et de modification
du SRADDET au schéma directeur de la région Île-de-France

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique, est issu d'un amendement de Mme Nathalie Appéré. Il tend à calquer les procédures d'élaboration, de révision et de modification du schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) sur celles du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) prévues à l'article 6.

En application de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, la région Île-de-France élabore avec l'État le schéma directeur de la région. L'initiative de son élaboration appartient soit à la région, soit à l'État.

Pour l'élaboration du schéma, le conseil régional recueille les propositions des conseils départementaux de la région, du conseil économique, social et environnemental régional et des chambres consulaires. Le projet, à l'issue de son élaboration, leur est ensuite soumis pour avis.

Le projet est ensuite soumis à enquête publique avant d'être adopté par le conseil régional. Il est ensuite approuvé par un décret en Conseil d'État.

L'initiative de la modification du schéma appartient également à la région ou à l'État et ne doit pas porter atteinte à l'économie générale du schéma. La modification s'organise autour des mêmes étapes que l'élaboration du schéma. La modification est approuvée par décret en Conseil d'État en cas d'opposition d'un département de la région.

Dix ans au plus tard après la publication du décret approuvant le schéma, la région procède à un bilan de son application, en particulier de ses conséquences environnementales.

Source : Commission des Lois du Sénat

Le SDRIF approuvé en 1994 a fait l'objet d'une procédure de révision à partir de 2004, qui n'a pas abouti en raison de problèmes de coordination avec les projets du « Grand Paris ». Ainsi, comme l'avaient rappelé vos rapporteurs en première lecture, le SDRIF de 1994 est resté en vigueur jusqu'à 2013, année au cours de laquelle il a été adopté par la région en octobre et approuvé par l'État en décembre, à la suite de l'avis favorable donné par le Conseil d'État.

Le présent article propose d'appliquer les modalités d'élaboration, de révision et de modification prévues à l'article 6 pour le SRADDET au SDRIF. Ainsi, les dispositions portant sur la procédure d'élaboration du SDRIF seraient supprimées de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme et ferait l'objet de l'article L. 141-1-1 entièrement réécrit. Les articles L. 141-1-3 et L. 141-2, portant respectivement sur la procédure de révision du SDRIF et sur un renvoi en décret en Conseil d'État pour la mise en oeuvre de ce schéma seraient abrogés par voie de conséquence.

L'élaboration du schéma serait prescrite par une délibération du conseil régional qui organiserait un débat pour en définir les orientations. Seraient associés à l'élaboration du schéma le représentant de l'État dans la région, les conseils départementaux, les établissements publics portant un schéma de cohérence territoriale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre non situés dans le périmètre des établissements précités, le conseil économique, social et environnemental régional, ainsi que les chambres consulaires. La région pourrait consulter toute autre personne ou tout autre organisme.

Le représentant de l'État dans la région devrait porter à la connaissance de la région les dispositions législatives et règlementaires en vigueur et les opérations d'intérêt national.

Le projet de schéma élaboré par la région serait ensuite soumis pour avis aux personnes publiques précédemment énumérées, à la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ainsi qu'à la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), qui disposeraient d'un délai de trois mois à l'issue duquel leur avis serait réputé favorable.

Le projet de schéma serait ensuite soumis à enquête publique. Après d'éventuelles modifications pour tenir compte des observations formulées dans ce cadre, le conseil régional adopterait le projet de schéma. Le projet serait ensuite approuvé par le préfet de région. En cas de non approbation, il en informerait le président du conseil régional par une décision motivée avec les demandes de modifications.

Le SDRIF pourrait également faire l'objet de modifications dans la mesure où elles n'auraient pas pour objet de porter atteinte à son économie générale. Ces modifications seraient également envoyées pour avis aux personnes publiques et collectivités obligatoirement consultées à l'élaboration du SDRIF. Les modifications adoptées et les avis serait mis à dispositions du public par voie électronique pendant au moins deux mois.

La révision du SDRIF reposerait sur la même procédure que son élaboration.

Un bilan de la mise en oeuvre serait effectué tous les six ans par le conseil régional qui pourrait décider de son maintien, de sa modification, de sa révision partielle ou totale ou encore de son abrogation.

Les nouvelles dispositions relatives à la modification et à la révision du SDRIF pourraient s'appliquer au schéma actuellement en vigueur.

Votre commission s'étonne de l'adoption d'un tel dispositif. Si l'harmonisation des procédures d'élaboration, de modification ou de révision du SDRIF avec celles envisagées pour le SRADDET peut répondre à un objectif de simplification des procédures applicables à des schémas poursuivant le même objectif, il est encore trop tôt pour affirmer, comme le font les auteurs du présent article, que les procédures prévues à l'article 6 « sont bien mieux adaptées que celles prévues par le code de l'urbanisme pour le document francilien, dont la dernière révision (qui a eu lieu entre 2004 et 2014) a été confrontée à une situation de véritable insécurité juridique. » Comment des dispositions non encore entrées en vigueur et appliquées peuvent-elles s'avérer plus pertinentes que des dispositions déjà existantes ? Si les modalités d'élaboration, de modification et de révision mériteraient certainement d'être simplifiées, il convient toutefois de prévoir des procédures adaptées à une région qui compte 18,8 % de la population de la France métropolitaine, soit 11,85 millions d'habitants en 2011 et la plus forte densité (986,8 hab/km2) du territoire national.

C'est pourquoi, par l'adoption de l'amendement COM-683 de ses rapporteurs, votre commission a supprimé l'article 6 bis AAA.

Article 6 bis AA (supprimé)
(Art. L. 211-7 du code de l'environnement)
Compétence de la région pour l'animation et la concertation
dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau

Cet article résulte de deux amendements identiques des députés Michel Lesage et Paul Molac, adoptés lors de l'examen du texte par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Il a pour objet de modifier l'article L. 211-7 du code de l'environnement, afin de prévoir explicitement que la région « peut se voir attribuer tout ou partie des missions d'animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique ».

L'attribution de cette compétence se ferait par décret, après avis de la conférence territoriale de l'action publique.

L'article L. 211-7 du code de l'environnement précise d'une manière très large que les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les établissements publics territoriaux de bassin peuvent « entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence » dans douze domaines relatifs au grand cycle de l'eau - c'est-à-dire le cycle naturel de l'eau13(*) -, en particulier, à son 12° : « l'animation et la concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique. ».

Le présent article a donc une portée normative très faible puisque l'article L. 211-7 du code de l'environnement permet déjà à la région d'assurer cette fonction. Une telle disposition aurait par ailleurs pour effet de rendre plus rigide la procédure applicable dans ce cas particulier, puisque seraient prévues des conditions de forme supplémentaires, en particulier la consultation de la conférence territoriale de l'action publique.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-575 de vos rapporteurs supprimant l'article 6 bis AA.

Article 6 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 114-1 à L. 114-6 [nouveaux], L. 121-10 et L. 141-6
du code de l'urbanisme)
Chartes régionales d'aménagement

Le présent article résulte d'un amendement adopté par le Sénat en séance publique, déposé par M. Jean Bizet avec l'avis favorable de votre commission. Il propose la mise en place de chartes régionales d'aménagement afin de préciser les modalités d'application, au sein de chaque région, des dispositions de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite « loi Littoral ». Il s'agit d'une proposition du rapport sur les modalités d'application de la « loi Littoral » de M. Jean Bizet et Mme Odette Herviaux14(*). Dans ce rapport, nos collègues ont dénoncé l'accumulation excessive de normes, le manque d'investissement de l'administration centrale sur les prescriptions issues de cette loi ainsi qu'une jurisprudence administrative inéquitable.

Pour répondre à ces critiques, le présent article tend à conférer aux régions, à travers la mise en place d'une charte régionale d'aménagement, le pouvoir d'adapter les prescriptions de la loi Littoral aux spécificités locales.

Le présent article a fait l'objet de six amendements de suppression adoptés par la commission des lois de l'Assemblée nationale, déposés par le Gouvernement, M. Paul Molac, Mme Catherine Vautrin, M. Martial Saddier, Mme Nathalie Appéré et M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. La commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que la « volonté d'assouplir la loi [Littoral] [...] constituait une mauvaise réponse aux difficultés de mise en oeuvre résultant, pour les collectivités territoriales, de jurisprudences différentes » et a estimé que l'article 6 du présent projet de loi permettrait de préciser, pour les territoires littoraux, des modalités de conciliation des objectifs de protection de l'environnement, du patrimoine et des paysages.

En se déclarant favorable à cet article, votre commission avait souhaité attirer l'attention du Gouvernement sur les difficultés d'application de la loi Littoral par les collectivités et estime nécessaire une réflexion sur son évolution, non pour remettre en cause ses objectifs mais pour adapter les contraintes qu'elle fait peser et faciliter son application sur le terrain. Elle n'a pas souhaité rétablir le présent article mais appelle de ses voeux l'engagement d'une réflexion sur ce sujet.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6 bis A.

Article 6 bis (suppression maintenue)
(art. L. 122-1-5 du code de l'urbanisme)
Suppression de la transposition dans les schémas de cohérence territoriale des dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux

Issu de l'adoption, par votre commission, de deux amendements identiques de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre, le présent article propose de supprimer l'obligation de transposition au sein du document d'orientation et d'objectifs des schémas de cohérence territoriale (SCoT) les dispositions pertinentes des chartes des parcs naturels régionaux et leurs délimitations géographiques à une échelle appropriée, afin de permettre leur déclinaison dans les plans locaux d'urbanisme.

Le présent article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement et de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire. L'article 129 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite loi Alur) a mis fin au rapport d'opposabilité directe entre la charte des parcs naturels régionaux et le plan local d'urbanisme (PLU), dès lors qu'un schéma de cohérence territoriale (SCoT) existe. La suppression de ce lien direct est cependant atténuée par le lien de compatibilité entre les chartes des parcs naturels régionaux et les SCoT, permettant à ces derniers de jouer leur rôle intégrateur.

La suppression de cette obligation de transposition constituerait, aux yeux de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « une régression majeure pour les parcs naturels régionaux en affaiblissant la portée de leur charte », alors que la disposition supprimée garantit la bonne application de la nouvelle hiérarchie des normes en matière d'urbanisme, issue de la loi Alur.

Votre commission s'est ralliée à cette position qui conforte le respect des prescriptions des chartes des parcs naturels régionaux.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6 bis.

Article 7
(art. 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 ;
art. L. 1213-1 à L. 1213-3 du code des transports)
Dispositions transitoires pour l'élaboration et la révision des anciens schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire

Le présent article définit les dispositions transitoires destinées à sécuriser les procédures d'élaboration et de révision des schémas régionaux d'aménagement durable du territoire (SRADT), en vue de leur remplacement par les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), par application de l'article 6 du présent projet de loi.

En première lecture, votre commission a adopté, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, trois amendements identiques de ses rapporteurs, MM. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et Louis Nègre, supprimant l'habilitation demandée par le Gouvernement et destinée à préciser le contenu du SRADDET, en améliorer la cohérence, en clarifier la portée et en faciliter la mise en oeuvre. Votre commission a jugé peu pertinente cette demande d'habilitation, en raison des dispositions prévues à l'article 6, et a considéré le délai de dix-huit mois laissé au Gouvernement pour répondre aux objectifs précédemment rappelés trop long en raison de la mise en place des nouvelles régions qui interviendra le 1er janvier 2016.

Outre de nombreux amendements rédactionnels ou de coordination adoptés par la commission des lois et en séance publique à l'initiative de son rapporteur et de Mme Nathalie Appéré, l'Assemblée nationale a rétabli la demande d'habilitation prévue par le projet de loi initial, sur proposition de son rapporteur, au motif qu'« aucune des coordinations liées à l'absorption par le SRADDT de schémas existants n'est effectuée ». La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois apporté deux évolutions notables par rapport à la rédaction initiale :

- d'une part, elle a précisé les documents auxquels le SRADDET a vocation à se substituer : le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire (SRADT), le schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), le schéma régional de l'intermodalité (SRI), le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et le plan régional de prévention des déchets ;

- d'autre part, elle a réduit à douze mois le délai imparti au Gouvernement pour publier l'ordonnance, au lieu des dix-huit mois initialement prévus.

En séance publique, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'abrogation des articles 34 et 34 ter de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 portant répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État afin de maintenir la base juridique des SRADT jusqu'à ce que les nouveaux SRADDET soient pleinement opérationnels.

Tout en approuvant les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté les amendements COM-128 et COM-20 de MM. Jean-Pierre Grand et Louis Nègre, excluant du périmètre de l'habilitation les questions portant sur le périmètre du schéma, la clarification de ses effets et la facilitation de sa mise en oeuvre.

Votre commission a donc adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis
(art. L. 751-9 du code de commerce)
Schéma de développement commercial

Le présent article résulte d'un amendement de M. Jacques Mézard adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à supprimer les schémas de développement commercial.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait également la suppression des observatoires départementaux d'équipement commercial. Or ces derniers ont déjà été supprimés par l'article 46 de la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises. En effet, ces derniers n'étaient plus en capacité de fonctionner : les données dont ils disposaient n'étaient pas mises à jour régulièrement ce qui ne leur permettait pas d'apprécier l'impact des implantations d'activités commerciales sur les territoires.

C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination du Gouvernement prenant en compte cette suppression.

Votre commission a adopté l'article 7 bis sans modification.

Article 8
(art. L. 1221-2, L. 3111-1, L. 3111-2, L. 3111-7, L. 3111-8, L. 3111-9, L. 3111-10, L. 3521-1 et L. 5431-1 du code des transports ;
section 2 du chapitre III du titre Ier du livre II et art. L. 213-11 et L. 213-2
du code de l'éducation ;
art. L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales et art. L. 8221-6 du code du travail)
Transfert de la compétence des transports routiers non urbains
des départements aux régions

Le présent article visait, dans sa rédaction initiale, à transférer aux régions la gestion des transports non urbains réguliers de personnes ainsi que les transports scolaires, aujourd'hui assurée par les départements.


· Les modifications adoptées par le Sénat : le souci de préserver les politiques de transports relevant des départements

Votre commission puis le Sénat a adopté le transfert des transports réguliers non urbains aux régions, ce transfert participant à l'objectif de renforcement et de cohérence des compétences régionales en matière d'aménagement du territoire.

En revanche, le Sénat s'est opposé à la régionalisation de la gestion des transports scolaires qui nécessite une gestion de proximité que les nouvelles régions ne seraient pas en mesure d'apporter. En outre, les conseils départementaux ont développé un savoir-faire et une expertise à l'origine d'un service de qualité satisfaisant pleinement ses utilisateurs. C'est pourquoi, sur proposition de ses rapporteurs, de Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis de la commission de la culturelle et de M. Michel Mercier, elle avait supprimé ce transfert pour conserver la gestion des transports scolaires au niveau des départements.

Elle a également adopté un amendement de M. Pierre-Yves Collombat supprimant la faculté pour les régions de déléguer la gestion des transports interurbains aux autres niveaux de collectivités, cette possibilité étant déjà prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

En séance publique, le Sénat, sur proposition de M. Pierre-Yves Collombat, a conservé au département sa compétence en matière de transport à la demande, du fait de sa plus grande proximité avec les territoires. Ces transports représentent en effet une réponse adaptée aux territoires périurbains et ruraux peu denses.

Il a également exclu, à l'initiative du Gouvernement, le transfert aux régions des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, en raison de la compétence des départements en matière d'action sociale et de solidarité.

Il a, en revanche, transféré à la région, à l'initiative de Mme Odette Herviaux, les transports maritimes réguliers desservant les îles françaises. Toutefois, dans le cas où une île appartiendrait au territoire d'une commune du continent, celle-ci demeurerait compétente pour organiser sa desserte régulière.

Enfin, un amendement de vos rapporteurs a préservé la compétence des syndicats mixtes déjà existants chargés des transports urbains et non urbains. Cette disposition, qui a vocation à s'appliquer au syndicat mixte des transports pour le Rhône et l'agglomération lyonnaise (SYTRAL) afin d'éviter le transfert à la région Rhône-Alpes des compétences détenues par ce dernier, a été supprimée par l'Assemblée nationale, puisqu'elle est satisfaite par l'article 21 de l'ordonnance n° 2014-1543 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon dont la ratification a été postérieurement autorisée par le Parlement par la loi n° 2015-382 du 3 avril 2015.


· Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale : le rétablissement de l'ensemble des transports non urbains départementaux à la région

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rétablissant le transfert à la région des transports interurbains proposés par le projet de loi initial. Parmi les nombreux amendements adoptés, on relèvera :

- un amendement de coordination de son rapporteur avec l'article 3 du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, actuellement en cours d'examen, portant sur la libéralisation des transports par autocar ;

- un amendement du Gouvernement rétablissant la faculté, pour les régions, de déléguer la gestion des transports non urbains réguliers aux autres échelons locaux ;

- des amendements du Gouvernement, de MM. Michel Piron, Alain Rousset et Paul Molac rétablissant le transfert à la région de la gestion des transports à la demande ainsi que la possibilité pour celle-ci de déléguer cette compétence à un autre échelon local ;

- un amendement du Gouvernement rétablissant le transfert des transports scolaires à la région ainsi que la faculté pour celle-ci d'en déléguer la gestion à un autre échelon local, à compter du 1er janvier 2017, tout en préservant la capacité des régions à participer au financement des frais de transport individuel des élèves, abrogée par le projet de loi de initial.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels de son rapporteur.


· La position de votre commission : le rétablissement de sa position de première lecture dans un souci d'efficacité de l'action publique locale

Votre commission se félicite que certains apports du Sénat
- maintien au département du transport spécial des élèves handicapés, transfert aux régions des transports maritimes réguliers desservant les îles - aient été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale.

Elle regrette en revanche le rétablissement, au profit de la région, du transfert des transports scolaires et des transports non urbains à la demande. La commission des lois de l'Assemble nationale a justifié le rétablissement du transfert des transports scolaires en estimant que « la question des transports scolaires [pouvait] être déconnectée de celle de la gestion des collèges. D'une part, les transports scolaires concernent l'ensemble des élèves, quel que soit le niveau d'enseignement. D'autre part, l'objectif d'une gestion des transports scolaires en cohérence avec l'organisation des lignes régulières de transport plaide pour la constitution d'un bloc de compétences au profit de la région, quand bien même la gestion des collèges demeurerait confiée aux départements. »15(*)

Ces arguments traduisent une méconnaissance de la réalité de terrain : en effet, une gestion efficace des transports scolaires nécessitent une réelle proximité afin de répondre, avec réactivité, aux attentes des citoyens et de faire face aux imprévus liés à des intempéries ou à des accidents. C'est pourquoi les régions, en particulier celles dont le périmètre sera modifié à compter du 1er janvier 2016, ne seront pas en capacité d'assumer efficacement cette compétence. Par ailleurs, ainsi que l'ont regretté plusieurs députés en séance publique, il apparaît difficilement compréhensible de mettre fin à une organisation départementale efficace au profit d'une nouvelle organisation régionale dont les économies attendues et l'amélioration du service devraient être marginales.

La problématique est identique pour les transports non urbains à la demande. A cet égard, votre commission s'étonne du choix opéré par l'Assemblée nationale de confier la gestion de ces transports à la région tout en maintenant le transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires au niveau départemental. Or il s'agit de deux compétences réclamant de la souplesse, de la proximité et de la réactivité afin de s'adapter rapidement aux attentes, souvent particulières, de ses usagers.

C'est pourquoi votre commission a adopté quatre amendements de ses rapporteurs afin de rétablir la position qu'elle avait défendue en première lecture :

- l'amendement COM-578 supprimant la disposition autorisant la région à déléguer la gestion des transports non urbains réguliers, à la demande ou celle des transports scolaires à un autre niveau de collectivité, alors que l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit déjà le principe général de délégation de compétences entre collectivité. Dans un souci de bonne législation, il n'apparaît pas opportun de rappeler pour des cas particuliers des dispositions de portée générale ;

- les amendements COM-577 des rapporteurs, COM-99 de M. Bruno Sido, COM-179 de M. Pierre-Yves Collombat supprimant le transfert des transports non urbains à la demande aux régions et son maintien au niveau des départements ;

- les amendements COM-579 de ses rapporteurs, COM-281 de Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture et COM-100 de M. Bruno Sido, supprimant le transfert des transports scolaires aux régions, en raison de la proximité et de la réactivité attachées à la gestion de cette compétence que les régions de demain ne seraient pas en mesure d'assumer ;

- l'amendement de conséquence COM-576.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis A (supprimé)
(art. L. 3114-1 et L. 3114-2
du code général de la propriété des personnes publiques)
Possibilité de transfert de propriété des lignes capillaires fret aux régions
et aux intercommunalités

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Il vise à permettre le transfert des lignes capillaires fret aux régions et aux intercommunalités.

Les lignes capillaires fret sont des lignes ferrées de marchandises, dont l'exploitation est souvent confiée à des opérateurs ferroviaires de proximité. Drainant environ 15 % des tonnages fret, elles connaissent généralement un faible trafic de marchandises, de quelques trains par jour à quelques trains par semaine. Elles représentent toutefois un mode de transport privilégié et adapté pour le transport de tonnage élevé (trains céréaliers) ou de matières dangereuses (produits pétrochimiques).

La longueur de ce réseau est d'environ 4 200 kilomètres, dont 3 200 sont aujourd'hui encore régulièrement utilisés. Selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, le besoin d'investissement destiné à assurer la pérennité de ce réseau s'élèverait à environ 20 millions d'euros. L'État a accordé une subvention de 16 millions d'euros jusqu'en 2012, diminué à 8 millions d'euros en 2013. Ce budget a été supprimé en 2014 et le report sine die de la mise en oeuvre de l'écotaxe poids-lourds n'a pas permis de trouver les ressources financières nécessaires à la remise en état de ce réseau.

Introduits par l'article 7 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, les articles L. 3114-1 et L. 3114-2 du code général de la propriété des personnes publiques ouvrent la possibilité de transférer à une région, à la demande de son assemblée délibérante, la propriété d'infrastructures ferroviaires ou d'installations de services appartenant à l'État ou à l'un des établissements publics industriel et commerciaux du groupe ferroviaire. Les lignes transférables sont celles que la région utilise ou envisage d'utiliser pour organiser son propre service de transport de personnes. Ce transfert ne donne lieu ni au versement de la contribution de sécurité immobilière, ni à la perception d'impôts, droits ou taxes de quelque nature que ce soit.

Il est proposé d'étendre les dispositions de ces articles afin de permettre le transfert des lignes capillaires fret aux collectivités compétentes en matière de développement économique, à savoir les régions et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en raison de l'importance, pour les entreprises, de ces lignes qui représentent « des maillons souvent indispensables de la chaine logistique. Leur existence est un atout pour le développement économique des territoires qu'elles traversent. ».

Seraient concernées par cette faculté de transfert, outre les lignes précédemment rappelées, celles à faible trafic n'ayant pas été utilisées par des services de transport de personnes depuis plus de cinq ans.

Votre commission s'interroge sur l'opportunité de cet article dans la mesure où l'article 6 de la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire prévoit la possibilité d'une délégation, par SNCF Réseau, de ses missions pour les lignes à faible trafic, selon des objectifs et des principes de gestion qu'il définit. L'article 7 de cette loi prévoit en outre une possibilité de transfert de la propriété d'infrastructures ferroviaires au profit d'une région, à sa demande, mais pour les lignes séparées physiquement du reste du réseau ferré national. Outre l'existence de ces deux dispositions récemment adoptées par le Parlement qui n'ont pas encore trouvé à s'appliquer, le présent article porte atteinte à l'unicité du réseau ferré national, à laquelle le Sénat est attaché, comme l'ont montré les débats sur la loi précitée du 4 août 2014. Or votre commission estime que le transfert de propriété aux collectivités territoriales des lignes capillaires ne résoudra pas la question de leur pérennité.

C'est pourquoi, face à ces réserves, votre commission a adopté l'amendement de suppression COM-682, présenté par ses rapporteurs.

Votre commission a supprimé l'article 8 bis A.

Article 8 bis (supprimé)
(chapitre II du titre Ier du livre Ier
de la deuxième partie du code des transports)
Transfert à la région des transports ferroviaires d'intérêt local
gérés par le département

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui vise à transférer aux régions les transports ferroviaires d'intérêt local relevant aujourd'hui de la compétence des départements.

Cette question avait été soulevée par votre commission en première lecture. En effet, en application de l'article L. 2112-1 du code des transports, les départements sont compétents pour créer ou exploiter des infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés, d'intérêt local. Il s'agit de lignes de chemin de fer secondaires, créées dès 1859 par Jean-Baptiste Migneret dans le département du Bas-Rhin dont il était le préfet. Il n'existe actuellement aucun recensement de ces lignes, ni du nombre de départements concernés. Selon les éléments disponibles, ces lignes représentaient, en 1965, 2 800 kilomètres. Elles sont utilisées pour le transport de personnes afin de desservir des zones rurales peu accessibles mais également pour le transport de marchandises. D'autres encore ont un objectif touristique.

Le présent article propose le transfert de la gestion de ces lignes aux régions, en complément et en renforcement de leurs missions en tant qu'autorité organisatrice de transports ferroviaires et de transports interurbains posé par l'article 8 du présent projet de loi. Le présent article distingue les infrastructures de transports non urbains de personnes, ferrés ou guidés d'intérêt local, exploitées par un département à des fins de transport de celles qui le sont à d'autres fins, en particulier touristique :

- pour les premières, la propriété, l'aménagement et l'entretien de ces lignes seraient transférés à la région dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi. Les conditions juridiques et fiscales de ce transfert sont celles prévues à l'article L. 3114-2 du code des transports pour le transfert de la propriété de certaines lignes d'intérêt local appartenant au domaine public ferroviaire au bénéfice des régions. Ce transfert ne donnerait lieu ni au versement de la contribution de sécurité immobilière prévue à l'article 879 du code général des impôts, ni à la perception d'impôts, droits ou taxes de quelque nature que ce soit. Un mécanisme de substitution de responsabilité est également prévu entre le département et la région ;

- pour les secondes, il est proposé une habilitation du Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour prendre par ordonnance les mesures de nature législative rendues nécessaires pour permettre le transfert des voies ferrées d'intérêt local - pour le transport ou non des personnes - ou abroger les dispositions législatives devenues obsolètes. L'ordonnance devrait être prise dans les dix-huit mois suivant la promulgation de la présente loi et le projet de loi de ratification devrait être déposé dans un délai de quatre mois à compter de la publication de l'ordonnance. Vos rapporteurs notent à cet égard que, en méconnaissance des dispositions de l'article 38 de la Constitution, le texte élaboré par la commission des lois de l'Assemblée nationale n'avait pas prévu ce deuxième délai, rajouté par le Gouvernement en séance publique.

Enfin, le présent article prévoit un certain nombre de coordinations au sein du code des transports, en particulier l'abrogation de l'article L. 2112-1 et la modification de l'article L. 2112-1-1 afin d'étendre la compétence des régions aux infrastructures de transport ferré ou guidé d'intérêt régional et local.

Si le présent article répond à une problématique soulevée par votre commission en première lecture, elle souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur l'importance de ces lignes pour l'aménagement du territoire et le dynamisme économique de certaines zones.

Toutefois, les dispositions proposées soulèvent, aux yeux de votre commission, plusieurs difficultés. En particulier, elle opère une distinction peu claire entre services de transport à des fins de transport et les autres services, en particulier de tourisme, qui ont également une finalité en matière de transport. En outre, le champ de l'habilitation est peu précis.

C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-580 présenté par ses rapporteurs et COM-185 de M. Jacques Mézard de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 8 bis.

Article 8 ter (supprimé)
(art. L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-3, L. 1214-6, L. 1214-19, L. 1214-21, L. 1214-22, L. 1231-1, L. 1231-2, L. 1231-3, L. 1231-4, L. 1231-5, L. 1231-6, L. 1231-7, L. 1231-5-1, L. 1231-8, L. 1231-9, L. 1241-1, L. 1811-2, L. 2121-10,
section 2 du chapitre unique du titre III du livre II de la première partie, section 2 du chapitre II du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie et sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier
de la troisième partie du code des transports ;
art. L. 2333-64, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 4434-3, L. 5215-20, L. 5216-5
et L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 213-1 du code de l'éducation)
Évolution des périmètres de transports urbains et ses conséquences

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique. Selon son exposé des motifs, il vise, d'une part, à proposer une nouvelle définition du transport urbain en fonction des caractéristiques propres du service de transport et, d'autre part, à prévoir un dispositif de compensation financière en cas de transfert de compétences de lignes non urbaines organisées par un département ou une région et incluses dans le ressort territoriale d'une autorité organisatrice de la mobilisé à la suite de l'extension de ce dernier.

Aujourd'hui, en application de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs (LOTI), qui constitue l'acte fondateur de l'organisation des transports publics locaux en France, la localisation et le rayonnement géographique des services réguliers des transports publics locaux déterminent la répartition des compétences entre les différents échelons territoriaux : régions, départements, communes et leurs groupements. Les collectivités territoriales compétentes pour l'organisation et la gestion des transports publics étaient qualifiées d'autorités organisatrices des transports (AOT). En dehors des périmètres de transports urbains (PTU), au sein desquels sont compétentes les autorités organisatrices de transports urbains (AOTU) que sont les communes et leurs groupements, les départements et les régions organisent les transports publics interurbains.

Ainsi, la notion de PTU permet de distinguer les services urbains gérés par les communes ou leurs groupements des services non urbains, desservant des zones moins denses, qui relèvent des départements et des régions. Toutefois, ainsi que le relève l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement à l'origine du présent article, « Sous l'effet notamment du développement de l'intercommunalité, les PTU se sont multipliés et étendus. Dans les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles, le dispositif de vérification préalable par le Préfet a disparu au profit d'une attribution automatique du statut de PTU à l'ensemble du ressort territorial de l'EPCI au moment de sa création ou de son extension. Dès lors, de plus en plus de zones peu denses se sont retrouvées incluses au sein des PTU et les lignes de transports publics jusque-là non urbaines se sont retrouvées incluses dans le PTU et dès lors ont été requalifiées en lignes urbaines. »

Face à ce constat, le présent article propose trois évolutions.

La première vise à remplacer la notion de périmètre de transports urbains par celle de ressort territorial au sein du code des transports et du code général des collectivités territoriales.

La deuxième propose une nouvelle rédaction à l'article L. 1231-2 du code des transports afin de définir les services de transports urbains en fonction de ses caractéristiques : cette catégorie regrouperait les services de transport de personnes exécuté de manière non saisonnière dans le ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité, en fonction du type de véhicule utilisé (véhicule de transport guidé ou véhicule terrestre à moteur à l'exception des autocars) et de la distance entre deux arrêts et de l'amplitude entre la fréquence à l'heure de pointe et la fréquence en heure creuse, selon des critères définis par décret.

La troisième propose une nouvelle rédaction de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports portant aujourd'hui sur les services non urbains. Elle traiterait des services non urbains, gérés par un département ou une région, situés dans le ressort territorial d'une autorité organisatrice de la mobilité, c'est-à-dire l'ancien périmètre de transports urbains. Ainsi, en application du nouvel article L. 3111-4, les dessertes locales des services réguliers non urbains seraient créées ou modifiées en accord avec l'autorité organisatrice de la mobilité territorialement compétente. L'article L. 3111-5 prévoit qu'un an après la création d'une nouvelle autorité organisatrice de la mobilité ou la modification du ressort territorial de l'une d'elles qui entraînerait l'inclusion de services de transports non urbains, l'autorité organisatrice de la mobilité se substituerait aux autorités organisatrices de transport antérieurement compétentes dans l'ensemble des droits et obligations. Une convention entre les autorités organisatrices de transport et de la mobilité concernées fixerait notamment les conditions de financement de ces services de transport non urbains, en cas de transfert de compétences de ces lignes non urbaines entre un département ou une région et une autorité organisatrice de la mobilité. De même, une procédure d'arbitrage en cas de litige est également prévue, identique à celles prévue pour les transports scolaires à l'article L. 3111-8.

Ainsi, les dispositions du présent article visent à compléter les évolutions adoptées, à l'initiative de nos anciens collègues MM. Roland Ries et Michel Teston, à l'article 52 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles qui transforme les autorités organisatrices de transports urbains que sont les communes et leurs groupements en autorités organisatrices de la mobilité, en les dotant de compétences élargies.

Votre commission s'interroge sur la pertinence d'un tel article. Outre que ces évolutions dépassent largement le cadre du projet de loi et nécessitent une réflexion plus aboutie que ne le permet le présent article, ce dernier soulève plusieurs interrogations. En particulier, il existe un risque de confusion entre les compétences des autorités organisatrices de la mobilité et des régions pour le transport non urbain, les premières pouvant organiser du transport non urbain dans leur ressort territorial. Par ailleurs, le présent article institue un transfert automatique de la compétence transports non urbains en cas d'extension du périmètre d'une autorité organisatrice de la mobilité. Enfin, se pose la question de l'articulation entre les différentes autorités organisatrices concernées, notamment pour modifier une desserte.

Aussi, par l'adoption des amendements COM-581 de ses rapporteurs et COM-467 de M. Gérard Collomb, votre commission a-t-elle supprimé l'article 8 ter.

Article 9
(art. L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales ;
art. L. 111-1 du code de la voirie routière)
Financement par la région des voies et axes routiers d'intérêt régional

Le présent article proposait, dans sa version initiale, de transférer aux régions la gestion de la voirie départementale.

Votre commission a supprimé le présent article à l'initiative de vos rapporteurs et de plusieurs sénateurs, estimant que la construction et l'entretien d'une voirie réclamait une gestion de proximité favorisant une capacité de réaction rapide en cas d'intempérie ou d'accidents, à laquelle les régions, notamment celles dont le périmètre sera modifié à compter du 1er janvier 2016, pourraient difficilement répondre. En outre, les départements ont mis en place une ingénierie de qualité, liée à la gestion ancienne de la voirie départementale alors que les régions ne disposent d'aucune compétence en la matière. Par ailleurs, ce transfert s'avèrerait contradictoire avec la volonté du Gouvernement de transférer à la région des compétences stratégiques : la gestion de la voirie conduirait à un alourdissement des missions opérationnelles des régions, qui pourrait se révéler néfaste à l'exercice de leurs autres compétences. Aussi, votre commission avait-elle estimé que ce transfert ne serait source d'aucune économie ni d'une quelconque amélioration du service public apporté à nos concitoyens.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a été peu sensible à ces arguments de bon sens en rétablissant, purement et simplement, le présent article dans sa rédaction initiale sur proposition du Gouvernement, avec l'avis favorable du rapporteur. Aucun argument pertinent n'a cependant été présenté pour justifier ce rétablissement, ce dont s'étonnent vos rapporteurs.

Toutefois, en séance publique, toujours avec l'avis favorable du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé, à l'initiative du Gouvernement, ce transfert au profit d'une participation des régions au financement des voies et axes routiers d'intérêt régional. Vos rapporteurs constatent avec satisfaction l'évolution de la position de nos collègues députés et du Gouvernement sur le maintien de la compétence « voirie » aux départements. La nouvelle rédaction du présent article tend à modifier l'article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales afin d'élargir les missions des régions au financement des voies et axes routiers, identifiés d'intérêt régional, en raison de leurs caractéristiques, par le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), défini à l'article 6 du présent projet de loi. La même modification est prévue à l'article L. 111-1 du code de la voirie routière. Enfin, une loi de finances déterminerait les modalités de financement de cette compétence par la région.

Cette alternative représente un compromis satisfaisant aux yeux de votre commission en permettant de distinguer les axes routiers gérés par les départements mais présentant un intérêt stratégique au niveau régional. Ces axes structurants seraient identifiés au sein du SRADDET par la région, en concertation avec les autres niveaux de collectivités territoriales, en particulier les départements. La participation financière des conseils régionaux sur certains axes devrait permettre aux régions de disposer d'un levier d'action majeur pour le renforcement de l'attractivité et le développement économique et social de leur territoire. Cette disposition apparaît en outre indispensable en raison de la suppression de la clause de compétence générale des régions prévue à l'article 1er.

Tout en se félicitant de cette évolution, votre commission a adopté trois amendements de ses rapporteurs : l'amendement COM-582 est d'ordre rédactionnel ; le COM-583 vise à aligner les modifications proposées au sein des articles L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales et L. 111-1 du code de la voirie routière ; enfin, le COM-584 supprime la disposition renvoyant à une loi de finances les modalités de financement de cette compétence au motif qu'il n'est pas utile de prévoir un tel renvoi.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis
(art. L. 131-7-1 [nouveau] du code de la voirie routière)
Renforcement des pouvoirs du président du conseil départemental
en matière d'élagage des plantations privées

Inséré par le Sénat en première lecture à l'initiative de M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable, et repris par vos rapporteurs, le présent article donne compétence au président du conseil départemental pour l'élagage des plantations privées dans un objectif de sécurité routière sur la voirie départementale située en dehors des agglomérations.

Ainsi, il propose d'étendre les compétences du président du conseil départemental qui est déjà responsable des travaux destiné à assurer la sécurité routière sur les routes départementales, en dehors des agglomérations, aux seuls cas d'urgence, en application de l'article L. 131-7 du code de la voirie routière.

Cette disposition a déjà été adoptée par le Sénat dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue, M. Éric Doligé, de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, en décembre 2012. L'Assemblée nationale avait légèrement modifié la rédaction adoptée par le Sénat.

Le présent article a fait l'objet d'un amendement rédactionnel de la commission des lois de l'Assemblée nationale proposé par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 10
(art. L. 6311-1 du code des transports)
Pérennisation de la possibilité de transférer au cas par cas les aérodromes aux collectivités territoriales

Le présent article ouvre la possibilité de transférer les aérodromes civils d'intérêt local, appartement actuellement à l'État, aux collectivités territoriales, à titre gratuit.

La décentralisation de 150 aérodromes avait déjà été permise par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Néanmoins, à la différence de la loi de 2004 qui avait encadré les demandes des collectivités territoriales en fixant une date limite pour leur dépôt au 1er juillet 2006, le présent article pérennise cette possibilité. Ainsi, les collectivités territoriales pourront à tout moment demander à l'État le transfert d'un aérodrome civil qui n'est pas ou qui n'est plus nécessaire à l'exercice de ses missions. Les articles L. 5217-2 et L. 3641-7 du code général des collectivités territoriales prévoient déjà cette possibilité pérenne pour les métropoles et la métropole de Lyon.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels à l'initiative de son rapporteur, du rapporteur de la commission du développement durable et du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 (supprimé)
(art. L. 5314-1, L. 5314-2 (abrogé), L. 5314-3 (abrogé), L. 5314-4, L. 5314-8, L. 5314-11, L. 5314-13 [nouveau], L. 5723-1 et L. 5753-2
du code des transports ; art. L.2321-2, L. 3321-1, L. 3542-1, L. 4321-1 et L. 4424-22 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 2122-17 et L. 2122-18 du code général de la propriété des personnes publiques ;
art. L. 341-5 du code du tourisme)
Procédure de transfert de la propriété, de l'aménagement, de l'entretien
et de la gestion des ports relevant du département
aux autres collectivités territoriales

Afin de rationaliser la gestion des ports, le présent article vise à supprimer la compétence du département en la matière, qui serait transférée au 1er janvier 2017 à la région ou au bloc communal.

En première lecture, suivant sa commission des lois et ses rapporteurs, le Sénat a estimé que ces dispositions ne clarifiaient pas l'enchevêtrement des compétences en matière d'exploitation des ports maritimes, et correspondaient à une volonté politique, désormais révolue, de réduire les compétences du département. En conséquence, votre commission des lois avait supprimé l'article 11, suppression confirmée en séance publique.

Par un amendement du Gouvernement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli l'article 11 dans une rédaction légèrement différente de celle initiale du projet de loi, qui tient compte du fait que les ports puissent être gérés par plusieurs départements ou par un groupement de collectivités territoriales associant le département. Cette réalité d'une gouvernance partagée plaide pourtant pour le maintien des compétences du département en matière de ports maritimes et intérieurs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement de réécriture globale du présent article. Cet amendement a également introduit des dispositions visant à permettre aux régions, aux communes et à leurs groupements et aux métropoles de concourir au financement des activités de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM).

Vos rapporteurs s'étonnent que cette disposition générale concernant les associations intervenant en matière de secours en mer ait été insérée dans un article sur le transfert des compétences portuaires du département. Par ailleurs, notamment afin de ne pas exclure le département de ce financement, le Sénat avait adopté, en séance publique, un amendement de vos rapporteurs visant à pérenniser les interventions de la SNSM16(*).

En conséquence, à l'initiative de vos rapporteurs et de notre collègue M. Bruno Sido, votre commission des lois a adopté deux amendements identiques de suppression (COM-585 et COM-104) du présent article.

La commission a donc supprimé l'article 11.

Article 11 bis
(art. L. 774-2 du code de justice administrative,
art. L. 5337-3-1 [nouveau] du code des transports)
Compétence des collectivités territoriales en matière de contraventions
de grande voirie sur le domaine public maritime

Le présent article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale en séance publique, d'un amendement de Mme Nathalie Appéré et plusieurs de ses collègues.

Il vise à permettre, en cas de constatation de contravention de grande voirie dans les ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements, la saisine du tribunal administratif compétent par les présidents des organes délibérants des collectivités territoriales.

Afin de protéger le domaine public maritime, les contraventions de grande voirie répriment les atteintes à son intégrité ou à son utilisation17(*), mais aussi toutes les atteintes aux servitudes établies à son profit18(*). Ces atteintes sont constituées par des occupations domaniales irrégulières ou des comportements nuisibles tels que des dégradations, des nuisances ou des pollutions.

Une contravention de grande voirie est nécessairement constatée par un procès-verbal établi par un agent habilité à cet effet, acte qui met en mouvement l'action de voirie. Selon l'article 774-2 du code de justice administrative, le préfet a ensuite dix jours pour notifier au contrevenant ce procès-verbal, notification dont il est dressé acte et adressée au tribunal administratif compétent.

Le principe historique de la compétence exclusive du préfet pour saisir la juridiction administrative connaît cependant plusieurs dérogations.

Depuis la loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France (VNF), le directeur général de VNF est compétent, en lieu et place du préfet, pour saisir la juridiction compétente en cas de contravention de grande voirie constatée dans le domaine confié à Voies navigables de France.

Par ailleurs, l'article 1er de la loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports prévoit que le directeur du Port autonome de Paris et le directeur du Port autonome de Strasbourg sont compétents, concurremment aux préfets, pour saisir le tribunal administratif en cas d'atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine confié à leur établissement public.

Vos rapporteurs estiment qu'il est pertinent que les organes délibérants des collectivités territoriales puissent saisir le tribunal administratif compétent en cas de contravention de grande voirie constatée sur le domaine dont ils ont la gestion. De plus, ils relèvent que, selon l'article L. 5331-6 du code des transports, ces collectivités exercent déjà la police portuaire dans ces lieux, à l'exception des ports dont l'activité dominante est le commerce ou qui accueillent des marchandises dangereuses et qui figurent sur une liste définie par voie réglementaire.

Votre commission a adopté l'article 11 bis sans modification.

Article 12
(art. L. 216-11 [nouveau] du code de l'éducation)
Convention de mutualisation des services entre collèges et lycées

Le présent article prévoyait, dans sa rédaction initiale, de transférer la gestion des collèges aux régions.

Les auditions menées par vos rapporteurs et Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture, ont mis en exergue l'absence d'étude ou d'évaluation permettant de conclure que la gestion commune des collèges et des lycées à un même échelon territorial était à la fois source d'économies d'échelle et d'une articulation renforcée entre les deux cycles de l'enseignement secondaire. Au contraire, vos rapporteurs ont rappelé que « Le transfert d'une mission opérationnelle aux régions pourrait fragiliser l'exercice de leurs missions stratégiques et, donc, dénaturer leur vocation prioritaire sur la stratégie, le développement économique, la planification et l'innovation. »

En outre, le transfert des agents départementaux aux régions se révèlerait coûteux pour ces dernières, en raison des différences de régime indemnitaire dans l'ensemble plus favorable aux personnels régionaux qu'à ceux relevant des départements.

Enfin, ce transfert s'avèrerait contradictoire avec les objectifs de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République qui vise un rapprochement entre l'école primaire et le collège, afin de consolider l'apprentissage des savoirs fondamentaux.

C'est pourquoi votre commission avait adopté huit amendements analogues de suppression du présent article émanant de ses rapporteurs, de la commission de la culture et des différents groupes politiques de votre Haute Assemblée. En séance publique, le Gouvernement a retiré son amendement tendant à réintroduire le présent article.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, se ralliant aux arguments du Sénat, a adopté un amendement de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, sous-amendé par le rapporteur de la commission des lois, proposant la conclusion de convention entre départements et régions afin de fixer des modalités d'actions communes et de mutualisation des services pour la gestion des collèges et des lycées. Cette solution alternative au transfert vise à encourager la création de services unifiés et à favoriser la mutualisation de moyens. La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois supprimé la disposition proposée par M. Stéphane Travert tendant à désigner la région comme chef de file en matière d'enseignement du second degré, dans la mesure où cette notion ne s'applique qu'à l'exercice de compétences partagées, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

Votre commission considère que les dispositions du présent article ne sont pas nécessaires. En effet, aucune disposition n'interdit aujourd'hui les départements et les régions à conclure des conventions pour la mise en place de services mutualisés entre collèges et lycées. Il s'agit d'une souplesse relevant plus du principe de libre administration des collectivités territoriales que de la loi. Votre commission n'a pas souhaité pour autant supprimer ces dispositions dans un souci de plus grande lisibilité du partage de cette compétence opéré par le présent projet de loi.

La commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 12 bis AA
(art. L. 214-5 du code de l'éducation)
Définition conjointe de la sectorisation des lycées
par le recteur et le conseil régional

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article prévoit la définition conjointe de la sectorisation des lycées par le recteur et le conseil régional.

L'article L. 214-5 du code de l'éducation prévoit l'établissement, par le conseil régional, d'un programme prévisionnel des investissements relatifs aux lycées, aux établissements d'éducation spéciale, aux lycées professionnels maritimes et aux établissements d'enseignement agricole, après accord de chaque collectivité territoriale concernée par les projets situés sur son territoire. Ce programme définit la localisation des établissements, leur capacité d'accueil ainsi que le mode d'hébergement des élèves.

Le présent article prévoit l'insertion de deux alinéas à l'article L. 214-5 du code de l'éducation. Les districts de recrutement des élèves pour les lycées d'une académie seraient définis conjointement par le recteur et le conseil régional. Seraient pris en compte des critères d'équilibre démographique, économique et social et de mixité sociale. En cas de désaccord, le recteur délimiterait seul la sectorisation des lycées. Enfin, l'affectation des élèves dans les lycées publics serait définie par l'autorité académique, en tenant compte des capacités physiques d'accueil des établissements.

Ces dispositions ne s'appliqueraient pas aux lycées hors secteur. La ministre de la décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu a toutefois indiqué à l'Assemblée nationale19(*) que, pour ces lycées, il « faudrait parvenir à associer le conseil régional, en particulier dans le domaine des formations supérieures, où des écoles largement subventionnées par les régions peuvent connaître des frictions avec des classes préparatoires, par exemple. »

Votre commission partage la philosophie de cet article qui complète utilement les dispositions insérées par le Sénat en première lecture et renforce les compétences de la région en matière d'enseignement supérieur en particulier à l'article 12 bis A sur l'association du conseil régional au schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation. Elle estime essentiel de conforter les compétences régionales en la matière.

Sous réserve d'un amendement COM-586 rédactionnel de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 12 bis AA ainsi modifié.

Article 12 bis A
(art. L. 214-2 et L. 614-3 du code de l'éducation)
Approbation par la région de la carte des formations supérieures
et schéma régional de l'enseignement supérieur,
de la recherche et de l'innovation

Introduit en première lecture par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de vos rapporteurs, l'article 12 bis A du projet de loi visait, dans sa rédaction initiale, à confier à la région un rôle d'approbation de la carte des formations supérieures organisées par les établissements d'enseignement supérieur sur son territoire. Cette carte est aujourd'hui arrêtée et révisée par le ministre chargé de l'enseignement supérieur, après consultation, entre autres, des conseils régionaux chacun pour ce qui le concerne.

L'Assemblée nationale a supprimé cette mesure de décentralisation, pour ne conserver simplement qu'une modification rédactionnelle minime concernant le schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, document non prescriptif élaboré par la région pour définir ses propres priorités dans ces domaines.

Soucieuse de confier de nouvelles responsabilités aux régions, dans une logique de décentralisation des compétences de l'État et pas seulement de clarification des compétences entre les différents niveaux de collectivités, votre commission a rétabli, en adoptant l'amendement COM-587 proposé par ses rapporteurs, l'approbation de la carte des formations supérieures par la région, dans une rédaction améliorée par rapport à la première lecture. Les régions devraient être consultées en amont de toute modification de la carte des formations et devraient pouvoir formuler des propositions, notamment en vue d'ouvrir de nouvelles formations supérieures, au vu des besoins du bassin d'emploi régional et des acteurs économiques. Elles devraient également approuver préalablement tout projet de modification de la carte avant la décision ministérielle prévoyant cette modification. Les régions seraient ainsi étroitement associées à la compétence de l'État en matière d'enseignement supérieur, en cohérence avec leur engagement financier dans ce domaine.

Votre commission a adopté l'article 12 bis A ainsi modifié.

Article 12 bis
(art. L. 2223-40 et L. 2223-40-1 [nouveau]
du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional des crématoriums

Le présent article a été inséré par votre commission, à l'initiative de notre collègue, M. Jean-Pierre Sueur, et reprend l'article unique de sa proposition n° 252 (2013-2014) visant à instaurer un schéma régional des crématoriums, adoptée par le Sénat le 27 mai 2014.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article à l'initiative du rapporteur, de Mmes Catherine Vautrin et Nathalie Appéré et de M. Martial Saddier. Nos collègues députés ont regretté la création d'une nouvelle catégorie de schéma régional, a fortiori à portée prescriptive. Les contraintes que ferait peser ce schéma sur les communes et les intercommunalités leur sont apparues peu compatibles avec l'objectif affiché par le Gouvernement d'allègement des normes applicables aux collectivités locales.

Votre commission souligne que ce schéma n'a pas une portée prescriptive, au sens du code de l'urbanisme. Il viserait uniquement à rendre cohérentes les décisions des collectivités territoriales afin de « réguler les implantations de crématoriums et d'éviter ainsi certaines situations d'inefficience avérée »20(*). La question des implantations de crématoriums est une question sensible qui justifie une organisation et une coordination sous l'autorité des services de l'État.

Elle a rétabli, à l'initiative de M. Jean-Pierre Sueur (amendement COM-408), les dispositions du présent article, tout en précisant le rôle du président du conseil régional : le schéma, qui relèverait de la responsabilité de l'État, serait élaboré en concertation avec le président du conseil régional. Le projet serait ensuite soumis pour avis au conseil régional.

Votre commission a rétabli l'article 12 bis.

Article 12 ter
(Chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code du sport, art. L. 114-1 à L. 114-17 [nouveaux] et L. 211-1 du code du sport ; art. L. 4321-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 21 de la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale et portant modification de certains articles du code des communes)
Transfert de l'État aux régions
des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive

Résultant de l'adoption d'un amendement du Gouvernement, adopté par le Sénat en séance publique, en première lecture, le présent article vise à décentraliser, au bénéfice des régions, le patrimoine immobilier des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) et les fonctions support correspondantes (accueil, hébergement, restauration, entretien, équipement), à compter du 1er janvier 2016.

Les CREPS sont des établissements publics nationaux, placés sous la tutelle du ministère chargé des sports. En 2009, on comptait vingt-quatre CREPS (deux en outre-mer et vingt-deux en métropole), dont deux en Bourgogne et aucun en Basse-Normandie21(*). Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), leur nombre a été diminué à dix-sept22(*). En application des articles D. 211-69 et D. 211-70 du code du sport, les compétences des CREPS relèvent de trois domaines : l'accueil et la formation des sportifs de haut niveau, la formation aux métiers de l'animation et de l'encadrement sportif et l'accueil des mouvements associatifs de jeunesse et d'éducation populaire.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement à l'origine du présent article, l'objectif du transfert des CREPS aux régions est double : d'une part, il vise à « conforter et renforcer l'ancrage local d'un réseau d'établissements capables à la fois d'assurer des missions nationales en matière de sport de haut niveau, de service public de formation et d'expertise » et, d'autre part, « de répondre aux besoins des territoires en matière d'animation sportive régionale, de formation et d'équipements sportifs. »

Pour répondre à ces objectifs, le présent article prévoit :

a. Une répartition des missions et des compétences entre l'État et les régions

Les CREPS deviendraient des établissements publics locaux de formation du sport, de la jeunesse et de l'éducation populaire. Leur création ou leur fermeture relèverait d'un arrêté du ministre chargé des sports, sur proposition de la région concernée.

Ils seraient tenus d'exercer, au nom de l'État, notamment la formation et la préparation des sportifs de haut niveau, la mise en oeuvre des formations initiales et continues dans les domaines des activités physiques ou sportives, de la jeunesse et de l'éducation populaire, en lien avec le schéma régional des formations. Ils assureraient également des missions pour le compte de la région, notamment l'accueil et l'accompagnement des sportifs régionaux, le développement des activités en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire ou encore la mise en oeuvre des offres de formation aux métiers du sport et de l'animation.

L'État transfèrerait aux régions :

- la construction, reconstruction, extension, les grosses réparations, l'acquisition et la maintenance des infrastructures ce qui permettrait à la région de bénéficier, au titre de ces dépenses, du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ;

- l'accueil, la restauration, l'hébergement, l'entretien général et technique des centres ;

- le recrutement, la gestion et la rémunération des personnels des CREPS attachés aux compétences précédemment indiquées.

En revanche, l'État conserverait la rémunération des agents de l'État employés dans les CREPS, les dépenses de fonctionnement liées à la pédagogie, la recherche et le « transfert d'expériences et de pratiques », l'acquisition et la maintenance des matériels et logiciels informatiques ainsi que la responsabilité de l'encadrement et de la surveillance des sportifs et des stagiaires.

b. Une nouvelle organisation des CREPS

Les conseils d'administration, aujourd'hui composés de vingt membres, comprendraient vingt ou vingt -cinq membres, en fonction de leur spécificité ou de leur importance, celle-ci étant liée à la présence de plusieurs sites. La présence des collectivités territoriales y serait renforcée et le président du CREPS serait désigné par le président du conseil régional.

En revanche, le directeur du CREPS et ses adjoints demeureraient nommés par arrêté du ministre chargé des sports, avec un avis consultatif préalable du président du conseil régional.

Les actes des CREPS seraient soumis à un régime de tutelle différent selon leur objet :

- les actes relatifs au budget et au compte financier relèveraient du contrôle de légalité du représentant de l'État dans la région ;

- les actes pris par délibération du conseil d'administration et relevant des missions exercées au nom de l'État, par exemple en matière pédagogique, seraient transmis au ministre chargé des sports qui exercerait un contrôle de légalité et d'opportunité ;

- les autres actes des CREPS pris au titre des missions exercées pour le compte de la région seraient soumis au contrôle de légalité du représentant de l'État dans la région, dans les mêmes conditions que les actes des collectivités territoriales.

Les CREPS disposeraient d'un personnel composé à la fois d'agents de l'État et d'agents relevant du conseil régional. Ils seraient placés, quel que soit leur statut, sous l'autorité du directeur de l'établissement, comme pour les personnels des collèges et des lycées et par dérogation aux règles de la fonction publique d'État et de la fonction publique territoriale. Enfin, la double tutelle sur les CREPS aurait également des conséquences sur les contrats d'objectifs conclus avec l'État et les régions, selon les missions exercées.

La régionalisation des CREPS entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 2016.

Le Sénat, en séance publique, a adopté un sous-amendement de Mme Catherine Morin-Dessailly, rapporteure pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, disposant que chaque région de métropole avait vocation à accueillir au moins un CREPS sur son territoire. Vos rapporteurs soulignent qu'avec la nouvelle carte régionale qui entrera en vigueur à compter du 1er janvier 2016, toutes les régions métropolitaines devraient disposer d'un CREPS sur leur territoire.

La commission des lois puis l'Assemblée nationale en séance publique ont adopté vingt-sept amendements d'amélioration rédactionnelle et de précision.

Tout en approuvant les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, votre commission a adopté l'amendement COM-506 du Gouvernement ayant pour objet de définir les mesures transitoires nécessaires pour assurer la continuité du fonctionnement des instances de gouvernance et de dialogue social des CREPS après leur transfert aux régions.

Votre commission a adopté l'article 12 ter sans modification.

Article 12 quater
(Titre Ier du livre Ier du code du sport ;
art. L. 115-1 [nouveau] et L. 211-1 du code du sport)
Transfert à certaines collectivités territoriales d'équipements affectés
au service public du sport et faculté pour les établissements publics de formation dans le domaine sportif de recruter des assistants d'éducation

Le présent article, qui résulte également d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par le Sénat, complète les dispositions de l'article 12 ter. Il tend, d'une part, à transférer aux collectivités territoriales concernées les trois anciens CREPS d'Ajaccio, de Houlgate et de Dinard et, d'autre part, à autoriser les établissements publics de formation dans le domaine sportif à recruter des assistants d'éducation.

La nouvelle carte régionale issue de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral a pour conséquence l'absence de CREPS en Bretagne et en Basse-Normandie. Pour remédier à cette situation, le présent article prévoit le transfert de l'ancien CREPS de Dinard à la région Bretagne et celui de Houlgate à la région Basse-Normandie tandis que celui d'Ajaccio serait transféré à la collectivité territoriale de Corse. Ce transfert s'effectuerait à titre gratuit mais serait toutefois conditionné au maintien de l'affectation de ces biens au service public du sport, pendant une durée d'au moins vingt ans, et à l'élaboration d'un « projet d'établissement ». En cas de non-respect de cette affectation pendant vingt ans, les collectivités bénéficiaires devraient, soit rétrocéder ces biens à l'État, soit lui verser une compensation financière égale à la valeur vénale de ces biens.

Pour mémoire, ces trois anciens CREPS, fermés en 2009 (Ajaccio et Houlgate) et 2010 (Dinard) ont fait l'objet de protocole d'accord entre l'État et les collectivités territoriales concernées, afin de permettre à ces dernières de continuer à utiliser les biens immobiliers aux fins d'activités sportives et de formation.

Par ailleurs, le présent article prévoit que les établissements publics locaux de formation du sport, de la jeunesse et de l'éducation populaire, créés par l'article 12 ter et à laquelle appartiendraient les CREPS, l'Institut national du sport et de l'expertise (INSEP), l'École nationale des sports de montagne (ENSM) et l'École nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), pourraient recruter des assistants d'éducation. Ces derniers, agents employés dans les collèges et lycées, exercent des fonctions d'assistance à l'équipe éducative pour l'encadrement et la surveillance des élèves.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'a adopté que deux amendements d'amélioration rédactionnelle de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 12 quater sans modification.

Article 13
(art. L. 3332-1, L. 3431-1, L. 3431-2, L. 4421-1, L. 4421-2, L. 4421-3, L. 4422-9-2 [nouveau], L. 4422-10, L. 4422-18, L. 4422-31, L. 4423-1, L. 4424-2, L. 4424-7, L. 4424-13, L. 4424-16, L. 4424-20, L. 4424-21, L. 4424-22, L. 4424-26, L. 4424-34, L. 4424-35, L. 4424-36, L. 4424-37, L. 4424-42 [nouveau], L. 4425-1, L. 4425-1-1 [nouveau], L. 4425-9 du code général
des collectivités territoriales)
Dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Corse -
Collectivité territoriale unique de Corse - Habilitation législative

Initialement, l'article 13 apportait au statut de la collectivité territoriale de Corse des modifications destinées à améliorer le fonctionnement de ses institutions.

1. Des ajustements statutaires dans l'ensemble votés par le Sénat

La Haute assemblée a voté la plupart des novations proposées pour faciliter le fonctionnement institutionnel de la Corse.

Cependant, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission des lois avait supprimé le mécanisme permettant le retour à l'Assemblée des conseillers exécutifs démis ou ayant collectivement démissionné en ce que ce droit attribué collégialement au conseil serait source d'instabilité, seul le départ de l'ensemble de l'instance permettant de le déclencher.

Mais ce dispositif fut rétabli en séance par l'adoption d'amendements identiques du Gouvernement et de nos collègues du groupe communiste républicain et citoyen.

L'article 13 a été adopté sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis profondément bouleversé en séance à l'initiative du Gouvernement par la création d'une collectivité unique de Corse.

2. L'institution d'une nouvelle collectivité territoriale

L'article 13, dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, institue donc une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place de la région de Corse et des deux départements la composant - la Corse du Sud et la Haute-Corse.

La collectivité unique serait mise en place le 1er janvier 2018 à la suite d'élections organisées au cours du dernier trimestre 2017. Il serait en conséquence mis fin au 31 décembre 2017 au mandat des conseillers départementaux élus en mars dernier ainsi qu'à celui des membres de l'Assemblée de Corse qui le seront au mois de décembre prochain.

À l'appui de son amendement, le Gouvernement invoque le voeu émis par l'Assemblée au cours de sa séance du 12 décembre 2014 : « Décide (...) de proposer une réforme de l'organisation territoriale de la Corse, portant création d'une collectivité de Corse déconcentrée par fusion... »23(*). Il évoque également la délibération adoptée en ce sens par le conseil général de Haute-Corse le 18 décembre 2014.

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, la ministre de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, observait : « Cette solution correspond à des volontés locales fortes et s'inscrit dans la continuité d'un processus déjà engagé : en effet, la collectivité territoriale de Corse, qui dispose d'un statut particulier, exerce déjà plusieurs compétences des départements telles que l'entretien des collèges, par exemple, depuis le 20 novembre 2013 »24(*).

L'article 13 nouveau tire les conséquences de la nouvelle organisation institutionnelle de la Corse, « sans affecter la spécificité » de son régime juridique en soumettant la collectivité aux dispositions régissant les régions et les départements sous réserve des règles spécifiques qu'il prévoit :

- la collectivité unique exercerait de plein droit les compétences exercées aujourd'hui non seulement par la région Corse mais également celles des départements.

Le droit en vigueur est aménagé en conséquence ;

- la collectivité unique percevrait l'ensemble des ressources de la région et des deux départements ;

- les ajustements votés par le Sénat en première lecture au statut actuel sont maintenus. Cependant, par l'adoption d'un amendement de M. Camille de Rocca Serra, le nombre de conseillers exigé pour l'inscription de droit à l'ordre du jour de l'Assemblée d'une question a été relevé du cinquième au tiers de ses 51 membres « pour préserver le bon déroulement des travaux d'une assemblée » et « que seules des minorités suffisamment consistantes puissent inscrire une question à l'ordre du jour »25(*).

L'article 13 prévoit ensuite diverses dispositions destinées à faciliter la mise en place de la nouvelle collectivité :

- sa substitution aux trois collectivités qu'elle fusionne dans tous leurs biens, droits et obligations ainsi que dans toutes les délibérations et actes pris par ces dernières, « notamment pour l'application des exonérations et des abattements prévus au code général des impôts, en fonction de leur durée, de leur quotité et de leur champ d'application territorial » ;

- sa substitution aux départements dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles en cours à la date de sa création ainsi que dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes ;

- l'exécution des contrats dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties ;

- des dispositions transitoires fixant les règles budgétaires et comptables applicables pour l'exercice 2018 ;

- la collectivité unique deviendrait de plein droit le nouvel employeur des personnels des trois collectivités dissoutes dans leurs conditions de statut et d'emploi.

Les dispositions des articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales leur sont expressément étendues : le maintien de leur régime indemnitaire, s'ils y ont intérêt ; le maintien des compléments de rémunération acquis individuellement ; le cas échéant une indemnité de mobilité ; l'obligation de suivre toutes les actions d'orientation, de formation et d'évaluation destinées à favoriser leur reclassement si leur emploi est supprimé.

Enfin, le Gouvernement demande à bénéficier d'une habilitation législative d'une durée de dix-huit mois « afin de tirer l'ensemble des conséquences électorales juridiques, budgétaires, financières et comptables de la création d'une collectivité unique ainsi que les règles relatives aux concours financiers de l'État et aux fonds nationaux de péréquation des recettes fiscales applicables à la collectivité territoriale de Corse »26(*). Le champ des ordonnances est vaste : régime électoral, réorganisation des services déconcentrés de l'État, modalités de transfert des personnels y compris les emplois fonctionnels...

En ce qui concerne l'élection des futurs membres de l'Assemblée de Corse, l'article 13 encadre l'habilitation sur plusieurs points : il fixe son effectif à 63 qui seraient élus dans une circonscription unique, maintient sous certaines réserves le mode de scrutin aujourd'hui applicable pour l'élection des membres de l'Assemblée de Corse (articles L. 365, L. 366, L. 370 et L. 373 du code électoral), prévoit un scrutin de liste à deux tours, l'attribution d'une prime majoritaire de neuf sièges mais il établit à 5 % des suffrages exprimés - au lieu de 7 % aujourd'hui - la condition permettant à une liste de se présenter au second tour.

Votre commission des lois a regretté que le Sénat, représentant constitutionnel des collectivités territoriales de la République, n'ait pas été d'abord saisi d'une réforme d'une telle ampleur en application de l'article 39 de la Constitution.

Abordant le fond du projet porté par l'article 13, l'adhésion des différentes parties insulaires lui paraît déterminante pour assurer le succès de la réforme. En l'absence d'éléments d'appréciation sur ce point, elle a préféré s'en tenir au texte résultant des délibérations du Sénat en première lecture.

Par le vote d'un amendement COM-692 de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis A
(art. L. 4132-6 et L. 4132-23 du code général des collectivités territoriales)
Inscription dans le règlement intérieur des conseils régionaux
des droits des groupes d'élus et reconnaissance de droits spécifiques
aux groupes d'opposition et minoritaires

Cet article résulte de l'adoption en séance par l'Assemblée nationale d'un amendement du député Paul Molac, sous-amendé par le rapporteur.

Il vise à fixer dans les règlements intérieurs des conseils régionaux les droits des groupes d'élus, dont les droits spécifiques aux groupes minoritaires et d'opposition en prévoyant les modalités qui les définissent comme tels.

Selon l'auteur de l'amendement, « le renforcement des droits des élus est une nécessité, accrue par l'élargissement des prérogatives des conseils régionaux et par l'agrandissement des régions »27(*).

Le code général des collectivités territoriales traite aujourd'hui des groupes d'élus par la fixation des conditions de leur constitution et la détermination des moyens que le conseil régional peut affecter à leur fonctionnement (Cf. article L. 4132-23) :

- les groupes se constituent par la remise au président du conseil d'une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant ;

- il peut leur être affecté, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau ;

- leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunication peuvent être pris en charge ;

- ils peuvent bénéficier de la collaboration d'une ou plusieurs personnes.

Des dispositions similaires sont prévues pour les conseils départementaux et municipaux des communes de plus de 100 000 habitants.

Selon le rapporteur Olivier Dussopt, il s'agit de décalquer l'article 51-1 de la Constitution qui prévoit la détermination par les règlements des assemblées parlementaires des droits des groupes constitués en leur sein qui, minoritaires ou d'opposition, doivent disposer de droits spécifiques.

L'article 13 bis A définit par ailleurs le groupe d'opposition par une déclaration en ce sens et le groupe minoritaire comme celui qui ne s'est pas déclaré d'opposition et ne présente pas l'effectif le plus élevé. Cette définition reproduit celle inscrite aux mêmes fins dans le règlement de l'Assemblée nationale à son article 19.

Les modifications proposées entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement des conseils régionaux et de la mise en place de la nouvelle carte régionale le 1er janvier 2016.

Votre commission des lois approuve le dispositif proposé de nature à clarifier le déroulement des travaux de l'assemblée délibérante et à prévenir d'éventuels dysfonctionnements. Elle en a donc retenu le principe sous réserve de deux amendements COM-589 et COM-588 de simplification rédactionnelle présentés par ses rapporteurs, dont la suppression d'un « notamment » superflu.

À l'initiative de nos collègues Yannick Botrel et Jean-Pierre Grand, ces modalités ont été étendues aux conseils départementaux (amendements COM-426 et COM-64)

Votre commission a adopté l'article 13 bis A ainsi modifié.

Article 13 bis (supprimé)
(art. L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales)
Extension des missions des conseils économiques, sociaux
et environnementaux régionaux

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Paul Molac, puis modifié en séance, sur la proposition du Gouvernement, l'article 13 bis du projet de loi vise à étendre les missions attribuées par la loi aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER).

Il prévoit que le CESER « a pour mission d'informer le conseil régional sur les enjeux et conséquences économiques, sociaux et environnementaux des politiques régionales, de participer aux consultations organisées à l'échelle régionale, ainsi que de procéder aux évaluations et au suivi des politiques publiques régionales ».

Or, d'une part, l'article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le CESER « est, auprès du conseil régional et du président du conseil régional, une assemblée consultative ».

D'autre part, l'article L. 4241-1 du même code prévoit que le CESER doit être saisi pour avis, avant leur examen par le conseil régional, d'un certain nombre de documents relatifs à l'action de la région dans ses domaines de compétences (documents budgétaires, schémas régionaux...). Il ajoute qu'il peut être saisi par le président du conseil régional de « demandes d'avis et d'études sur tout projet à caractère économique, social ou culturel ou intéressant l'environnement dans la région ». Le CESER peut aussi, de sa propre initiative, « émettre des avis sur toute question entrant dans les compétences de la région ».

En outre, l'article L. 4134-5 dudit code prévoit que la région doit mettre à la disposition du CESER les moyens de fonctionnement et les moyens humains devant lui permettre, notamment, de « réaliser des études sur tout projet à caractère économique, social ou culturel de sa compétence ».

Par conséquent, vos rapporteurs considèrent que l'article 13 bis du présent projet de loi est pleinement satisfait par le droit en vigueur, lequel permet déjà au CESER d'exercer les missions que cet article propose de lui attribuer, au titre de sa fonction consultative obligatoire comme de son droit d'autosaisine.

De plus, l'évaluation des politiques conduites par le conseil régional ne saurait, stricto sensu, entrer dans les attributions d'une instance de nature exclusivement consultative placée auprès du conseil régional, sauf à créer une certaine confusion institutionnelle selon vos rapporteurs. Composé de membres nommés par le préfet, sur désignation d'organismes et associations divers, pour représenter la société civile et éclairer les choix du conseil régional, sans compétences en matière d'évaluation des politiques publiques, le CESER ne saurait, en aucun cas, être un organe d'évaluation des politiques décidées et mises en oeuvre par les élus régionaux. Une telle mission relève des chambres régionales des comptes.

Par ailleurs, vos rapporteurs rappellent que le Sénat a repoussé, en première lecture, plusieurs amendements visant à supprimer les CESER. En effet, votre commission a estimé que les CESER remplissaient un rôle utile de dialogue entre les élus régionaux et la société civile.

Dans ces conditions, considérant qu'il n'y avait pas lieu de modifier l'état du droit sur les CESER, votre commission a adopté un amendement COM-590, à l'initiative de ses rapporteurs, visant à supprimer le présent article.

Votre commission a donc supprimé l'article 13 bis.

TITRE II
DES INTERCOMMUNALITÉS RENFORCÉES
CHAPITRE 1ER
DES REGROUPEMENTS COMMUNAUX

Article 14
(Art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales)
Relèvement du seuil démographique de constitution des EPCI
à fiscalité propre et révision des schémas départementaux
de coopération intercommunale

L'article 14 a pour principal objet de relever le seuil minimal de constitution d'un EPCI à fiscalité propre. Il prévoit en conséquence un dispositif de refonte des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI).


· Le choix par le Sénat de procéder par étapes

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois, en première lecture, avait préféré renforcer l'intégration communautaire en la consolidant plutôt que de bouleverser la carte des intercommunalités par un relèvement brutal à 20 000 habitants du seuil minimal démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre, tel que le proposait le Gouvernement. En conséquence, la commission l'a écarté mais, en poursuivant la démarche entreprise en 2010. À cet effet, elle a proposé d'ouvrir une nouvelle phase de rationalisation des groupements en renforçant les orientations fixées au schéma départemental en matière de cohérence des périmètres intercommunaux et de suppression des syndicats de communes et mixtes. Parallèlement, elle a supprimé la liste, introduite par un « notamment » des domaines d'intervention dans lesquels ce dernier point devrait être particulièrement marqué, en raison de son caractère non normatif.

Puis la commission a décalé d'un an - du 31 décembre 2015 au 31 décembre 2016 - le terme de la procédure de révision des SDCI afin de permettre la stabilisation des EPCI à fiscalité propre mis en place au 1er janvier 2014.

En séance, les orientations fixées au SDCI ont été complétées sur trois points :

- par la prise en compte de l'accroissement de la solidarité territoriale tel que proposé par nos collègues Mathieu Darnaud et Charles Revet ;

- en permettant, pour réduire le nombre des structures syndicales, le transfert de leurs compétences non pas seulement à un EPCI à fiscalité propre mais aussi à un autre syndicat exerçant les mêmes compétences par élargissement de leur périmètre ou fusion, sur la proposition de nos collègues Xavier Pintat, Charles Revet, Jean-Claude Requier, Mathieu Darnaud et Jean-François Longeot ;

- par la création de communes nouvelles à l'initiative de notre collègue Pierre Jarlier.


· Un dispositif profondément remanié par les députés

Les députés se sont attachés à moduler l'application du seuil de 20 000 habitants afin d'en atténuer l'effet sur le terrain.

a) Le relèvement du seuil assorti d'amples dérogations

L'Assemblée nationale a rétabli le seuil initial de 20 000 habitants mais en l'assortissant d'un ensemble de dérogations qui permettent d'en exempter la majeure partie des intercommunalités.

À l'initiative de leur rapporteur, par un amendement de commission modifié ensuite en séance, les députés ont adopté un dispositif encadré par un double seuil : une population intercommunale d'au moins 20 000 habitants qui ne peut, en tout état de cause, même par le jeu des dérogations, à l'exception de l'une d'entre elles, être inférieure à 5 000 habitants.

Les dérogations permettant de moduler le seuil relèvent de plusieurs catégories :

- les deux premières sont assises sur la densité démographique du projet de périmètre,

a) soit qu'elle est « inférieure à la moitié de la densité démographique moyenne des départements, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à cette densité moyenne ».

D'après les éléments fournis par le rapporteur de l'Assemblée nationale28(*), 57 des 101 départements de métropole et d'outre-mer ont une densité démographique inférieure à la densité moyenne nationale.

Cette dérogation pourrait donc s'appliquer dans les 6/10èmes des départements théoriquement soumis au seuil29(*).

b) soit qu'elle est inférieure à 30 % de la densité démographique moyenne des départements.

D'après les éléments recueillis par vos rapporteurs, cette dérogation concerne 203 EPCI ;

- la soumission au seuil de 20 000 habitants pourrait être aussi écartée, sur la proposition du Gouvernement, dès lors que le projet de périmètre inclurait la totalité d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la future loi.

21 intercommunalités sont potentiellement concernées par cette mesure ;

- une quatrième dérogation, introduite par un amendement de la députée Estelle Grelier, vise les projets de périmètres inclus dans une zone de montagne ou qui regrouperaient toutes les communes composant un territoire insulaire.

Le rapporteur, M. Olivier Dussopt, résumait comme suit les facultés d'adaptation « à la diversité et à la réalité des territoires » ouvertes par l'Assemblée nationale :

« - en montagne, dans les îles et dans les espaces de faible densité (moins de 30,7 habitants par km2), avec un seuil minimal de 5 000 habitants ;

« - dans les territoires ayant une densité démographique inférieure à 51,3 habitants par km2 au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à 102,6 habitants par km2, avec un seuil pondéré en fonction de la densité démographique départementale ;

« - dans les espaces les plus peuplés, avec un seuil de 20 000 habitants. »30(*) ;

- la dernière exemption réside dans la faculté d'adapter le seuil de population si le projet de périmètre regroupe 50 communes ou plus. Dans ce cas, aucun seuil minimal ne serait fixé.

b) Des compléments au contenu des schémas

À l'initiative du député Michel Piron, la commission des lois a renforcé le cadre de l'évaluation des compétences sur laquelle doit en particulier s'appuyer l'établissement du SDCI, « notamment sur l'enchevêtrement des compétences entre intercommunalités à fiscalité propre et syndicats de communes ou syndicats mixtes »31(*), afin qu'elle soit réellement utile. A cette fin, lui a été substitué « un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice ».

En séance, la prise en compte des périmètres des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux par le schéma a été introduite par amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Suivant le député Carlos Da Silva, l'Assemblée nationale a précisé que serait obligatoire la suppression des doublons entre EPCI à fiscalité propre, syndicats de communes et syndicats mixtes.

En revanche, à l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, elle a supprimé des orientations fixées au SDCI, celle constituée par la création de communes nouvelles, en considérant, d'une part, qu'il ne s'agit pas réellement d'une organisation de la coopération intercommunale et, d'autre part, que la création d'une commune nouvelle ne pourrait être conduite par le préfet dans le cadre de ses pouvoirs temporaires de mise en oeuvre des schémas.

c) Des modifications à la procédure d'élaboration des schémas

En adoptant un amendement de la députée Estelle Grelier, l'Assemblée nationale a modifié la condition de majorité exigée de la CDCI pour modifier le projet de schéma qui lui est soumis par le préfet.

L'article L. 5210-1-1 prévoit qu'y sont intégrées les propositions de modifications adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres.

L'Assemblée nationale a abaissé la majorité aux deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la moitié des membres de la commission « afin de ne pas handicaper la commission, notamment par l'absence d'un ou plusieurs de ses membres lors des votes »32(*).

Par ailleurs, outre une modification rédactionnelle concernant l'exemption des îles monocommunales de l'intégration à un EPCI, elle a supprimé le report d'un an du délai de révision des SDCI sur la proposition du Gouvernement.


· Les assouplissements retenus par votre commission des lois

Vos rapporteurs ont noté avec intérêt les amendements votés par l'Assemblée nationale pour assouplir le seuil démographique de constitution des intercommunalités promu par le Gouvernement.

Ils constituent un ensemble vaste et varié de dérogations qui devraient permettre des adaptations notables et diminuer le nombre d'EPCI contraints à la fusion.

La règle est cependant apparue encore trop rigide pour les intercommunalités qui ne pourraient pas bénéficier de ces dérogations en raison des difficultés qui pourraient en résulter, d'une part pour la gouvernance de l'EPCI et, d'autre part, pour la gestion des services et équipements du périmètre.

Soucieuse de favoriser le bon fonctionnement des groupements qui lui paraît primordial même si la délimitation du périmètre participe d'un exercice optimisé des compétences, votre commission des lois, sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a décidé par amendement COM-592 de maintenir le seuil actuel de 5 000 habitants pour la constitution des EPCI à fiscalité propre. Pour sa part, M. René Vandierendonck, rapporteur, préférait s'en tenir au dispositif voté par l'Assemblée nationale sous la réserve d'abaisser le seuil de 20 000 à 15 000 habitants.

L'exemption en vigueur de tout seuil au bénéfice des EPCI dont le périmètre est au moins partiellement classé en zone de montagne a été en conséquence rétablie.

Par ailleurs, la prise en compte, par les schémas départementaux de coopération intercommunale, des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux a été complétée par celle des pôles métropolitains (amendement COM-591).

Puis la commission des lois a retenu un amendement COM-68 de notre collègue Xavier Pintat destiné à supprimer l'ajout du mot obligatoire pour la suppression des syndicats au titre des doubles emplois.

Sur la proposition de ses rapporteurs, la commission des lois a écarté l'allègement de la condition de majorité requise pour l'intégration des modifications proposées par la CDCI au SDCI, dont la réussite, selon elle, suppose la réunion d'un large consensus au sein de la commission départementale (amendement COM-593).

Enfin, elle a rétabli le report d'un an du terme de la procédure de révision des schémas (amendement COM-594).

Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 14 bis
(art. L. 1424-42 et L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales)
Participation aux interventions du bataillon des marins-pompiers
de Marseille et de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris
en dehors de leurs missions de service public

Cet article résulte de l'adoption en première lecture, par votre commission des lois, d'un amendement de nos collègues Bruno Gilles, Jean-Claude Gaudin et Pierre Charon, destiné à aligner le régime applicable au bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM) et à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) sur celui des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) en ce qui concerne la faculté de demander aux personnes bénéficiaires une participation aux frais pour les interventions qui ne se rattachent pas directement à leurs missions de service public.

Tout en approuvant le dispositif proposé, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, l'a réécrit pour l'intégrer au sein de l'article L. 1424-49 du code général des collectivités territoriales spécifique au BMPM et à la BSPP pour laquelle les modalités d'application de la compétence du conseil d'administration du SDIS seraient fixées par le Conseil de Paris (pour le BMPM, l'article L. 1424-49 prévoit déjà que le conseil municipal de Marseille assume les fonctions du conseil d'administration du SDIS).

Parallèlement, le mécanisme proposé par l'article 14 bis a été étendu aux centres de première intervention non intégrés au SDIS. Le rapporteur de l'Assemblée nationale mentionne à ce propos une étude de l'Assemblée des départements de France de 2012 selon laquelle ces centres étaient au nombre de 1 516, répartis dans 29 départements. Le texte voté par l'Assemblée nationale précise que, dans ce cas, les conditions et modalités de prise en charge financière des interventions considérées seraient fixées par une convention conclue avec le SDIS pour « harmoniser au sein du même département les conditions de facturation »33(*).

Approuvant cet élargissement de l'alignement initialement prévu, votre commission a adopté l'article 14 bis sans modification.

Article 15
Dispositif temporaire de refonte de la carte des EPCI à fiscalité propre

S'inscrivant dans le cadre du relèvement du seuil démographique minimum des EPCI à fiscalité propre, l'article 15 organise une procédure temporaire dérogatoire de mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) en reprenant l'économie générale de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010.


· Un dispositif voté par le Sénat sous réserve de son report d'une année ...

En première lecture, outre une rectification et des précisions rédactionnelles, le Sénat, sur proposition de votre commission des lois, a décalé d'un an - de 2016 à 2017 - le calendrier de mise en oeuvre de la révision des schémas en conséquence du report d'un an de la clause de revoyure opéré à l'article 14.


· ... et complété par l'Assemblée nationale

En dehors de divers amendements rédactionnels et de la suppression d'une disposition redondante pour régler le sort des compétences en cas de fusion d'EPCI, la commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié l'article 15 sur trois points :

1. - elle a rétabli le calendrier initial proposé par le Gouvernement et donc fixé au 31 décembre 2016 l'achèvement de la mise en oeuvre des schémas révisés ;

2. - sur la proposition des députés Estelle Grelier et Michel Piron, elle a resserré l'encadrement des pouvoirs du préfet en prévoyant qu'à défaut d'accord des communes concernées sur les projets préfectoraux de création d'un EPCI, de modification du périmètre intercommunal ou de fusion d'EPCI, le représentant de l'État ne pourra passer outre que sur un avis favorable de la CDCI. L'article 15, comme auparavant l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010, n'impose que sa consultation ainsi que l'intégration dans l'arrêté préfectoral des modifications qu'elle adopte à la majorité des deux tiers de ses membres ;

3. - par l'adoption d'amendements de son rapporteur, la commission a introduit des garanties au profit des personnels :

- les agents mis à disposition de l'EPCI dissous ou dont se retire une commune, pour l'exercice d'une compétence, poursuivent directement leur mise à disposition auprès du nouvel EPCI lorsqu'il reprend cette compétence ;

- en cas de retrait de plusieurs communes d'un EPCI à fiscalité propre ou d'un syndicat, l'arrêté de modification du périmètre pourra répartir les personnels entre l'EPCI maintenu et les EPCI que sont amenées à rejoindre les communes concernées par le retrait.

Les agents concernés relèveraient de leur établissement d'accueil dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les modalités de leur répartition seraient fixées par une convention conclue entre les présidents des EPCI concernés un mois au plus tard avant le retrait et après avis des comités techniques compétents. A défaut, elles seraient fixées par le préfet.

Par l'effet d'un amendement du rapporteur, le texte de la commission interdisait au SDCI de permettre la dissolution d'un EPCI ou sa composition réduite à une seule commune membre. Cette disposition fut supprimée en séance à l'initiative du Gouvernement qui observait que, d'une part, le premier cas n'était pas permis par l'article 15 et que, d'autre part, le droit en vigueur prévoyait, pour chacune des catégories d'EPCI à fiscalité propre, le groupement de plusieurs communes.

L'article 15 a été en outre modifié par divers aspects.

Les députés ont tout d'abord rétabli la faculté, pour la CDCI, d'auditionner tout maire ou président d'EPCI à même d'éclairer ses délibérations lorsqu'elle est saisie par le préfet, « dans le cadre de la procédure dite du " passer-outre" » (cf. amendement n° 1029), sur la proposition du Gouvernement : par l'adoption d'un amendement rédactionnel du rapporteur par la commission des lois, ce pouvoir d'initiative n'était confié qu'aux seuls élus concernés.

L'article 15 a été complété, à l'initiative du Gouvernement, pour préciser le dispositif de répartition des personnels de l'EPCI dont toutes les communes rejoindraient des intercommunalités différentes : la convention en fixant les modalités devrait être conclue au plus tard un mois avant le transfert effectif des personnels et non avant le retrait de la commune, entre les maires et présidents d'EPCI intéressés.

Enfin, un amendement du rapporteur, modifié en seconde délibération à la demande du Gouvernement, exclut de la procédure du « passer outre » par le préfet la fusion d'EPCI dont l'un compte plus de 15 000 habitants et résulte d'une fusion prononcée entre le 1er janvier 2012 et la date de promulgation du présent projet de loi. Ces établissements bénéficient, rappelons-le, d'une dérogation au respect du seuil démographique introduit par l'Assemblée nationale à l'article 14.


· Le maintien, par votre commission, du décalage dans le temps du calendrier

Votre commission des lois a approuvé les compléments apportés par l'Assemblée nationale à l'article 15 qui sont autant de garanties expresses pour les collectivités et les intercommunalités résultant d'une fusion récente et les personnels communaux concernés par un changement de rattachement à l'EPCI.

En revanche, outre la suppression au II de l'article 15 de dispositions concernant les personnels, redondantes avec celles insérées par amendement du Gouvernement au III ter et des précisions rédactionnelles (amendements COM-596, COM-597 et COM-681), votre commission des lois, à l'initiative de ses rapporteurs, a procédé par l'amendement COM-595 aux coordinations dans le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des EPCI à fiscalité propre en conséquence du report d'un an de la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale, rétabli à l'article 14. Sa mise en oeuvre s'effectuerait donc en 2017 et non en 2016.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 ter A
(art. L. 123-1, L. 123-1-1 et L. 124-2 du code de l'urbanisme)
Simplification des procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité des documents d'urbanisme en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Le présent article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de deux amendements identiques de MM. François Pupponi et Martial Saddier, sous-amendés par le rapporteur. Il vise à simplifier les dispositions permettant à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre d'achever les procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité des documents d'urbanisme engagées par une commune ou un autre EPCI avant qu'il soit lui-même compétent - en raison de sa création ex nihilo ou à la suite d'un fusion d'EPCI, d'une modification de son périmètre ou du transfert de la compétence « plan local d'urbanisme » (PLU) - pour l'élaboration du PLU sur l'ensemble du territoire ainsi modifié.

L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme prévoit la faculté, pour un EPCI compétent en matière de PLU, d'achever l'élaboration ou l'évolution d'un PLU engagée avant la création de l'EPCI compétent ou le transfert de cette compétence. Le I du présent article prévoit d'étendre cette faculté dans les cas de modification du périmètre intercommunal, en raison d'une fusion d'EPCI ou par l'intégration d'une ou de plusieurs communes. Dans tous les cas, l'EPCI ainsi compétent serait substitué aux EPCI ou aux communes précédemment compétents dans tous leurs actes et délibérations pour permettre l'achèvement des différentes procédures engagées avant sa création ou sa modification.

Le II du présent article simplifie la rédaction de l'article L. 123-1-1 du code de l'urbanisme qui prévoit l'application des PLU en cas de modification de périmètre d'un EPCI ou de fusion de deux ou plusieurs EPCI, jusqu'à l'approbation ou la révision d'un PLU couvrant l'intégralité du territoire de l'EPCI concerné. En particulier, le II supprime les dispositions selon lesquelles les procédures d'élaboration, de révision, de modification ou de mise en compatibilité doivent être achevées dans un délai de deux ans à compter de la modification de périmètre, quelle qu'en soit sa cause.

Enfin, le III propose les mêmes modifications à l'article L. 124-2 du code de l'urbanisme relatif à la procédure d'élaboration des cartes communales.

Votre commission est favorable aux simplifications et précisions apportées par le présent article, sous réserve d'un amendement COM-598 de ses rapporteurs de précision rédactionnelle et de coordination avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, promulguée après l'adoption de cet article par l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 15 ter A ainsi modifié.

Article 15 ter B (supprimé)
(art. 136 de la loi n° 20-366 du 24 mars 2014
pour l'accès au logement et un urbanisme rénové)
Renforcement des conditions permettant à des communes membres d'une communauté de commune ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique de la compétence en matière de documents d'urbanisme

Le présent article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de deux amendements identiques de Mme Nathalie Appéré et M. Michel Piron. Il propose de relever la minorité de blocage permettant à des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération de s'opposer au transfert automatique en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) au niveau intercommunal.

Les communautés urbaines et les métropoles exercent de plein droit, en application des articles L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, les compétences d'urbanisme, en particulier l'élaboration du PLU au niveau intercommunal.

Avant l'adoption de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), l'élaboration d'un PLU intercommunal reposait, pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération, sur un transfert volontaire des communes à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elles étaient membres, à la majorité qualifiée de droit commun (deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population de l'EPCI ou la moitié des communes représentant au moins les deux tiers de la population de l'EPCI).

La loi Alur précitée transfère, dans un délai de trois ans à compter de la publication de cette loi, la compétence d'élaboration du PLU des communes aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération dont elles sont membres, sauf si une minorité de blocage réunissant au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y oppose, au plus tard dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans précédemment mentionné. Ces seuils ont été adoptés par la commission mixte paritaire à l'initiative de M. Claude Bérit-Débat, alors rapporteur de ce texte au nom de la commission des affaires économiques du Sénat.

Le présent article propose de relever les seuils de cette minorité de blocage aux deux tiers des communes regroupant la moitié de la population de l'EPCI ou la moitié des communes regroupant les deux tiers de la population de l'EPCI pour s'opposer au transfert de la compétence PLU. En d'autres termes, seule une majorité qualifiée de communes pourrait s'opposer à ce transfert. Les initiateurs de cet article justifient cette modification, pourtant adoptée il y a tout juste un an sur la base d'un accord entre les deux assemblées, par la nécessité de se montrer plus volontaristes et de « n'accepter une opposition à ce transfert que lorsqu'une large majorité de communes s'y déclarent opposées ». Le PLU intercommunal est d'ailleurs présenté comme devant être « l'un des grands progrès de cette nouvelle législature et de la mandature ».

Vos rapporteurs s'étonnent de cette proposition de modification contradictoire avec la volonté affichée du Gouvernement, des parlementaires et des élus locaux, de stabiliser les règles juridiques. Or les règles actuelles, selon les éléments recueillis par vos rapporteurs, ne sont pas à l'origine de difficultés spécifiques.

Par ailleurs, si le niveau intercommunal représente l'échelon d'organisation de l'espace le plus pertinent et le plus efficace, permettant de rassembler la capacité d'ingénierie indispensable pour répondre aux besoins de nos concitoyens qui dépassent aujourd'hui largement les frontières communales, il nécessite également un consensus qui apparaît difficile à trouver dans certaines parties du territoire. C'est pourquoi, lors des débats parlementaires sur la loi Alur, les deux assemblées avaient défini une minorité de blocage destinée à rassurer les communes récalcitrantes et assurer le succès des PLU intercommunaux qui doivent demain devenir une réalité. En outre, le transfert automatique de cette compétence au niveau intercommunal est dérogatoire aux règles classiques de transfert d'une compétence à une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, qui reposent sur le volontariat des communes, à l'exception des compétences obligatoires. Or, en raison du caractère dérogatoire de ce transfert, il est apparu légitime pour le Parlement de définir une disposition spécifique instituant une minorité de blocage inférieure à celle habituellement en vigueur (un tiers des communes représentant la moitié de la population ou la moitié des communes représentant un tiers de la population).

Par ailleurs, l'existence de cette minorité de blocage a une vertu pédagogique destinée à inciter les communautés de communes et les communautés d'agglomération à rassurer mais surtout à associer les communes à l'élaboration d'un PLU au niveau intercommunal pour permettre le succès de ce dernier.

C'est pourquoi votre commission a adopté les amendements COM-599 de ses rapporteurs, COM-144 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-489 de M. Jean-Marc Gabouty supprimant le présent article.

La commission a supprimé l'article 15 ter B.

Article 15 ter C
(art. L. 302-5 et L. 444-2 du code de l'urbanisme)
Exonération transitoire du prélèvement dû en cas de non-respect
du taux légal de logements sociaux pour les communes
qui y seraient soumises par l'effet d'une modification du périmètre de l'EPCI dont elle est membre

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, présenté en séance.

Il prévoit l'ouverture d'un délai de 3 ans avant que ne soit opéré le prélèvement dû pour le non-respect du taux légal de logement social locatif au bénéfice des communes qui y seraient soumises depuis le 1er janvier 2014 par l'effet de l'évolution de la carte des intercommunalités : modification du périmètre intercommunal, fusion de l'EPCI dont elles étaient membres, modification des limites de communes membres.

Sont potentiellement concernées les communes soumises à l'obligation des 20 % de logements sociaux, c'est-à-dire celles dont la population est d'au moins 3 500 habitants (1 500 habitants en Île-de-France), membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales (cf. art. L. 302-5 du code de l'urbanisme).

L'exonération de trois ans prévue par l'article 15 ter C vise à offrir aux communes concernées un délai pour leur permettre de remplir l'obligation prévue par la loi.

Elle est rendue applicable « à compter de l'inventaire du 1er janvier 2014 afin d'éviter que les communes concernées soient prélevées en 2015 »34(*).

Cette mesure apparaît de bon sens.

Cependant, la commission a complété l'article 15 ter C sur deux points par l'adoption de deux amendements : le premier des sénateurs Sophie Primas et Christophe Béchu (COM-335) substitue la notion d'unité urbaine à celle d'agglomération ou d'EPCI à fiscalité propre pour déterminer la condition d'implantation d'une commune qui déclenche sa soumission au taux légal de 25 % de logements sociaux en application du premier alinéa de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ; le second, du sénateur Charles Guené (COM-353), reporte de 2025 à 2034 la réalisation de l'objectif légal en adaptant le calendrier des étapes intermédiaires.

Votre commission a adopté l'article 15 ter C ainsi modifié.

Article 16
Dispositif temporaire de révision de la carte des syndicats

Corollaire de l'article 15 pour les syndicats, l'article 16, reprenant l'économie générale de l'article 61 de la loi du 16 décembre 2010, prévoit des modalités dérogatoires temporaires pour mettre en oeuvre les modifications apportées à la carte des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés en conséquence des prescriptions nouvelles de rationalisation fixées par l'article 14.

1. En première lecture, à l'initiative de ses rapporteurs, outre plusieurs précisions rédactionnelles et la rectification de références, le Sénat a calé le calendrier de mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats sur le report d'un an - de 2015 à 2016 - décidé à l'article 14 pour la procédure de révision du schéma départemental de coopération intercommunale.

2. La commission des lois de l'Assemblée nationale, selon la même logique qu'à l'article 15, a rétabli le calendrier initialement proposé par le Gouvernement : l'achèvement de la traduction sur le terrain de la rationalisation de la carte des syndicats serait fixé au 31 décembre 2016.

Pour le reste, l'Assemblée nationale a introduit des modifications similaires à celles retenues à l'article 15 :

- soumission du « passer outre » du préfet à l'avis favorable de la commission départementale de la coopération intercommunale ;

- garanties offertes aux agents mis à disposition par une commune, pour l'exercice de la compétence transférée, d'un syndicat dissous dans le cadre de l'article 16. Leur mise à disposition se poursuivrait auprès de l'EPCI rejoint par leur commune. Les personnels du syndicat seraient répartis, par convention, entre les communes ou les EPCI reprenant ses compétences.

Des dispositions analogues seraient prévues en cas de retrait de communes d'un syndicat.

Par ailleurs, par l'adoption de deux amendements du rapporteur, les députés ont introduit le principe de représentation au sein du comité syndical des membres du syndicat en tenant compte de la population représentée, institué au nouvel article 16 bis, pour la fixation du nombre de délégués par l'arrêté préfectoral d'une part en cas d'extension du périmètre syndical, d'autre part en cas de fusion de syndicats (cf. supra).

3. Suivant ses rapporteurs, votre commission des lois a, comme à l'article 15, procédé aux coordinations découlant du report d'un an de la procédure de révision des SDCI rétabli à l'article 14. En conséquence, la mise en oeuvre de la carte révisée des syndicats devrait être achevée avant le 31 décembre 2017 (amendement COM-600).

Outre une précision rédactionnelle (amendement COM-603), elle a aligné, sur le dispositif retenu à l'article 15, le délai ouvert à la conclusion de la convention de répartition des personnels entre communes et EPCI qui reprendraient les compétences du syndicat dissous ou dont le périmètre serait modifié par le retrait de plusieurs de ses communes membres (amendement COM-601).

Enfin, pour la représentation des communes et EPCI au sein du comité syndical, la référence aux modalités applicables aux syndicats mixtes ouverts a été supprimée puisque ces groupements sont exclus du champ de l'article 16 (amendement COM-602).

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis A
Suppression du consentement tacite des membres d'un syndicat mixte fermé à l'élargissement de ses compétences

Cet article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques respectivement déposés par les députés Estelle Grelier et Michel Piron.

Son objet est d'écarter la règle du consentement tacite des membres d'un syndicat mixte fermé pour le transfert de leurs compétences au groupement.

Il est peut-être utile de rappeler que ces syndicats qui sont uniquement composés de communes et d'EPCI ou seulement d'EPCI sont soumis au régime général des EPCI et syndicats de communes.

En conséquence, les transferts de compétences sont décidés à la majorité qualifiée de droit commun : les deux tiers des membres représentant la moitié de la population totale ou l'inverse. Cependant, si l'organe délibérant ne s'est pas prononcé dans un délai de trois mois, sa décision est réputée favorable.

C'est ce dernier point que vise à supprimer l'article 16 bis A pour que les « élargissements de compétences des syndicats techniques s'opèrent sur le fondement d'une délibération effective de leurs membres et d'un véritable accord pour garantir une réponse adaptée à un bassin réel de subsidiarité »35(*).

Cette clarification constitue une mesure protectrice de la libre administration des collectivités, de nature à favoriser un fonctionnement consensuel du syndicat dans l'esprit qui doit présider à la coopération locale.

Votre commission a donc adopté l'article 16 bis A sans modification.

Article 16 bis
(art. L. 5212-7 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales)
Prise en compte de la population dans la répartition des sièges
de délégué des collectivités au sein
des comités des syndicats de communes et mixtes

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de la députée Estelle Grelier, sous-amendé par le rapporteur.

Il vise à modifier les modalités de composition des comités des syndicats de communes et des syndicats mixtes ouverts et fermés pour observer les prescriptions du Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sur l'égalité du suffrage. Rappelons-les : « dès lors que des établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales exercent en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques »36(*).


· Les règles actuelles de constitution des comités syndicaux

Les organes délibérants des syndicats des communes et des syndicats mixtes fermés (exclusivement composés de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI) sont composés de la même façon : chaque commune ou établissement est représenté au sein du syndicat par deux délégués titulaires (cf. articles L. 5212-7 et L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales). Mais le nombre de sièges ou leur répartition entre les membres du syndicat peuvent être modifiés à la demande du comité syndical ou d'un des membres (cf. article L. 5212-7-1).

En revanche, les syndicats mixtes ouverts (qui comprennent au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités auquel s'associent des chambres de commerce ou de métiers, d'agriculture ou d'autres établissements publics) sont différemment régis : la répartition des sièges entre les membres du syndicat est fixée par les statuts. Si ceux-ci n'ont pas prévu de dispositions particulières, le nombre de sièges attribués aux EPCI qui se substituent à tout ou partie de leurs communes membres est égal au nombre de sièges dont disposaient les communes avant sa substitution37(*).


· Les novations introduites par l'Assemblée nationale

Les députés ont bouleversé le régime des syndicats sur deux points majeurs :

a) La commission des lois a tout d'abord introduit l'élément démographique pour la représentation des collectivités territoriales et leurs établissements publics au sein du comité syndical.

Selon le rapporteur, « ces syndicats exerçant, comme les EPCI à fiscalité propre, en lieu et place des collectivités des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, la question du caractère équitable de la représentation au regard du principe d'égalité justifie qu'une évolution soit nécessaire »38(*)

La répartition des sièges devrait tenir compte de la population représentée, chaque membre disposant au moins d'un siège et au plus de la moitié d'entre eux comme le prévoit déjà la loi pour les EPCI à fiscalité propre.

Ces dispositions entreraient en vigueur, pour tout syndicat, à l'occasion de la modification de la répartition des sièges au sein du comité syndical et, en tout état de cause, au plus tard à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2020.

b) En séance, les députés ont complété l'article 16 bis pour prévoir, sur la proposition du député Carlos Da Silva, la gratuité des fonctions des délégués.

Le régime en vigueur (articles L. 5211-12 à L. 5211-14 du code général des collectivités territoriales) prévoit, pour les syndicats de communes, les syndicats mixtes fermés et les syndicats mixtes ouverts associant exclusivement des communes, des EPCI, des départements et des régions, le versement d'indemnités pour les seuls président et vice-présidents du syndicat. Leur montant est plafonné et soumis à écrêtement en cas de cumul d'indemnités et de rémunérations pour l'exercice de mandats ou fonctions, dès lors que leur montant total est supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire.

Le taux maximal de l'indemnité est fonction de la population totale du syndicat.

Le rapporteur Olivier Dussopt a souligné que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale « ne fait en réalité que répéter le droit actuel » pour les syndicats de communes et mixtes fermés « car le silence des textes sur le sujet fait qu'il est interdit aux membres d'un comité syndical de s'octroyer des indemnités, à l'exception du président et des vice-présidents ». En revanche, remarquait-il, « pour ce qui est des syndicats mixtes ouverts (...), la précision suggérée n'existe pas en droit actuel et gagnerait à être adoptée »39(*). En réalité, comme il l'a été précédemment rappelé, le régime indemnitaire n'est encadré que pour les seuls syndicats réunissant des collectivités. La loi est en effet muette pour les syndicats mixtes ouverts.


· Un dispositif inabouti

Si la question indemnitaire ne soulève pas de difficulté particulière, il en va autrement du coeur de l'article : l'institution du principe démographique pour la composition des organes délibérants des comités syndicaux.

Vos rapporteurs, sans méconnaître la pertinence de la réflexion ouverte par cet article, jugent cependant insuffisante la réponse apportée qui leur apparaît rester au milieu du gué. En effet, soit les syndicats exercent, comme les EPCI à fiscalité propre, des compétences en lieu et place de leurs membres et il convient alors de leur appliquer le même traitement, soit les syndicats constituent un simple outil pour l'exploitation d'un service public et ils devraient alors échapper à la règle démographique.

Mais l'article 16 bis se présente comme un moyen terme destiné à concilier les objectifs et intérêts en présence en tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle sans en appliquer toute la rigueur : la rédaction retenue par l'article 16 bis est précisément celle qui a été censurée le 20 juin 2014.

Or, la décision du Conseil rendue sur la QPC de la commune de Salbris apparaît claire : « en imposant seulement que, pour cette répartition, il soit tenu compte de la population, ces dispositions permettent qu'il soit dérogé au principe général de proportionnalité par rapport à la population de chaque commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale dans une mesure qui est manifestement disproportionnée ; que par suite, elles méconnaissent le principe d'égalité devant le suffrage et doivent être déclarées contraires à la Constitution ».

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale n'apparaît donc pas satisfaisante. La ministre de la décentralisation, Mme Marylise Lebranchu, avait d'ailleurs appelé à poursuivre le travail des députés.

Ce sujet, susceptible d'impliquer des bouleversements importants pour la vie des syndicats, mérite une réflexion plus approfondie. C'est pourquoi, sur la proposition de ses rapporteurs (amendement COM-689), la commission des lois a supprimé les dispositions correspondantes.

Elle a adopté l'article 16 ter A ainsi modifié.

Article 16 ter A
Limitation des membres des comités syndicaux aux seuls élus
issus des organes délibérants des membres du syndicat

Résultant de l'adoption par l'Assemblée nationale d'amendements analogues des députés Estelle Grelier et Carlos da Silva, l'article 16 ter A vise à limiter aux élus des collectivités concernées la représentation de celles-ci au sein de l'organe délibérant des syndicats.


· Les règles actuelles

1. Les communes sont représentées dans le comité d'un syndicat de communes (art. L. 5212-7 du code général des collectivités territoriales) par deux délégués titulaires auxquels peuvent être adjoints un ou plusieurs délégués suppléants si les statuts le prévoient.

Le conseil municipal peut désigner ses délégués en dehors de ses membres parmi les citoyens éligibles au mandat municipal à l'exception des agents du syndicat ou de l'une de ses communes membres.

2. Ces règles sont applicables à la désignation des délégués des communes et EPCI au sein du comité d'un syndicat mixte fermé. Cependant, un EPCI à fiscalité propre peut y être représenté par l'un des conseillers communautaires ou tout conseiller municipal d'une commune membre (cf. art. L. 5711-1).

3. L'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales renvoie au statut du syndicat mixte ouvert le soin de fixer la répartition des sièges au sein du comité syndical entre ses membres.

Il en est de même des conditions de leur choix ainsi que l'a rappelé le Conseil d'État dans une décision du 27 juillet 2005 (requête n° 274 315). Le juge administratif a aussi considéré que, sauf si les statuts l'interdisent expressément, le délégué d'un syndicat mixte fermé à un syndicat ouvert peut être désigné en dehors de son propre comité syndical40(*).


· Les modifications proposées

L'article 16 ter A vise à limiter dans les trois cas au vivier des organes délibérants des membres du syndicat le choix de la désignation des délégués.

En conséquence,

- le délégué d'une commune membre d'un syndicat de communes ne pourrait être qu'un de ses conseillers municipaux ;

- le délégué d'une commune ou d'un EPCI membre d'un syndicat mixte fermé ne pourrait être que l'un des membres de son assemblée délibérante ;

- il en serait de même pour le choix des représentants d'une commune, d'un EPCI, d'un département ou d'une région au sein du comité d'un syndicat mixte ouvert.

Selon ses auteurs, cette règle obéit à « un souci de légitimité démocratique des syndicats et syndicats mixtes qui gèrent souvent de très importants budgets »41(*).

Votre commission des lois et ses rapporteurs approuvent la mesure proposée, de nature à clarifier le fonctionnement des syndicats. Il leur apparaît cependant nécessaire d'en prévoir une application différée dans le temps afin de ne pas introduire de bouleversement immédiat qui pourrait perturber le fonctionnement de ces groupements.

C'est pourquoi, en votant leur amendement COM-604, votre commission a reporté l'entrée en vigueur de la disposition proposée au 1er janvier 2017.

Elle a adopté l'article 16 ter A ainsi modifié.

Article 16 quater
(art. L. 1211-2, L. 1615-2, L. 2321-2, L. 2531-12, L. 5210-1-1 A, L. 5211-12, L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30, L. 5211-32, L. 5211-33, L. 5217-12-1
et Livre III de la cinquième partie du code général des collectivités
territoriales ; loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 ; loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 ;
art. L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation ;
art. L. 121-4, L. 123-6, L. 123-8, L. 321-21, L. 321-25 et L. 321-26 du code de l'urbanisme ; art. 1043, 1379-0 bis, 1466, 1609 quater, section XIII ter
du chapitre Ier du Titre III de la deuxième partie du Livre Ier
et art. 1638 bis du code général des impôts ;
art. L. 216-7 du code de l'éducation ;
art. L. 554-1 du code de justice administrative ;
art. 11 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 ;
art. 32 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010)
Suppression, à compter du 1er janvier 2016,
de la catégorie des syndicats d'agglomération nouvelle

L'article 16 quater, issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, a pour objet de supprimer, à compter du 1er janvier 2016, la catégorie des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN).

Depuis la suppression des communautés d'agglomération nouvelle par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, le SAN est aujourd'hui l'unique organisme de coopération intercommunale à fiscalité propre institué par la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970 modifiée par la loi n° 83-636 du 13 juillet 1983 pour administrer une « ville nouvelle » lorsque les communes du périmètre n'ont pas fusionné au sein d'une commune unique.

Si le premier motif avancé par le rapporteur à l'appui de son amendement est celui de la simplification réglementaire, celui-ci est principalement fondé sur les dernières évolutions législatives concernant les trois SAN subsistant aujourd'hui :

- le SAN Ouest-Provence est appelé à se dissoudre au 1er janvier 2016 au sein de la métropole d'Aix-Marseille-Provence (cf. art. L. 5218-1 du code général des collectivités territoriales créé par l'article 42 de la loi MAPTAM) ;

- le SAN du Val d'Europe, situé au nord de la Seine-et-Marne (4ème secteur de Marne-La-Vallée) et le SAN de Sénart, à cheval sur les deux départements de l'Essonne et de la Seine-et-Marne, sont aujourd'hui engagés dans une procédure d'évolution fixée par la loi du 15 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes.

Aux termes de son article 12, dans un délai de six mois à compter de sa promulgation, les deux SAN doivent être consultés par le préfet sur leur transformation soit en commune nouvelle, soit en communauté d'agglomération.

La catégorie juridique des SAN est donc appelée à n'être plus qu'une coquille vide dans un proche avenir.

Aussi l'article 16 quater propose-t-il de supprimer les dispositions du code général des collectivités territoriales les régissant et procède aux coordinations de conséquence dans divers textes.

Il prévoit toutefois le maintien comme périmètres d'opération d'intérêt national des périmètres d'urbanisation des anciens SAN jusqu'à la date fixée par décret, à laquelle les opérations de construction et d'aménagement seront considérées comme terminées.

Cependant, la date du 1er janvier 2016 n'apparaît pas pertinents au regard du calendrier fixé par la loi du 16 mars 2015 :

- les conseils municipaux des communes concernées disposent d'un délai de trois mois à compter de leur saisine par le préfet pour se prononcer ;

- si le choix de la commune nouvelle ne réunit pas l'unanimité des communes, les électeurs seront alors consultés pour en décider.

Dans ce cas, en retenant l'extrême limite de chacune des étapes, la succession des opérations risque de se prolonger au-delà du 1er janvier prochain :

16 décembre 2015

16 septembre 2015

16 mars 2015 

délai de consultation par le préfet

Délai de délibération des communes

Consultation des électeurs

Date de promulgation de la loi
« commune nouvelle »

C'est pourquoi sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois a reporté, par l'amendement COM-605, la suppression de la catégorie des SAN au 1er janvier 2017.

Elle a adopté l'article 16 quater ainsi modifié.

Article 17
(art. L. 5210-1-2 du code général des collectivités territoriales)
Nouveau dispositif de suppression des communes isolées,
des enclaves et des discontinuités territoriales

Cet article, adopté par le Sénat sans modification, propose un nouveau dispositif de rattachement à un EPCI à fiscalité propre des communes isolées, en situation d'enclave ou de discontinuité territoriale, en remplacement du mécanisme introduit en 2010 et déclaré contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2014-391 QPC du 25 avril 2014.

L'article 17 a été modifié par l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, pour en préciser la rédaction :

- le dispositif est applicable sans préjudice des dispositions spécifiques prévues au bénéfice des communes nouvelles et des îles maritimes mono communales : si ces dernières sont exclues de l'obligation d'appartenance à un EPCI à fiscalité propre, les premières, lorsqu'elles fusionnent l'ensemble des communes appartenant à un ou plusieurs de ces établissements, disposant d'un délai d'au plus 24 mois à compter de leur création pour adhérer à une intercommunalité42(*) ;

- le délai de consultation du comité de massif lorsque la commune concernée est située dans une zone de montagne a été aligné sur celui fixé à l'EPCI et aux communes afin de permettre la concomitance des différentes procédures (et donc réduit de quatre à trois mois) ;

- ainsi qu'il est prévu par le projet préfectoral, lorsque le rattachement mis en oeuvre est celui adopté par la CDCI, les communes membres de l'EPCI pourront décider de la composition de son organe délibérant par un accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire selon les modalités fixées par le législateur par la loi du 9 mars 201543(*) pour remédier à l'abrogation, par le Conseil constitutionnel, le 20 juin 2014, du mécanisme en vigueur44(*).

Approuvant ces différentes clarifications, votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 17 bis AA (supprimé)
(art. L. 366-1 du code de la construction et de l'habitation)
Faculté, pour les associations départementales d'information
sur le logement, d'être interdépartementales, métropolitaines
ou départementales-métropolitaines

Le présent article est issu de l'adoption, en séance publique, par l'Assemblée nationale, de l'amendement de Mme Audrey Linkenheld et du sous-amendement de son rapporteur M. Olivier Dussopt.

Cet article vise à permettre aux associations départementales d'information sur le logement (ADIL), qui ont pour mission d'informer les usagers sur les conditions d'accès au parc locatif et à leurs droits et obligations, d'être rattachées à plusieurs départements, à une métropole ou encore d'être rattachées à la fois à un département et à une métropole.

Vos rapporteurs considèrent que le département est un échelon pertinent pour les ADIL et qu'il n'est pas nécessaire de prévoir de nouvelles modalités de création d'une ADIL. Ces dispositions proposées pourraient entraîner un éclatement du tissu des ADIL, ce qui risquerait de laisser des territoires non couverts par ces associations.

S'il est légitime d'envisager une association d'information sur le logement intervenant sur le territoire métropolitain, vos rapporteurs soulignent que de telles dispositions existent déjà. Ainsi, l'article 24 de l'ordonnance n° 2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon a prévu cette possibilité pour la métropole de Lyon.

C'est pourquoi votre commission n'a pas jugé opportun de conserver cette disposition. Aussi a-t-elle adopté l'amendement COM-606 de ses rapporteurs supprimant le présent article.

Votre commission a donc supprimé l'article 17 bis AA.

Article 17 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales)
Dispositif dérogatoire de retrait d'une commune
d'une communauté de communes ou d'agglomération

Inséré par le Sénat en séance publique à l'initiative de Mme Catherine Troendlé, le présent article prévoit un dispositif dérogatoire de retrait d'une commune appartenant à une communauté d'agglomération durant la période d'unification des taux de cotisation foncière des entreprises.

Les conditions de retrait d'une commune à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre auquel elle appartient sont fixées à l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales. Le retrait n'est autorisé que pour les communes appartenant à une communauté de communes ou une communauté d'agglomération, non pour celles membres d'une communauté urbaine ou une métropole. Le consentement de l'organe délibérant de l'EPCI doit être préalablement recueilli ainsi que l'accord des autres conseils municipaux de l'établissement, exprimé dans les conditions de majorité requises pour la création de l'établissement dans un délai de trois mois à compter de la notification de la délibération de l'EPCI.

En revanche, pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique, le retrait d'une commune n'est possible qu'à l'issue de la période d'unification des taux de cotisation foncière des entreprises (CFE) qui ne peut être supérieure à douze ans.

Le présent article tend à introduire une dérogation à cette disposition en permettant à une commune représentant moins de 1 % de la population de la communauté d'agglomération, dont le potentiel financier par habitant s'élève à moins de 1 % des recettes de CFE de l'établissement, ayant obtenu l'accord de l'EPCI auquel elle appartient et ne créant pas d'enclave dans le périmètre de celui-ci, de pouvoir se retirer de cette communauté durant la période d'unification des taux pour en intégrer une autre.

Cet article a été adopté avec l'avis favorable de votre commission et un avis de « sagesse dubitative » du Gouvernement, Mme Marylise Lebranchu exprimant ses réserves quant à la période durant laquelle pourrait s'appliquer cette disposition. En effet, celle-ci s'appliquerait pendant la période de lissage des taux, soit un maximum de douze années. C'est pourquoi elle avait regretté qu'un encadrement dans le temps de l'exercice de cette faculté n'ait pas été prévu afin de ne pas déstabiliser les équilibres fiscaux d'une communauté de communes ou d'agglomération.

Ce article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, de Mme Catherine Vautrin, M. François Pupponi et Mme Nathalie Appéré, au motif que cette disposition ne s'appliquerait qu'au cas particulier d'une commune du Val d'Oise membre d'un EPCI limitrophe du périmètre de la métropole du Grand Paris et qu'elle pourrait déséquilibrer le dispositif de convergence fiscale, puisque ne serait pas requise l'approbation de l'ensemble des conseils municipaux membres de l'intercommunalité de départ. Or les dispositions prévues du premier au troisième alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, qui prévoient l'accord de l'ensemble des conseils municipaux dans les conditions de majorité requise pour la création de l'établissement, s'appliqueraient à cette dérogation.

Selon les éléments fournis à vos rapporteurs, il apparaît difficile d'estimer précisément le nombre de communes potentiellement concernées par ces dispositions. En outre, la condition portant sur le potentiel financier par habitant de moins de 1 % des recettes de cotisation foncière des entreprises (CFE) apparaît inopérante : s'agit-il des recettes de l'EPCI ou celles de la commune ? Des recettes de CFE par habitant ou en valeur absolue ?

Le présent article soulève également des difficultés en matière d'encadrement strict des taux de référence qui s'appliqueraient aux contribuables du fait de ce retrait. En effet, l'application du dispositif proposé nécessiterait un rapprochement par étapes successives en conservant un lien avec le taux de référence de l'EPCI d'origine, afin de prévenir une augmentation brutale de pression fiscale pour les contribuables.

Votre commission prend cependant acte des réserves de la ministre et de nos collègues députés. Aussi votre commission a-t-elle maintenu la suppression de l'article 17 bis A.

Article 17 bis B (supprimé)
(art. L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres
d'un EPCI faisant l'objet d'un projet de fusion

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'amendements identiques des députés Michel Piron et Nathalie Appéré.

Il vise à faciliter la fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre en allégeant les modalités encadrant la majorité requise pour y procéder.

Aux termes de l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, la fusion doit être autorisée par les deux-tiers au moins des conseils municipaux de l'ensemble des communes incluses dans le projet de périmètre représentant plus de la moitié de la population totale, ou l'inverse. Ces majorités doivent comprendre au moins un tiers des communes membres de chacun des établissements publics concernés.

Ces dispositions résultent de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui, dans le même temps, avait supprimé la condition alors en vigueur de l'accord unanime des organes délibérants des EPCI en plus de celui des communes à la majorité qualifiée.

La clause du tiers des conseils municipaux de chacun des établissements à fusionner entendait mieux protéger les groupements les moins nombreux puisque leur accord ne serait plus désormais indispensable pour réaliser le projet de fusion.

C'est cette « minorité de blocage » que vise à supprimer l'article 17 bis. Pour être mis en oeuvre, le projet de fusion ne requerrait plus que la majorité qualifiée des deux-tiers/moitié des communes, appréciée à l'échelle de l'ensemble du périmètre concerné.

Pour vos rapporteurs, il est nécessaire de conserver la clause introduite en 2010 qui devrait éviter trop de « mariages forcés », à même d'entraver un fonctionnement harmonieux du nouvel EPCI résultant de la fusion.

Sur leur proposition, la commission, par l'amendement COM-607, a supprimé l'article 17 bis B.

Article 17 bis
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Report du calendrier d'élaboration du schéma régional
de la coopération intercommunale de la grande couronne francilienne

Cet article résulte de l'adoption par votre commission des lois d'un amendement de notre collègue Colette Mélot.

Afin de prolonger la réflexion sur les périmètres intercommunaux, il vise à reporter d'un an le calendrier d'adoption et de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale d'Île-de-France, institué par la loi « MAPTAM » pour les EPCI des départements de la grande couronne -Essonne, Seine-et-Marne, Val d'Oise et Yvelines - dont le siège est situé dans l'unité urbaine de Paris. Ces groupements relèvent d'un régime particulier : leur seuil de constitution est porté à 200 000 habitants.

L'article 17 bis a été supprimé par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative du Gouvernement, « afin d'être en cohérence avec la création de la métropole du Grand Paris au 1er janvier 2016 »45(*).

Votre commission des lois considère que les bouleversements opérés par la loi du 27 janvier 2014 et en cours sur le territoire francilien justifient que soit donné le temps nécessaire pour procéder à l'ajustement des projets intercommunaux afin d'en assurer le fonctionnement.

C'est pourquoi elle a adopté un amendement COM-608 de ses rapporteurs destiné à rétablir le texte de l'article 17 bis dans la rédaction votée par le Sénat en première lecture.

Elle a adopté l'article 17 bis ainsi modifié.

Article 17 ter
(art. L. 5741-1 du code général des collectivités territoriales)
Adhésion temporaire à un pôle d'équilibre territorial et rural
d'une commune nouvelle créée par fusion des communes membres
d'un EPCI à fiscalité propre

Cet article est issu de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de séance de notre collègue Charles Guené.

Il ouvre la faculté aux communes nouvelles issues de la transformation d'un EPCI à fiscalité propre membre d'un pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) de le remplacer temporairement au sein du pôle.

L'article 17 ter vise à prendre en compte la situation particulière liée à la création de communes nouvelles en leur permettant d'adhérer provisoirement à un pôle d'équilibre territorial et rural à la place de l'EPCI à fiscalité propre dont elles regroupent l'ensemble des communes membres.

Ce dispositif temporaire s'achèverait à l'adhésion de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre.

Il convient de rappeler que l'article 10 de la loi du 16 mars 2015 relative à l'amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, a fixé le terme du délai de rattachement à un EPCI à fiscalité propre au renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle et, au plus tard, au terme des 24 mois la suivant.

Le dispositif proposé par l'article 17 ter est apparu opportun à votre commission des lois pour ne pas déséquilibrer le fonctionnement du PETR par le retrait d'EPCI à fiscalité propre transformés en communes nouvelles. Il s'agit d'une mesure de sauvegarde temporaire qui permettra aux membres du pôle de traiter les conséquences de la création de la commune nouvelle.

Durant la période transitoire, la commune nouvelle serait assimilée à un EPCI à fiscalité propre pour le fonctionnement du pôle.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit le dispositif pour prévoir le maintien de la commune nouvelle parmi les membres du PETR plutôt que son adhésion afin de lui éviter « les opérations nécessaires au retrait puis à l'adhésion à un syndicat mixte »46(*).

En séance, l'Assemblée nationale a complété l'article 17 ter en adoptant un amendement du rapporteur pour prévoir, au profit des EPCI à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants sur un territoire de plus de 1 000 km2 et non membre d'un pôle d'équilibre territorial et rural, un mécanisme dérogatoire destiné à leur permettre de bénéficier des dispositions applicables aux PETR en matière de projet de territoire.

D'après l'exposé sommaire de l'amendement (n° 1794 rectifié), l'EPCI pourrait ainsi candidater « à des appels à projets, notamment organisés par des régions dans le cadre de fonds européens, qui seraient réservés à des PETR, alors que sa taille ne justifie pas qu'il soit dans l'obligation de créer une telle structure avec plusieurs autres EPCI pour pouvoir y participer ».

Cette dérogation traduit une confusion des dispositifs et une méconnaissance de l'objectif assigné au PETR.

Il apparaît utile de rappeler l'objet de ce dispositif initié par notre collègue Jean-Jacques Filleul, sur le modèle des pôles métropolitains : permettre aux EPCI à fiscalité propre des zones rurales d'organiser leur coopération. « Ces pôles seraient le pendant des métropoles. L'idée est de créer une dynamique dans ces territoires, équivalente à celle que va permettre le projet de loi pour les espaces urbains »47(*). Le rapporteur pour avis de la commission du développement durable, M. Jean-Jacques Filleul, le précisait ainsi : « Cet outil permettrait à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre d'élaborer et de conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement de leur territoire. La création de ces pôles devrait en particulier faciliter la contractualisation nationale, régionale et départementale, le recours aux fonds européens ou encore la solidarité des territoires en matière d'ingénierie »48(*).

Afin de préserver l'objectif assigné aux PETR et de leur garantir en conséquence la disponibilité des moyens correspondants, votre commission, en adoptant l'amendement COM-609 de ses rapporteurs, a supprimé la dérogation introduite au profit de certains EPCI.

Elle a adopté l'article 17 ter ainsi modifié.

Article 17 quater
(art. 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Compétences des EPCI issus de la mise en oeuvre du SRCI d'Île-de-France
et sort des personnels affectés

Cet article a été créé par le Sénat par l'adoption, en séance, d'un amendement du Gouvernement puis complété par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur.

Il vise à compléter l'article 11 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 qui institue un schéma régional de coopération intercommunale de la grande couronne parisienne.

Son objet initial est de rendre expressément applicables, pour la mise en oeuvre du schéma, le droit commun prévu, d'une part, par le II de l'article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales réglant les conséquences des transferts de compétences en cas d'extension de périmètre de l'EPCI à fiscalité propre, et, d'autre part, le III de l'article L. 5211-41-3 fixant le sort des compétences en cas de fusion d'EPCI. Il reprenait ainsi les règles prévues par l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 pour la mise en oeuvre des SDCI.

Adopté sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 17 quater a, cependant, été modifié en séance par la voie d'un amendement du rapporteur Olivier Dussopt, destiné à apaiser les craintes exprimées par les personnels à la perspective de la refonte des cartes intercommunales.

Les compléments ajoutés à l'article 17 quater, dans le cas de la modification du périmètre intercommunal, reproduisent les règles prévues dans les mêmes conditions, par l'Assemblée nationale, à l'article 15 régissant la mise en oeuvre des SDCI révisés hors la région Île-de-France (cf. supra). Les personnels mis à disposition d'un EPCI pour l'exercice d'une compétence transférée par une commune qui se retire de ce groupement, seraient transférés directement au nouvel EPCI de rattachement qui reprendrait la compétence plutôt que remis à disposition de la commune. Par ailleurs, l'article 17 quater ouvre la possibilité en cas de retrait de plusieurs communes d'un EPCI à fiscalité propre, de répartir les personnels entre l'EPCI d'origine et les EPCI que seront amenés à rejoindre ces communes. Les modalités de leur répartition seraient fixées par convention entre les EPCI concernés, ou à défaut par décision du préfet.

Parallèlement, les principes généraux fixés par les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales en cas de changement d'employeur résultant d'une réorganisation des groupements de coopération locale seraient expressément étendus aux agents concernés par la mise en oeuvre du nouveau schéma régional.

Confirmant la position qu'elle a adoptée aux articles 15 et 16, votre commission des lois a retenu les modalités prévues pour régler le sort des personnels en procédant par l'amendement COM-610 de ses rapporteurs aux mêmes précisions rédactionnelles.

Votre commission a adopté l'article 17 quater ainsi modifié.

Article 17 terdecies (suppression maintenue)
(art. L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1
du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents (EPCI) en matière d'habitat.

Les offices publics de l'habitat (OPH) sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, chargés de construire et de réhabiliter des logements locatifs destinés aux personnes à revenus modestes mais aussi de faciliter l'accession à la propriété. Ces établissements sont créés par un décret en Conseil d'État à l'initiative d'une collectivité territoriale. Selon l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation, ils peuvent être rattachés à un EPCI compétent en matière d'habitat, à un département, à une région dès lors qu'il n'existe pas de département dans lequel est situé plus de la moitié du patrimoine de l'office public de l'habitat ou à une commune dès lors qu'elle n'est pas membre d'un EPCI compétent en matière d'habitat.

Afin de rationaliser la carte des OPH qui forment aujourd'hui un tissu éclaté, l'article 114 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) prévoit qu'à partir du 1er janvier 2017, un OPH ne peut plus être rattaché à une commune dès lors que celle-ci est membre d'un EPCI doté de la compétence habitat. Cette mesure permettra de conforter la compétence habitat des EPCI, qui est une compétence obligatoire des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles, et de permettre de disposer d'OPH ayant une taille critique pour mener une politique pertinente de l'habitat sur un territoire.

Selon les auteurs de l'amendement à l'origine de cet article, toutes les intercommunalités n'atteignent pas une taille critique correspondant à un bassin de vie et dès lors, ils proposent de permettre le rattachement d'un OPH à plusieurs EPCI. Or, vos rapporteurs rappellent que selon l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, le schéma départemental de coopération intercommunale prend en compte « la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard du périmètre des unités urbaines (...), des bassins de vie ». Ainsi, les EPCI tendent à refléter les bassins de vie au sens de l'INSEE.

Par ailleurs, ce rattachement complexifierait considérablement la gouvernance de ces établissements. En vertu de l'article L. 421-8 du code de la construction et de l'habitation, « les membres désignés par la collectivité territoriale ou l'établissement public de rattachement disposent de la majorité des sièges » au sein du conseil d'administration. Un rattachement multiple priverait la possibilité d'un tel bloc majoritaire et risquerait de paralyser l'action de l'OPH en cas de désaccords entre les représentants des EPCI. Ce souci de gouvernance explique d'ailleurs que l'article 114 de la loi ALUR ait mis fin à la possibilité de rattacher un OPH à plusieurs départements.

C'est pour ces raisons que la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant cet article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 terdecies.

Article 17 quaterdecies (suppression maintenue)
(L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué à cet effet entre plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 quaterdecies.

Article 17 quindecies (suppression maintenue)
(L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué par plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un syndicat mixte constitué à cet effet entre un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 quindecies.

Article 17 sexdecies (suppression maintenue)
(L. 421-5, L. 421-6, L. 421-8, L. 421-8, L. 421-11, L. 421-13-1 du code de la construction et de l'habitation)
Rattachement d'un office public de l'habitat à un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale

Le présent article a également été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Noëlle Lienemann, M. Hervé Marseille et plusieurs de leurs collègues, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à autoriser le rattachement d'un office public de l'habitat à un département et un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat.

Pour les mêmes raisons que celles exposés à l'article 17 terdecies, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 17 sexdecies.

Article 17 septdecies AA
(art. 1609 nonies C du code général des impôts)
Modalités de calcul de la dotation de solidarité communautaire
pour les intercommunalités signataires d'un contrat de ville

Le présent article est issu de l'adoption, en séance publique, par l'Assemblée nationale, de deux amendements de M. François Pupponi tendant à préciser les dispositions introduites à l'article 1609 nonies C du code général des impôts par l'article 12 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

L'article 12 précité prévoit, pour les communautés urbaines, les métropoles et tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataires d'un contrat de ville, l'élaboration d'un pacte financier et fiscal de solidarité dont l'objectif est de réduire les disparités de charges et de recettes entre les communes membres. L'absence d'élaboration de ce pacte dans la première année de mise en oeuvre du contrat de ville est sanctionnée par l'instauration obligatoire d'une dotation de solidarité communautaire (DSC) par l'EPCI.

Toutefois, le législateur n'a pas prévu les modalités de calcul de cette dotation. Or il convient de s'assurer que le montant de la DSC ainsi instituée ne soit pas symbolique, mais constitue un véritable instrument de solidarité communautaire. Aussi, le présent article propose-t-il que la DSC instaurée dans ce cadre serait au moins égale à 10 % de la somme des produits de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) et de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties des intercommunalités concernées. En revanche, les critères de répartition de cette dotation sont ceux déjà prévus par la loi : il s'agit des écarts de revenu par habitant et de potentiel fiscal ou financier par habitant, pour les communautés urbaines, ou tiennent compte de l'importance de la population, du potentiel fiscal par habitant et de l'importance des charges des communes membres pour les autres catégories d'EPCI.

La seconde modification introduite par le présent article vise à rendre obligatoire l'instauration d'une DSC pour les EPCI, d'une part, issus de la fusion de plusieurs EPCI et, d'autre part, dont les potentiels financiers agrégés présentent un écart d'au moins 40 % entre le plus élevé et le plus faible.

Votre commission partage les objectifs défendus par notre collègue député M. François Pupponi tendant à renforcer les solidarités locales au sein d'un même EPCI et à réduire, en conséquence, les inégalités de richesse à travers le mécanisme de redistribution que représente la dotation de solidarité communautaire. Notre collègue regrette49(*) le faible nombre d'EPCI ayant mis en place une telle dotation, qui représentait « davantage une variable d'ajustement aux pactes financiers intercommunaux qu'un réel mécanisme de péréquation au profit des communes concernées par la politique de la ville ». Il observe en outre une corrélation positive entre le potentiel financier par habitant d'une commune et la part de DSC dont elle bénéficie. Il explique cette situation par le fait que la DSC est utilisée comme un moyen de convaincre les communes « riches » de rejoindre un EPCI relativement pauvre. Afin de garantir l'effet péréquateur du dispositif adopté il y a un an, votre commission approuve les dispositions du présent article.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel COM-611 de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'article 17 septdecies AA ainsi modifié.

Article 17 septdecies A
(art. 2 et 3 bis [nouveaux] de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010
relative au Grand Paris)
Procédure de modification du schéma d'ensemble
du réseau de transport public du Grand Paris

Introduit lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, cet article est issu d'un amendement de M. Florent Boudié, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l'aménagement durable. Il vise à instituer une procédure de modification du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris.

Comme l'indique M. Florent Boudié dans son rapport pour avis, la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 a défini la procédure d'élaboration du « schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris », document fondateur du projet « Grand Paris Express » et de ses quatre nouvelles lignes de métro. Cependant cette loi comportait une lacune, relevée par le Conseil d'État dans un avis rendu le 28 février 2013 : aucune procédure permettant de modifier ce schéma d'ensemble après son adoption n'était prévue par la loi.

Pour y remédier, la loi n° 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement à simplifier et sécuriser la vie des entreprises devait, à l'origine, comporter une habilitation à légiférer par ordonnance. Cette habilitation a cependant été supprimée à l'initiative de la commission du développement durable du Sénat, qui a considéré « que la définition de la procédure de révision du schéma d'ensemble du Grand Paris constituait un enjeu tel qu'elle ne pouvait faire l'objet d'une habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance ».

Le présent article tend donc à insérer un nouvel article 3 bis au sein de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, instituant une procédure de modification du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris « lorsque les évolutions qui y sont apportées en remettent en cause les caractéristiques principales ». S'inspirant de l'article 3 de la même loi, il prévoit la consultation des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme ou d'aménagement, de l'Association des maires d'Île-de-France, du Syndicat mixte Paris-métropole, du Syndicat des transports d'Île-de-France et de l'Atelier international du Grand Paris. Il précise également les modalités d'association du public ainsi que les conditions de sa contestation devant le juge.

Votre commission a adopté l'article 17 septdecies A sans modification.

Article 17 septdecies
(art. L. 2512-26 [nouveau] et chapitre IX du titre Ier du livre II
du code général des collectivités territoriales, art. 1379-0 bis, 1609 nonies C, 1636 B sexies, 1636 B septies, 1636 B decies, 1639 A ter et chapitre IV [nouveau] du titre II de la troisième partie du livre Ier du code général des impôts, section 4 [nouvelle] du chapitre Ier du titre IV du livre Ier
du code de l'urbanisme, L. 301-5-2, L. 302-4-2 et L. 421-9
du code de la construction et de l'habitation, art. 112 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 et art. 12 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale
et d'affirmation des métropoles)
Modifications du statut de la métropole du Grand Paris

Issu d'un amendement du Gouvernement modifié par quarante sous-amendements lors de l'examen en séance publique au Sénat, cet article apporte des modifications substantielles au statut de la métropole du Grand Paris.

Créée par l'article 12 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », la métropole du Grand Paris est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à statut particulier. Sa date de création a été fixée au 1er janvier 2016. Afin de préparer celle-ci, la loi a institué une mission de préfiguration dont les travaux ont mis en lumière certaines difficultés auxquelles le présent article s'efforce de remédier.

La première d'entre elles, que votre commission avait déjà relevée lors de l'examen de la loi « MAPTAM », concerne le statut des « territoires », niveau intermédiaire entre les communes et la métropole. Lors de l'examen en première lecture au Sénat, un premier accord a été trouvé sur l'attribution à ces « territoires » devenus « établissements publics territoriaux » de la personnalité morale sous une forme inspirée du régime applicable aux syndicats de communes et non, comme cela était souhaité par plusieurs élus de la future métropole, sous celle d'EPCI à fiscalité propre.

La deuxième difficulté tient au partage des compétences entre les différents niveaux de collectivités, le schéma de répartition de la loi « MAPTAM » conduisant à faire remonter au niveau de la métropole toutes les compétences avant de les déléguer aux territoires.

La troisième difficulté concerne les ressources allouées à la métropole d'une part, et aux « territoires » d'autre part.

Enfin, la question du périmètre de la future métropole avait été soulevée par certains élus.

Le présent article procède donc à une réécriture partielle du chapitre IX du titre Ier du livre II du code général des collectivités territoriales consacré à la métropole du Grand Paris, pour modifier le périmètre de la métropole, substituer aux « territoires » les « établissements publics territoriaux » et revoir la répartition des compétences. Pour une meilleure lisibilité, il réorganise d'ailleurs ce chapitre en deux sections :

- la section 1, intitulée « Création et compétences », comprenant l'article L. 5219-1 ;

- la section 2 « Les établissements publics territoriaux » comprenant les articles L. 5219-2 à L. 5219-12.

Le présent article tire les conséquences de ces modifications dans le code de la construction et de l'habitation ainsi que dans le code de l'urbanisme.

Il modifie également substantiellement le régime fiscal applicable à la métropole du Grand Paris afin de permettre une mutualisation progressive des moyens financiers au niveau métropolitain par une fiscalisation en deux étapes des ressources de la métropole.

Moins intégrée de prime abord, la métropole du Grand Paris résultant du présent article s'inscrit dans une démarche plus progressive, à travers la montée en puissance parallèle des compétences de la métropole et de ses moyens.

1. Une extension étroitement circonscrite du périmètre de la métropole

En vertu de l'article 12 de la loi « MAPTAM », la métropole du Grand Paris comprend :

- de droit, Paris et les cent-vingt-trois communes des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

- de manière optionnelle, les communes de la « grande couronne » appartenant à des EPCI comprenant des communes des départements de la « petite » et de la « grande couronne » et les communes limitrophes d'au moins une commune de la « petite couronne » - ces communes avaient jusqu'au 30 septembre 2014 pour se prononcer favorablement sur l'adhésion à la métropole.

1.1. L'intégration de la plateforme aéroportuaire d'Orly à la métropole

À la demande des représentants du syndicat mixte Paris-Métropole, le Gouvernement a prévu une extension du périmètre de la métropole à l'ensemble des communes membres d'EPCI à fiscalité propre dans le périmètre desquels se situent des infrastructures aéroportuaires, selon une procédure spécifique nécessitant l'obtention des majorités qualifiées nécessaires dans tous les EPCI à fiscalité propre concernés. Lors de l'examen en séance au Sénat, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué que cette disposition visait les communes de la plateforme aéroportuaire d'Orly, non de celle de Roissy. L'Assemblée nationale a, en conséquence, restreint le champ de cette extension en précisant que les EPCI à fiscalité propre concernés devaient comporter non seulement des infrastructures aéroportuaires, mais également moins de trois aérogares au 31 décembre 2014. Cette disposition, adoptée en séance publique, vise à exclure expressément la plateforme de Roissy, comme l'a expliqué le député François Pupponi.

L'aéroport d'Orly étant situé sur le territoire de cinq communes de l'Essonne (Athis-Mons, Chilly-Mazarin, Morangis, Paray-Vieille-Poste et Wissous), cela ouvrirait les portes de la métropole à :

- Morangis ainsi que les autres communes membres de la communauté d'agglomération des Portes de l'Essonne (Juvisy-sur-Orge et Savigny-sur-Orge) ou qui devrait y adhérer à la suite de la modification du schéma intercommunal (Viry-Châtillon) - dont font par ailleurs également partie Athis-Mons et Paray-Vieille-Poste ;

- Chilly-Mazarin ainsi que les autres communes membres de la communauté d'agglomération Europ'Essonne (Ballainvilliers, Champlan, Epinay-sur-Orge, La Ville du Bois, Linas, Longjumeau, Marcoussis, Montlhéry, Nozay, Saulx-les-Chartreux, Villebon-sur-Yvette et Villejust).

Les communes d'Athis-Mons, de Massy, de Paray-Vieille-Poste et de Wissous disposaient, quant à elle, déjà d'un droit d'option pour entrer dans la métropole en vertu des dispositions de la loi « MAPTAM ».

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement modifiant les conditions de majorité nécessaires à l'adhésion de l'ensemble des communes d'un EPCI à fiscalité propre répondant aux critères précisés ci-dessus. Cet amendement tend à permettre aux communes de la communauté d'agglomération des Portes de l'Essonne d'adhérer à la métropole même si la majorité qualifiée n'est pas atteinte dans la communauté d'agglomération d'Europ'Essonne.

Le délai imparti aux conseils municipaux des communes concernées pour se prononcer sur l'adhésion à la métropole initialement fixé à un mois avait été porté à deux mois par le Sénat. La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli le délai d'un mois par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, qui craignait que le calendrier de création de la métropole et celui d'achèvement de la carte intercommunale dans la « grande couronne » ne puissent être respectés en cas d'allongement de ce délai.

1.2. Le refus d'ouvrir un nouveau délai aux communes répondant aux critères fixés par la loi « MAPTAM »

À la faveur de cette extension du périmètre de la métropole, plusieurs de nos collègues avaient souhaité offrir la possibilité à certaines communes de délibérer de nouveau sur leur adhésion à la métropole. L'article 12 de la loi « MAPTAM » a en effet prévu que les communes de la « grande couronne » parisienne appartenant à des EPCI comprenant des communes des départements de la « petite » et de la « grande couronne » ou limitrophes d'au moins une commune de la « petite couronne », pouvaient adhérer à la métropole à condition d'en délibérer favorablement avant le 30 septembre 2014. Jugeant ce délai trop court, certains maires avaient saisi, avant l'expiration dudit délai, Mme Marylise Lebranchu d'une demande de prorogation d'un an. Dans un courrier adressé à ces élus, la ministre laissait entendre que ce délai pourrait effectivement être prolongé de deux mois, le repoussant au 30 novembre 2014. S'appuyant sur ce courrier ministériel, plusieurs communes ont donc pris des délibérations pour adhérer à la métropole avant le 30 novembre 2014.

Or, cette prorogation d'un délai prévu par la loi ne pouvait intervenir que par modification législative. C'est pourquoi, lors de l'examen du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral à l'été 2014, les députés avaient introduit une disposition en ce sens. Le Sénat n'avait cependant été saisi de ce projet de loi en deuxième lecture qu'après l'expiration de ce délai. Il avait donc supprimé la disposition en question car la prorogation d'un délai expiré rendait la loi rétroactive et entraînait un risque de rupture d'égalité entre les communes concernées par la disposition de la loi « MAPTAM ».

Aussi, lors de l'examen en premier lecture du présent projet de loi, le Sénat avait-il adopté les sous-amendements de MM. Karoutchi, Capo-Canellas, Favier et plusieurs de leurs collègues, modifiés à la demande de vos rapporteurs, qui ouvraient un nouveau délai de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République pour que ces communes puissent de nouveau délibérer. Ce nouveau délai aurait été justifié par les modifications apportées par cette loi au statut de la métropole du Grand Paris. La commission des lois de l'Assemblée nationale a cependant supprimé cette disposition, avec l'accord du Gouvernement, au motif, premièrement, que la réouverture d'un nouveau délai n'était pas souhaitée par la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, et, deuxièmement, que ce nouveau délai compromettrait la création au 1er janvier 2016 de la métropole. Cette position a été confirmée en séance publique le mercredi 4 mars.

Au total, sur les quarante-six communes de la « grande couronne » qui disposaient d'un droit d'option en vertu de la loi « MAPTAM », seules six ont délibéré en faveur de l'adhésion à la métropole : Argenteuil dans le Val d'Oise, Chelles en Seine-et-Marne, Athis-Mons, Paray-Vieille-Poste, Verrières-le-Buisson et Vigneux-sur-Seine dans l'Essonne. Cependant, seules les délibérations des communes d'Argenteuil et Paray-Vieille-Poste sont intervenues dans le délai légal, les délibérations d'Athis-Mons, de Chelles, de Verrières-le-Buisson et de Vigneux-sur-Seine ayant été prises hors délai. L'extension de la métropole aux communes comportant des plateformes aéroportuaires permettra toutefois à Athis-Mons de bénéficier d'une session de rattrapage...

Adoptant les amendements identiques nos COM-215 et COM-253 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi, votre commission a fixé dans la loi le siège de la métropole à Paris. La loi « MAPTAM » avait en effet renvoyé cette détermination au décret alors même qu'elle fixait le siège des métropoles d'Aix-Marseille-Provence et du Grand Lyon. C'est donc par cohérence que la loi prévoit désormais que le siège de la métropole du Grand Paris se trouvera à Paris.

2. L'organisation de la métropole : la substitution aux « territoires » d'« établissements publics territoriaux »

La principale difficulté posée par le statut de la métropole issu de la loi « MAPTAM » est l'absence de personnalité morale des conseils de territoire.

Inspiré du dispositif adopté pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence, le schéma d'organisation de la métropole du Grand Paris prévoit que celle-ci est subdivisée en « territoires » d'au moins 300 000 habitants qui constituent le ressort des conseils de territoire, composés des délégués des communes incluses dans leur périmètre. Ces conseils sont associés aux délibérations du conseil de la métropole : dotés d'un rôle consultatif, ils peuvent également demander l'inscription à l'ordre du jour du conseil de la métropole de toute affaire intéressant leur territoire ou émettre des voeux. Cependant, ils ne disposent que de peu de compétences propres : élaboration des plans de secteur regroupés au sein du plan local d'urbanisme qui relève de la métropole et administration des offices publics de l'habitat. Toutefois, ils peuvent recevoir, par convention, délégation de tout ou partie de certaines compétences transférées par les communes à la métropole.

Pour éviter ce mouvement d'aller-retour des compétences entre les communes, la métropole et les conseils de territoire, votre commission avait proposé, lors de l'examen en deuxième lecture de la loi « MAPTAM », que la métropole se concentre sur les grandes compétences structurantes et que les communes conservent les compétences de proximité tout en disposant de la faculté de s'associer pour l'exercice commun de ces compétences, dans le périmètre des territoires, selon le régime applicable aux syndicats de communes. Cette solution n'avait cependant pas été retenue par le Sénat. Cependant, l'Assemblée nationale avait pris en compte partiellement cette difficulté et tenté d'y répondre en prévoyant que les compétences exercées par les EPCI avant la création de la métropole et restituées aux communes pouvaient être exercées selon différentes modalités : convention, services communs, création de syndicats ou d'ententes (art. L. 5219-5, III, en vigueur).

Le présent article propose donc, par une modification de l'article L. 5219-2, la création simultanée, au 1er janvier 2016, de la métropole et d'EPCI d'un nouveau genre : les « établissements publics territoriaux » (EPT). Ces EPT se substitueraient aux « territoires » et seraient soumis, sous réserve des dispositions particulières prévues par le chapitre IX relatif à la métropole du Grand Paris, aux dispositions applicables aux syndicats de communes. Paris étant une commune, il ne serait pas nécessaire de le constituer également en EPT. Ces EPT respecteraient les limites des EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015.

Ces EPT auraient pour exécutif un conseil de territoire composé des délégués des communes incluses dans leur périmètre. Seraient élus en leur sein les présidents des conseils de territoire. Dans la mesure où coexisteraient deux types d'EPCI - la métropole d'une part, les EPT d'autre part - et afin d'éviter que ne s'instaure une tutelle entre ces deux niveaux, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a supprimé la vice-présidence de droit des présidents des conseils de territoire au sein du conseil de la métropole. En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement introduisant un nouvel article L. 5219-12 relatif au régime indemnitaire des conseillers des EPT.

Par ailleurs, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété le dispositif par un X bis visant à sécuriser les relations contractuelles entre les EPT et la métropole d'une part, et les EPCI préexistants d'autre part. Cette disposition prévoit ainsi que les EPT et la métropole sont substitués aux EPCI pour l'exercice de leurs compétences respectives dans tous leurs biens, droits et obligations.

3. Une nouvelle répartition des compétences

Tirant les conséquences de la création de ces nouveaux EPCI à statut particulier que sont les EPT, le présent article procède à une nouvelle répartition des compétences entre les différents niveaux de gouvernance au sein de la métropole.

3.1. Une modification des compétences de la métropole

L'article 12 de la loi « MAPTAM » a confié à la métropole plusieurs types de compétences.

En premier lieu, la métropole exerce, en lieu et place de ses communes membres, des compétences en matière d'aménagement du territoire, de politique locale de l'habitat, de politique de la ville, de développement et d'aménagement économique, social et culturel ainsi qu'en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie. Pour l'exercice de ces compétences, la métropole élabore un plan climat-énergie métropolitain ainsi qu'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement.

Dans certains cas, l'exercice de la compétence est subordonné à la reconnaissance de son intérêt métropolitain. Ce dernier est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la métropole, au plus tard deux ans après la création de la métropole, soit le 31 décembre 2017. Les compétences dont la métropole aura estimé qu'elles ne sont pas d'intérêt métropolitain resteront du ressort des communes. Dans l'hypothèse où la métropole ne se serait pas prononcée avant la date du 31 décembre 2017, elle exercerait l'intégralité des compétences transférées.

Outre ces compétences obligatoires, la métropole peut se voir transférer d'autres compétences par ses communes membres. Ces dernières peuvent également lui déléguer des compétences selon un régime de délégations régies par des conventions ; ces dernières compétences sont toutefois exercées par les conseils de territoire sauf délibération contraire du conseil de la métropole.

En deuxième lieu, la métropole exerce, en lieu et place des EPCI auxquels elle se substitue, les compétences que les communes leur avaient transférées, à moins que la métropole ne les leur restitue.

En dernier lieu, la métropole peut recevoir délégation de l'État pour exercer certaines compétences en matière de logement : attribution des aides au logement locatif social, garantie du droit à un logement décent, mise en oeuvre de la procédure de réquisition avec attributaire et gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement.

Le présent article modifie chacun de ces types de compétences.

3.1.1. Une redéfinition des compétences propres de la métropole

Les compétences propres de la métropole, prévues au II de l'article L. 5219-2, seraient en partie réduites au profit des établissements publics territoriaux. Elles se verraient cependant enrichies par l'attribution de nouvelles compétences.

À l'initiative du Sénat, une meilleure articulation entre la métropole et les syndicats existant a été introduite, ainsi qu'une simplification du transfert de certaines compétences à la métropole par la suppression d'une étape intermédiaire de transfert provisoire aux EPT.

· Un resserrement des compétences métropolitaines au profit des établissements publics territoriaux

Tout d'abord, en matière d'urbanisme, la métropole perdrait la compétence d'élaboration du plan local d'urbanisme en raison de l'attribution aux EPT de la compétence pour élaborer les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi) (Cf. infra, 3.2.1). Elle ne serait plus compétente que pour élaborer le schéma de cohérence territoriale (SCoT). Les PLUi devant respecter le SCoT, en application du nouvel article L. 141-11 du code de l'urbanisme issu du IV du présent article 17 septdecies, la métropole devrait engager l'élaboration de celui-ci avant le 31 décembre 2016, conformément au IX du même article.

La métropole ne serait plus compétente non plus en matière de politique de la ville, compétence exercée obligatoirement par les conseils de territoire en application du dernier alinéa de l'article L. 5219-6 en vigueur.

En outre, l'exercice de certaines compétences supplémentaires serait subordonné à la reconnaissance d'un intérêt métropolitain : les actions de restructuration urbaine, l'amélioration du parc immobilier bâti ainsi que la réhabilitation et la résorption de l'habitat insalubre. La construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement de grands équipements culturels et sportifs ne seraient pris en charge par la métropole que lorsqu'il s'agit d'équipements « de dimension internationale ou nationale ».

Ce resserrement s'explique là encore par la compétence nouvelle des EPT pour les compétences reconnues d'« intérêt territorial » (Cf. infra, 3.2.1). D'ailleurs, dans l'attente de la détermination de l'intérêt métropolitain par le conseil de la métropole dans les deux ans suivant sa création, les compétences concernées seraient exercées soit par les EPT lorsque ceux-ci remplacent les EPCI à fiscalité propre préexistant à la métropole, soit par les communes isolées à la date de création de celle-ci. À défaut de délibération dans le délai imparti, l'intégralité des compétences serait exercée par la métropole. Ce dispositif assure ainsi une montée en puissance progressive de la métropole.

Enfin, à la suite de l'adoption par le Sénat d'un sous-amendement de Mme Catherine Procaccia, la compétence de la métropole en matière d'établissement, d'exploitation, d'acquisition et de mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications est transformée en une compétence plus stratégique : la métropole devrait désormais élaborer un schéma métropolitain d'aménagement numérique afin de coordonner les schémas directeurs territoriaux existants et élaborer une stratégie d'aménagement numérique cohérente.

· L'attribution de nouvelles compétences en matière de réseaux

En revanche, la métropole se verrait attribuer deux nouvelles compétences : la concession de la distribution publique de gaz ainsi que la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains.

L'amendement déposé par le Gouvernement devant le Sénat prévoyait initialement que ces deux compétences, auxquelles s'ajoutait la concession de la distribution publique d'électricité, seraient dans un premier temps exercées par les EPT, puis, à compter du 1er janvier 2018, par la métropole.

L'attribution à la métropole de telles compétences en matière de réseaux posait la question de l'articulation avec les syndicats préexistants à la métropole, question déjà soulevée par le sous-amendement de Mme Catherine Procaccia précité. Ce dernier proposait en effet de préserver les syndicats existants compétents en matière de réseaux urbains de communications électroniques et de services de communication audiovisuelle, à l'instar du Syndicat intercommunal de la périphérie de Paris pour l'électricité et les réseaux de communication (SIPPEREC), en permettant à la métropole de se substituer à ses communes membres au sein de ces syndicats, par dérogation au droit commun. Cette disposition s'inspirait de la dérogation introduite par la loi « MAPTAM » pour les métropoles de droit commun pour l'exercice de la compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité.

Par l'adoption de ce sous-amendement, auquel votre commission avait donné un avis favorable, le Sénat entendait soulever la question du devenir des syndicats auxquels les communes de la future métropole ont transféré certaines de leurs compétences techniques et dont le périmètre excède celui de la métropole. Si la logique intercommunale appelle le retrait des communes membres de la métropole de ces syndicats, conformément à ce que prévoit l'article L. 5217-7 du code général des collectivités territoriales, le réalisme pousse effectivement le législateur à tenir compte de l'existant, a fortiori lorsqu'il s'agit de l'exercice de compétence de réseaux qui impliquent des investissements conséquents que le hasard des découpages administratifs ne peut remettre en cause sans dommage pour les usagers.

L'Assemblée nationale a, à l'initiative du Gouvernement, supprimé ce mécanisme de représentation-substitution pour l'exercice de la compétence numérique. Le Gouvernement a indiqué ne pas souhaiter multiplier les dérogations au principe du retrait des communes des syndicats préexistant à la métropole afin, d'une part, de ne pas priver les métropoles de leurs moyens d'intervention, et, d'autre part, de rationaliser l'action publique locale.

S'agissant des compétences de concession d'électricité, de gaz et de réseaux de chaleur et de froid urbains, ce dispositif a toutefois été en partie repris. Par l'adoption des sous-amendements identiques de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille, le Sénat avait supprimé la compétence métropolitaine en matière de gaz et de réseaux de chaleur ou de froid urbains et prévu un mécanisme de représentation-substitution pour l'exercice de la compétence de concession de la distribution publique d'électricité. Rétablie moyennant modification en commission des lois à l'Assemblée nationale puis supprimée en séance publique, cette disposition a fait l'objet d'une seconde délibération.

Le dispositif retenu à l'issue de la première lecture à l'Assemblée nationale était donc le suivant : la métropole du Grand Paris serait compétente, à partir du 1er janvier 2017, en matière de concession de la distribution publique de gaz, compétence qu'elle pourrait exercer en se substituant à ses communes membres au sein des syndicats dans les conditions prévues par le VI de l'article L. 5217-7 pour la compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité. Elle serait également compétente à partir de la même date pour la création, l'aménagement, l'entretien et la gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains. L'étape d'un transfert transitoire aux EPT a été supprimée.

Tableau récapitulatif des compétences obligatoires
de la métropole du Grand Paris

Loi « MAPTAM »

Texte issu de l'Assemblée nationale

1° AMÉNAGEMENT DE L'ESPACE MÉTROPOLITAIN :

a) - élaboration du schéma de cohérence territoriale et des schémas de secteur

a) - élaboration du schéma de cohérence territoriale

- approbation du plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu, élaborés par les conseils de territoire

-

- définition, création et réalisation d'opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain mentionnées à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme

- actions de restructuration urbaine

- actions de restructuration urbaine d'intérêt métropolitain

- actions de valorisation du patrimoine naturel et paysager

- constitution de réserves foncières d'intérêt métropolitain

b) établissement, exploitation, acquisition et mise à disposition d'infrastructures et de réseaux de télécommunications

b) élaboration d'un schéma métropolitain d'aménagement numérique coordonnant les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique existant

2° POLITIQUE LOCALE DE L'HABITAT :

a) programme local de l'habitat ou document en tenant lieu

b) politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre

c) amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt métropolitain, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre d'intérêt métropolitain

d) aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage

3° POLITIQUE DE LA VILLE :

a) élaboration du diagnostic du territoire et définition des orientations du contrat de ville

b) animation et coordination des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ainsi que des dispositifs locaux de prévention de la délinquance

c) programmes d'actions définis dans le contrat de ville

-

4° DÉVELOPPEMENT ET D'AMÉNAGEMENT ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET CULTUREL :

a) création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt métropolitain

b) actions de développement économique d'intérêt métropolitain

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement de grands équipements culturels et sportifs de dimension internationale ou nationale

d) participation à la préparation des candidatures aux grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs, accueillis sur son territoire

5° PROTECTION ET MISE EN VALEUR DE L'ENVIRONNEMENT ET POLITIQUE DU CADRE DE VIE :

a) lutte contre la pollution de l'air

b) lutte contre les nuisances sonores

c) soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie

d) élaboration et adoption du plan climat-énergie territorial

e) gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

 

f) concession de la distribution publique de gaz

à compter du 1er janvier 2017 ; possibilité de représentation-substitution

 

g) création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains

à compter du 1er janvier 2017

Source : commission des lois du Sénat

Par l'adoption des amendements identiques COM-205 et COM-260 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi, votre commission a souhaité revenir au texte adopté par le Sénat et supprimé les compétences métropolitaines en matière de gaz et de réseaux de chaleur ou de froid urbains.

Dans le même esprit de simplification du processus de constitution de la métropole, le Sénat avait adopté deux sous-amendements identiques de MM. Roger Karoutchi et Hervé Marseille aux VII et VIII du présent article 17 septdecies supprimant le transfert à titre provisoire aux EPT des compétences métropolitaines en matière d'habitat et d'hébergement d'une part, de climat et d'énergie d'autre part, dans l'attente de l'adoption par la métropole de ses plans métropolitains. Le transfert des communes vers la métropole des compétences opérationnelles n'interviendrait donc qu'une fois ces plans devenus exécutoires et, au plus tard, au 31 décembre 2017.

Enfin, à sa demande, la métropole du Grand Paris pourrait se voir transférer par l'État la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures, sur le modèle retenu pour la Métropole de Lyon.

Par ailleurs, la métropole conserve la faculté de se voir transférer des compétences par ses communes membres. En revanche, les compétences que celles-ci avaient préalablement transférées aux EPCI dont elles étaient membres avant la création de la métropole ne lui reviendraient plus mais seraient exercées par les EPT (cf. infra, 3.2.3). La faculté de délégation des communes à la métropole explicitement prévue par la loi « MAPTAM » est cependant supprimée, de telles délégations restant possibles dans le cadre de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

3.1.2. Un réaménagement des compétences déléguées par l'État à la métropole

« Afin de favoriser la construction de logements neufs, la réhabilitation des logements anciens et la résorption de l'habitat indigne », comme l'affirme le texte à la suite de l'adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement de M. Daniel Goldberg, la métropole du Grand Paris peut, à sa demande, se voir déléguer par l'État certaines compétences en matière d'hébergement et de logement, dès lors qu'elle se sera dotée d'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement exécutoire.

Dans le texte issu de la loi « MAPTAM », ces compétences ne pouvaient être dissociées les unes des autres. L'amendement présenté par le Gouvernement au Sénat proposait, sur le modèle retenu pour la Métropole de Lyon, de distinguer deux blocs de compétence : un premier, indissociable, comportant la garantie au droit à un logement décent et indépendant et l'utilisation du contingent réservé de l'État, et un second, « à la carte ». Après une première modification lors de l'examen en commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait adopter en séance publique un nouveau dispositif qui distingue désormais deux blocs insécables de compétences : le premier comprend les aides à la pierre, les aides de l'Agence nationale de l'habitat et la gestion de veille sociale et d'hébergement, le second, la garantie du droit au logement opposable et l'utilisation du contingent réservé de l'État (VI de l'article L. 5219-1 modifié).

De nouvelles compétences peuvent en outre être déléguées par l'État à la métropole (VII de l'article L. 5219-1 modifié) :

- l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des conventions d'utilité sociale conclues avec les organismes d'habitation à loyer modéré50(*) ;

- la délivrance aux organismes d'habitation à loyer modéré des agréments d'aliénation de logements.

Le I bis du présent article 17 septdecies, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, opère en conséquence une coordination au sein des articles L. 301-5-2 et L. 302-4-2 du code de la construction et de l'habitation.

3.2. De nouvelles compétences propres aux « établissements publics territoriaux »

Dès lors que les « établissements publics territoriaux » disposeraient de la personnalité morale, ils pourraient se voir attribuer en propre des compétences. Ces dernières se déclineraient en trois catégories.

3.2.1. Des compétences obligatoires définies par la loi

Le I de l'article L. 5219-5 dans sa rédaction issue du présent article dresse la liste des compétences obligatoirement exercées par les EPT en lieu et place de leurs communes membres. Il s'agit de compétences que la loi « MAPTAM » avait confiées à la métropole :

- la politique de la ville ;

- la construction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement d'équipements culturels, socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt territorial ;

- l'action sociale d'intérêt territorial, à l'exception de celle mise en oeuvre dans le cadre de la politique du logement et de l'habitat. Cette compétence pourrait être exercée via un « centre territorial d'action sociale ».

L'amendement du Gouvernement leur attribuait également à l'origine une compétence en matière de création, d'aménagement et d'entretien de voirie, de signalisation, d'abris de voyageurs, de parcs et aires de stationnement et de plan de déplacements urbains. Cette disposition a cependant été supprimée par le Sénat, à l'initiative de M. Philippe Dallier, et n'a pas été réintroduite à l'Assemblée nationale.

Conformément au V du même article, lorsque l'exercice de ces compétences serait subordonné à la reconnaissance d'un intérêt territorial
- équivalent de l'intérêt communautaire pour les EPCI de droit commun -, ce dernier serait déterminé par délibération du conseil de territoire à la majorité qualifiée de ses membres dans un délai de deux ans après sa création. À défaut de délibération, l'EPT exercerait l'intégralité des compétences transférées. Dans l'intervalle, l'EPT n'exercerait ces compétences que dans le périmètre couvert par les EPCI préexistants. Les communes exerceraient les compétences qui n'auraient pas été reconnues comme d'intérêt territorial.

Le II du même article confie, de surcroît, aux EPT l'élaboration des plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Le présent article 17 septdecies introduit en conséquence une nouvelle section 4 au chapitre Ier du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme, intitulée : « Schéma de cohérence territoriale et plan local d'urbanisme intercommunal sur le territoire de la métropole du Grand Paris », dont les articles L. 141-10 à L. 141-17 précisent les conditions d'élaboration de ces PLUi.

Ces PLUi seraient compatibles avec le schéma de cohérence territoriale et le plan métropolitain de l'habitat élaborés par la métropole du Grand Paris (nouvel article L. 141-11). Le conseil de la métropole serait d'ailleurs personne publique associée à la procédure d'élaboration des PLUi (nouvel article L. 141-10). Les PLUi ne pourraient être arrêtés que sur avis conforme du conseil de la métropole (nouvel article L. 141-14). Cette dernière disposition résulte de l'adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement de MM. Christophe Caresche et Razzy Hammadi. Elle a pour but d'atténuer la dérogation au régime applicable aux métropoles de droit commun, qui leur attribue la compétence en matière de plan local d'urbanisme. Votre commission a souhaité rétablir le texte adopté par le Sénat sur ce point et adopté les amendements identiques COM-209 et COM-258 de MM. Hervé Marseille et Roger Karoutchi prévoyant que le PLUi est transmis pour avis au conseil de la métropole qui dispose de trois mois pour se prononcer, à défaut de quoi, son avis est réputé favorable.

Les PLUi seraient élaborés par les conseils de territoire qui arrêteraient les modalités de la collaboration avec les communes concernées après avoir réuni l'ensemble des maires (nouvel article L. 141-12). Le projet de PLUi arrêté serait soumis pour avis aux communes qui disposeraient d'un délai de trois mois pour rendre leur avis, à défaut de quoi cet avis serait réputé favorable, conformément à la rédaction retenue à la suite de l'adoption de sous-amendements identiques de nos collègues Roger Karoutchi, Hervé Marseille et Christian Favier. En cas d'opposition d'une commune, le conseil de territoire devrait délibérer à nouveau et arrêter un nouveau projet à la majorité qualifiée (nouvel article L. 141-15).

Enfin, le VI du même article L. 5219-5 modifié prévoit le rattachement aux EPT des offices publics de l'habitat (OPH) précédemment rattachés aux communes ou à leurs groupements situés dans leur périmètre. À l'initiative de notre collègue Roger Karoutchi, ce transfert a été reporté à la date à laquelle la métropole du Grand Paris sera en mesure d'assumer sa compétence en matière d'habitat et d'hébergement, donc lorsqu'elle aura approuvé son plan métropolitain, et au plus tard le 31 décembre 2017. Par coordination, le VI du présent article 17 septdecies introduit une dérogation au sein de l'article L. 421-6 du code de la construction et de l'habitation pour permettre aux communes de la métropole de continuer à administrer les OPH jusqu'à ce que la métropole se soit dotée de son plan métropolitain et, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 2017, alors que le droit commun prévoit que le transfert des OPH aux EPCI compétents en matière d'habitat doit intervenir avant le 1er janvier 2017.

3.2.2. Les compétences non reconnues d'intérêt métropolitain

Le III de l'article L. 5219-5 modifié prévoit par ailleurs que les EPT exerceraient les compétences obligatoirement transférées à la métropole, dont l'exercice par celle-ci serait néanmoins soumis à la définition d'un intérêt métropolitain, et pour lesquelles la métropole n'aurait pas reconnu d'intérêt métropolitain.

3.2.3. Les compétences des EPCI préexistant à la métropole

Le IV du même article confie en outre aux EPT l'exercice des compétences qui avaient été préalablement confiées par les communes aux EPCI à fiscalité propre existant au 31 décembre 2015 et non transférées à la métropole.

Ce principe connaît toutefois des tempéraments :

- si le périmètre de l'EPT ne correspondait pas strictement à celui de l'EPCI préexistant, une délibération serait nécessaire pour élargir l'exercice des compétences à l'ensemble de son périmètre, aussi l'EPT n'exercerait-il les compétences en cause que sur le territoire de l'ancien EPCI dans l'attente de cette délibération ;

- si l'exercice des compétences obligatoires et optionnelles était subordonné à la reconnaissance d'un intérêt communautaire, l'EPT devrait délibérer pour déterminer l'intérêt territorial, à la majorité des deux tiers de ses membres, au plus tard deux ans après la création de l'EPT ; à défaut, il exercerait l'intégralité des compétences transférées ; dans l'intervalle, seules les compétences reconnues d'intérêt communautaire seraient exercées par l'EPT, dans le périmètre du ou des EPCI préexistants.

Enfin, le conseil de territoire pourrait décider de restituer aux communes les compétences transférées à titre supplémentaire dans un délai de deux ans suivant sa création ; à défaut, il exercerait l'intégralité des compétences transférées. Dans l'intervalle, il exercerait les compétences dans le périmètre de l'ancien EPCI.

Tirant les conséquences des nouveaux transferts de compétences, le présent article 17 septdecies modifie l'article L. 5219-10 du code général des collectivités territoriales relatif aux modalités de transfert ou de mise à disposition des services et des personnels. À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé que ces dispositions ne s'appliquaient pas aux administrations parisiennes dont le transfert de services et de personnels est régi par des dispositions spécifiques figurant à l'article 13 de la loi « MAPTAM ». Un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale a, par ailleurs, réaffirmé les garanties de rémunération pour les personnels détachés sur emploi fonctionnel des EPCI vers les EPT. Une ordonnance devrait compléter les dispositions relatives au transfert des personnels.

3.3. De nouvelles possibilités de mise en commun et de mutualisation

Lors de l'examen en première lecture, le Sénat, sur proposition de MM. Roger Karoutchi, Vincent Capo-Canellas et Christian Favier, avait en outre accordé à la métropole du Grand Paris la faculté de déléguer par convention certaines de ses compétences ne relevant pas de la planification aux EPT. Un tel mécanisme de délégation avait été prévu par la loi « MAPTAM », mais l'attribution de la personnalité morale aux « territoires » avait conduit le Gouvernement à le supprimer. Vos rapporteurs avaient toutefois relevé que l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales prévoit de telles délégations, mais seulement à des EPCI à fiscalité propre ; cette disposition n'est donc pas applicable aux EPT qui sont des EPCI sans fiscalité propre. Nombre de sénateurs avaient donc regretté ce manque de souplesse dans un dispositif très encadré par la loi qui ne laissait que peu de marge à la libre administration des collectivités territoriales51(*).

Cette disposition a été supprimée par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Deux arguments ont été avancés en faveur de cette suppression. En premier lieu, le Gouvernement a fait valoir que, par le biais du recours à l'intérêt métropolitain, les compétences entre la métropole, les EPT et les communes pourraient être organisées dans une logique de subsidiarité. En second lieu, il a été avancé que des conventions peuvent toujours exister entre la métropole et ses territoires.

En effet, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique, l'Assemblée nationale a introduit un nouvel article L. 5219-12 dans le code général des collectivités territoriales prévoyant des mécanismes de mise en commun et de mutualisation entre la métropole et les EPT d'une part, et entre les EPT et leurs communes membres d'autre part.

Le I de ce nouvel article prévoit ainsi un système de mise à disposition croisée entre la métropole et les EPT pour l'exercice des compétences entrant dans le champ de compétence de la métropole mais non reconnues d'intérêt métropolitain. Ces mises à disposition s'opèreraient par conventions, sur le modèle de ce que prévoit l'article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

Le II prévoit le même mécanisme de mise à disposition croisée entre les EPT et leurs communes membres pour l'exercice des compétences entrant dans le champ de compétence des EPT mais non reconnues d'intérêt territorial.

Le III offre la possibilité à la métropole et aux EPT d'une part, aux EPT et à leurs communes membres d'autre part, de créer des services communs pour l'exercice de missions fonctionnelles ou l'instruction des décisions prises par le président de la métropole, le président de l'EPT ou le maire au nom de la métropole, de l'EPT, de la commune ou de l'État. Cette disposition s'inspire de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales.

Le IV ouvre de même une faculté de mise en commun de biens entre la métropole et les EPT pour l'exercice des compétences métropolitaines soumises à la reconnaissance d'un intérêt métropolitain d'une part, et entre les EPT et leurs communes membres pour l'exercice des compétences territoriales soumises à la reconnaissance d'un intérêt territorial d'autre part.

Votre commission a souhaité rétablir la faculté pour la métropole de déléguer par convention à un EPT l'exercice de l'une de ses compétences. Elle a donc adopté l'amendement COM-378 de M. Charles Guené.

4. Les ressources des différents niveaux de collectivités

Le changement de statut et le renforcement des compétences des « territoires » devenus « établissements publics territoriaux » conduisent à revoir les modes de financement des différents niveaux de collectivité.

4.1. Le schéma de financement prévu par la loi « MAPTAM »

Dans le schéma retenu par la loi « MAPTAM » en effet, la métropole du Grand Paris ne déroge pas au droit commun des EPCI à fiscalité propre unique prévu aux articles 1379-0 bis et 1609 nonies C du code général des impôts. Elle perçoit donc l'intégralité de la fiscalité économique perçue sur les entreprises, composée essentiellement :

- de la cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

- d'une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

- d'une part des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) ;

- de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Elle peut également prélever une fiscalité additionnelle sur les ménages en votant un taux additionnel aux taux fixés par les communes membres en matière de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Elle peut enfin bénéficier de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties prévue à l'article 1519 I du code général des impôts.

Par ailleurs, la loi « MAPTAM » a attribué à la métropole du Grand Paris une dotation globale de fonctionnement (art. L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales).

En application des IV et V de l'article L. 5219-5, une part de ces ressources revient aux communes membres par deux biais constituant tous deux des dépenses obligatoires pour la métropole :

- en application des 1° et 2° du V de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, la métropole verse à chaque commune membre une attribution de compensation afin d'équilibrer les recettes et les charges transférées par les communes à la métropole ;

- dans le cadre du « pacte financier et fiscal » défini à l'article L. 5219-11 du code général des collectivités territoriales, la métropole verse à chaque commune membre une « dotation territoriale métropolitaine » constituée de trois parts : une « attribution de garantie de ressources » incluant la dotation de solidarité communautaire, une « attribution de péréquation » et une « attribution de coopération ».

Les « territoires » ne perçoivent quant à eux qu'une « dotation territoriale », prévue à l'article L. 5219-4 pour couvrir l'exercice des compétences qui leur sont déléguées par la métropole.

4.2. Le nouveau schéma de financement proposé

Eu égard à l'importance des compétences dont les dote le présent article 17 septdecies, il est apparu nécessaire d'assurer aux EPT des ressources propres. Cependant, et contrairement à ce que souhaitaient le conseil des élus de la mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, le choix a été fait de ne pas superposer deux niveaux d'EPCI à fiscalité propre. Ainsi, l'ensemble de la fiscalité économique irait à terme à la métropole.

Toutefois, afin d'accompagner la montée en puissance progressive de la métropole, le transfert de la fiscalité économique se ferait en deux temps de manière à assurer une convergence des taux fort disparates sur l'ensemble du territoire de la métropole.

Ainsi, le présent article 17 septdecies distingue-t-il deux régimes financiers :

- l'un, transitoire, couvrant la période allant du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2020, durant laquelle les EPT continueraient de percevoir la CFE (X du présent article 17 septdecies) ;

- l'autre, pérenne à compter du 1er janvier 2021 et transférant la CFE à la métropole (art. L. 5219-5 modifié par le I, ainsi que les II et III du présent article 17 septdecies).

4.2.1. Le régime financier applicable à partir de 2021

Bien que leur régime juridique s'inspire de celui des syndicats de commune, les EPT percevraient tout comme la métropole une part de la fiscalité, mais beaucoup plus réduite. En conséquence, le présent article institue désormais un régime fiscal dérogatoire pour la métropole du Grand Paris.

· Le régime fiscal dérogatoire de la métropole du Grand Paris

Alors que la loi « MAPTAM » avait fait de la métropole du Grand Paris une métropole de droit commun du point de vue fiscal, le présent article introduit des dispositions spécifiques au sein du code général des impôts.

Son II crée au sein de l'article 1379-0 bis dudit code un nouveau paragraphe I bis énumérant les ressources fiscales de la métropole du Grand Paris, crée un nouveau chapitre IV au sein du titre II de la troisième partie du livre Ier du même code intitulé « Métropole du Grand Paris » et modifie l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

En application de ces dispositions, la métropole percevrait donc :

- la cotisation foncière des entreprises (CFE), dont le taux serait fixé par le conseil de la métropole, dans les conditions prévues au nouveau 3° du III de l'article 1609 nonies C, au nouveau VIII de l'article 1636 B septies et au nouveau VII de l'article 1636 B decies modifiés par le présent article ;

- une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

- une part des impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER) ;

- la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties ;

- la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

En revanche, elle ne pourrait plus bénéficier de la fiscalité additionnelle sur les impôts acquittés par les ménages (II de l'article 1609 nonies C modifié).

Par ailleurs, la métropole percevrait une dotation globale de fonctionnement, l'article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales étant inchangé.

· Les ressources des établissements publics territoriaux

Les EPT ne percevraient plus la cotisation foncière des entreprises (CFE) à compter du 1er janvier 2021 mais continueraient de percevoir trois ressources fiscales :

- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), en application du nouveau 1° ter de l'article 1379-0 bis du code général des impôts ; à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi, Hervé Marseille et Christian Favier, la perception de cette taxe serait toutefois conditionnée à l'exercice par l'EPT de la compétence déchets ;

- la taxe sur la consommation finale d'électricité, en application du VII du même article L. 1379-0 bis modifié ;

- la taxe de séjour, en application du VIII du même article L. 1379-0 bis modifié.

Par ailleurs, ils bénéficieraient de fonds de compensation des charges territoriales institués par les A à D du VIII de l'article L. 5219-5 modifié et destinés à assurer le financement des EPT. Ces fonds seraient abondés par les communes membres des EPT pour lesquelles ce versement constituerait une dépense obligatoire. Les critères de charges pris en compte pour déterminer le besoin de financement des compétences exercées par les EPT en lieu et place des communes seraient fixés par une commission locale d'évaluation des charges territoriales instaurée entre chaque EPT et ses communes membres en vertu du IX du même article L. 5219-5. Ces fonds seraient gérés par les présidents des EPT, conformément à un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale.

En outre, l'amendement déposé au Sénat prévoyait que chaque EPT, ainsi que la commune de Paris, disposerait d'une dotation de soutien à l'investissement territorial, instituée au E du même VIII de l'article L. 5219-5 modifié. Cette dotation serait servie par la métropole du Grand Paris et prélevée sur une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ainsi que sur une fraction de la cotisation foncière des entreprises. À la suite de l'adoption en séance publique, à l'Assemblée nationale, d'une série d'amendements du Gouvernement, le bénéfice de cette dotation a été circonscrit à certains EPT, ainsi qu'à certaines communes, transformant la visée de cette dotation : celle-ci aurait désormais vocation à jouer un rôle péréquateur en soutenant l'effort en faveur des équipements les plus structurants de la métropole ou en faveur des territoires les plus démunis. Le texte précise ainsi que cette dotation serait répartie par le conseil de la métropole « entre des établissements publics territoriaux et, le cas échéant, des communes situées dans le périmètre de la métropole, en tenant compte prioritairement de l'importance des charges qu'ils supportent du fait de la réalisation ou de la gestion d'un ou de plusieurs équipements répondant à un enjeu de solidarité territoriale et en appliquant d'autres critères fixés librement ».

En conséquence, l'Assemblée nationale a supprimé une disposition introduite par l'adoption d'un sous-amendement de notre collègue Christian Favier visant à créer un fonds métropolitain de soutien à l'investissement qui avait également pour objet de réduire les inégalités territoriales et d'apporter un soutien aux financements d'équipements, notamment dans le cadre de la réalisation des programmes de construction de logement.

· Les ressources des communes

Les communes membres de la métropole continueraient de percevoir la taxe d'habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, dont les taux seraient fixés selon des modalités précisées par le nouveau III de l'article 1636 B sexies, le I modifié de l'article 1636 B septies et le I modifié de l'article 1636 B decies du code général des impôts.

Par ailleurs, conformément au droit commun, elles se verraient doter d'une attribution de compensation dont les modalités de calcul sont précisées au VII de l'article L. 5219-5 modifié, à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale.

Certaines communes pourraient également bénéficier d'abondements provenant de deux fonds :

- la dotation de solidarité communautaire, instituée dans le cadre du pacte financier et fiscal adopté par le conseil de la métropole en application de l'article L. 5219-11 modifié et de l'article 1609 nonies C du code général des impôts. Cette dotation, péréquatrice, serait répartie en fonction de critères « concourant à la réduction des disparités de ressources et de charges entre les communes »

- la dotation de soutien à l'investissement territorial (cf. supra).

L'ensemble des relations entre la métropole, les EPT et les communes membres serait régi par le pacte financier et fiscal susmentionné.

Tableau des ressources financières de la métropole du Grand Paris, des établissements publics territoriaux et des communes membres

 

Régime financier issu de la loi « MAPTAM »

Régime financier pérenne issu du texte de l'Assemblée nationale

Métropole du Grand Paris

Régime fiscal de droit commun :

Cotisation foncière des entreprises

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

Taxe sur les surfaces commerciales

Taxe d'habitation

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties

Régime fiscal dérogatoire :

Cotisation foncière des entreprises

Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises

Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux

Taxe sur les surfaces commerciales

Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties

Dotation globale de fonctionnement

Dotation globale de fonctionnement

Territoires / Établissements publics territoriaux

-

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères

Taxe sur la consommation finale d'électricité

Taxe de séjour

Dotation territoriale

Fonds de compensation des charges territoriales

+ Dotation de soutien à l'investissement territorial

Communes membres

Taxe d'habitation

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Taxe d'habitation

Taxe foncière sur les propriétés bâties

Taxe foncière sur les propriétés non bâties

Attribution de compensation

Dotation territoriale métropolitaine

Attribution de compensation

+ Dotation de solidarité communautaire

+ Dotation de soutien à l'investissement territorial

Source : commission des lois du Sénat

Par ailleurs, le VI du présent article 17 septdecies renouvelle les habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnance que la loi « MAPTAM » avait déjà prévues pour préciser et compléter les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole, aux EPT et aux communes situées sur son territoire. Ces ordonnances viendront en particulier préciser :

- les règles relatives aux concours financiers de l'État applicables à la métropole, en particulier les modalités de calcul du potentiel fiscal et financier de ses communes membres et les modalités de calcul du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale de la métropole ;

- les modalités de répartition du produit des impositions indirectes locales ;

- les modalités de partage de certaines allocations et dotations, comme la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

- les règles applicables aux exonérations, aux abattements et à la détermination des bases minimum de cotisation foncière des entreprises.

En conséquence, le III de l'article 12 de la loi « MAPTAM » habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance est abrogé (VI bis du présent article 17 septdecies).

À l'initiative de Mme Christine Pirès Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté lors de l'examen en séance publique un amendement tendant à ce que le rapport sur le fonctionnement et l'évolution du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, que le Gouvernement doit remettre au Parlement avant le 1er octobre 2015 en application de l'article 112 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015, évalue l'impact de la création de la métropole du Grand Paris sur ce fonds (V bis du présent article 17 septdecies).

4.2.2. Le régime financier transitoire du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2020

Le X du présent article instaure un régime financier transitoire permettant une montée en puissance progressive de la métropole du Grand Paris. Ce régime transitoire dérogerait au régime pérenne sur plusieurs points mais plus particulièrement en ce qu'il conserverait aux EPT et à la commune de Paris la perception de la cotisation foncière sur les entreprises (CFE). Il en résulterait que ces EPT seraient, de fait, des EPCI à fiscalité propre durant cette période transitoire, par dérogation au régime juridique instauré par le présent article qui les assimile à des syndicats de communes. Cette période transitoire serait mise à profit pour procéder à une harmonisation progressive des taux de CFE.

Il découlerait du maintien de la CFE aux EPT un ajustement des flux financiers entre les différents niveaux puisque la part des fonds de compensation des charges territoriales et de la dotation de soutien à l'investissement territorial correspondant au produit de la CFE serait neutralisée pendant cette période (H et I du X de l'article 17 septdecies). En revanche, une attribution de compensation spécifique serait versée aux EPT durant la période transitoire (2 du G du X de l'article 17 septdecies).

Introduit à l'initiative de nos collègues Roger Karoutchi, Vincent Capo-Canellas et Christian Favier, le XI du présent article 17 septdecies prévoit qu'un rapport remis au Parlement avant le 31 décembre 2019 dressera le bilan de ce dispositif et comprendra des propositions.

Ayant introduit des dispositions permettant de revenir au texte adopté par le Sénat en première lecture, votre commission a adopté l'article 17 septdecies ainsi modifié.

Article 17 octodecies
(art. L. 2226-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Service public de gestion des eaux pluviales urbaines

Le présent article a été introduit par un amendement du Gouvernement présenté lors de l'examen du texte en séance publique.

Il vise à reconnaitre aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne ainsi qu'à l'institution interdépartementale créée entre eux, la compétence pour assurer la gestion du service public de gestion des eaux pluviales urbaines.

En effet, l'article 20 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a supprimé les articles L. 2333-97 à L. 2333-101 du code général des collectivités territoriales relatifs à la taxe relative à la gestion des eaux pluviales. Cette même disposition a inséré un article L. 2226-1 nouveau du code général des collectivités territoriales, définissant le service public de gestion des eaux pluviales urbaines comme « la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales des aires urbaines », en le faisant relever des communes.

Or, dans les départements de la petite couronne, les départements jouent un rôle en matière d'assainissement, au sein de l'institution interdépartementale qu'ils ont créée à cet effet, le Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP), qui y est en particulier en charge de la gestion des eaux pluviales.

Il est donc nécessaire de rétablir explicitement la compétence des départements de la petite couronne en matière de gestion des eaux pluviales urbaines, ce qui est l'objet de l'article L. 2226-2 du code général des collectivités territoriales nouveau, créé par le présent article, qui reprendrait en réalité l'article L. 2333-101 du code général des collectivités territoriales, abrogé par erreur par l'article 20 de la loi de finances pour 2015.

Votre commission a adopté l'article 17 octodecies sans modification.

Article 17 novodecies
(art. L. 32-10-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)
Création d'une société d'économie mixte d'aménagement
à opération unique

Le présent article a été inséré par l'Assemblée nationale, en séance publique, à l'initiative du Gouvernement. Il vise à créer un nouveau chapitre X au sein du titre II du livre troisième du code de l'urbanisme, composé d'un unique article L. 32-10-1, permettant, selon la ministre Mme Marylise Lebranchu, à la Métropole du Grand Paris de créer, dans le domaine du logement, une société d'économie mixte à opération unique.

Le dispositif proposé s'inspire de celui des sociétés d'économie mixte à opération unique créées, à l'initiative de notre collègue M. Jean-Léonce Dupont, par la loi n° 2014-744 du 1er juillet 2014 permettant la création de sociétés d'économie mixte à opération unique. Il est d'ailleurs explicitement prévu l'application à la nouvelle société d'économie mixte d'aménagement les dispositions correspondantes des articles L. 1541-2 portant sur la sélection de l'actionnaire opérateur économique (IX) et L. 1541-3 du code général des collectivités territoriales qui prévoit les cas de transfert de cessions de parts d'une tel société en cas de fusion, de rattachement ou de transfert de compétences d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) (XI).

Le nouvel article L. 32-10-1 du code de l'urbanisme autorise l'État, les établissements publics d'aménagement ou l'Agence foncière et technique de la région parisienne à créer, avec une ou plusieurs collectivités territoriales ou un de leurs groupements et au moins un actionnaire opérateur économique, à créer une société d'économie mixte d'aménagement à opération unique (Semop). La sélection de l'opérateur économique s'organiserait dans le cadre d'un unique appel public à la concurrence, dans le strict respect des procédures de mise en concurrence existantes, selon la nature du contrat à conclure (délégation de service public, ...) (I).

Cette société d'économie mixte serait constituée, pour une durée limitée, et à titre exclusif, pour la conclusion et l'exécution d'un contrat qui aurait pour objet unique la réalisation d'une opération de construction, de développement du logement ou d'aménagement. Cet objet ne pourrait être modifié pendant la durée du contrat (II).

Sur le modèle des Semop prévues par le code général des collectivités territoriales, cette société d'économie mixte prendrait la forme d'une société anonyme. Elle serait en revanche composée, par dérogation au droit des sociétés, d'au moins trois actionnaires (III).

Le nombre de sièges d'administrateurs ou de membres du conseil de surveillance attribué à chaque actionnaire serait fixé par les statuts de la société (IV). Le président du conseil d'administration ou du conseil de surveillance serait nécessairement soit un représentant de l'État, des établissements publics d'aménagement de la région parisienne ou de l'Agence foncière et technique de la région parisienne, soit un représentant de la collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités membre (V).

Les personnes publiques - État, un de ses établissements publics précédemment cités, collectivités territoriales et leurs groupements - détiendraient entre 34 % et 85 % du capital de la société, la part de l'actionnaire opérateur économique ne pouvant, par conséquent, être inférieure à 15 % du capital de la société. Les personnes publiques disposent ainsi d'une minorité de blocage en détenant au moins 34 % des voix au sein des organes délibérants (VI).

La société d'économie mixte serait dissoute de plein droit au terme du contrat ou à la réalisation ou l'expiration de l'objet du contrat (VII et VIII). Enfin, un groupement de commande pourrait être conclu entre l'État, ou un de ses établissements précédemment mentionnés et une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités.

Votre commission approuve les dispositions du présent article qui complète utilement celles de l'article 17 septdecies portant sur le statut de la Métropole du Grand Paris puisqu'elle permet à l'État ou l'un de ses établissements publics de mettre en place, avec des collectivités territoriales ou leurs groupements, une Semop. Cet outil devrait permettre, selon les propos de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, aux acteurs locaux de la future métropole francilienne de disposer d'un outil leur permettant de faire face à la pénurie de logements, opérations pour lesquelles les Semop apparaissent adaptées. C'est pourquoi votre commission n'a pas modifié les dispositions régissant la création d'une telle société d'économie mixte d'aménagement.

Votre commission a adopté l'article 17 novodecies sans modification.

Article 18 A (supprimé)
(art. L. 321-13 [nouveau] du code de l'environnement)
Redevance de mouillage dans les aires marines protégées

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat en séance publique. Il vise à permettre aux collectivités territoriales et aux établissements publics contribuant à la gestion d'une aire marine protégée d'instituer une redevance de mouillage pour tout navire de plaisance mouillant à l'ancre. Sa genèse est issue d'un voeu de l'Assemblée territoriale de Corse, dont les aires marines protégées sont mises en danger par des navires sardes.


· Un dispositif destiné à protéger les aires marines protégées relevant des collectivités territoriales

Les aires marines protégées concernées seraient celles mentionnées au III de l'article L. 334-1 du code de l'environnement :

- les parcs nationaux ayant une partie maritime ;

- les réserves naturelles ayant une partie maritime ;

- les arrêtés de protection de biotope ayant une partie maritime, qui ont vocation à assurer la conservation de l'habitat d'espèces protégées ;

- les parcs naturels marins, instruments de protection permettant une approche intégrée des objectifs de préservation de l'environnement marin et de développement durable des activités économiques maritimes professionnelles et récréatives ;

- les sites Natura 2000 ayant une partie maritime, qui ont pour objectif de préserver la diversité biologique, en assurant le maintien ou le rétablissement des habitats naturels et des habitats d'espèces de la flore et de la faune sauvage d'intérêt communautaire ;

- les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Cette redevance, mise en place par une collectivité territoriale et les établissements publics contribuant à la gestion d'une aire marine protégée, s'appliquerait du 1er juin au 30 septembre dans les aires marines protégées situées en métropole ou tout au long de l'année pour celle gérées par une collectivité territoriale ultra-marine (départements d'outre-mer, collectivités d'outre-mer, Polynésie française ou Nouvelle-Calédonie). Elle ne serait applicable que dans les seules parties des aires marines protégées non interdites à la navigation.

Dans la rédaction issue des travaux du Sénat, son montant était calculé en fonction de la durée du mouillage et de la longueur du navire, tout en ne pouvant excéder 20 euros par mètre de longueur du navire et par jour.

Cette redevance pour service rendu serait affectée à des actions en faveur de la préservation et, le cas échéant, à la restauration du bon état des espèces et des espaces marins des aires marines protégées.

Serait exonéré du paiement de cette redevance tout bateau mouillant dans une aire marine protégée en cas de danger grave, certain et imminent.

Elle serait liquidée par les services de la collectivité territoriale ou de l'établissement public ayant institué la redevance et serait recouvrée par l'agence comptable assignataire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le présent article, contre l'avis du rapporteur et du Gouvernement, à l'initiative de MM. Christophe Caresche et Didier Quentin, au motif que la redevance pourrait conduire « à élargir les zones de mouillage dans les zones protégées afin d'augmenter les ressources des collectivités concernées au détriment de la protection de ces zones » et ouvrirait « la porte à une taxation généralisée du mouillage ».

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Paul Giacobbi, rétablissant le présent article, sous-amendé à neuf reprises par Mme Jeanine Dubié. Si la plupart des modifications apportées n'a qu'une visée rédactionnelle, certaines d'entre elles ont une portée plus large :

- alors que la rédaction de l'amendement de M. Giacobbi limitait le paiement de cette redevance aux seuls bateaux mouillant sur ancre ou tout dispositif équivalent, la modification introduite par Mme Dubié étend son application à tout bateau mouillant dans une aire marine protégée, quel qu'en soit le dispositif. Ainsi, un bateau de plaisance mouillé en rade foraine serait dès lors soumis à la redevance au motif qu'il aurait mouillé dans une aire marine protégée ;

- les modalités de mise en oeuvre de cette redevance seraient déterminées par un décret.


·
La rédaction du présent article issue des travaux de l'Assemblée nationale soulève plusieurs questions d'interprétation et de clarté du dispositif.

En séance publique à l'Assemblée nationale, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a indiqué que la redevance de mouillage ne s'appliquerait qu'aux seules aires marines protégées gérées par une collectivité territoriale. Seraient ainsi potentiellement concernées la collectivité territoriale de Corse, gestionnaires des réserves de Bonifacio et de Scandola ainsi que le département des Pyrénées Orientales, en charge de la réserve de Banyuls. Pourtant, la rédaction proposée renvoie, d'une part, aux établissements publics, sans préciser leur qualité nationale ou locale et, d'autre part, aux aires marines protégées relevant de l'agence des aires marines protégées, définies à l'article L. 334-1 du code de l'environnement. Ce manque de précision ne permet pas de définir avec certitude les personnes publiques qui seraient autorisées à recourir à cette redevance et le champ couvert par celle-ci.

Par ailleurs, la modification introduite par Mme Jeanine Dubié conduit, contrairement aux objectifs affichés par le Gouvernement, à appliquer cette redevance, non pas aux seuls navires abîmant les fonds marins des aires marines protégées, mais à tout bateau mouillant dans une telle aire et qui, « par tout dispositif », serait relié au fond de la mer.

La durée différente d'application de la redevance entre les aires marines protégées relevant d'une collectivité métropolitaine de celles gérées par une collectivité ultramarine n'est justifiée par aucune raison pertinente. En outre, certaines collectivités d'outre-mer, en particulier la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie disposent d'un pouvoir fiscal propre si bien que la redevance ne pourrait s'y appliquer que si ces collectivités introduisent le dispositif dans leur corpus juridique.

L'Assemblée nationale a, en outre, supprimé le plafonnement de cette redevance alors que les collectivités territoriales qui souhaiteraient la mettre en place devront avoir un pouvoir de modulation limité. Vos rapporteurs relèvent sur cette question un risque d'inconstitutionnalité lié à une incompétence négative du législateur qui n'est pas allé au bout de ses compétences.

Vos rapporteurs s'interrogent également sur le choix du Gouvernement de recourir à une redevance pour service rendu et non à une taxe. En effet, la notion de service rendu retenue par le présent article est peu claire d'autant que les débats en séance publique à l'Assemblée nationale semblent démontrer le caractère dissuasif de la redevance. Par conséquent, l'objectif est finalement de réduire les externalités négatives occasionnées par le mouillage des bateaux abîmant les fonds marins. En d'autres termes, les ressources de cette redevance ne permettraient pas, à terme, de financer les objectifs qui lui sont assignés, à savoir la préservation et la restauration du bon état des espèces et des espaces marins des aires marines protégées concernées.

Pour toutes ces raisons, votre commission a adopté les amendements COM-612 de ses rapporteurs, COM-9 de M. Louis Nègre, COM-49 de M. François Commeinhes, COM-50 de M. Philippe Mouiller, COM-55 de M. Daniel Laurent, COM-235 de M. Michel Vaspart, COM-321 de Mme Annick Billon et COM-59 de M. Jean-Pierre Grand supprimant le présent article.

La commission a supprimé l'article 18 A.

Article 18 B
(art. 1609 quater du code général des impôts)
Possibilité, pour les syndicats mixtes dont la Métropole de Lyon est membre, de lever des contributions fiscalisées pour leur propre compte

Inséré à l'initiative du Gouvernement à l'Assemblée nationale en séance publique, le présent article vise à permettre aux syndicats mixtes dont est membre la Métropole de Lyon de bénéficier de contributions fiscalisées pour leur propre compte.

En effet, les dispositions actuelles de l'article 1609 quater du code général des impôts prévoient la faculté, pour les syndicats mixtes exclusivement composés de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, de percevoir la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises en remplacement de tout ou partie de la contribution des communes associées.

Or la métropole de Lyon est, en vertu de l'article L. 3611-1 du code général des collectivités territoriales, une collectivité territoriale à statut particulier en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et, dans les limites territoriales précédemment reconnues à celle-ci, du département du Rhône. En conséquence, les dispositions de l'article 1609 quater du code général des impôts ne peuvent s'appliquer aux syndicats mixtes dont est membre la métropole de Lyon. Le financement de ces syndicats mixtes repose uniquement sur la contribution de ses membres.

C'est pourquoi le présent article étend aux syndicats mixtes dont est membre la métropole de Lyon, en substitution aux communes auparavant adhérentes, la possibilité de percevoir des contributions fiscalisées sur le territoire de la métropole. Comme l'indique l'exposé sommaire de l'amendement du Gouvernement, l'objectif est « d'assurer la stabilité du financement des syndicats mixtes du secteur lyonnais, nonobstant l'adhésion de la métropole de Lyon ».

Votre commission a adopté l'article 18 B sans modification.

Article 18
(art. L. 5214-16 et L. 5812-1 du code général des collectivités territoriales)
Renforcement des blocs de compétences obligatoires
des communautés de communes et élargissement
du champ des compétences optionnelles

Cet article vise à élargir le champ des compétences des communautés de communes exercées en lieu et place des communes à titre obligatoire et à titre optionnel.


· Les resserrements opérés par le Sénat

En première lecture, votre commission des lois, outre des modifications de cohérence rédactionnelle, avait modifié l'économie du dispositif proposé pour :

- réintroduire la notion d'intérêt communautaire comme principe fondateur du transfert obligatoire des compétences communales afin d'adapter l'action communautaire aux spécificités du périmètre dans lequel elle s'exerce ;

- modifier les contours des groupes de compétences obligatoires et optionnelles par le transfert de la promotion du tourisme au sein des blocs de compétences optionnelles.

En séance, le Sénat, outre des coordinations proposées par ses rapporteurs, a précisé, à leur initiative, la compétence des communautés de communes en matière de développement économique en l'alignant sur celle aujourd'hui prévue pour les communautés de communes éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement qui comporte l'aménagement, l'entretien et la gestion des zones d'activité d'intérêt communautaire. Par ailleurs, il a élargi le champ de la promotion du tourisme en supprimant sa restriction à la création d'un office du tourisme.


· Les élargissements réalisés par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu les deux modifications apportées par le Sénat à la définition de la compétence en matière de développement économique, d'une part, et au champ des actions de promotion touristique, d'autre part.

Dans le même temps, en revanche, elle a rétabli le texte initial du Gouvernement en ce qu'il supprime l'intérêt communautaire comme principe général d'exercice des compétences obligatoires et intègre la promotion du tourisme au rang de ces compétences.

Par ailleurs, la commission a mentionné expressément la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire au sein du bloc de compétences obligatoires en matière d'actions de développement économique.

En séance, les députés ont modifié largement le texte établi par la commission :

- en supprimant l'intérêt communautaire qui commandait la compétence générale en matière de développement économique pour rendre « plus lisible pour les entreprises » le développement économique local « à travers un effort de clarification des compétences et des mutualisations intercommunales plus avancées » 52(*);

- dans le même esprit, une modification similaire a été apportée à la compétence en matière de zones d'activités économiques ;

- en élargissant les groupes de compétences obligatoires ouverts au choix des communautés à l'eau, à l'assainissement et à la collecte et au traitement des déchets ménagers.

A l'appui de ses amendements (également déposés par plusieurs députés), le Gouvernement considère que l'exercice de ces compétences par les EPCI doit en réduire le morcellement aujourd'hui constatés tout en précisant que « cette attribution n'interdit pas, dans un second temps, le transfert de cette compétence à des syndicats mixtes »53(*).

Dans le cas particulier des déchets ménagers, la mutualisation au niveau intercommunal est présentée comme une réponse à « l'importance du coût de ce service public, lié notamment à l'augmentation des contraintes de recyclage »54(*).


· L'attachement de votre commission des lois au principe de subsidiarité

Votre commission des lois, soucieuse de faciliter le fonctionnement des intercommunalités, a repris, à l'initiative de ses rapporteurs, l'économie du texte adopté par le Sénat en première lecture en retenant, cependant, plusieurs modifications votées par les députés.

En conséquence, elle a adopté cinq amendements (COM-613, COM-614, COM-615, COM-684, COM-616) destinés à :

- rétablir la notion d'intérêt communautaire comme principe général du transfert obligatoire des compétences des communes ;

- réintroduire l'intérêt communautaire pour déterminer les compétences de la communauté de communes en matière d'actions de développement économique, d'une part, et de zones d'activité, d'autre part ;

- transférer l'eau, l'assainissement et la promotion du tourisme dans le champ des compétences optionnelles.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19
(art. L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement du champ des compétences nécessaires aux communautés
de communes pour être éligibles à une bonification de la DGF

L'article 19 vise à renforcer le niveau d'intégration des communautés de communes relevant du régime de la fiscalité professionnelle unique éligibles à une bonification de la dotation globale de fonctionnement (DGF) selon la logique de l'article 18.

En première lecture, suivant sa commission des lois et ses rapporteurs, le Sénat a supprimé la promotion du tourisme du champ des onze groupes de compétences dont la communauté devrait au moins en exercer six pour son éligibilité à la DGF bonifiée.

Par symétrie avec le texte élaboré à l'article 18, la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a rétabli le tourisme au sein du bloc en matière de développement économique qu'elle a complété par la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire.

En séance, dans le même esprit, les députés, à l'initiative de Mme Estelle Grelier, ont supprimé l'intérêt communautaire pour déterminer la compétence intercommunale en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique. Puis, sur la proposition du Gouvernement, ils ont intégré la compétence eau dans les champs obligatoires d'intervention des communautés de communes éligibles à la DGF bonifiée.

Dans le même esprit qu'à l'article 18, la commission des lois a adopté trois amendements (COM-617, COM-618, COM-619) de ses rapporteurs ayant pour objets respectifs, outre une coordination, de maintenir en premier lieu l'intérêt communautaire pour déterminer la compétence intercommunale en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique, puis de supprimer la promotion de tourisme du champ des compétences obligatoires ouvert au choix des communautés de communes éligibles à la dotation générale de fonctionnement bonifiée.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 20
(art. L. 5216-5 et L. 5814-1 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement du champ des compétences
des communautés d'agglomération

L'article 20 renforce les blocs de compétences communales transférées de plein droit aux communautés d'agglomération selon le format prévu aux articles 18 et 19 pour les communautés de communes.

En première lecture, dans le même esprit que précédemment, votre commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, a supprimé du bloc des compétences obligatoires celle relative à la promotion de tourisme qu'elle a intégrée au champ des compétences optionnelles.

De son côté, l'Assemblée nationale a procédé à des modifications similaires à celles qu'elle avait précédemment retenues pour les communautés de communes aux articles 18 et 19.

En commission, un amendement de suppression a été adopté pour rétablir la compétence tourisme au sein du bloc des compétences obligatoires.

En séance, le dispositif a été modifié sur plusieurs points, à l'initiative du Gouvernement et de la députée Estelle Grelier, pour :

- supprimer l'intérêt communautaire pour déterminer le format des attributions de la communauté en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique ;

- élargir la compétence de développement économique à la politique locale du commerce et au soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire ;

- compléter le bloc des compétences obligatoires par la gestion de l'eau, de l'assainissement, de collecte et de traitement des déchets ménagers.

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a procédé, sur la proposition de son rapporteur, à des coordinations pour l'application aux communautés d'agglomération d'Alsace-Moselle du régime de leurs compétences.

Dans le droit fil des modifications apportées aux articles 18 et 19, votre commission des lois a adopté quatre amendements (COM-620, COM-621, COM-685, COM-622) de ses rapporteurs pour, outre des coordinations dans les dispositions spécifiques à l'Alsace-Moselle :

- maintenir l'intérêt communautaire pour déterminer les compétences intercommunales en matière de zones d'activité et d'actions de développement économique ;

- supprimer le transfert obligatoire aux communautés de la promotion du tourisme, laquelle est, dans le même temps, intégrée au champ des compétences optionnelles ;

- conserver l'eau et l'assainissement au sein des compétences optionnelles.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 20 bis
(art. L. 5216-7, L. 5215-22, L. 5217-17
du code général des collectivités territoriales)
Représentation-substitution adaptée des membres d'un syndicat d'assainissement ou d'eau potable rejoignant une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole

Le présent article a été introduit par un amendement du député Jean Launay présenté lors de l'examen en séance publique. Il vise à créer un mécanisme adapté de représentation-substitution applicables aux communautés d'agglomération, aux communautés urbaines et aux métropoles, quand des membres d'un syndicat d'assainissement ou de distribution d'eau potable rejoignent un de ces établissements publics de coopération intercommunale.

En effet, lorsqu'une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole est créée, les communes membres de la communauté ou de la métropole, si elles sont membres par ailleurs d'un syndicat préexistant qui exerce une compétence obligatoire de la communauté ou de la métropole, sont retirées du syndicat préexistant, la communauté ou la métropole exerçant en propre la compétence concernée sur la totalité de son périmètre55(*). En tout état de cause, ces collectivités peuvent ensuite décider de déléguer cette compétence à un syndicat.

Pour les communautés de communes, un principe différent, de représentation-substitution, s'applique. En application de ce principe, défini par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales, la communauté de communes est automatiquement substituée à ses membres au sein du syndicat qui perdure : l'établissement public de coopération intercommunale adhère au syndicat, qui devient alors un syndicat mixte.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 201456(*) a étendu aux communautés d'agglomération ainsi qu'aux communautés urbaines les dispositions applicables aux communautés de communes en matière de représentation-substitution, pour un cas très ponctuel : la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. En effet, au regard de la spécificité de cette mission et du périmètre nécessairement géographique des syndicats de rivières ou des établissements publics territoriaux de bassin, il a semblé plus efficace de conserver le syndicat préexistant, en faisant de la communauté d'agglomération ou de la communauté urbaine un membre de ce syndicat.

Pour les seules communautés urbaines et les métropoles, le mécanisme de représentation-substitution a été étendu à la distribution publique d'électricité, par l'article 71 de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 précitée. L'article 21 ter du présent projet de loi a pour objet d'aligner la représentation de la communauté urbaine dans le syndicat sur le système applicable à la métropole, fondé non sur un nombre de sièges, mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes que la métropole représente, sans pouvoir excéder la moitié du nombre total de suffrages.

Pour les seules compétences d'assainissement et de distribution d'eau potable, le présent article instaurerait un système adapté de représentation-substitution, en prévoyant que celle-ci ne serait pas automatique. En effet, le conseil de la communauté ou de la métropole pourrait s'opposer, dans les six mois à compter de la date du transfert à la communauté ou à la métropole de l'une de ces deux compétences, à la substitution de celle-ci aux communes membres du syndicat, ce qui entraînerait alors le retrait du syndicat des communes membres de la communauté ou de la métropole concernée.

Le présent article est préférable aux dispositions adoptées lors de l'examen du texte en séance publique au Sénat, prévoyant un mécanisme de représentation-substitution en matière d'assainissement57(*) qui aurait eu pour conséquence d'imposer aux nouvelles communautés le syndicat préexistant.

Vos rapporteurs observent qu'il n'est pas justifié d'introduire une dérogation au principe de droit commun applicable aux communautés urbaines, aux communautés d'agglomération ou aux métropoles pour les seules compétences de distribution de l'eau ou de l'assainissement, qui affaiblirait par ailleurs le rôle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Toutefois, votre commission a adopté un amendement COM-500 du Gouvernement restreignant le dispositif proposé au bénéfice des seuls syndicats départementaux. En effet, par cet amendement, le dispositif de représentation-substitution en matière d'eau et d'assainissement ne serait applicable que lorsque le syndicat d'eau ou d'assainissement est un syndicat départemental, c'est-à-dire lorsque l'ensemble des communes du département en sont membres et que ce syndicat exerce ces compétences sur la totalité du département au moins.

Votre commission a adopté l'article 20 bis ainsi modifié.

Article 21
Délai de mise en conformité des compétences exercées
par les communautés de communes et d'agglomération

Cet article fixe les modalités destinées à ajuster les compétences des communautés de communes et d'agglomération existant à la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi au format résultant des articles 18 à 20.


· La prise en compte par le Sénat du sort de la compétence « tourisme »

En première lecture, par coordination avec la suppression du champ des compétences obligatoires de celle concernant la promotion du tourisme, votre commission des lois, sur proposition de ses rapporteurs, avait supprimé les dispositions de l'article 21 transformant les offices de tourisme des communes touristiques et des stations classées en bureau de l'office intercommunal, à l'exception de celui choisi pour en accueillir le siège.

Cependant, en séance, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement sous-amendé par votre commission des lois, le Sénat a rétabli ce dispositif pour le seul cas de transfert de la promotion du tourisme au titre des compétences optionnelles.


· Un dispositif adapté et élargi par l'Assemblée nationale

L'article 21 a été modifié en deux temps :

en commission, à l'initiative du rapporteur, le principe de l'automaticité de la transformation des offices en bureaux a été rétabli en conséquence du transfert obligatoire de la compétence tourisme (cf. supra articles 18 à 20).

Par ailleurs, le champ d'application de l'article 21 fut étendu à l'ensemble des catégories d'EPCI à fiscalité propre pour tenir compte de la création, par votre commission, de l'article 21 bis destiné à compléter les compétences obligatoires des communautés urbaines et des métropoles par celle de création et de gestion de maisons de services au public. L'article 21 bis, cependant, fut ensuite supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale (cf. infra) ;

en séance, sur la proposition du Gouvernement, les députés ont reporté d'un an, du 31 décembre 2016 - date fixée par l'article 21 pour la mise en conformité des compétences - au 31 décembre 2017, le délai ouvert pour le transfert obligatoire aux communautés de communes et d'agglomération de la compétence en matière d'eau car celle-ci « présente des particularités (enjeux sur le transfert du patrimoine avec la question des canalisations et des unités de traitement, réflexion sur les points de captage d'eau, etc.) »58(*). Ce report a été étendu, dans le même souci, à l'assainissement par l'adoption d'un sous-amendement du rapporteur.

Les modalités régissant les offices de tourisme ont été modifiées : suivant son rapporteur, l'Assemblée nationale a ouvert la faculté à l'EPCI de conserver plusieurs offices de tourisme pour des stations classées de tourisme en définissant parallèlement un plan de mutualisation de leurs moyens et de leurs ressources. Cette décision devrait intervenir au plus tard trois mois avant l'entrée en vigueur du transfert.

Ce dispositif a été complété par les dispositions correspondantes au sein du code du tourisme.


· Le maintien du tourisme comme compétence optionnelle des intercommunalités les moins intégrées

En conséquence de sa position arrêtée aux articles 18 à 19, votre commission des lois a adopté trois amendements (COM-624, COM-625, COM-626) de ses rapporteurs pour procéder aux coordinations résultant de la suppression de l'eau, l'assainissement et la promotion du tourisme du champ des compétences obligatoires des communautés de communes et d'agglomération.

Par ailleurs, elle a supprimé le dernier alinéa de l'article abrogeant l'article L. 163-10 du code du tourisme, prévoyant des dispositions particulières pour la compétence intercommunale à Mayotte : cet alinéa a été supprimé entretemps par l'ordonnance du 26 mars 2015 portant diverses mesures de simplification et d'adaptation dans le secteur touristique.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 21 bis AAA (supprimé)
(art. L. 5721-6-2 du code général des collectivités territoriales)
Retrait de droit d'un syndicat mixte ouvert des membres devenus incompétents au regard de son objet par l'effet de la loi

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement de séance du député Michel Ménard et vise à faciliter le retrait d'un syndicat mixte ouvert59(*) d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public : il serait de droit dès lors que le membre du groupement aurait perdu, par l'effet du présent projet de loi, la compétence confiée au syndicat.

Le retrait serait prononcé par arrêté préfectoral dans les deux mois de sa demande.

Vos rapporteurs observent que l'intention affichée par l'article 21 bis AAA est satisfait par l'article 21 bis AA ci-après qui organise le retrait des membres d'un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l'objet justifiant l'adhésion en prévoyant des modalités de nature à en garantir la sortie. Aussi ont-ils proposé la suppression de cette disposition redondante pour clarifier la lisibilité du régime applicable à ces structures de coopération.

La commission a adopté l'amendement COM-627 correspondant et supprimé en conséquence l'article 21 bis AAA.

Article 21 bis AA
(art. L. 5721-6-3 du code général des collectivités territoriales)
Faculté de retrait des membres d'un syndicat mixte ouvert en cas de perte de la compétence ou de l'objet fondant l'adhésion

Cet article poursuit un objectif analogue à celui du précédent article 21 bis AAA.

Il résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur pour confier au préfet la faculté d'autoriser le retrait d'un syndicat mixte ouvert de ceux de ses membres dont la participation serait devenue sans objet « par suite d'une modification de la réglementation ou de (leur) situation ».

Le dispositif proposé reprend, pour un cas similaire, les modalités prévues par l'article L. 5212-29 du code général des collectivités territoriales pour les syndicats de communes, également applicables aux syndicats mixtes fermés, c'est-à-dire ceux qui sont uniquement composés de communes et d'EPCI (Cf. article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales) : le retrait peut être autorisé par le préfet après avis de la CDCI en formation restreinte60(*). La commission dispose d'un délai de deux mois pour se prononcer. À défaut, son avis est réputé négatif.

Ce principe est toutefois inversé par l'article 21 bis AA : l'inaction de la CDCI dans le délai équivaudrait à un avis favorable de sa part comme le prévoit habituellement le droit commun de l'intercommunalité.

Votre commission des lois a approuvé le dispositif proposé qui s'inscrit logiquement dans la clarification des compétences opérée par le présent projet de loi. En outre, le retrait est encadré par les interventions respectives du préfet et de la CDCI qui garantissent le respect de la loi.

Elle a cependant adopté un amendement (COM-628) de ses rapporteurs destiné à adapter la formation compétente de la CDCI à la nouvelle composition de celle-ci fixée par la loi du 16 décembre 2010 : désormais, EPCI à fiscalité propre et syndicats sont représentés au sein de la commission par deux collèges différents.

En conséquence, la formation restreinte consultée sur les demandes de retrait serait ainsi composée :

- le quart des membres du collège représentant les communes, dont deux membres issus des conseils municipaux des communes de moins de 2 000 habitants, soit 4 ;

- le quart des membres du collège représentant les EPCI à fiscalité propre, soit 4 ;

- la moitié des membres du collège représentant les syndicats de communes et mixtes, soit 1 ;

- un représentant du conseil départemental et/ou du conseil régional lorsque le département et/ou la région est membre du syndicat.

La commission a adopté l'article 21 bis AA (nouveau) ainsi modifié.

Article 21 bis A (suppression maintenue)
(art. L. 5216-7 du code général des collectivités territoriales)
Représentation-substitution des membres d'un syndicat d'assainissement rejoignant une communauté d'agglomération

Le présent article a été introduit par un amendement présenté lors de l'examen en séance publique du texte au Sénat, par M. Claude Kern, adopté contre l'avis du Gouvernement et contre celui de votre commission des lois.

Il visait à étendre le mécanisme de représentation-substitution aux communes membres d'un syndicat d'assainissement rejoignant une communauté d'agglomération.

Rappelons que lorsqu'une communauté d'agglomération, une communauté urbaine ou une métropole est créée, les communes membres de la communauté ou de la métropole, si elles sont membres par ailleurs d'un syndicat préexistant qui exerce une compétence obligatoire de la communauté ou de la métropole, sont retirées du syndicat préexistant, la communauté ou la métropole exerçant en propre la compétence concernée sur la totalité de son périmètre61(*). En tout état de cause, ces collectivités peuvent ensuite décider de déléguer cette compétence à un syndicat.

Pour les communautés de communes, un principe différent s'applique : celui de représentation-substitution, défini par l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales : la communauté de communes est substituée à ses membres au sein du syndicat qui perdure. Ainsi, l'établissement public de coopération intercommunale adhère au syndicat, qui devient alors un syndicat mixte.

S'appuyant sur le fait que la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 201462(*) a étendu aux communautés d'agglomération ainsi qu'aux communautés urbaines les dispositions applicables aux communautés de communes en matière de représentation-substitution, pour la compétence de gestion des milieux aquatiques, l'auteur de cet amendement aurait souhaité étendre ce mécanisme à la compétence d'assainissement, mais pour les seules communautés d'agglomération63(*).

Le présent article aurait eu pour effet d'inverser le principe de droit commun applicable aux communautés d'agglomération, en l'alignant sur ce seul point sur le régime applicable aux communautés de communes.

Lors de son examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article a été supprimé par deux amendements identiques du Gouvernement et du rapporteur.

En effet, notre collègue rapporteur Olivier Dussopt, a considéré que ces dispositions « allaient à l'encontre de la volonté de simplification et de rationalisation de la carte intercommunale » et en constituant une « atteinte au libre choix par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre des modalités d'exercice de cette compétence »64(*).

En outre, comme cela avait été souligné par vos rapporteurs, la compétence d'assainissement ne pose pas les mêmes difficultés pratiques que la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, notamment en termes de périmètre d'action, pouvant justifier qu'il soit dérogé au droit commun applicable aux communautés d'agglomération.

En effet, cette compétence, qui relève du petit cycle de l'eau s'exerce nécessairement selon un périmètre pouvant être assez clairement défini, puisqu'il est artificiel, contrairement au périmètre d'un syndicat de rivière ou d'un établissement public territorial de bassin qui est seulement géographique.

En organisant des dérogations ponctuelles au principe applicable en fonction de certaines compétences, sans approche d'ensemble, le présent article compliquerait fortement le droit applicable, contredisant ainsi l'objectif d'accessibilité et d'intelligibilité du droit.

En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 21 bis A.

Article 21 bis B
(art. L. 5215-1 et L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales)
Dérogations aux seuils de population nécessaires
à la mise en place d'une communauté urbaine ou d'agglomération

L'article 21 bis B, créé par la commission des lois de l'Assemblée nationale et modifié en séance, propose d'instituer deux nouvelles dérogations aux conditions de création des EPCI à fiscalité propre, la première pour l'accès au statut de communauté urbaine, la seconde s'ajoutant à la liste déjà longue des exceptions au droit commun des communautés d'agglomération.


· La faculté temporaire ouverte pour créer une communauté urbaine autour d'un ancien chef-lieu de région

Depuis l'entrée en vigueur de la loi MAPTAM, le seuil démographique exigé pour créer une communauté urbaine est fixé à plus de 250 000 habitants au lieu de 450 000 habitants auparavant.

L'article 21 bis B vise, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré, à lever cette condition au profit des communes qui, à l'occasion de la mise en place de la nouvelle carte régionale dessinée par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015, perdraient leur fonction de chef-lieu de région, ce, sous la réserve de deux conditions : l'EPCI devrait exercer l'intégralité des compétences obligatoires des communautés urbaines et l'accord des communes concernées, à la majorité qualifiée de droit commun des deux tiers/moitié, devrait être recueilli avant le 1er janvier 2020.

Ce faisant, il s'agit d'offrir aux villes qui, demain, seraient privées de leur qualité de capitale régionale les « outils leur permettant de maintenir un réel dynamisme territorial » pour compenser le « déficit d'attractivité » lié à cette perte « car de nombreuses entreprises prennent en compte l'existence de fonctions politiques et administratives dans leur choix de localisation d'activités »65(*).

a) Les communes potentiellement bénéficiaires de la dérogation

En tenant compte, d'une part, du statut actuel de l'intercommunalité dont elles sont membres et, d'autre part, de la population de celle-ci, sept communes, aujourd'hui chefs-lieux d'une région demain fusionnée, pourraient prétendre à intégrer une communauté urbaine sous réserve de la réunion des deux autres conditions :

- Caen (Basse-Normandie) ;

- Châlons-en-Champagne (Champagne-Ardenne) ;

- Besançon (Franche-Comté) ;

- Limoges (Limousin) ;

- Metz (Lorraine) ;

- Amiens (Picardie) ;

- Poitiers (Poitou-Charentes).

La communauté d'agglomération de Clermont-Ferrand, chef-lieu de la région Auvergne, rassemble plus de 282 000 habitants et peut donc aujourd'hui accéder au statut de communauté urbaine. Pour sa part, la communauté d'agglomération du Grand Dijon (Bourgogne) s'est transformée, au 1er janvier 2015, en communauté urbaine.

b) Les compétences communales obligatoirement transférées à l'EPCI

L'accession au statut de communauté urbaine implique pour l'EPCI candidat d'aligner ses compétences sur celles qu'aux termes de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, les communautés urbaines exercent de plein droit au lieu et place des communes membres. Comparé aux compétences obligatoires des communautés d'agglomération, le champ des transferts supplémentaires est le suivant :

- construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d'équipements, de réseaux d'équipements ou d'établissements culturels, socioculturels, socio-éducatifs, sportifs, lorsqu'ils sont d'intérêt communautaire ;

- lycées et collèges ;

- promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme ;

- programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche et aux programmes de recherche ;

- création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs et aires de stationnement ; plan de déplacement urbains ;

- actions de réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;

- assainissement et eau ;

- création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites funéraires ;

- abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;

- services d'incendie et de secours ;

- contribution à la transition énergétique ;

- création, aménagement, entretien et gestion de réseaux de chaleur ou de froid urbains ;

- concessions de la distribution publique d'électricité et de gaz ;

- création et entretien des infrastructures de charge de véhicules électriques ;

- collecte et traitement des déchets ménagers et des déchets assimilés ;

- lutte contre la pollution de l'air ;

- lutte contre les nuisances sonores ;

- soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

- aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

Par ailleurs, ainsi que le souligne la direction générale des collectivités locales, certaines compétences obligatoires qui, pour les communautés d'agglomération sont soumises à la définition d'un intérêt communautaire, sont en revanche transférées en bloc aux communautés urbaines :

- constitution des réserves foncières ;

- politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

- opérations programmées d'amélioration de l'habitat.


· Le projet d'une nouvelle exception aux conditions démographiques de création des communautés d'agglomération

L'article 21 bis B élargit les possibilités déjà ouvertes par le droit en vigueur pour déroger au seuil de 15 000 habitants exigé de la commune-centre. Celui-ci, rappelons-le, ne s'applique pas quand la communauté comprend le chef-lieu ou la commune la plus importante du département.

Il en serait de même désormais lorsque la commune-centre est le centre d'une unité urbaine de plus de 15 000 habitants.

Il est utile de rappeler qu'au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), une unité urbaine est constituée d'une commune ou d'un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, d'au moins 2 000 habitants.

Cette dérogation a été introduite en séance par le Gouvernement en remplacement de deux nouvelles exceptions introduites par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative respective des députées Nathalie Appéré et Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances :

- la première, expérimentale pendant une durée de 18 mois, reposait aussi sur la notion d'unité urbaine en appréciant le seuil de 15 000 habitants exigé de la commune-centre non pas à l'égard de la plus importante commune mais à l'échelle de communes regroupées au sein d'une même unité urbaine de plus de 15 000 habitants ;

- la seconde dérogeait, pour une période de 3 ans, au seuil minimum de l'intercommunalité en l'abaissant de 50 000 habitants à 30 000 habitants si elle comprenait une sous-préfecture de plus de 15 000 habitants.

A l'appui de son amendement, le Gouvernement observe que, parfois, l'EPCI réunit plus de 50 000 habitants mais ne respecte pas le critère de la ville-centre « dans la mesure où le tissu urbain n'est pas concentré dans la commune centre, mais qu'il est réparti sur plusieurs communes de l'EPCI »66(*).

D'après les éléments transmis à vos rapporteurs par la direction générale des collectivités locales, douze communautés de communes remplissent la condition fondant la dérogation proposée par l'article 21 bis B :

- la communauté de communes du Pays de Redon,

- la communauté de communes du Pays de Gex,

- la communauté de communes du Pays de Quimperlé,

- la communauté de communes du Bassin d'Arcachon Nord Atlantique (commune-centre de l'unité urbaine Andernos-les-Bains),

- la communauté de communes Maremne Adour Côte Sud (commune-centre Saint-Vincent-de-Tyrosse),

- la communauté de communes de l'Agglomération de Longwy,

- la communauté de communes Auray Quiberon Terre Atlantique (commune-centre Auray),

- la communauté de communes du Caudrésis et du Catésis (commune centre-Caudry),

- la communauté de communes de Lacq-Orthez (commune-centre Mourenx),

- la communauté de communes de L'ouest Rhodanien (commune-centre Tarare),

- la communauté de communes Caux Vallée de Seine (commune-centre Lillebonne),

- la communauté de communes du Val d'Essonne (commune-centre Ballancourt-sur-Essonne).


· La nécessité de tenir compte des évolutions de la carte administrative

La commission des lois a examiné les novations proposées à l'aune de leur contribution à l'attractivité des territoires.

C'est pourquoi elle a retenu la faculté ouverte aux groupements créés autour des communes qui perdraient, au 1er janvier 2016, leur qualité de chef-lieu de région, de se transformer en communautés urbaines. Ce statut devrait contribuer au maintien de la notoriété de l'agglomération même si son dynamisme et son attractivité sont aussi et d'abord liés aux facilités résultant notamment de l'implantation des services publics, de son accessibilité par les infrastructures de transports.

En revanche, en adoptant un amendement COM-629 de ses rapporteurs, la commission des lois a supprimé la seconde exception pour les motifs qui l'avaient conduite à se déclarer défavorable, en première lecture, à l'adoption d'amendements similaires.

Il ne lui apparaît, en effet, pas raisonnable d'aller au-delà des dérogations existantes, au risque de dénaturer encore la fonction originelle de la communauté d'agglomération. Vos rapporteurs rappellent que la communauté d'agglomération, dans l'esprit de ses concepteurs en 1999, était destinée « à fournir un cadre rénové à l'intercommunalité en milieu urbain » ; le double seuil démographique « réserve la création des communautés d'agglomération aux zones urbaines correspondant à un fort potentiel de taxe professionnelle et représentant des espaces dont la taille apparaît suffisante pour définir des politiques d'agglomération et offrir une gamme importante de services aux citoyens »67(*).

Votre commission a adopté l'article 21 bis B ainsi modifié.

Article 21 bis
(art. L.5215-20 et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement des compétences des communautés urbaines et des métropoles aux maisons de services au public

Cet article, créé en première lecture par votre commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, prévoit le transfert obligatoire aux communautés urbaines et aux métropoles de la compétence de créer et gérer des maisons de services au public instituées à l'article 26.

Par l'adoption en commission des deux amendements identiques de la députée Nathalie Appéré et du rapporteur pour avis de la commission du développement durable, M. Florent Boudié, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 21 bis. Le motif avancé par les auteurs des amendements est qu'il n'appartient pas à ces EPCI de se substituer à l'État.

Cette position peut surprendre pour plusieurs motifs :

- l'article 26 mentionne la faculté, pour les groupements de collectivités, de participer à des maisons de services au public (MSP), comme pour l'État, les collectivités territoriales et les organismes nationaux ou locaux chargés d'une mission de service public ;

- dans ce cadre, les EPCI à fiscalité propre, en cas d'inadaptation de l'offre privée, « peuvent, dans leur domaine de compétence, définir des obligations de service public destinées à assurer la présence effective de certains services sur leur territoire » ;

- en adoptant l'article 21 bis, le Sénat se bornait à reprendre une disposition proposée par le Gouvernement aux articles 31 et 42 du projet de loi MAPTAM et supprimée à l'initiative de votre commission des lois car les maisons de services au public étaient créées par le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, non inscrit à l'ordre du jour du Sénat68(*) ;

- dans l'exposé des motifs de ce projet de loi, le Gouvernement notait que les MSP « peuvent relever de l'État, d'EPCI à fiscalité propre ou d'organismes de droit privé chargés d'une mission de service public ».

Pour le reste, on peut s'interroger sur la disparité de traitement entre les intercommunalités les plus intégrées et les communautés de communes et d'agglomération qui pourront choisir d'exercer cette compétence à titre optionnel. En revanche, sur le territoire des métropoles et communautés urbaines, il reviendra, pour le bloc communal, aux seules communes de soutenir ces MSP.

Pour ces motifs, et afin de favoriser un développement équilibré et solidaire du territoire intercommunal, votre commission a, par un amendement COM-630 de ses rapporteurs, rétabli l'article 21 bis dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Article 21 ter
(art. L.5217-7 du code général des collectivité territoriales)
Mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine ou d'une métropole à ses communes membres au sein
d'un syndicat de distribution d'électricité

Cet article a été introduit au Sénat, par l'adoption par votre commission des lois, d'amendements déposés par nos collègues Charles Revet et Daniel Laurent.


· La simplification poursuivie par le Sénat

Cet article visait à aligner le mécanisme de représentation-substitution d'une communauté urbaine au sein d'un syndicat de distribution d'électricité en lieu et place de ses communes membres prévu par l'article L. 5215-22 du code général des collectivités territoriales, sur celui prévu pour les métropoles (cf. art. L. 5217-7 dudit code).

En conséquence, il proposait de le fonder non plus sur un nombre de sièges mais sur un nombre de suffrages proportionnel à la population des communes représentées sans pouvoir excéder le moitié du nombre total de suffrages, pour faciliter le fonctionnement du comité syndical. Les auteurs des amendements invoquaient les difficultés liées à l'attribution à la communauté urbaine, dans certains cas, « d'un très grand nombre de sièges pour pouvoir respecter la règle de la proportionnalité »69(*).


· Le retournement opéré par l'Assemblée nationale

Par l'adoption, par sa commission des lois, d'un amendement du Gouvernement, l'Assemblée nationale a effectué la démarche inverse en alignant le dispositif des métropoles sur celui des communautés urbaines.

Dans les deux cas, en conséquence, la représentation de l'EPCI au sein du syndicat serait fondée sur un nombre de sièges et non de suffrages.

Selon le Gouvernement, « la notion de sièges, [qui] est davantage conforme au droit de l'intercommunalité ».70(*)

Votre commission a adopté l'article 21 ter sans modification.

Article 21 quater (suppression maintenue)
Convention de gestion d'équipement et de services
entre une communauté d'agglomération et ses communes membres

Cet article résulte de l'adoption, par votre commission des lois, d'un amendement de notre collègue Alain Richard pour étendre aux communautés d'agglomération la faculté ouverte aux communautés de communes de conclure avec les communes membres des conventions par lesquelles l'une d'entre elles confie à l'autre la création ou la gestion de certaines équipements ou services relevant de ses attributions.

Cependant, l'Assemblée nationale, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé l'article 21 quater au motif que son objet est déjà satisfait par l'article L. 5216-7-1 du code général des collectivités territoriales qui étend aux communautés d'agglomération l'article L. 5215-27 applicable aux communautés urbaines. Celui-ci prévoit un dispositif conventionnel similaire entre l'EPCI à fiscalité propre et ses communes membres, leurs groupements ou toute autre collectivité territoriale ou établissement public.

C'est pourquoi votre commission a maintenu la suppression de l'article 21 quater.

Article 22
(art. L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5214-16-1 et L. 5221-1
du code général des collectivités territoriales)
Situation des personnels en cas de transfert ou de restitution
d'une compétence entre communes et EPCI

L'article 22 complète les dispositions existantes destinées à régler la situation des agents qui participent à l'exercice des compétences communales transférées aux EPCI.

Le Sénat l'a adopté sans modification.

En revanche, les députés ont complété l'article 22 en deux étapes :

1. La commission des lois a successivement visé à élargir le spectre des services communs, à simplifier le transfert des personnels concernés et à harmoniser, pour les EPCI à fiscalité propre, le régime de gestion commune de services et d'équipements.

a) En adoptant les amendements identiques des députés Estelle Grelier, Nathalie Appéré et Michel Piron, la commission a entendu « supprimer les limitations de recours aux services communs en permettant d'en mettre en place pour tous les services qui ne sont pas en lien direct avec l'exercice d'une compétence transférée »71(*).

Selon leurs auteurs, le droit en vigueur ne permet pas de mutualiser un service communication ou de cabinet. C'est pourquoi ils proposent de supprimer le troisième alinéa de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, introduit par la loi « MAPTAM », qui énumère les missions dont peuvent être chargés ces services communs : exercice de missions opérationnelles ou fonctionnelles en matière de gestion des personnels (à l'exception des missions dévolues aux centres départementaux de gestion de la fonction publique territoriale), de gestion administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique et fonctionnelle, instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'État.

Cependant, cet alinéa fut fort heureusement rétabli en séance par l'adoption des amendements identiques de Mme Estelle Grelier et MM. Maurice Leroy et Michel Piron. Dans le cas contraire, la mutualisation des services chargés de l'instruction des décisions du maire au nom de l'État, notamment les actes d'État civil, aurait été fragilisée.

Un amendement similaire avait été déposé au Sénat par notre collègue Pierre Jarlier. Vos rapporteurs avaient rappelé que le champ ouvert à la mutualisation par l'article L. 5211-4-2 est suffisamment large pour y intégrer la fonction communication. En revanche, le cabinet de l'exécutif ne constitue pas un service de l'administration de la collectivité. Il est régi par des dispositions spécifiques de la loi du 26 janvier 1984 (Cf. article 110) qui écartent notamment ses membres qui ne relèvent que de l'autorité territoriale auprès de laquelle ils sont placés, de l'accès à la titularisation dans un grade de la fonction publique territoriale.

b) A l'initiative des députés Estelle Grelier et Michel Piron, la commission a rétabli une disposition malencontreusement « écrasée » par la modification introduite par la loi du 27 janvier 2014.

Le droit antérieur est donc restauré en ce qu'il prévoyait la mise à disposition de plein droit de l'EPCI pour le temps de travail correspondant des fonctionnaires et contractuels qui ne remplissent qu'en partie leurs fonctions dans un service commun. Il fut, cependant, à nouveau supprimé par l'effet d'un amendement supprimant une redondance.

c) Le statut des communautés de communes a été aligné sur celui des trois autres catégories d'EPCI à fiscalité propre par l'adoption d'amendements identiques de Mmes Nathalie Appéré, Estelle Grelier et M. Michel Piron.

La disposition correspondante élargit en conséquence le champ du conventionnement ouvert aux communautés de communes qui pourront désormais, dans ce cadre, confier la création ou la gestion de certains équipements ou services à une ou plusieurs de leurs communes membres ou leurs groupements, ainsi qu'à toute autre collectivité territoriale ou établissement public. Parallèlement, la réciproque est ouverte à ces collectivités territoriales et établissements publics.

2. Ces modifications ont été complétées en séance.

Par l'adoption d'un amendement du député Marc Dolez, les députés ont tout d'abord calqué les modalités encadrant le transfert à l'EPCI des agents chargés de la mise en oeuvre de la compétence transférée sur celles régissant les mutualisations de services en ce qui concerne le contenu de la fiche d'impact, l'annexion à la décision des accords préalables et leur soumission à l'avis du comité technique.

Suivant les députés Estelle Grelier, Maurice Leroy et Michel Piron, l'Assemblée nationale a élargi sur un double-plan (entités et fonctions) les possibilités pour l'EPCI, une ou plusieurs de ses communes membres, de mutualiser des services, en dehors des compétences transférées, aux établissements publics rattachés à l'un ou plusieurs d'entre eux72(*). Aujourd'hui, cette faculté est réservée :

- d'une part, à l'EPCI et une ou plusieurs de ses communes membres ;

- d'autre part, à l'EPCI, un ou plusieurs des établissements publics dont il est membre ou le CIAS, pour assurer des missions fonctionnelles.

Enfin, sur les propositions identiques de Mme Annie Genevard, MM. Maurice Leroy, Guillaume Larrivé et Jacques Pélissard, l'article L. 5221-1 du code général des collectivités territoriales qui régit les ententes intercommunales a été complété pour organiser la création de services communs entre communes, qu'elles soient membres ou non du même EPCI à fiscalité propre, dans le cadre d'ententes entre communes et EPCI.

Il convient de rappeler que des amendements identiques ont été déposés au Sénat par nos collègues Françoise Gatel et Charles Guené (nos 11 rectifié ter et 979, retirés en séance).

Aux termes de l'article L. 5221-1, deux ou plusieurs communes, EPCI ou syndicats mixtes peuvent conventionner pour instituer une entente sur les objets d'utilité communale ou intercommunale compris dans leurs attributions.

Les auteurs des amendements entendent permettre la mutualisation des services pour l'instruction des autorisations d'urbanisme, la gestion des espaces verts etc.

Leur intention semble satisfaite par le droit en vigueur. Ainsi que le confirme le ministère de l'intérieur, l'objet de l'entente peut être large sous réserve qu'il entre dans les attributions des personnes qui conventionnent73(*). L'entente est précisément destinée à permettre aux collectivités d'exercer certaines de leurs attributions en coopération, notamment par la mutualisation des moyens qu'elles leurs affectent.

C'est pourquoi, par l'adoption d'un amendement COM-631 de ses rapporteurs, votre commission des lois a supprimé le dispositif proposé qui, s'il s'avère inutile, introduit aussi un élément de complexification et de rigidification.

Par ailleurs, elle a retenu l'amendement COM-502 du Gouvernement qui comporte deux objets : le premier généralise la création de services fonctionnels en supprimant à l'article L.5211-4-2 du code général des collectivités territoriales la liste des secteurs correspondants ; le second rétablit en le précisant le principe de la mise à disposition de plein droit des fonctionnaires et contractuels qui exercent partiellement dans un service ou partie de service mis en commun pour le temps de travail qui lui est consacré.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 22 bis AAA
(art. L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales)
Répartition entre collectivités des recettes issues des forfaits
de post-stationnement hors Île-de-France

Introduit lors de l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale par l'adoption d'un amendement du Gouvernement, cet article vise à préciser la répartition des recettes issues des forfaits de post-stationnement entre les collectivités qui les perçoivent et celles compétentes en matière de mobilité et de voirie hors Île-de-France.

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie. Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement. L'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, qui précise ce dispositif, prévoit que le produit des forfaits de post-stationnement finance, à titre principal, les opérations destinées à améliorer les transports en commun ou respectueux de l'environnement et la circulation, mais également qu'une partie de ce produit peut être utilisée pour financer des opérations de voirie.

Le présent article envisage l'hypothèse dans laquelle la collectivité compétente en matière de stationnement qui aura institué la redevance n'exercerait pas les compétences que les recettes du forfait de post-stationnement ont vocation à financer. Il précise ainsi la répartition des recettes entre les différentes collectivités compétentes :

- la collectivité ayant institué la redevance et qui en perçoit les recettes conserverait la partie de celles-ci correspondant aux coûts de recouvrement des forfaits de post-stationnement (parcmètres, horodateurs, personnels de la ville...) ;

- la ou les collectivités compétentes en matière de mobilité, de création et gestion des parcs et aires de stationnement et de voirie se verraient attribuer le reste du produit des recettes en fonction des modalités d'organisation locale du stationnement payant sur voirie.

Votre commission s'est bornée à tirer les conséquences de la publication de l'ordonnance n° 2015-401 du 9 avril 2015 relative à la gestion, au recouvrement et à la contestation du forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales et adopté l'amendement COM-632 de coordination de ses rapporteurs.

Votre commission a adopté l'article 22 bis AAA ainsi modifié.

Article 22 bis AA
Report d'un an de la remise du schéma de mutualisation des services

Le présent article, qui résulte d'un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, vise à reporter d'un an, de mars 2015 à mars 2016, la présentation du rapport de mutualisation de services entre communes et intercommunalités et du schéma afférent.

L'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 67 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, prévoit l'établissement, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, d'un rapport relatif aux mutualisations de services entre ceux de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en oeuvre pendant la durée du mandat. Il est ensuite transmis pour avis aux communes membres, qui disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer, leur avis étant réputé favorable à défaut de délibération dans ce délai. Il doit également être approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI. Chaque année, lors du débat d'orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, un bilan de l'état d'avancement du schéma de mutualisation est communiqué par le président de l'EPCI à fiscalité propre à l'organe délibérant.

Ces dispositions s'appliquent, en application de l'article 83 de la loi précitée du 16 décembre 2010, depuis le dernier renouvellement des conseils municipaux. Ainsi, les rapports et projets de schémas de mutualisation devaient être transmis pour avis aux conseils municipaux en mars 2015.

Le présent article adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale proposait initialement de modifier l'article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales afin de reporter la date de la première rédaction du rapport relatif aux mutualisations de service et du projet de mutualisation afférent, de mars 2015 à mars 2016. Toutefois, la modification proposée s'avérant peu pertinente, l'Assemblée nationale, en séance publique, a adopté une nouvelle rédaction du présent article plus conforme aux objectifs recherchés. Tout en conservant le principe d'un établissement du rapport et du projet de mutualisation l'année suivant le renouvellement général des conseillers municipaux, il est prévu, à titre dérogatoire, que le premier rapport serait transmis pour avis aux conseils municipaux au plus tard le 1er mars 2016 et approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI au plus tard le 1er juillet 2016. Cette disposition n'est pas codifiée en raison de son caractère exceptionnel.

Votre commission a adopté l'amendement COM-234 de M. Michel Vaspart visant à reporter, d'une part, du 1er mars 2016 au 1er septembre 2016 la date à laquelle devrait être transmis pour avis aux conseils municipaux des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre le rapport relatif aux mutualisations de service et le projet de schéma afférent et, d'autre part, du 1er juillet 2016 au 31 décembre 2016 son adoption par l'EPCI. Ce double report est justifié par la nouvelle carte intercommunale qui devrait intervenir, en application de l'article 14 du présent projet de loi, avant le 31 décembre 2016.

Votre commission a adopté l'article 22 bis AA ainsi modifié.

Article 22 bis B
(art. L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, art. L. 213-12
du code de l'environnement, art. 59 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Compétence de gestion des milieux aquatiques
et de prévention des inondations

Le présent article a été introduit par un amendement de M. Pierre-Yves Collombat et de notre regretté collègue Jean Germain, lors de l'examen en séance publique du texte en première lecture par le Sénat.

Cet article permettrait à un syndicat mixte de se transformer en établissement public de gestion et d'aménagement de l'eau (EPAGE) ou en établissement public territorial de bassin (EPTB) s'il en respecte les conditions de création, à compter de la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques par le bloc communal. En outre, cet article reporterait celle-ci de 2016 à 2018.

Comme l'a expliqué notre collègue Pierre-Yves Collombat, lors de la présentation de son amendement, il s'agirait de permettre aux structures actuellement existantes, en charge de la gestion de l'eau et de la prévention des inondations de se transformer immédiatement en EPAGE ou en EPTB, ce qui permettrait ainsi de ne pas supprimer les structures existantes pour les recréer sous la forme d'EPAGE ou d'EPTB.

À compter de la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur proposition du comité syndical, les organes délibérant et les membres du syndicat se prononceraient dans un délai de trois mois sur la transformation du syndicat existant en EPAGE ou EPTB, l'absence de réponse dans ce délai valant accord pour la transformation. Pour bénéficier de ce dispositif simplifié, le syndicat existant devrait remplir les conditions pour être un EPAGE ou un EPTB. Des dispositions prévoyant le transfert automatique des biens, droits et obligations ainsi que le maintien des contrats en cours et la situation des personnels seraient également prévues.

Lors de l'examen en séance publique, le Gouvernement a sous-amendé cet amendement, pour prévoir qu'un « arrêté du représentant de l'État territorialement compétent approuve cette transformation », afin de respecter le parallélisme des formes : en effet, dans le texte de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles du 27 janvier 201474(*), le principe retenu pour créer les EPAGE ou les EPTB, - là où il n'existe aucune structure en charge de gestion de l'eau - est que cette création se fait après validation par le représentant de l'État territorialement compétent.

Après le vote de l'article au Sénat, le schéma de transformation des dispositifs existants en EPAGE ou en EPTB aurait été alors le suivant :

Propose la transformation en EPAGE/EPTB

Refus

Le comité syndical et les membres se prononcent dans un délai de 3 mois

Accord

Le comité syndical

Arrêté

du représentant

de l'État territorialement compétent approuvant la transformation

Accord résultant du silence gardé pendant 3 mois à compter de la notification

Source : Commission des lois du Sénat.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Toutefois, lors de l'examen en séance publique, cet article a fait l'objet de plusieurs modifications visant à préciser la procédure de transformation.

En premier lieu, un amendement du député Jean Launay a eu pour objet d'intégrer davantage le préfet coordonnateur de bassin dans la transformation des syndicats mixtes en EPAGE ou EPTB.

Ainsi, une phase intermédiaire précéderait le processus de transformation : le comité syndical proposerait dans un premier temps la transformation au préfet coordonnateur de bassin. Celui-ci, constatant que le syndicat respecte les critères et les conditions pour être EPAGE ou EPTB, soumettrait alors le projet à l'avis du comité de bassin et aux commissions locales de l'eau, ces avis étant ensuite transmis au comité syndical et aux membres du syndicat.

Dans un second temps, la transformation serait décidée par le comité syndical et les membres du syndicat, selon la procédure votée au Sénat.

Ainsi, avant la transformation en EPAGE ou en EPTB, le syndicat serait astreint à une phase préalable, schématisée ci-après.

Préfet coordonnateur de bassin

Propose la transformation en EPAGE/EPTB

Le comité syndical

Après avoir constaté que le syndicat répond aux conditions et critères pour être un EPAGE ou un EPTB

Demande l'avis

Transmission de l'avis

Comité de bassin

Commissions locales de l'eau

Source : Commission des lois du Sénat.

Vos rapporteurs observent que ces modifications compliquent la procédure de transformation, qui se voulait une réponse pragmatique au souhait de syndicats existants de pouvoir se transformer rapidement en EPAGE ou en EPTB. Toutefois, au regard de la nécessité d'associer les comités de bassin et les commissions nationales de l'eau, il semble utile de prévoir ce dispositif préalable.

En second lieu, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, un amendement a été adopté en séance publique, contre l'avis du Gouvernement, prévoyant que la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations serait repoussée de 2016 à 2018, le transfert de la compétence devant intervenir au plus tard le 1er janvier 2020 au lieu du 1er janvier 2018.

Vos rapporteurs partagent le souhait de décaler de 2016 à 2018 la prise de compétence en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations ; ils avaient sous-amendé en ce sens l'amendement créant l'article 26 bis du présent projet de loi.

Votre commission a donc adopté l'article 22 bis B sans modification.

Article 22 bis
(art. L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure)
Introduction dans les missions des agents de police municipale
de l'établissement des avis de paiement du forfait de post-stationnement

Introduit lors de l'examen en commission au Sénat par deux amendements de notre collègue Louis Nègre, cet article vise à habiliter les agents de police municipale et, à Paris, les agents de surveillance, à établir les avis de paiement de forfait de post-stationnement prévu à l'article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales.

L'article 63 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a dépénalisé le stationnement payant sur voirie. Il a en effet substitué au paiement d'une amende pénale en cas de défaut ou d'insuffisance de paiement de la redevance de stationnement, constitutif d'une infraction en vertu de l'article R. 417-6 du code de la route, l'acquittement d'un forfait de post-stationnement.

La constatation de l'infraction par un agent assermenté par l'autorité judiciaire est ainsi transformée en un constat de non-paiement ou de paiement insuffisant de la redevance d'occupation du domaine public. Les dispositions du code de procédure pénale et du code de la route ne trouvant plus à s'appliquer dès lors que l'infraction pénale est supprimée, il est apparu nécessaire d'habiliter expressément les agents de police municipale ainsi que les agents de surveillance de Paris à constater le non-paiement ou le paiement insuffisant de la nouvelle redevance de stationnement, en introduisant cette nouvelle mission parmi celles énumérées aux articles L. 511-1 et L. 532-1 du code de la sécurité intérieure.

Par coordination avec l'article 22 bis C qui reporte l'entrée en vigueur de la réforme du stationnement payant sur voirie au 1er octobre 2016, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le présent article n'entrerait en vigueur qu'au 1er octobre 2016.

Votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification.

Article 22 ter
(art. L. 123-4, L 123-4-1 [nouveau] et L. 123-5 du code de l'action sociale
et des familles, art. L. 211313, L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5842-22 et L. 5842-28 du code général des collectivités territoriales)
Assouplissement de la législation relative aux centres communaux
d'action sociale

Le présent article a été adopté par votre commission en première lecture, à l'initiative de Mme Jacqueline Gourault, et reprend les dispositions de l'article 18 de la proposition de loi n° 779 (2010-2011) relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales. Il tend à modifier la législation relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS) en prévoyant :

- la création facultative des CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants, tout en maintenant son caractère obligatoire pour les autres communes ;

- la création de centres intercommunaux d'action sociale (CIAS) par les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d'action sociale ;

- les modalités de transfert de compétences entre un CIAS et un CCAS ;

- la dissolution d'un CIAS : les compétences exercées par ce dernier seraient alors exercées soit par la commune elle-même, soit par l'EPCI sauf si une commune s'y opposait par délibération motivée.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de Mme Jacqueline Gourault, malgré l'avis défavorable de votre commission, prévoyant qu'en cas de substitution d'un CIAS à un CCAS, le conseil municipal puisse créer une commission « chargée d'étudier les questions entrant dans le champ de l'action sociale ». Par ailleurs, votre Haute Assemblée a adopté deux amendements de vos rapporteurs, l'un de coordination, le second rétablissant la faculté, pour des communes limitrophes appartenant à une même conférence territoriale des maires au sein de la métropole de Lyon, de mutualiser les actions de leur CCAS sous la forme d'un service public non personnalisé.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité compléter le dispositif ainsi adopté, afin d'éviter que les communes s'exonèrent de la mise en oeuvre d'une politique sociale, objectif qui a d'ailleurs toujours guidé votre commission dans le cadre de ses travaux. Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a renforcé l'obligation faite aux communes ne mettant pas en place un CCAS d'exercer elles-mêmes les compétences d'action sociale dévolues à ce dernier et de les transférer à l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres.

Elle a supprimé la faculté, pour les communes dont les compétences d'action sociale seraient exercées par un CIAS, de créer une commission chargée d'étudier les questions sociales, sous prétexte que cette disposition représentait « une atteinte inutile à leur libre administration ». Tout en étant favorable à cette suppression, votre commission ne partage pas l'argument avancé par nos collègues députés, la libre administration s'exerçant dans les conditions prévues par la loi, en application du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

Ensuite, outre plusieurs amendements de précision, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé qu'un EPCI à fiscalité propre ne pourrait exercer les compétences d'action sociale à travers un CIAS que si ses communes membres lui ont préalablement transféré cette compétence. De même, en cas de dissolution d'un CIAS, la commission des lois a prévu que les communes :

- d'une part, ne pourraient exercer de nouveau leur compétence en matière d'action sociale qu'en cas de restitution préalable de celle-ci par l'EPCI à fiscalité propre dont elles sont membres ;

- d'autre part, ayant transféré à un CIAS des compétences d'action sociale ne relevant pas de l'intérêt communautaire, récupèreraient et exerceraient de nouveau ces compétences.

Enfin, la commission des lois a réécrit le dispositif applicable dans les communes associées créées antérieurement à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales pour lesquelles le droit antérieur issu de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite loi Marcellin, demeure applicable. Ainsi, la section du CCAS de la commune associée pourrait être dissoute dans les conditions prévues par le dispositif du présent article.

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait enfin accepté le dispositif adopté par la Haute Assemblée en matière de CCAS, destiné à appliquer une politique d'action sociale pertinente et adapté aux problématiques locales, en rationalisant un outil efficace mais qui, dans certains cas, s'avère être une « coquille vide » sans moyen ni ambition. Elle approuve les modifications introduites par l'Assemblée nationale en ce qu'elles précisent le dispositif adopté à l'initiative de votre commission.

Pour ces raisons, votre commission a adopté l'article 22 ter sans modification.

Article 22 quater A
(art. L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales)
Recours à la majorité qualifiée pour l'unification des impôts directs communaux au sein des EPCI à fiscalité propre

Le présent article, inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de Mme Nathalie Appéré et plusieurs de ses collègues, tend à faciliter l'unification de tout ou partie des impôts directs locaux applicables sur le territoire d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

L'article L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 72 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, permet aux EPCI à fiscalité propre d'unifier tout ou partie des impôts directs locaux (taxe d'habitation, taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties). Cette faculté nécessite l'accord du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres, soit l'unanimité de toutes les communes membres de l'EPCI.

Afin de renforcer l'intégration et les capacités financières des métropoles, l'article 43 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles a assoupli le recours à l'unification des taux au sein des métropoles en remplaçant l'unanimité par une majorité qualifiée - majorité des deux tiers des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou la moitié des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population totale.

Le présent article vise à étendre cet assouplissement à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre, c'est-à-dire aux communautés de communes, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines. En effet, aucun groupement de communes n'a pu faire usage de la faculté d'unification fiscale, la condition de l'unanimité de l'ensemble des communes membres s'avérant trop contraignante. Selon les auteurs de cette disposition, « cette unification permettra à ceux qui le souhaitent de renforcer la péréquation intercommunale et de faciliter la modernisation de la fiscalité locale ». Votre commission approuve cette généralisation qui apparaît d'autant plus souhaitable dans le contexte actuel de raréfaction de ressource budgétaire et de réforme des valeurs locatives.

Votre commission a adopté l'article 22 quater A sans modification.

Article 22 quater B
(art. L. 5214-16, L. 5216-5, L. 5215-20 et L. 5217-2 du code général
des collectivités territoriales)
Recours à la majorité simple de l'organe délibérant pour déterminer l'intérêt communautaire des compétences exercées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement du député Michel Piron.

Il vise à assouplir, pour les quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre, la majorité requise pour la détermination par le conseil communautaire de l'intérêt communautaire.


· Le droit en vigueur

Aujourd'hui, lorsque l'exercice d'une compétence communale transférée à l'intercommunalité est subordonné à la reconnaissance de son intérêt communautaire, celui-ci est déterminé à la majorité qualifiée des deux tiers de l'organe délibérant de l'établissement dans le délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de l'arrêté de transfert (le décret de création pour les métropoles). À défaut, l'EPCI exerce l'intégralité de la compétence transférée (cf. art. L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5216-5, et L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales).


· L'allègement proposé

L'article 22 quater B prévoit de réduire drastiquement la majorité permettant de déterminer l'intérêt communautaire : à la majorité actuelle des deux tiers des membres serait demain substituée la majorité simple de l'organe délibérant.

L'auteur de l'amendement s'appuie sur les évolutions récentes des intercommunalités, en particulier les nouvelles modalités d'élection des conseillers communautaires fixées par la loi du 17 mai 2013, qui donnent lieu à la représentation des oppositions municipales « de manière quasi-automatique au sein des assemblées communautaires ». Le député Michel Piron note aussi « l'élargissement des périmètres intercommunaux et les baisses de dotations (qui) se combinent pour rendre la gouvernance intercommunale plus complexe ».

L'assouplissement proposé vise à « éviter que des minorités de blocage soient en situation de paralyser des décisions importantes, nuisant à l'efficacité de l'action publique »75(*).


· Une mesure inopportune

Vos rapporteurs observent tout d'abord que la définition de l'intérêt communautaire a déjà été largement assouplie pour les communautés de communes par l'article 71 de la loi MAPTAM qui l'a alignée sur le régime des communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles.

Auparavant, elle était soumise à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté, c'est-à-dire les deux tiers des communes membres représentant la moitié de la population totale ou l'inverse.

Le nouvel allègement aujourd'hui proposé leur apparaît préjudiciable à un fonctionnement harmonieux de l'intercommunalité qui exige la constitution d'un fort consensus parmi ses communes membres.

C'est pourquoi par l'adoption des trois amendements identiques COM-633 de ses rapporteurs, COM-145 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-355 de M. Charles Guené, votre commission a supprimé l'article 22 quater B (nouveau).

CHAPITRE 1ER BIS
DISPOSITIONS RELATIVES À
LA DÉMOCRATIE COMMUNALE ET INTERCOMMUNALE
(Maintien de la suppression de la division et de l'intitulé)

Article 22 quater C
(art. L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-19 et L. 5211-1
du code général des collectivités territoriales)
Élargissement aux communes de 1 000 habitants et plus
de certaines règles de fonctionnement du conseil municipal applicables
dans les communes de 3 500 habitants et plus

L'article 22 quater C résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement du député Paul Molac, sous-amendé par la commission des lois.

Il vise à étendre aux communes de 1 000 habitants et plus les dispositions, aujourd'hui applicables dans les communes de 3 500 habitants et plus, qui prescrivent l'établissement d'un règlement intérieur et régissent la convocation du conseil municipal sur la demande du préfet ou des conseillers municipaux ainsi que les questions orales.

Pour ses initiateurs, ces changements visent à prendre en compte les conséquences opérées par l'abaissement, par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013, du seuil d'application de la proportionnelle municipale avec prime majoritaire : « une profonde modification de la nature même du conseil municipal »76(*) avec l'apparition d'une opposition.

Les trois dispositions concernées prévoient :

- l'obligation, pour le conseil municipal, d'établir son règlement intérieur dans les six mois de son installation (article L. 2121-8) ;

- la convocation du conseil municipal, par le maire, dans un délai maximal de trente jours sur la demande motivée du préfet ou du tiers au moins des membres du conseil en exercice, alors qu'aujourd'hui dans les communes de moins de 3 500 habitants, la demande doit émaner de la majorité des conseillers (article L. 2121-9) ;

- la fixation par le règlement intérieur de la fréquence et des règles de présentation et d'examen des questions orales sur les affaires de la commune que peut poser tout conseiller municipal. À défaut de règlement intérieur, ces modalités sont fixées par une délibération du conseil (article L. 2121-19).

Les conséquences de ce changement de seuil pour l'application des dispositions correspondant aux EPCI ont été adaptées par l'effet d'un sous-amendement présenté par le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Olivier Dussopt. L'article L. 5211-1 prévoit en effet que ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus si au moins l'une de leurs communes membres est peuplée de 3 500 habitants et plus. Dans le cas contraire, ils relèvent du régime des communes de moins de 3 500 habitants.

Ces seuils ont donc été alignés sur celui de 1 000 habitants.

En revanche, les députés ont soustrait à ce mécanisme les articles L. 2121-11, L. 2121-12 et L. 2121-27-1 qui prescrivent respectivement pour les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation du conseil municipal trois jours francs au moins avant la réunion et dans les communes de 3 500 habitants et plus, d'une part, un délai de convocation de cinq jours francs assorti de l'envoi d'une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération et d'autre part, un espace réservé à la minorité municipale dans le bulletin d'information générale de la commune.

Ces dispositions appellent quelques observations.

Comme le soulignait le rapporteur Olivier Dussopt à l'appui de son sous-amendement, la fourniture d'une note explicative sur chaque dossier ne saurait être exigée dans les communes de moins de 3 500 habitants en raison de la faiblesse des moyens humains de ces petites collectivités.

En revanche, la suppression de la référence à l'article L. 2121-27-1 est surprenante puisque, à l'initiative du Sénat, son champ d'application est élargi aux communes de 1 000 habitants et plus par l'effet de l'article 22 quater (cf. supra). Il convient en conséquence de prévoir ces modalités d'application aux EPCI.

C'est pourquoi, par l'adoption d'un amendement COM-634 de ses rapporteurs, votre commission des lois a maintenu la mention de cette référence à l'article L. 5211-1. En revanche, elle a, dans la même logique, maintenu les règles aujourd'hui prévues pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12.

Votre commission a adopté l'article 22 quater C (nouveau) ainsi modifié.

Article 22 quater
(art. L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales)
Abaissement du seuil démographique requis pour l'exercice du droit
de l'opposition municipale à disposer d'une tribune dans le bulletin
municipal ou dans les moyens d'informations municipales

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat, sur l'avis favorable de votre commission des lois, d'un amendement de notre collègue Ronan Dantec.

Il vise à aligner le droit des élus de l'opposition municipale de s'exprimer dans le bulletin d'informations générales de la commune sur le seuil d'application du scrutin municipal proportionnel abaissé à 1 000 habitants par la loi du 17 mai 2013.

L'article L. 2121-27-1, qui aujourd'hui en limite l'application aux communes de 3 500 habitants et plus, a donc été modifié en conséquence pour que ce droit soit étendu aux communes de 1 000 habitants et plus.

Vos rapporteurs ont considéré que cette proposition s'inscrit logiquement dans l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle et de ses conséquences pour la composition du conseil municipal.

Tout en approuvant la modification votée par le Sénat, l'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, a choisi de réécrire l'ensemble du dispositif prévu à l'article L. 2121-27-1 :

1. pour prévoir le cas où le conseil municipal n'est pas doté d'un règlement intérieur.

Celui-ci, selon le droit en vigueur, n'est obligatoire que dans les communes de 3 500 habitants et plus.

Cependant, les députés, à l'article 22 quater C, ont étendu cette obligation aux communes de 1 000 habitants et plus (cf. supra) ;

2. pour définir les « conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale », par leur liste d'élection ou par leur déclaration ;

3. en affichant la volonté d'élargir la possibilité d'expression à tous les supports d'information utilisés par la commune, et en particulier à son site Internet.

La rédaction adoptée par les députés soulève deux difficultés majeures :

a) Elle définit en premier lieu la minorité municipale par deux conditions : ne pas avoir été élu sur la liste ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou avoir déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale.

Si cette dernière modalité n'est évidemment pas contestable, il n'en est pas de même de la première qui méconnaît les aléas de la vie municipale : coalition, défection de conseillers, élections partielles qui peuvent provoquer un basculement de la majorité.

Le droit actuel, introduit par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ne semble pas avoir soulevé de difficultés d'interprétation depuis son entrée en vigueur il y a treize ans.

b) La seconde question soulevée par l'article 22 quater réside dans la volonté affirmée par le rapporteur, M. Olivier Dussopt, d'élargir « la possibilité d'expression à tous les moyens d'information77(*) ».

À cette fin, les députés ont reformulé les dispositions correspondantes de l'article L. 2121-27-1 : « lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d'information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal », en lui substituant : « lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par une commune ».

Vos rapporteurs s'interrogent sur cette substitution rédactionnelle alors que le droit en vigueur permet déjà largement l'expression des conseillers en leur ouvrant les différents supports d'information utilisés par la collectivité. Le juge administratif a affirmé le principe selon lequel « le droit d'expression de l'opposition municipale doit s'exercer quelle que soit la forme d'information ». Il a jugé qu'il en était ainsi d'une télévision locale (Cf. Tribunal administratif de Lyon, 15 février 2007, requête n° 0404876).

Pour l'ensemble de ces motifs, les dispositions modifiées par les députés n'ont pas paru pertinentes à votre commission qui, par l'amendement COM-635 de ses rapporteurs, a rétabli le texte voté par le Sénat en première lecture.

Elle a adopté l'article 22 quater ainsi modifié.

Article 22 quinquies
(art. L. 2121-10, L. 2121-13 et L. 2121-5
du code général des collectivités territoriales)
Modernisation des moyens d'information
au sein des communes et des EPCI à fiscalité propre

L'article 22 quinquies résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement du député Paul Molac, modifié en séance à l'initiative du rapporteur Olivier Dussopt.


· Les novations proposées

Il « procède à la modernisation »78(*) des modalités d'accès des conseillers municipaux et des administrés à l'information sur trois points :

a) La faculté, à la demande des élus, de leur transmettre les convocations et documents par voie dématérialisée

L'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales prévoit que la convocation est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile du conseiller, sauf s'il fait le choix d'une autre adresse.

La transmission électronique prévue par l'article 22 quinquies serait alternative à l'envoi à l'adresse indiquée par le conseiller et relèverait de son seul choix.

b) L'élargissement du champ du droit d'information des conseillers municipaux sur les affaires municipales, dont les contours ont été resserrés en séance

Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, le droit à l'information du conseiller municipal sur les affaires de la commune s'applique à celles qui font l'objet d'une délibération. Il est destiné à lui permettre de remplir normalement son mandat. Le non-respect de ce droit peut être invoqué à l'appui de l'illégalité de la délibération (cf. Conseil d'État, 27 octobre 1989, requête n° 70549).

Le texte de la commission à l'article 22 quinquies prévoyait l'accès des élus à l'ensemble des documents qui intéressent la vie de la commune, à l'exception des données personnelles concernant les agents. Ce dispositif a été précisé en séance par un amendement du rapporteur pour exclure des documents rendus accessibles l'ensemble de ceux qui ne sont pas communicables, en application de l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public.

Il s'agit :

1. des avis du Conseil d'État et des juridictions administratives, des mesures d'instruction, rapports et diverses communications de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, des documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence dans le cadre de l'exercice de ses pouvoirs d'enquête, d'instruction et de décision, des documents élaborés ou détenus par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dans le cadre de ses missions, des documents préalables à l'élaboration du rapport d'accréditation des établissements de santé, des documents préalables à l'accréditation des personnels de santé, des rapports d'audit des établissements de santé publics et privés et des documents réalisés en exécution d'un contrat de prestation de services exécuté pour le compte d'une ou de plusieurs personnes déterminées ;

2. des autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :

a) au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;

b) au secret de la défense nationale ;

c) à la conduite de la politique extérieure de la France ;

d) à la sûreté de l'État, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ;

e) à la monnaie et au crédit public ;

f) au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;

g) à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières ;

h) aux autres secrets protégés par la loi.

Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs :

- dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ;

- portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;

- faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.

L'article 6 prévoit cependant que lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions.

c) La mise en ligne complémentaire du compte rendu

Dans le délai d'une semaine, parallèlement à l'affichage en mairie, serait mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe, le compte rendu des séances du conseil municipal, pendant une durée minimale de six ans « afin de faciliter l'accès à cette information, aux citoyens comme aux conseillers municipaux »79(*).

L'article L. 2121-25 du code général des collectivités territoriales ne prévoit aujourd'hui que l'affichage du compte-rendu de la séance dans la huitaine.


· Des questions d'inégale importance

Les modifications proposées par l'article 22 quinquies comportent des implications diverses.

L'envoi de la convocation du conseil municipal sous forme dématérialisée est une simplification opportune permise par l'avancée des technologies. C'est pourquoi d'ailleurs, votre commission des lois, sur le rapport de notre collègue Jacqueline Gourault, avait adopté en ce sens un amendement de votre rapporteur80(*) dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales déposée par notre collègue Éric Doligé. Son nouvel article 13 ter prévoit également l'envoi électronique des projets de délibération et des pièces annexes l'accompagnant. Pour sa part, la mise en ligne sur le site internet de la commune des comptes rendus des séances du conseil municipal constitue un élément de démocratie locale en facilitant l'accès des administrés aux affaires de leur commune.

Cependant, outre une précision rédactionnelle, la commission des lois a adopté un amendement COM-637 de ses rapporteurs pour supprimer le délai minimum de mise en ligne qui, nonobstant sa durée sexennale, apparaît superflu puisqu'il ne s'applique pas à une obligation de la collectivité mais au choix de celle-ci de communiquer au moyen d'un site internet. Au demeurant, le délai retenu par l'Assemblé nationale peut entraîner, pour la commune, la nécessité de configurer en conséquence son site internet pour un coût qui, selon le cas, peut être dissuasif pour une collectivité dépourvue de moyens financiers et techniques suffisants.

En revanche, la modification du champ du droit d'information des conseillers municipaux n'apparaît pas pertinente : elle se limite en réalité à réaffirmer le droit de toute personne à l'information tel que l'organise la loi du 17 juillet 1978. Elle n'élargit donc pas les contours de l'information des élus, qu'elle banalise alors que ceux-ci tiennent de leur qualité de membres du conseil « appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat »81(*).

C'est pourquoi, suivant ses rapporteurs, la commission des lois a supprimé cette disposition par l'amendement COM-636.

Elle a adopté l'article 22 quinquies ainsi modifié.

Article 22 sexies
(art. L. 2321-5 du code général des collectivités territoriales)
Élargissement du champ de la contribution financière
des communes aux charges d'état-civil des petites communes résultant de
l'implantation d'un hôpital sur leur territoire

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, rectifié en séance.

Il vise à modifier les critères de mutualisation des charges d'état civil induites par la présence d'un établissement hospitalier sur le territoire d'une petite commune.

Des établissements de santé, autrefois concentrés dans des zones urbaines à forte densité, sont aujourd'hui parfois implantés dans des petites villes, voire dans des communes rurales pour répondre à un souci d'aménagement du territoire.

Ce choix bénéficie certainement à la vitalité du tissu local mais, dans le même temps, il implique, pour les communes concernées, une charge financière et matérielle liée à la rédaction des actes de naissances et de décès qui peut s'avérer disproportionnée par rapport à leurs capacités financières.


· La prise en compte par le législateur de charges anormales pour les petites communes

L'article 3 de la loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques82(*) a cherché à répondre aux charges et aux difficultés budgétaires résultant, pour les communes, de l'implantation sur leur territoire d'un établissement hospitalier.

Afin de permettre une répartition plus équilibrée des charges d'état civil, il a créé un dispositif imposant aux communes qui représentent une part significative des naissances et des décès au titre d'une année de verser une contribution à la commune d'implantation de l'établissement hospitalier. Plus précisément, seules les communes dont les habitants représentent plus de 10 % des décès ou des naissances de l'établissement de santé sont tenues de contribuer aux frais de gestion d'état civil, et seulement si le nombre de naissances de l'établissement est équivalent à plus de 40 % de la population de la commune d'implantation comptant moins de 3 500 habitants.

Plus récemment, le législateur a offert aux élus un moyen nouveau de régler ces difficultés. L'article 67 de la loi MAPTAM a été conçu pour répondre à ce problème : il permet à l'EPCI et à une ou plusieurs de ses communes membres de se doter de services communs en dehors des compétences transférées, notamment pour l'instruction des décisions prises par les maires au nom de l'État83(*).


· Les modifications proposées

Les promoteurs de l'article 22 sexies observent tout d'abord que certains hôpitaux « couvrent un bassin d'activités touchant plusieurs intercommunalités ». Ils proposent donc, « pour mieux coller à la réalité de ces territoires »84(*), d'abaisser les seuils fixés par l'article 3 de la loi du 22 mars 2011, d'une part, de 10 % à 1 % en ce qui concerne la part de naissances ou de décès pour déclencher le mécanisme de contribution des communes environnantes et, d'autre part, de 40 % à 30 % pour le rapport du nombre de naissances à la population de la commune d'implantation.

Par ailleurs, la catégorie des communes bénéficiaires du mécanisme contributif est largement élargie en fixant le plafond démographique à 10 000 habitants au lieu de 3 500 habitants aujourd'hui.

L'objectif vise à intégrer dans le périmètre de mutualisation toutes les petites villes hospitalières « comme Pierre Bénite (9 982 habitants) ou Saint-Priest-en-Jarez (6 300 habitants) »85(*).

En séance, les députés ont, cependant, resserré le dispositif sur la proposition de leur commission des lois :

- d'une part, en ne prenant en compte que les établissements de santé du ressort régional, interrrégional ou national.

Selon le rapporteur Olivier Dussopt, il s'agit d' « éviter des procédures et la multiplication de flux financiers pour des sommes relativement marginales »86(*) ;

- d'autre part, en prévoyant la fixation de la contribution par le préfet en cas de désaccord entre les communes concernées non seulement sur leurs contributions respectives mais aussi sur la création d'un service commun d'état civil.


· Un dispositif pertinent ?

Vos rapporteurs se sont interrogés sur les conséquences des modifications proposées. L'équilibre nouveau retenu par l'Assemblée nationale modifie la nature du dispositif adopté en 2011 pour compenser des charges anormales supportées par des petites communes. L'article 22 sexies étend le mécanisme aux petites villes, abaisse au minimum possible le seuil et exclut du champ les petits établissements locaux. Ainsi, s'il permet de répondre aux difficultés rencontrées par quelques villes moyennes, il risque d'exclure du champ du mécanisme de solidarité financière des petites localités dépourvues de moyens humains et financiers.

Aussi, pour éviter l'éviction du dispositif des petits établissements, la commission des lois a maintenu le droit en vigueur en ce qui concerne les établissements publics de santé concernés.

Elle a adopté l'article 22 sexies ainsi modifié.

Article 22 septies
(art. L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales)
Faculté pour un pôle métropolitain d'adhérer
à un groupement eurorégional de coopération

Cet article résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du député Etienne Blanc.

Son objet est de permettre l'adhésion d'un pôle métropolitain frontalier de pays membres du conseil de l'Europe, à un groupement eurorégional de coopération (GEC).

Le pôle métropolitain, créé par la loi du 16 décembre 2010, est un établissement public regroupant des EPCI à fiscalité propre (ou la métropole de Lyon), dont l'un au moins compte plus de 100 000 habitants, pour mettre en oeuvre des actions en matière d'aménagement, de développement durable et de solidarité territoriale. La condition démographique est abaissée à 50 000 habitants lorsque le pôle est frontalier.

Ce groupement est soumis aux règles applicables aux syndicats mixtes.

Aux termes de l'article L. 5731-3 du code général des collectivités territoriales, les pôles métropolitains peuvent adhérer à un groupement local de coopération transfrontalière (GLCT) ou à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) pour conduire des missions avec des collectivités territoriales de pays membres de l'Union européenne mais non à un groupement eurorégional de coopération (GEC).

Créé par le protocole n° 3 à la convention-cadre de Madrid sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, le GEC est un organisme public de droit étranger dont est membre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un État membre de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe.

L'adhésion de la collectivité doit être autorisée par le préfet de région.

Cet outil permet de mettre en place une personne juridique qui gère le projet transfrontalier pour le compte de ses membres. C'est un dispositif équivalent à celui du GECT pour coopérer avec des pays membres du Conseil de l'Europe mais non de l'Union européenne.

L'article 22 septies s'inscrit dans l'esprit qui a présidé à l'adoption par le Sénat, lors de l'examen de la loi MAPTAM, d'un amendement de notre collègue Michel Delebarre, repris par sa commission des lois, pour permettre la création de groupements eurorégionaux de coopération. Il s'est agi de permettre la conclusion de convention de GEC avec des « États étrangers afin de constituer des structures de gouvernance des agglomérations et conurbations transfrontalières sur les frontières externes de l'Union européenne où le recours au Groupement européen de coopération transfrontalière est actuellement impossible »87(*).

Votre commission a adopté l'article 22 septies sans modification.

Article 22 octies (supprimé)
Modalités de l'élection au suffrage universel direct
des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

Cet article constitue le dernier avatar de la volonté de certains parlementaires d'organiser un scrutin spécifique à l'élection des conseillers communautaires.

Issu d'un amendement de Mme Nathalie Appéré, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, il prévoit la fixation par une loi avant le 1er janvier 2017 de modalités particulières pour l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des métropoles, des communautés urbaines, d'agglomération et de communes pour accompagner la « montée en échelle et en puissance des intercommunalités »88(*).

En définitive, il généralise à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre l'objet de l'article 54 de la loi MAPTAM, que pour autant il maintient en l'état.


· La préexistence d'un processus législatif plus resserré

Adopté en séance par l'Assemblée nationale sur la proposition du Gouvernement, cet article 54, rappelons-le, prévoit, lors du prochain renouvellement général des conseils municipaux, la recomposition des seuls conseils des métropoles « au suffrage universel direct suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017 ».

Dans ce cadre, le Gouvernement doit présenter au Parlement avant le 30 juin 2015 un rapport « détaillant les solutions envisageables, les avantages, les inconvénients et les conséquences de l'élection d'une partie des membres du conseil des métropoles dans une ou plusieurs circonscriptions métropolitaines ». Ces travaux devront s'appuyer sur un autre rapport gouvernemental présentant au Parlement un bilan des élections communautaires de mars 2014 (cf. article 48 de la loi du 27 janvier 2014), lequel à ce jour n'est pas déposé.


· La réponse aujourd'hui apportée par le fléchage

Le principe de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires a été introduit dans le droit positif par la loi du 16 décembre 2010 pour renforcer la légitimité démocratique de ces élus.

Compte tenu des liens qui unissent l'intercommunalité à ses communes membres, ce scrutin est organisé dans le cadre de l'élection municipale.

Les délégués des communes sont fléchés sur les listes de candidats au conseil municipal. Techniquement, le fléchage ne peut être mis en oeuvre que pour un scrutin plurinominal. C'est pourquoi il s'applique dans les communes de 1 000 habitants et plus, lesquelles relèvent du scrutin de liste proportionnel avec prime majoritaire. En revanche, dans les communes de moins de 1 000 habitants, régies par le scrutin majoritaire, les délégués sont désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

Ces nouvelles modalités, résultant de la loi électorale du 17 mai 2013, ont été mises en oeuvre lors des élections municipales des 16 et 23 mars 2014.


· Les fragilités soulevées par le dispositif proposé

L'intention des initiateurs de l'article 22 octies est, certes, louable. Ils soulignent que « les enquêtes menées lors des municipales de 2014 ont montré que l'intercommunalité est encore trop rarement construite comme un enjeu politique saillant »89(*).

Cependant, la réponse apportée pour marquer, par une élection directe des organes délibérants, le mouvement croissant de l'intercommunalité, soulève des questions d'ordre constitutionnel, à commencer par celle de la constitution d'une catégorie d'élus spécifique pour administrer des groupements de communes qui n'ont pas la qualité de collectivités territoriales et exercent en lieu et place de celles-ci certaines de leurs compétences.

Par ailleurs, la loi MAPTAM a ouvert une réflexion qui, à ce jour, n'a pas encore été engagée.

Au vu de ces divers éléments, par l'adoption des amendements (COM-639, COM-146, COM-490, COM-421, COM-57) de ses rapporteurs et de nos collègues Pierre-Yves Collombat, Jean-Marc Gabouty, Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Grand, votre commission a supprimé l'article 22 octies.

CHAPITRE 1ER TER
ENGAGEMENT CITOYEN ET PARTICIPATION

Article 22 nonies (supprimé)
(art. L. 1112-23 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Composition, rôle et fonctionnement des conseils de développement
créés par les communes et leurs groupements
ou constitués auprès des métropoles et des pôles d'équilibre
territoriaux et ruraux

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance publique, à l'initiative de notre collègue député Dominique Potier, l'article 22 nonies du projet de loi vise à préciser la composition, le rôle et le fonctionnement des conseils de développement déjà prévus par la loi.

À l'instar des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux à l'échelle de la région, les conseils de développement constituent des instances consultatives à l'échelle d'un territoire donné, permettant une association de la société civile à l'action des élus locaux.

L'article 22 nonies du projet de loi dispose ainsi que les conseils de développement créés par les communes et leurs groupements en application de l'article 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ainsi que ceux créés auprès des métropoles et des pôles d'équilibre territoriaux et ruraux en application de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles « sont composés d'acteurs ou de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs ». Il ajoute que « chaque conseil (...) s'organise librement », qu'il est « consulté sur l'élaboration du projet de territoire » et qu'il « peut donner son avis ou être consulté sur toute autre question ».

Outre que sa portée normative est parfois incertaine et qu'elle revêt un caractère en partie réglementaire, cette disposition est redondante avec le droit actuel, qui la satisfait déjà très largement, de sorte que vos rapporteurs n'en comprennent pas l'intérêt.

En effet, en vertu de l'article 23 de la loi du 4 février 1995 précitée, lequel prévoit l'élaboration d'un projet d'agglomération par les établissements publics de coopération intercommunale des aires urbaines d'au moins 50 000 habitants dont une commune centre compte plus de 15 000 habitants, il est déjà prévu que le conseil de développement est « composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs », qu'il « s'organise librement » et qu'il est consulté sur le projet d'agglomération.

En outre, la loi du 27 janvier 2014 précitée a instauré un conseil de développement auprès de chaque métropole, en application de l'article L. 5217-9 du code général des collectivités territoriales. Il est déjà prévu que le conseil « réunit les représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques et associatifs de la métropole », qu'il « s'organise librement », qu'il est « consulté sur les principales orientations de la métropole » et qu'il « peut donner son avis ou être consulté sur toute autre question ». De plus, dans ce cadre, le conseil de développement établit un rapport annuel d'activité, qui doit être discuté par le conseil de la métropole, ce que l'article 22 nonies du projet de loi ne prévoit pas, de même que la gratuité des fonctions de membre du conseil de développement.

Des dispositions analogues existent également pour la métropole de Lyon, la métropole du Grand Paris, la métropole d'Aix-Marseille-Provence et les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux. Dans certains cas - mais pas pour les métropoles de droit commun -, il est précisé que les modalités de fonctionnement du conseil de développement sont déterminées par le règlement intérieur de l'organe délibérant.

Vos rapporteurs s'interrogent donc sur l'intérêt des dispositions que l'article 22 nonies propose d'introduire dans le code général des collectivités territoriales, dès lors qu'elles sont déjà très largement satisfaites par le droit actuel et que, sur certains aspects, elles s'en écartent. Les mêmes situations seraient alors régies par des dispositions différentes et concurrentes, ce qui serait une source de confusion et d'insécurité juridique.

Considérant que cet article était inutile et n'apportait rien en raison de sa redondance même avec le droit en vigueur, votre commission a adopté, sur la proposition de ses rapporteurs, un amendement COM-640 de suppression.

Votre commission a donc supprimé l'article 22 nonies.

Article 22 decies (supprimé)
(art. L. 2121-22-1 du code général des collectivités territoriales)
Extension aux communes et aux EPCI à fiscalité propre de 10 000 habitants et plus de la possibilité de créer une mission d'information et d'évaluation

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale en séance d'un amendement déposé par le député Dominique Potier.

Il vise à étendre aux communes et aux EPCI à fiscalité propre de 10 000 habitants et plus l'obligation, instituée par l'article L. 2121-22-1 du code général des collectivités territoriales, de délibérer de la création d'une mission d'information et d'évaluation, chargée de recueillir des éléments d'information sur une question d'intérêt communal ou de procéder à l'évaluation d'un service public communal lorsqu'un sixième de ses membres le demande. Un même conseiller municipal ne peut s'associer à une telle demande plus d'une fois par an.

L'initiative est aujourd'hui prévue dans les communes de 50 000 habitants et plus. Pour le reste, la procédure, les modalités de composition à la représentation proportionnelle et de fonctionnement de la mission relèvent du règlement intérieur de la commune, sous deux réserves : d'une part, aucune mission ne peut être créée à partir du 1er janvier de l'année civile précédant l'année du renouvellement général des conseils municipaux ; d'autre part, la durée maximale de la mission est de six mois à compter de la date de la délibération la créant.

Ce dispositif est rendu applicable aux EPCI regroupant une population de 50 000 habitants ou plus par l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.

L'article 22 decies entend abaisser son seuil d'application de 50 000 à 10 000 habitants pour « favoriser les démarches d'évaluation, dans le souci de mieux apprécier la politique des collectivités et d'en rendre compte aux citoyens »90(*).

L'objectif poursuivi par cet article est certes louable. Cependant, d'une part, rien n'interdit à une commune en dehors du champ de l'article L. 2121-22-1 d'en faire usage, et d'autre part, il convient de tenir compte des moyens humains et techniques des petites villes.

C'est pourquoi, par l'adoption des amendements COM-686 et COM-91 de ses rapporteurs et de notre collègue Jean-Pierre Grand, votre commission a supprimé l'article 22 decies.

CHAPITRE II
DÉLÉGATIONS OU TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
DES DÉPARTEMENTS AUX MÉTROPOLES

Article 23 A
(art. L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales)
Modalités d'exercice des compétences
de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

Issu d'un amendement de notre collègue Jean-Claude Gaudin adopté par votre commission des lois, l'article 23 A visait à l'origine à modifier l'article L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales qui précise les compétences exercées par la future métropole d'Aix-Marseille-Provence, pour l'autoriser à déroger au droit commun des métropoles en ce qui concerne l'autorité concessionnaire de l'État sur les plages : cette compétence serait restituée aux communes.

L'article 23 A fut complété en séance par l'adoption par le Sénat d'un amendement du Gouvernement destiné à « permettre une montée en puissance progressive des compétences métropolitaines »91(*). À cette fin, les compétences communales non transférées aux EPCI fusionnés au sein de la métropole à la date de sa création, le 1er janvier 2016, continueront d'être exercées par les communes jusqu'au 1er janvier 2018.

Ces dispositions furent adoptées sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis complétées en séance sur la proposition du Gouvernement pour prévoir un régime de délégation par l'État, sur demande de la métropole dès lorsqu'elle dispose d'un programme local de l'habitat exécutoire, « des compétences en matière d'habitat identiques à celles proposées aux métropoles de droit commun »92(*) :

- l'attribution des aides à la pierre ;

- sans dissociation possible, la garantie du droit à un logement décent et indépendant et la gestion du contingent préfectoral de logements pour les personnes prioritaires, à l'exception des logements réservés au bénéfice des agents et militaires de l'État ;

ainsi que tout ou partie de 

- la mise en oeuvre des procédures de réquisition ;

- la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d'accès au logement ainsi que le financement des organismes et dispositifs y contribuant ;

- l'élaboration, la contractualisation, le suivi et l'évaluation des conventions d'utilité sociale ;

- la délivrance des agréments d'aliénation de logements aux organismes d'habitations à loyer modéré.

La convention, conclue pour six ans renouvelables, pourra être dénoncée au terme de trois ans par le préfet au motif de l'insuffisance des résultats de son exécution et par la métropole en cas de non-respect des engagements de l'État.

Vos rapporteurs s'interrogent sur l'utilité de cet ajout qui reproduit fidèlement les II et III de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales, lesquels introduisent des dispositifs similaires dans le droit commun des métropoles. Or celui-ci, aux termes de l'article L. 5218-1, est applicable à la métropole d'Aix-Marseille-Provence, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par son statut particulier (art. L.5218-1 et suivants).

En conséquence, afin de clarifier la lisibilité de la loi et pour éviter toute difficulté d'interprétation qui pourrait résulter dans les autres matières de la duplication de ces dispositions, votre commission a adopté un amendement COM-641 de ses rapporteurs visant à les supprimer.

Elle a adopté l'article 23 A ainsi modifié.

Article 23
(art. L. 5217-2, L. 3211-1-1 et L. 5217-19 du code général
des collectivités territoriales)
Mécanisme de transfert automatique
des compétences départementales à la métropole

Cet article, dans le texte proposé par le Gouvernement, modifiait le cadre fixé par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 pour les transferts de compétences départementales aux métropoles en renforçant le mécanisme de transfert automatique pour forcer le conventionnement : à défaut de convention de transfert ou de délégation sur au moins trois des sept groupes de compétences visées au 1er janvier 2017, la totalité d'entre eux serait transférée de plein droit à la métropole.


· Les aléas de la discussion au Sénat

En première lecture, sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission avait maintenu l'économie générale du dispositif de la loi du 27 janvier 2014, plus respectueux de la libre administration des collectivités. Rappelons-en les principes :

- la procédure de transfert ou de délégation pourrait être déclenchée par l'effet d'une demande émanant du département ou de la métropole ;

- elle pourrait intervenir pour tout ou partie des compétences listées ouvertes à ce dispositif (cf. rapport n° 174 (2014-2025), p. 159) ;

- ces blocs de compétences seraient complétés par les routes et les collèges maintenus, par la commission, aux départements ;

- la convention devrait être signée dans le délai de dix-huit mois à compter de la réception de la demande ;

- le mécanisme de transfert automatique, à défaut de convention au 1er janvier 2017, serait réduit à la compétence en matière de voirie.

Le texte de la commission avait été complété par l'adoption d'amendements de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, destinés à resserrer les compétences sociales transférables ou délégables à la métropole ;

- d'une part, en supprimant la faculté de transférer le service départemental d'action sociale, pour ne pas rompre le lien avec les autres services du département, notamment ceux de l'aide sociale à l'enfance, de la protection maternelle et infantile ou de l'insertion et maintenir la faculté d'organiser les circonscriptions d'action sociale au niveau départemental ;

- d'autre part, pour prévoir expressément l'ensemble des actions visées en faveur des jeunes et des familles qui vivent dans des zones urbaines en difficulté, notamment les actions de prévention spécialisées mais, en revanche, pour les limiter à la seule action sociale auprès des personnes âgées, notamment dans le cadre des centres locaux d'information et de coordination (Clic).

En séance, cependant, le Sénat a écarté, contre son avis, le texte de la commission en votant un amendement présenté par notre collègue Éric Doligé, proposant « une révision fine et discutée territorialement du pilotage et de la gestion des responsabilités en matière sociale, basée sur le principe de la délégation concertée et non du transfert de compétences ». Celle-ci « doit permettre une juste adaptation aux réalités territoriales (qu'elles soient métropolitaines, périurbaines, urbaines ou rurales), en étant précédée d'un diagnostic partagé et construite au service d'un projet, accompagné d'un processus d'évaluation ». En conséquence, le texte voté par le Sénat institue « une obligation pour les collectivités territoriales, l'État et ses agences, et les Caisses de Sécurité sociale de réaliser à l'échelle de chaque métropole un diagnostic partagé permettant d'envisager une juste répartition des compétences »93(*), lequel devrait être élaboré avant le 30 juin 2017 et faire l'objet d'un débat au sein de la CTAP.


· Le rétablissement du dispositif initial par l'Assemblée nationale

La commission des lois, suivant ses rapporteurs, a repris le texte proposé par le Gouvernement sous réserve de quelques précisions et améliorations rédactionnelles dont certaines issues du texte adopté par votre commission des lois.

Mais la compétence « tourisme, sport, culture » a été mentionnée en bloc sans que ne soit précisé le périmètre de chacune de ses composantes ainsi que le prévoyait le texte gouvernemental, adopté sur ce point sans modification par votre commission des lois (cf. infra).

En séance, le texte de la commission a été modifié sur plusieurs points par des amendements du Gouvernement :

- la prise en charge des prestations légales d'aide sociale a été exclue du périmètre de la délégation « afin de ne pas freiner la mise en oeuvre du dispositif proposé dans le champ de l'action sociale »94(*) ;

- les compétences délégables en matière de tourisme et de culture ont été délimitées par référence aux dispositions pertinentes des codes du tourisme et du patrimoine et le sport par la mention expresse de la construction, de l'exploitation et de l'entretien des équipements et infrastructures ;

- les collèges ont été intégrés parmi les compétences départementales délégables, sur la proposition du rapporteur, en cohérence avec le texte de la commission qui prévoyait de les maintenir aux départements. Son transfert restera optionnel et donc exclu de l'application de l'automaticité du transfert faute de convention (elle sera cependant prise en compte pour la détermination du seuil de trois compétences en-deçà duquel le mécanisme de transfert automatique est déclenché) ;

- la compétence voirie a été rétablie, par le Gouvernement, dans le cadre fixé par la loi MAPTAM avec un transfert de plein droit au 1er janvier 2017 si département et métropole n'ont pas conventionné ainsi que l'avait alors prévu le Sénat.

Le texte de l'article 23 a été complété par les coordinations découlant de ces modifications présentées par le rapporteur.


· Le maintien, par votre commission, de sa précédente position

La commission des lois, sur la proposition de ses rapporteurs, a repris l'économie générale du texte qu'elle avait établi en première lecture sous réserve de quelques simplifications et coordinations rédactionnelles votées par les députés.

Par l'adoption des amendements COM-503 et COM-505 du Gouvernement, elle a modifié le champ de la compétence sociale en y intégrant le fonds social pour le logement et supprimé la limitation de la compétence culture aux musées.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 23 bis A (supprimé)
(art. L. 5214-16, L. 5215-26 et L. 5216-5
du code général des collectivités territoriales)
Augmentation de la part de financement assurée
par les fonds de concours intercommunaux

Résultant d'un amendement de M. Jean-David Ciot adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, le présent article tend à augmenter la part de financement assurée par les fonds de concours intercommunaux.

Les fonds de concours sont des subventions ponctuelles ou pluriannuelles entre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et communes membres, destinés à financer la réalisation d'un équipement ou son fonctionnement. Cette pratique, prévue aux articles L. 5214-16 pour les communautés de communes, L. 5216-5 pour les communautés d'agglomération et L. 5215-26 du code général des collectivités territoriales pour les communautés urbaines, représente une exception aux principes de spécialité et d'exclusivité des EPCI à fiscalité propre.

Mis en place par l'article 186 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le versement de fonds de concours est autorisé si trois conditions cumulatives sont réunies :

- le fonds de concours doit nécessairement avoir pour objet de financer la réalisation ou le fonctionnement d'un équipement : en d'autres termes, peuvent être financées aussi bien des dépenses d'investissement que de fonctionnement afférentes à un équipement ;

- le fonds doit être autorisé par délibérations concordantes, adoptées à la majorité simple, du conseil communautaire et du ou des conseils municipaux concernés ;

- le montant total du fonds de concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire du fonds de concours : ainsi, le total du fonds de concours reçu est au plus égal à la part autofinancée par le bénéficiaire du fonds de concours. Par conséquent, la part de financement des investissements assurée par le fonds de concours est limitée à 50 % du montant total du projet. Or, en application de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, le maître d'ouvrage doit, sauf dérogations prévues par la loi, assurer une participation financière minimale à un projet d'investissement d'au moins 20 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques, fonds de concours compris. En d'autres termes, la part autofinancée par le maître d'ouvrage ne peut être inférieure à 20 % du montant total des financements et le montant du fonds de concours ne peut y déroger.

Le présent article propose de modifier cette dernière condition afin de relever à 150 % le montant total des fonds de concours. L'objectif de cette disposition est de permettre au fonds de concours intercommunal de financer jusqu'à 80 % des investissements tandis que la commune assurerait, en application de l'article L. 1111-10 précité, la part minimale de 20 %. Il s'agit, selon l'auteur de cette disposition, « d'éviter un monopole d'autres collectivités » et parvenir à une répartition plus équilibrée des financements.

Cet article est en contradiction avec la volonté partagée de rationaliser les financements croisés et de responsabiliser les maîtres d'ouvrage. En outre, dans un souci d'efficience de la dépense locale et de respect de la répartition des compétences entre communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, il apparaît nécessaire d'encadrer les dispositions relatives aux fonds de concours. Ainsi, votre commission a adopté les amendements COM-643 de ses rapporteurs et COM-507 du Gouvernement supprimant le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 23 bis A.

TITRE III
SOLIDARITÉ ET ÉGALITÉ DES TERRITOIRES

CHAPITRE 1ER
SUPPRESSION DE LA CLAUSE
DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE DES DÉPARTEMENTS
ET DÉFINITION DE LEURS CAPACITÉS D'INTERVENTION
POUR LES SOLIDARITÉS TERRITORIALES ET HUMAINES

Article 24
(art. L. 1111-10, L. 3211-1, L. 3232-1-1, L. 3232-1-2 [nouveau] et L. 3233-1
du code général des collectivités territoriales)
Suppression de la clause de compétence générale des départements
et compétences départementales en matière de solidarités territoriales

Le présent article vise, d'une part, à supprimer la clause de compétence générale des départements, à l'instar de l'article 1er pour les régions et, d'autre part, à préciser les compétences des conseils départementaux en matière de solidarité territoriale.

Le présent article, dans le projet de loi initial, proposait de confier aux départements le rôle de chef de file en matière de solidarité territoriale. Cette compétence se définirait, d'une part, par la faculté, laissée aux départements, d'apporter une ingénierie aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pour l'exercice de leurs compétences et, d'autre part, par la participation au financement de toutes opérations destinées à aider les entreprises de services marchands en milieu rural.

Votre commission, tout en partageant la philosophie du présent article visant à réaffirmer la vocation des départements en matière de solidarité territoriale, a adopté, outre un amendement de clarification rédactionnelle de ses rapporteurs, deux amendements identiques de ses rapporteurs et de M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, rappelant la vocation des départements en matière de solidarités sociales.

En séance publique, le Sénat a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, trois amendements dont un de précision, qui tendent à :

- prévoir la faculté des départements à participer au financement des projets portés par toutes structures de coopération intercommunale, y compris les syndicats intercommunaux ou mixtes ;

- préciser le champ d'application des missions des départements en matière de solidarité territoriale.

En outre, deux amendements identiques de MM. Jacques Mézard et Éric Doligé ont réaffirmé la vocation du département à assurer la solidarité territoriale. Enfin, trois amendements analogues de MM. Jacques Mézard, Éric Doligé et Christian Favier ont proposé une extension du champ de l'assistance technique assurée par les collectivités départementales en faveur des communes et de leurs groupements, aux secteurs de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu plusieurs amendements qui ont amoindri la portée du dispositif adopté par le Sénat. Ainsi, ont été adoptés dix amendements parmi lesquels :

- deux amendements identiques du Gouvernement et de M. Paul Molac supprimant les dispositions réaffirmant la vocation du département en matière de solidarités territoriales, au motif que, compte tenu de sa formulation générale et vague, elle consistait à contourner la suppression de la clause de compétence générale des départements ;

- un amendement du Gouvernement réservant l'appui financier des départements aux entreprises de services marchands dont la maîtrise d'ouvrage serait assurée par des communes ou leurs groupements, aux seuls cas de défaillance ou d'absence de l'initiative privée ;

- deux amendements de son rapporteur modifiant l'article L. 3233-1 du code général des collectivités territoriales afin de conserver la possibilité pour les départements de venir en appui aux communes mais également aux EPCI à fiscalité propre ;

- deux amendements identiques du Gouvernement et de M. Alain Rousset supprimant l'extension à la voirie du soutien technique départemental à la suite du transfert aux régions de la compétence en la matière, en vertu de l'article 9 tel qu'issu des travaux de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

En séance publique, l'Assemblée nationale, outre un amendement rédactionnel de son rapporteur, a adopté un amendement du Gouvernement permettant aux départements, dans le cadre d'une convention, avec la région, en complément ou avec l'accord de cette dernière, de participer au financement d'aides en faveur d'une filière ou d'une entreprise agricole, forestière ou de pêche sous forme de subventions. Cette intervention s'inscrirait dans un régime d'aide existant, soit défini par la région, soit relevant du régime général d'exemption par catégorie (RGEC).

Tout en se félicitant du rapprochement des positions des deux assemblées sur la nécessité de conserver aux départements une capacité d'intervention à destination des communes et de leurs groupements, votre commission regrette toutefois certaines modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui semblent restreindre la compétence de solidarités territoriales des conseils départementaux. C'est pourquoi, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a rétabli certains apports adoptés par votre Haute Assemblée en première lecture ou modifié des dispositions introduites par l'Assemblée nationale :

- par l'amendement COM-645 rect., votre commission a supprimé la disposition introduite par le Gouvernement rappelant les missions sociales des départements, cette disposition apparaissant redondante et peu pertinente au regard du droit en vigueur ;

- avec l'amendement COM-646, elle a rétabli la disposition supprimée par l'Assemblée nationale qui rappelle la compétence du département en matière de solidarités territoriales et de développement équilibré du territoire départemental ;

- elle a également rétabli l'extension à la voirie du soutien technique départemental, par coordination, l'Assemblée nationale ayant finalement supprimé le transfert de la voirie départementale aux régions, ce dont se félicite votre commission. Tel est l'objet des amendements COM-644 de ses rapporteurs, COM-109 de M. Bruno Sido, COM-344 de M. Michel Delebarre et COM-404 de M. Philippe Adnot ;

- elle a, par l'amendement COM-647 de ses rapporteurs, apporté de nombreuses modifications rédactionnelles et de précision à la disposition autorisant les départements à aider, avec la région, les filières ou entreprises agricoles ;

- enfin, elle a adopté l'amendement de cohérence COM-508 du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 24 bis AA
(art. L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales)
Missions des laboratoires départementaux

Le présent article a été inséré à l'initiative de Mmes Annie Le Houérou et Jeanine Dubié à l'Assemblée nationale en séance publique. Il vise à conforter le rôle des laboratoires publics territoriaux.

On distingue aujourd'hui, au sein des conseils généraux, deux catégories de laboratoires : d'une part, les laboratoires vétérinaires qui interviennent dans les domaines de la sécurité sanitaire des aliments et de la santé animale et, d'autre part, les laboratoires hydrologiques qui assurent la qualité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine

L'article L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de l'article 26 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, prévoit qu'en cas de menace ou d'atteintes graves à la santé publique, le représentant de l'État dans le département peut recourir au laboratoire du service vétérinaire ou au laboratoire hydrologique du conseil général ou, à défaut, à ceux d'un autre département en coordination avec le représentant de l'État du département concerné.

L'article 46 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt définit les laboratoires départementaux comme des acteurs de la politique publique de sécurité sanitaire.

Le présent article vise à compléter l'article L. 2215-8 du code général des collectivités territoriales par trois alinéas :

- le premier rappelle que les laboratoires publics d'analyses des collectivités territoriales représentent un élément essentiel de la politique publique de sécurité sanitaire ;

- le deuxième dispose que tout contrôle dans les domaines de la santé publique vétérinaire, végétale, de la qualité de l'eau et de l'environnement peut être délégué par convention aux collectivités territoriales disposant d'un laboratoire agréé ;

- enfin, le troisième alinéa prévoit qu'une collectivité territoriale ne disposant pas de laboratoires agréés peut conclure une convention avec une autre collectivité territoriale.

On ne peut que s'interroger sur la pertinence et le manque de précision de ces dispositions. Elles apparaissent redondantes avec les dispositions adoptées récemment par le Parlement à l'article 46 de la loi précitée du 13 octobre 2014. En particulier, les dispositions du premier alinéa sont sans portée normative et s'apparentent plus à un exposé des motifs. C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté l'amendement COM-648, proposé par ses rapporteurs, supprimant cet alinéa inutile.

La même analyse s'applique au dernier alinéa permettant à une collectivité territoriale ne disposant pas de laboratoires d'analyses agréés de conventionner avec une collectivité en possédant un. Outre que la rédaction proposée est imprécise, une telle faculté est déjà prévue par le droit existant. En effet, le troisième alinéa de l'article L. 5111-1 du code général des collectivités territoriales autorise les collectivités territoriales à conclure des conventions entre collectivités territoriales ayant pour objet la réalisation de prestations de services. C'est pourquoi votre commission a supprimé cet alinéa, en adoptant l'amendement COM-650 de ses rapporteurs.

Quant au deuxième alinéa, votre commission a adopté l'amendement COM-649 de ses rapporteurs afin de clarifier et de préciser le dispositif proposé portant sur la faculté, pour l'État, une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités de déléguer par convention la réalisation de contrôles dans certains domaines à une collectivité disposant d'un laboratoire agréé.

Votre commission a adopté l'article 24 bis AA ainsi modifié.

Article 24 bis A
(art. L. 1424-7 du code général des collectivités territoriales)
Révision quinquennale du schéma départemental d'analyse
et de couverture des risques

Cet article résulte de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de séance de notre collègue Jacques Mézard.

Il vise à fixer une périodicité à la révision des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques (SDACR).

Ce document inventorie les risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des biens auxquels doivent faire face les services d'incendie et de secours et détermine les objectifs de couverture (implantation des casernes, dotation en personnels et en matériels...).

Il est élaboré par le service départemental d'incendie et de secours (SDIS) sous l'autorité du préfet puis soumis au conseil départemental. Il est fixé par arrêté préfectoral sur l'avis conforme du conseil d'administration du SDIS.

L'article L. 1424-7, enfin, prévoit sa révision à l'initiative du préfet ou du conseil d'administration, sans plus de précision.

L'auteur de l'amendement s'est appuyé sur les travaux de notre collègue Dominique de Legge, alors rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la sécurité civile. Celui-ci considérait le SDACR comme « un outil de pilotage stratégique, précieux en particulier en vue de la réalisation de nouveaux investissements » et regrettait qu'il soit « devenu dans de nombreux départements totalement obsolète » ; il concluait en conséquence à la nécessité de le soumettre à « une révision régulière »95(*).

L'Assemblée nationale a approuvé ce dispositif sous réserve d'un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Votre commission des lois a complété, par un amendement COM-651 de ses rapporteurs, l'article 24 bis A pour préciser que la périodicité quinquennale était applicable au SDACR des Bouches-du-Rhône régi par des dispositions particulières en raison de la division du territoire du département entre les interventions respectives du SDIS et du bataillon des marins-pompiers de Marseille (BMPM).

Votre commission a adopté l'article 24 bis A ainsi modifié.

Article 24 bis BA (supprimé)
(art. L. 1424-1-1 [nouveau] et L. 1424-35
du code général des collectivités territoriales)
Faculté de transférer aux EPCI les contributions des communes
au budget des SDIS

L'article 24 bis BA est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de Mme Christine Pires Beaune.

Son objet est de permettre le transfert des contributions communales aux budgets des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) aux EPCI non compétents ou créés lors de la départementalisation des services d'incendie et de secours opérée par la loi n° 96-369 du 3 mai 1996.

Il s'agit ainsi de remédier au droit en vigueur, appliqué dans toute sa rigueur par le Conseil d'État : la Haute juridiction a jugé que les communes ne pouvaient transférer à l'intercommunalité à laquelle elles appartiennent leur contribution due au titre du fonctionnement du SDIS, qui constitue une dépense obligatoire et non une compétence96(*).

Or, note l'auteur de l'amendement, « cette situation fragilise considérablement le bon fonctionnement de nombreux SDIS, faute pour eux de disposer de ressources suffisantes, et met parallèlement en péril certaines communes, contraintes de verser des contributions qui parfois s'avèrent difficilement soutenables »97(*).

En conséquence, l'article 24 bis BA permet le transfert des contributions communales à l'EPCI créé après le 3 mai 1996. Dans ce cas, le montant versé par l'EPCI au SDIS serait égal à la somme des contributions des communes concernées pour l'exercice précédant le transfert.

Comme le prévoit déjà l'article L. 1424-35 pour le calcul des contributions des communes et EPCI, pourrait être prise en compte la présence d'agents publics titulaires ou non parallèlement sapeurs-pompiers volontaires parmi les effectifs des communes membres.

Par ailleurs, celles des communes qui auraient transféré l'acquittement de leur contribution à l'intercommunalité continueraient de siéger au conseil d'administration du SDIS jusqu'au prochain renouvellement de celui-ci « afin de ne pas perturber les équilibres existants ».

Pour vos rapporteurs, la disposition proposée soulève une difficulté juridique majeure en contournant le principe de spécialité des établissements publics, lequel constitue l'un des fondements de leur cadre statutaire.

Sans méconnaître la réalité des difficultés rencontrées par certaines communes, ils considèrent que cette question doit s'inscrire dans une réflexion générale sur le fonctionnement des SDIS.

En conséquence, par l'adoption de leur amendement COM-652, votre commission a supprimé l'article 24 bis BA.

Article 24 bis B
(art. L. 3231-3-2 et L. 4253-6 [nouveaux] du code général
des collectivités territoriales)
Octroi de subventions par les départements et régions
aux associations intervenant en matière de secours en mer

Cet article résulte de l'adoption par le Sénat, en séance, d'un amendement de vos rapporteurs destiné à pérenniser les interventions de la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM) qui, agréée pour les opérations de secours et de sauvetage par le ministre chargé de la mer, assure une mission de service public au large des côtes françaises, en métropole comme outre-mer.

Vos rapporteurs rappellent que les moyens de la SNSM assurent près de la moitié des opérations de sauvetage dans la zone littorale et en mer, 80 % des interventions de nuit et le week-end en mer.

Une partie de son financement provient de fonds publics. Outre l'État, les régions, les communes et les départements lui attribuent des subventions qui complètent les ressources privées résultant essentiellement de legs et dons.

L'article 24 bis B vise donc à préserver sa capacité opérationnelle au-delà de la suppression de la clause générale de compétence des départements et des régions en ouvrant la faculté en tout état de cause aux départements et régions d'attribuer des subventions de fonctionnement et d'investissement aux associations reconnues d'utilité publique assurant une mission de service public en matière de secours en mer.

Cependant, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement par sa commission des lois, l'Assemblée nationale a supprimé l'article 24 bis B en considérant qu'il était redondant avec la disposition proposée par le même auteur à l'article 11 pour compléter le code des transports : celle-ci prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales compétentes en matière de ports - régions et communes - de concourir au financement des organismes de secours et de sauvetage en mer agréés. Le département, selon le texte adopté par l'Assemblée nationale, serait donc exclu du dispositif. Une partie des financements actuels de la SNSM serait de ce fait supprimée.

C'est pourquoi, par un amendement COM-653 de ses rapporteurs, la commission a privilégié la solution qu'elle avait précédemment proposée à la Haute assemblée afin de préserver un outil indispensable de notre système d'organisation du secours maritime.

Votre commission a rétabli l'article 24 bis B dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Article 24 bis C
(art. L. 3461-1 et L. 5552-2 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Octroi de subventions par les départements et les régions d'Alsace-Moselle pour la promotion du droit alsacien-mosellan

Le présent article, inséré par le Sénat en séance publique à l'initiative de vos rapporteurs, a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, par adoption d'un amendement du Gouvernement. Il propose d'insérer deux nouveaux articles au sein du code général des collectivités territoriales permettant aux départements de Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et des régions Alsace et Lorraine d'attribuer des subventions à l'Institut de droit alsacien-mosellan et à tout organisme local concourant à la connaissance et à la promotion du droit local dans ces territoires. Votre commission a jugé indispensable l'insertion de cette précision en raison de la suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements, prévue respectivement aux articles 1er et 24 du présent projet de loi.

Le droit local en Alsace et Moselle, applicable dans les seuls départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, est un régime juridique créé en 1919 pour conserver les dispositions mises en place par les autorités allemandes entre 1871 et 1918 lorsque ces dernières sont estimées plus favorables que les dispositions préexistantes qui ont, entre-temps, été modifiées ou supprimées par la législation française. Il diffère ainsi, dans plusieurs matières, du droit applicable dans le reste du territoire national98(*).

Par ailleurs, comme l'avait indiqué notre ancien collègue M. Jean-Pierre Michel, le Conseil constitutionnel a reconnu, en 2011, que l'existence du droit local alsacien-mosellan représentait un principe fondamental reconnu par les lois de la République99(*). Par conséquent, « la différence de traitement résultant du particularisme du droit local avec le droit applicable sur le reste du territoire national ne peut être remise en cause sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité devant la loi. » Pour promouvoir la connaissance du droit local et apporter une expertise aux problèmes juridiques soulevés par sa combinaison avec le droit général national, a été créé en 1985, sous la forme d'une association inscrite de droit local, l'Institut de droit local alsacien-mosellan. Sa mission a été reconnue d'utilité publique en 1995. Il est à la disposition des administrations, des élus, des praticiens du droit et des citoyens confrontés à l'application d'une disposition de droit local. Une circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996100(*) invite les différents ministères à consulter l'Institut lors de la codification de dispositions intéressant le droit local.

Les spécificités du droit alsacien-mosellan et les missions assignées à l'Institut ont incité votre commission, à l'initiative de ses rapporteurs, à prévoir explicitement une possibilité, pour les collectivités départementales et régionales concernées, de pouvoir participer par des subventions au fonctionnement de cet institut et de tout organisme poursuivant les mêmes missions. M. André Vallini, secrétaire d'État chargé de la réforme territoriale, s'est opposé à ces dispositions, estimant que « même après la suppression de la clause de compétence générale, [les collectivités territoriales concernées] pourront continuer à participer au financement de l'Institut du droit local alsacien-mosellan au titre de leurs compétences en matière de culture ou d'accès au droit. »101(*) Or l'accès au droit ne constitue pas, en tant que telle, une compétence régionale. Votre commission ne partage pas l'argument du Gouvernement, repris par la commission des lois de l'Assemblée nationale, selon lequel les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales consacrent le caractère partagé de la compétence des collectivités territoriales en matière de développement culturel. Votre commission n'est pas convaincue par la qualification avancée par le Gouvernement selon laquelle la promotion et la connaissance du droit alsacien-mosellan et son articulation avec le droit de l'Intérieur seraient une composante de la culture locale.

Aussi, votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-654 de ses rapporteurs tendant à rétablir l'article 24 bis C dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Article 24 bis D (suppression maintenue)
(art. L. 224-9 et L. 224-11 [abrogé] du code de l'action sociale et des familles)
Suppression de l'obligation de constituer des associations départementales d'entraide des pupilles et anciens pupilles de l'État

Introduit lors de l'examen en séance publique au Sénat contre l'avis de vos rapporteurs, cet article visait à supprimer l'obligation de constituer des associations départementales d'entraide des pupilles et anciens pupilles de l'État, ainsi que l'obligation d'utiliser les biens de pupilles de l'État décédés sans héritier au profit des pupilles et anciens pupilles.

Selon les auteurs des amendements à l'origine de cette disposition102(*), la diminution du nombre d'enfants abandonnés ou orphelins de père et de mère, reconnus pupilles de l'État, aurait conduit les associations des pupilles et des anciens pupilles de l'État à s'ouvrir à d'autres publics, tels les anciens bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance. Faute de pupilles de l'État à aider, ces associations auraient dû être dissoutes par les préfets et, en tout état de cause, il conviendrait de mettre fin à l'obligation légale de constituer de telles associations dans chaque département en abrogeant l'article L. 224-11 du code de l'action sociale et des familles. Cette abrogation aurait pour seule conséquence de supprimer l'obligation légale tout en permettant aux associations existantes de prospérer.

Cette disposition visait également à mettre fin aux dérives constatées dans l'utilisation des fonds recueillis par certaines associations en application de l'article L. 224-9 du code de l'action sociale et des familles. Ce dernier prévoit en effet que les biens d'un pupille de l'État décédé sans héritier « sont recueillis par le département et utilisés pour l'attribution de dons ou de prêts aux pupilles et anciens pupilles de l'État ». La suppression de ce dernier membre de phrase aurait donc pour effet, pour les auteurs de cette disposition, de prévenir toute malversation dans l'utilisation de ces biens.

Lors de l'examen en séance publique, vos rapporteurs avaient fait valoir que cette disposition était sans lien, même indirect, avec le texte en discussion.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, quant à elle, observé que l'article L. 224-11 du code de l'action sociale et des familles prévoit explicitement la participation de ces associations d'entraide à l'effort d'insertion sociale des personnes admises ou ayant été admises dans le service de l'aide sociale à l'enfance ; en conséquence, il ne pouvait être soutenu que ces associations perdaient leur objet en l'absence de pupilles de l'État dans un département, sauf à méconnaître le champ d'intervention reconnu par le législateur à ces associations. Elle relevait qu'au contraire, ces associations avaient toute leur utilité en leur qualité de représentantes des pupilles et des usagers des services de la protection de l'enfance, siégeant de surcroît au sein des conseils de famille et dans les commissions d'agrément en vue d'adoption, en application des articles L. 224-2 et R. 225-9 du code de l'action sociale et des familles.

Enfin, s'agissant des abus constatés dans l'utilisation des legs au profit des pupilles, la commission des lois de l'Assemblée nationale estimait, à juste titre, que ces agissements relevaient de sanctions pénales, non du droit à l'aide sociale. Elle a donc adopté un amendement de suppression du Gouvernement.

Souscrivant à l'ensemble de ces observations, votre commission a maintenu la suppression de l'article 24 bis D.

Article 24 bis (suppression maintenue)
Financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers

Introduit lors de l'examen en commission en première lecture au Sénat par un amendement de notre collègue René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, cet article créait un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à contribuer au financement de la prise en charge des mineurs isolés étrangers par les départements.

Ce prélèvement sur recettes avait un double objet.

D'une part, il permettait de pérenniser, en lui conférant une base légale, la partie financière du protocole d'accord conclu entre l'État et l'Assemblée des départements de France le 31 mai 2013. Celui-ci prévoit en effet la prise en charge par l'État de la période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes gens se présentant comme mineurs isolés étrangers, dans la limite de cinq jours et sur la base d'un remboursement forfaitaire de 250 euros par jeune et par jour.

D'autre part, il visait à couvrir la prise en charge des mineurs isolés étrangers recueillis au sein des services de l'aide sociale à l'enfance au-delà de cette première période de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation lorsque le coût de cette prise en charge excède un seuil fixé par arrêté interministériel. Ce dispositif ne remettait ainsi pas en cause la compétence départementale en la matière tout en permettant à un département exposé à un surcoût de solliciter une assistance financière.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant cette disposition au motif qu'eu égard à son bilan encourageant, le dispositif issu du protocole du 31 mai 2013 bénéficierait d'un financement pérenne de la part de l'État.

Cette disposition étant ainsi satisfaite - du moins, en partie -, votre commission a maintenu la suppression de l'article 24 bis.

CHAPITRE II
AMÉLIORATION DE L'ACCESSIBILITÉ
DES SERVICES À LA POPULATION

Article 25
(art. 26 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995)
Création d'un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services
au public sur le territoire départemental

Le présent article vise à créer un schéma d'amélioration de l'accessibilité des services au public sur le territoire départemental.

En première lecture, votre commission avait estimé que le rétablissement d'un outil de planification d'accès aux services, opposables à tous les opérateurs, était un élément participant au renforcement de la présence des services publics sur nos territoires. Elle avait adopté le présent article sans modification. Néanmoins, en séance publique, le Sénat avait regretté l'adoption d'un schéma supplémentaire et avait supprimé le présent article.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur améliorant le dispositif initial sur plusieurs points. En premier lieu, elle a renforcé le rôle du département dans l'élaboration du schéma en proposant que ce dernier soit élaboré conjointement par l'État, le département et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle propose également d'associer la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) à la procédure d'élaboration du schéma ainsi qu'au suivi de l'exécution des actions inscrites dans le schéma. La rédaction issue des travaux de la commission des lois permet explicitement aux associations d'usagers des services au public d'être signataires de la convention qui fixe les actions inscrites dans le schéma départemental. Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a introduit des dispositions prévoyant explicitement les modalités de révision du schéma.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui renforce le rôle des départements par rapport aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dans l'élaboration du schéma. La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale propose ainsi de faire de l'État et du département des co-élaborateurs du schéma, tout en associant les EPCI à fiscalité propre. Le projet de schéma serait transmis pour avis à ces derniers, à la CTAP ainsi qu'au conseil régional et serait approuvé par le conseil départemental.

Outre trois amendements rédactionnels et de coordination de son rapporteur, l'Assemblée nationale a également adopté trois amendements identiques du Gouvernement, de Mme Jeannine Dubié et de M. Germinal Peiro supprimant le rôle de la conférence territoriale de l'action publique dans le suivi de l'exécution des actions du schéma territorial, estimant qu'elle n'était pas un organisme adapté et que ce suivi devrait être conduit par tous les acteurs territoriaux ayant participé à l'élaboration du schéma.

Votre commission approuve les modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui renforcent le rôle du département dans l'élaboration et la mise en oeuvre du schéma départemental d'amélioration des services au public. Elle a donc adopté l'article 25 sans modification.

Article 25 bis
(art. L. 312-3-1 [nouveau] et L. 312-5-2 du code de la construction
et de l'habitation)
Garantie des emprunts contractés pour des opérations immobilières destinées au logement des personnels de police et de la gendarmerie nationales, des services d'incendie et de secours
et de l'administration pénitentiaire

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique par l'Assemblée nationale, qui vise à permettre aux collectivités territoriales de garantir les emprunts contractés par des organismes bailleurs de logements sociaux ayant pour objet la construction de logements au bénéfice du personnel de la gendarmerie et de la police nationales, des services d'incendie et de secours (SDIS) et de l'administration pénitentiaire.

Depuis la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, les bailleurs sociaux103(*) peuvent, à titre subsidiaire et en qualité de prestataires de services, réaliser des travaux, acquérir, construire et gérer des immeubles à usage d'habitation au profit des fonctionnaires de la police et de la gendarmerie nationales, des services départementaux d'incendie et de secours ou des services pénitentiaires ainsi que les locaux accessoires à ces immeubles et les locaux nécessaires au fonctionnement des gendarmeries.

Ces opérations demeurent insuffisantes au regard des besoins immobiliers des services. Pour inciter les bailleurs sociaux à investir dans ce type d'opérations immobilières, le Gouvernement souhaite que les bailleurs sociaux bénéficient des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations. Toutefois, l'octroi de ces prêts nécessite que l'opération soit garantie par une collectivité territoriale.

Cet article a pour objet d'ouvrir aux bailleurs sociaux le bénéfice des financements du fonds d'épargne en permettant aux collectivités territoriales de garantir de tels emprunts, qui feraient l'objet pour chaque opération d'une convention entre l'État, les organismes bailleurs, les collectivités territoriales et leurs groupements fixant les conditions de réalisation et de financement.

Vos rapporteurs estiment qu'il est pertinent que les collectivités territoriales puissent garantir de tels emprunts, solution préférable à la conclusion par les collectivités de baux emphytéotiques administratifs prévus par les articles L. 1311-4 et L. 1311-4-1 du code général des collectivités territoriales104(*).

Vos rapporteurs s'étonnent toutefois de la rédaction de l'alinéa 10 du présent article qui prévoit que le refus de garantir en tout ou partie ces emprunts fait obstacle à la réalisation des opérations de construction de ces logements professionnels. Il semble surprenant de lier la réalisation de ces opérations à l'acceptation par la collectivité de garantir ces emprunts alors même que d'autres sources de financement pourraient soutenir les bailleurs sociaux.

De plus, la rédaction proposée du nouvel article L. 1619-1 du code général des collectivités territoriales ne permet pas aux collectivités territoriales de garantir seulement partiellement les emprunts contractés. Enfin, aucune contrepartie ne semble prévue pour les collectivités territoriales qui accepteraient de garantir les emprunts contractés par les bailleurs sociaux.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-655 visant à supprimer l'alinéa 10.

Votre commission a adopté l'article 25 bis ainsi modifié.

Article 26
(art. 27, 27-2 [nouveau], 30 et 30-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ; art. 28, 29 et 29-1 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation
pour l'aménagement et le développement du territoire ; art. 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection
de la montagne)
Création de maisons de services au public

Le présent article vise à substituer aux maisons de services publics, créés par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, les maisons de services au public.

En première lecture, votre commission des lois avait estimé que cette transformation emporterait plusieurs évolutions positives et avait adopté un amendement de précision. D'une part, le nouveau dispositif des maisons de services au public obéit à une procédure plus souple pour faciliter la création de ces partenariats. D'autre part, il tend à faire évoluer la notion de services publics pour s'adapter aux nouveaux besoins des populations.

Néanmoins, en séance publique, le Sénat a adopté deux amendements identiques de suppression de M. Jacques Mézard et de M. Christian Favier estimant que cette transformation ne se justifiait pas.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a rétabli l'article 26 du projet de loi dans une version qui intègre les ajustements rédactionnels proposés par votre commission des lois.

En séance publique, le présent article a fait l'objet d'un amendement de coordination proposé par son rapporteur M. Olivier Dussopt et d'un amendement rédactionnel du Gouvernement qui précise que les services « nécessaires à la satisfaction des besoins de la population » pourront être rassemblés au sein d'une maison de services au public. Elle a également adopté un deuxième amendement du Gouvernement qui limite aux seuls EPCI la possibilité de définir des obligations de service public en cas d'inadaptation de l'offre privée.

Enfin, toutefois, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui réécrit la procédure de concertation en cas de réorganisation des services publics pour prendre en compte la suppression des commissions départementales d'organisation et de modernisation des services publics. Néanmoins, cette rédaction renvoie à l'article 14 de la loi du 23 février 2005, codifié à l'article L. 211-2 du code de l'éducation, qui prévoit une procédure de concertation en cas de révision de la carte des formations du second degré. Cette précision semblant peu pertinente, votre commission des lois a adopté un amendement COM-656 qui supprime ce renvoi.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 26 bis (suppression maintenue)
(art. L. 1530 bis du code général des impôts, art. 56 et 59
de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014)
Taxe pour la gestion des milieux aquatiques

Le présent article avait été introduit contre l'avis du Gouvernement, par l'adoption par le Sénat en séance publique d'un amendement de M. Pierre-Yves Collombat, repris par vos rapporteurs, sous réserve d'une rectification consistant à reporter de 2016 à 2018 la date d'entrée en vigueur de la prise de compétence en matière de gestion des milieux aquatiques (GEMAPI).

Cet article avait tout d'abord pour objet de lever une ambiguïté résultant de la lecture combinée du futur105(*) article L. 211-7-2 du code de l'environnement autorisant le financement des actions en matière de gestion des milieux aquatiques par une taxe pour la gestion des milieux aquatiques106(*).

En effet, celle-ci a pour objet de permettre de financer la compétence de gestion des milieux aquatique au sens large, c'est-à-dire aussi bien les actions du coeur de la compétence que les actions plus connexes, conformément au nouvel article L. 211-7-2 précité. Or la rédaction du code général des impôts est plus restrictive.

Il convenait donc de mettre l'article 1530 bis du CGI en conformité avec la rédaction large de l'article L. 211-7-2 du code de l'environnement en prévoyant qu'à titre subsidiaire, la taxe pouvait permettre de financer aussi des actions ayant un lien avec la compétence de gestion des milieux aquatiques mais ne relevant pas strictement de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, à droit constant.

En second lieu, l'article 26 bis avait pour objet de repousser de 2016 à 2018 la date de la prise de la compétence de gestion des milieux aquatiques par le bloc communal. En effet, il a été considéré comme nécessaire de disposer d'un délai supplémentaire pour organiser les syndicats en charge de cette compétence - établissements publics d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) et établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) - et pour accompagner les communes et intercommunalités dans l'exercice de cette nouvelle compétence.

Lors de son examen par la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article a été supprimé par deux amendements, présentés par le Gouvernement et par son rapporteur. Toutefois, lors de l'examen du texte en séance publique, la disposition repoussant la prise de compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations a été intégrée, à l'initiative du rapporteur de la commission des lois, à l'article 22 bis B du présent projet de loi107(*).

Celui-ci a justifié la suppression de l'article en estimant que la rédaction proposée par le Sénat avait pour « objet affiché » de lever des incohérences formelles mais qu'elle avait en réalité pour objet « d'étendre les affectations possibles du produit de la taxe » et risquait ainsi d'en faire une « ressource d'emploi général », ce qui pourrait conduire à « une utilisation inefficace des ressources dégagées par la taxe »108(*).

Comme le relève le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article L. 211-7-2 du code de l'environnement permet le financement d'une taxe pour financer les travaux relevant des 1°, 2°, 4° et 7° à 12° de l'article L. 211-7. Or, l'article 1530 bis du code général des impôts, pris en application de l'article L. 211-7-2, ne prévoit le financement que des compétences définies aux 1°, 2°, 5° et 8°. Autrement dit, l'article 1530 bis, pris en application de l'article L. 211-7-2, est effectivement plus restrictif.

Contrairement à ce que soutient le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, il existe donc bien une contradiction entre ces deux articles.

Toutefois, il peut être aussi considéré que l'objet de la taxe ne visait qu'à financer exclusivement la compétence de gestion des milieux aquatiques, c'est-à-dire les missions définies aux 1°, 2°, 5° et 8° de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, dans la mesure où cette taxe a été spécialement instituée pour financer cette nouvelle compétence, identifiée au sein des missions relatives au grand cycle de l'eau.

En conséquence, votre commission a maintenu la suppression de l'article 26 bis.

Article 26 ter (supprimé)
(art. L. 212-8 du code de l'éducation)
Participation d'une commune dont des enfants sont scolarisés
dans une autre commune dispensant un enseignement de langue régionale
aux dépenses de fonctionnement de cette commune

Le présent article a été inséré en séance publique à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement. Il prévoit une répartition des charges de fonctionnement des écoles publiques dispensant un enseignement en langue régionale.

L'article L. 212-8 du code de l'éducation prévoit un mécanisme de répartition des charges de fonctionnement109(*) entre une commune dont une école publique accueille des enfants de plusieurs autres communes et ces dernières. Cette répartition se fait par accord entre la commune d'accueil et la ou les communes de résidence des enfants scolarisés. En l'absence d'accord entre les communes concernées sur la répartition des dépenses, le représentant de l'État dans le département fixe la participation de chaque commune après avis du conseil départemental de l'éducation nationale (CDEN). La contribution de la commune de résidence aux dépenses de fonctionnement de la commune d'accueil prend en compte les éléments suivants : ressources de la commune de résidence, nombre d'élèves de cette commune scolarisés dans la commune d'accueil, coût moyen par élève calculé sur la base des dépenses de l'ensemble des écoles publiques (écoles maternelles, classes enfantines, écoles primaires) de la commune d'accueil.

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa appliquant le dispositif de l'article L. 212-8 du code de l'éducation aux enfants scolarisés dans une commune autre que celle de leur résidence dispensant un enseignement de langue régionale. Ainsi, le maire d'une commune disposant d'une capacité d'accueil suffisante dans ses écoles, ne pourrait s'opposer à la scolarisation d'enfants résidant sur sa commune dans une commune voisine dispensant un enseignement de langue régionale. Dans ce cas, la commune de résidence serait tenue de participer au financement des dépenses de fonctionnement de la commune d'accueil des enfants. Cette participation reposerait sur un accord entre les deux communes. Toutefois, le dispositif proposé ne prévoit aucune disposition en cas d'absence d'accord entre les communes concernées.

Estimant peu pertinente l'instauration d'un nouveau cas de participation obligatoire des communes de résidence à la scolarisation d'un élève dans une autre commune, votre commission a adopté les amendements de suppression COM-147 de M. Pierre-Yves Collombat et COM-67 de M. Jean-Pierre Grand.

Votre commission a supprimé l'article 26 ter.

CHAPITRE III
LUTTE CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE

Article 27
(art. L. 1425-1, L. 1425-2 et L. 5722-11 [nouveau]
du code général des collectivités territoriales
Principe de cohérence entre les différents interventions
des collectivités territoriales et de leurs groupements
en matière de lutte contre la fracture numérique

Le présent article vise à renforcer la cohérence des interventions publiques en matière numérique, en clarifiant les modalités d'interventions des personnes publiques concernées, d'une part, par la définition de nouvelles conditions de versement de fonds de concours entre personnes publiques pour l'établissement et l'exploitation d'un réseau de communications électroniques, d'autre part, par l'articulation de la planification numérique avec le nouveau schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) prévu à l'article 6.

Votre commission a adopté, en première lecture, un amendement de M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, afin :

- de porter à trente ans la durée maximale de versement des fonds de concours en raison de la nature des investissements concernés impliquant de longues périodes d'amortissement ;

- d'étendre à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté de recevoir des fonds de concours des autres collectivités ou groupements concernés par un projet d'aménagement numérique ;

- de sécuriser la base légale de certains montages existants en faisant référence à la compétence générale d'aménagement du territoire ;

- d'étendre, à l'initiative de vos rapporteurs, les missions des syndicats mixtes concernés à l'exploitation des réseaux de télécommunications, et non pas seulement à leur établissement.

En séance publique, outre un amendement rédactionnel de ses rapporteurs, votre Haute Assemblée a adopté un amendement de M. Éric Doligé autorisant la délégation de compétence en matière d'aménagement numérique entre deux syndicats mixtes, afin de permettre une « exploitation supra-départementale des réseaux construits à une échelle départementale ».

En dehors de plusieurs amendements rédactionnels de son rapporteur à l'utilité discutable, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé le critère portant sur la période de déploiement comme élément définissant le principe de cohérence des réseaux d'initiative publique, en raison de son caractère superflu en comparaison des deux autres critères que sont le type de services rendus et les zones géographiques concernées. Elle a également supprimé la disposition permettant la délégation de compétence en matière d'aménagement numérique entre deux syndicats mixtes, cette faculté étant déjà prévue par le présent article. Enfin, elle a rétabli, sur proposition de son rapporteur, le dispositif initial du Gouvernement relatif à la possibilité de bénéficier de fonds de concours pour l'établissement d'un réseau de communications électroniques : ainsi, elle a supprimé ce bénéfice à l'exploitation des réseaux et réduit à vingt ans la durée maximale de versement de ces fonds de concours.

Votre commission ne partage pas ces dernières modifications. Elle estime que la période de trente ans répond à un véritable besoin des acteurs, en raison notamment de la nécessaire organisation qu'implique la mise en service des réseaux numériques. En outre, elle estime important de prévoir le recours à ces fonds de concours pour l'exploitation des réseaux et non pas seulement pour leur investissement.

C'est pourquoi, outre les amendements rédactionnels COM-658 et COM-659 de ses rapporteurs, votre commission a adopté l'amendement COM-660 allongeant à trente ans la durée maximale de versement des fonds de concours et élargissant ce bénéfice à l'exploitation des réseaux numériques.

Elle a également, par l'amendement COM-424 de Mme Jacqueline Gourault, renforcé l'optimisation des stratégies et des financements de l'aménagement numérique tout en respectant l'investissement et les prérogatives des départements en la matière. Enfin, elle a adopté l'amendement COM-510 du Gouvernement visant à ouvrir le dispositif dérogatoire sur les fonds de concours uniquement aux syndicats mixtes exerçant pleinement la compétence numérique et non à ceux gérant par délégation un ou plusieurs réseaux pour le compte d'une autre collectivité dans un temps limité.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Article 27 bis
(art. L. 32, L. 34-8-1 et L. 34-8-5 [nouveau] du code des postes
et des télécommunications électroniques)
Obligation de couverture
des zones « blanches » et « grises » de téléphonie mobile

Le présent article résulte d'un amendement de M. Jacques Mézard, adopté par le Sénat en séance publique, reprenant les dispositions de l'article 6 de la proposition de loi n° 118 (2011-2012) de MM. Hervé Maurey et Philippe Leroy visant à assurer l'aménagement numérique du territoire, adoptée par le Sénat le 14 février 2012 et rejetée par l'Assemblée nationale le 22 novembre 2012. Il tend à mettre en oeuvre une obligation de couverture des zones dites « grises » ou « blanches » de téléphonie mobile, en recourant à la prestation d'itinérance locale ou à la mutualisation des infrastructures de deuxième génération.

L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) évalue à 2,2 % la part de la population métropolitaine - soit plus d'un million de personnes - vivant dans des zones « blanches » ou « grises » 110(*), c'est-à-dire des territoires ne présentant pas une couverture téléphonique satisfaisante. Comme l'indique M. Olivier Dussopt, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « dans la mesure où elles sont peu peuplées, parfois difficiles d'accès et, en tout état de cause, peu rentables, ces zones sont malheureusement trop fréquemment délaissées par les opérateurs. »

Pour améliorer les conditions de réception en matière de téléphonie mobile dans ces zones, ont été créés deux dispositifs techniques.

Le premier, appelé « itinérance » et défini à l'article L. 34-8-1 du code des postes et télécommunications électroniques, consiste à ce que l'opérateur présent prenne en charge les communications des autres opérateurs. Ainsi, chaque abonné, quel que soit son opérateur, peut émettre et recevoir des appels dans une zone couverte par au moins un opérateur. Cette prestation fait l'objet d'une convention de droit privé entre les opérateurs et détermine les conditions techniques et financières du dispositif. Cette convention est ensuite communiquée à l'ARCEP qui peut, après avis de l'Autorité de la concurrence, demander la modification des accords d'itinérance locale déjà conclus.

Le second est celui de la mutualisation, prévu par le décret n° 2006-268 du 7 mars 2006 relatif aux conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux et à la fourniture de services de radiocommunications mobiles, qui vise à inciter les opérateurs à conclure des accords de mutualisation pour les infrastructures passives - les pylônes - afin de réduire leurs coûts dans les zones « grises » jugées peu rentables.

Comme l'avait souligné notre collègue, M. Hervé Maurey, « Si le cadre juridique permet ou incite donc à l'itinérance et à la mutualisation, notamment dans les zones `zones grises', il ne l'impose aucunement, ce qui explique sans doute l'importance encore non négligeable de ces dernières. ».111(*)

Afin d'assurer un déploiement satisfaisant du dispositif de l'itinérance et permettre une couverture en téléphonie mobile sur l'ensemble du territoire, le présent article pose notamment l'obligation, à la charge des opérateurs, de prestation d'itinérance locale dans les zones non couvertes par des services de téléphonie mobile de deuxième génération. Par dérogation, les opérateurs pourraient mutualiser leurs infrastructures, en cas d'accord en ce sens. Les zones concernées feraient l'objet d'une concertation entre le représentant de l'État dans la région, les départements et les opérateurs de radiocommunications mobiles.

Outre quatre amendements rédactionnels, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement supprimant la référence aux services mobiles de deuxième génération pour recourir à la prestation d'itinérance locale afin de permettre son utilisation aux autres générations (3G et 4G). En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision de son rapporteur.

Votre commission se félicite de la position du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale qui a rappelé, à l'instar de M. Jacques Mézard lors du débat en séance publique en première lecture, que « la situation de certains de nos territoires en matière d'accès à la téléphonie mobile appelle une réponse rapide. » Malgré les annonces répétées du Gouvernement du dépôt et de l'examen d'un projet de loi numérique qui, à ce jour, n'est toujours pas inscrit à l'ordre du jour parlementaire, le présent article permet d'imposer aux opérateurs de téléphonie mobile la couverture des zones « grises » et « blanches » tout en limitant la prestation d'itinérance aux seules services de deuxième génération.

Votre commission a adopté l'article 27 bis sans modification.

CHAPITRE IV
COMPÉTENCES PARTAGÉES DANS LE DOMAINE
DE LA CULTURE, DU SPORT, DE LA VIE ASSOCIATIVE,
DU TOURISME ET DE LA PROMOTION DES LANGUES RÉGIONALES ET REGROUPEMENT DE L'INSTRUCTION
ET DE L'OCTROI D'AIDES OU DE SUBVENTIONS

Article 28 A (suppression maintenue)
Exercice conjoint par l'État et les collectivités territoriales des droits
culturels des citoyens

Le présent article a été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Christine Blandin, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à consacrer les droits culturels des citoyens, garantis par l'intervention conjointe de l'État et des collectivités territoriales.

Cet article est sans portée normative et apparaît superflu d'autant que l'intervention conjointe de l'État et des collectivités territoriales est prévue à l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel elles concourent avec l'État « au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ». C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur supprimant cet article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 28 A.

Article 28
(art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales)
Reconnaissance d'une compétence partagée dans les domaines
de la culture, du sport, du tourisme et de l'éducation populaire

Le présent article tend à affirmer une compétence partagée entre les différents échelons territoriaux pour l'exercice de certaines politiques publiques, qui font l'objet d'une multiplicité d'acteurs locaux et de financements importants.

Votre commission, en première lecture, a reconnu aux groupements de communes et aux collectivités territoriales à statut particulier les mêmes compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme que les autres échelons territoriaux, à l'initiative de vos rapporteurs, de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre. Elle a également accordé à la coopération internationale et à l'action extérieure le statut de compétence partagée, sur proposition de M. Ronan Dantec. Enfin, elle a adopté deux amendements de Mmes Catherine Morin-Desailly et Valérie Létard, respectivement rapporteures pour avis de la commission de la culture et de celle des affaires économiques, prévoyant la création de commissions dédiées à la culture, au sport et au tourisme au sein des conférences territoriales de l'action publique (CTAP), afin que ces questions fassent obligatoirement l'objet de réflexions entre les différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications au présent article. Elle a, sur proposition de son rapporteur, supprimé l'action extérieure et la coopération internationale de la liste des compétences partagées et les a remplacées, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré et M. Paul Molac, par la jeunesse, la vie associative, l'éducation populaire et la promotion des langues régionales. Elle a également supprimé le principe des commissions thématiques en matière de culture, de sport et de tourisme au sein des CTAP, au motif que l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales dispose que celle-ci « organise librement ses travaux, au travers de commissions thématiques » et que cette précision méconnaîtrait la libre organisation des travaux des CTAP.

En séance publique, a été adopté un amendement du Gouvernement supprimant les références à la jeunesse et à la vie associative des compétences partagées, ce dont se félicite votre commission : il ne s'agit pas en effet de compétences mais de politiques publiques dont l'exercice est assumé par l'ensemble des échelons territoriaux en fonction de leurs compétences respectives. Ce même amendement a également supprimé la mention des groupements et des collectivités territoriales à statut particulier de la liste des collectivités bénéficiaires des compétences partagées par le présent article, en raison du principe de spécialité régissant les premiers et de la recherche d'une rationalisation des compétences pour les secondes.

Votre commission estime que la mention expresse de la coopération internationale et de l'action extérieure de la liste des compétences partagées se justifie pleinement, malgré les dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales qui consacre l'intervention des collectivités en la matière, argument avancé par M. Olivier Dussopt. Les mêmes arguments peuvent être avancés pour le sport, la culture ou le tourisme pour lesquels plusieurs dispositions reconnaissent l'intervention des différents échelons locaux, pourtant déjà consacrée à l'article L. 1111-4 modifié par le présent article. Par conséquent, aucun des arguments avancés ne justifie leur suppression de la liste précitée. Par ailleurs, votre commission estime que la promotion des langues régionales ne représente pas, en tant que telle, une compétence mais une composante de la culture. Il apparaît plus judicieux de retenir des termes larges plutôt que d'énumérer toutes les compétences culturelles qui doivent faire l'objet d'un exercice partagé, une liste étant par définition limitative. Ces deux modifications ont été adoptées par votre commission, à l'initiative de l'amendement COM-661 de ses rapporteurs.

Enfin, votre commission a rétabli le principe des commissions thématiques obligatoires au sein des CTAP en matière de culture et de sport, en adoptant l'amendement COM-282 de Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (suppression maintenue)
(art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales)
Continuité des politiques publiques en matière de culture,
de sport et de tourisme

Le présent article a été inséré par votre commission, en première lecture, à l'initiative de Mmes Catherine Morin-Desailly et Valérie Létard, respectivement rapporteures pour avis de la commission de la culture et de la commission des affaires économiques. Il confie aux conférences territoriales de l'action publique (CTAP) la responsabilité de la continuité des politiques publiques en matière de culture, de sport et de tourisme, afin d'éviter que des pans entiers de ces politiques ne soient abandonnés dans certains territoires ruraux ou périurbains.

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l'avis de votre commission, un amendement de M. Jacques Mézard, selon lequel les sénateurs seraient membres de droit des CTAP, justifié par le fait que, d'une part, le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » et, d'autre part, l'application du non cumul des mandats à partir de 2017 coupera les sénateurs de leur enracinement politique local.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé, sur proposition de son rapporteur, le présent article. En effet, d'une part, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'article 28 du présent projet de loi, reconnaît à ces trois compétences un caractère partagé. En outre, la raison d'être des CTAP est de coordonner les différents acteurs exerçant une même compétent. Et M. Olivier Dussopt de conclure que « l'objectif poursuivi par le Sénat est pleinement satisfait sans qu'il soit besoin d'ajouter au droit existant. » D'autre part, la commission des lois a estimé que les députés étaient tout aussi légitimes que les sénateurs à participer de plein droit aux CTAP. L'amendement de notre collègue M. Jacques Mézard a été perçu comme une provocation.

Votre commission partage les arguments formulés par les députés. Les CTAP sont un instrument de coordination des politiques publiques partagées et doivent, de ce fait, veiller à leur bon exercice ainsi qu'à leur continuité, afin de permettre à l'ensemble des territoires, quelles que soient leurs caractéristiques sociales et économiques, d'en bénéficier. En outre, lors des débats de la loi précitée du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi Maptam), votre commission s'était opposée à la présence de droit des sénateurs, au motif qu'il s'agit d'une instance réunissant des élus locaux pour aborder des problématiques locales. En outre, la présence des sénateurs ne peut se justifier par la fin du cumul des mandats et alourdirait la composition, déjà pléthorique, de ces instances.

Pour toutes ces raisons, votre commission a maintenu la suppression de l'article 28 bis.

Article 28 ter (suppression maintenue)
(art. L. 133-1, L. 133-2 et L. 133-10-1 A [nouveau] du code du tourisme)
Dispositions particulières applicables aux offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale

Issu de l'adoption, par votre commission, de trois amendements identiques de MM. Jacques Chiron, Yves Détraigne et Didier Marie, le présent article visait à permettre aux offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale d'associer des professionnels du tourisme au sein d'un comité technique consultatif pour formuler des avis à destination du conseil d'administration de la société.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a supprimé le présent article au motif qu'aucune disposition n'interdisait les offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale de mettre en place une telle instance consultative. Elle a estimé, sur le fondement de l'article L. 225-8 du code de commerce, que « l'exigence d'un actionnariat intégralement public ne constitue pas par elle-même un obstacle à ce que des personnes privées, professionnelles du tourisme et par définition non actionnaires d'une société publique locale, siègent au sein du conseil d'administration d'un office de tourisme constitué sous cette forme juridique. »112(*) À cet égard, la participation des professionnels du tourisme aux travaux du conseil d'administration est déjà effective dans de nombreux offices de tourisme.

Se ralliant aux arguments présentés par la commission des lois de l'Assemblée nationale, votre commission a maintenu la suppression de l'article 28 ter.

Article 29
(art. L. 1111-8-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Création de guichets uniques pour l'octroi d'aides et de subventions

Le présent article propose la mise en place de guichets uniques entre l'État et les collectivités territoriales, dans un souci de rationalisation de l'octroi des aides et des subventions.

L'objectif est de simplifier les procédures engagées par un acteur local pour la réalisation d'un projet. Trois cas sont distingués : les délégations entre collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; entre l'État, en tant que délégataire, et les collectivités territoriales ou leurs groupements en tant que délégants ; enfin, entre les collectivités territoriales ou leurs groupements en tant que délégants et l'État en tant que délégataire.

Votre commission avait adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement de réécriture globale du présent article afin d'en clarifier et d'en préciser la rédaction.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, rétabli le présent article dans la rédaction du projet de loi initial, sous réserve de deux modifications rédactionnelles, estimant que la rédaction adoptée par votre commission pouvait conduire à ce qu'une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre reçoive délégation, pour une politique pour laquelle il n'est pas compétent, de gérer l'instruction ou l'octroi d'aides ou de subventions.

Adoptant un amendement COM-662 rect. de ses rapporteurs de précisions rédactionnelles, votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 29 bis (supprimé)
(Titre III du livre II de la première partie et art. L. 1231-1 à L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)
Consécration législative du conseil national des collectivités territoriales pour le développement culturel

Le présent article résulte d'un amendement de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis des affaires culturelles et de l'éducation, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du rapporteur et modifié en séance publique par ce dernier. Il vise à donner une consécration législative au conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel en lui conférant une assise nationale.

Créé en 1999 par Mme Catherine Trautmann, alors ministre de la culture et de la communication, le conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel a pour mission d'émettre des avis et des propositions sur toute question relevant du développement culturel mis en oeuvre au niveau national, dans le cadre de partenariats conclus entre l'État et les collectivités territoriales.

Un arrêté de 2002113(*) de notre collègue, Mme Catherine Tasca, alors ministre de la culture et de la communication, précise la composition et le rôle du conseil. Présidé par le ministre chargé de la culture ou son représentant, il comprend des élus locaux, des représentants du ministère de la culture, de directeurs régionaux des affaires culturelles et de personnalités qualifiées.

Mis en sommeil pendant plusieurs années, il a été réactivé par Mme Christine Albanel en 2009, dans le cadre des Entretiens de Valois puis par Mmes Aurélie Filippetti et Fleur Pellerin, toutes deux successivement ministres de la culture.

L'objectif de cet article est de donner une consécration législative à ce conseil « afin de ne plus faire dépendre de la volonté de chaque ministre la réunion effective » de ce dernier. Il est donc proposé de rétablir un titre II au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré à ce conseil qui bénéficierait en outre d'une qualification nationale, avec l'introduction d'un chapitre unique, composé de quatre nouveaux articles :

- l'article L. 1231-1 prévoit que ce conseil serait composé, à parité, de représentants d'élus locaux et de représentants de l'État et de personnalités qualifiées ;

- l'article L. 1231-2 dispose que le conseil émettrait des avis et des propositions sur tout projet de texte législatif ou règlementaire ayant un impact technique, juridique ou financier sur les politiques culturelles conduites par les collectivités territoriales ;

- l'article L. 1231-3 précise que le conseil serait saisi par les conférences territoriales de l'action publique sur toute demande de délégation de compétences de l'État par les collectivités territoriales ;

- enfin, l'article L. 1231-4 prévoit un décret pour préciser les missions, la composition et les modalités de désignation des membres et de fonctionnement du conseil national.

Le Sénat a déjà rejeté, suivant l'avis défavorable de votre commission et une demande de retrait du Gouvernement, l'amendement introduisant le présent article en première lecture. Vos rapporteurs avaient estimé que la consécration législative d'un tel organisme contribuerait à paralyser l'action de l'État et il n'est pas certain que conférer à ce conseil une base légale protègerait ce dernier du bon vouloir des ministres de la culture. En outre, ainsi que la ministre l'a indiqué en séance publique, tout en rappelant que la culture était une politique publique essentielle, il était nécessaire de faire confiance aux élus locaux pour débattre des conditions dans lesquelles devaient s'exercer les politiques culturelles dans le cadre du contexte budgétaire actuel.

Ainsi, en adoptant les amendements COM-663 de ses rapporteurs, COM-511 du Gouvernement et COM-174 de M. Jacques Mézard, votre commission a supprimé l'article 29 bis.

TITRE IV
TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ FINANCIÈRES
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
CHAPITRE 1ER
TRANSPARENCE FINANCIÈRE

Article 30 A
(art. L. 1112-23 [nouveau] et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 125-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie)
Mise à disposition des données publiques des collectivités territoriales
sur Internet

Le présent article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à rendre obligatoire pour les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, la mise à disposition des données publiques dont elles disposent au format électronique sur leur site internet. Ces dispositions reprennent l'article 29 du projet de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, enregistré à la présidence du Sénat le 10 avril 2013.

L'article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public pose le principe selon lequel les informations publiques peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles pour lesquelles elles avaient été produites ou reçues.

Le présent article propose que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants ainsi que les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquelles elles appartiennent devront rendre accessible les informations publiques, au sens de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978, lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme électronique. Le présent article vise également à permettre la réutilisation de ces données dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978.

L'article 10 de la loi de 1978 définit comme informations publiques, toutes les informations produites ou reçues par les administrations. Il exclut néanmoins du champ de la réutilisation les informations dont la communication ne constitue pas un droit ainsi que les documents qui ne sont pas communicables en raison de leur nature, de l'atteinte que cette communication porterait à un secret ou à la protection de la vie privée114(*).

Vos rapporteurs estiment que cette ouverture des données des collectivités territoriales consisterait un véritable progrès en matière de transparence de la vie publique, à l'heure où l'open data est devenu un enjeu important pour notre pays. Dans leur rapport sur l'open data et la protection de la vie privée, de nos collègues MM. Gaëtan Gorce et François Pillet recommandaient de faire de l'open data la règle et de « poser le principe d'une obligation de mise en ligne des données détenues par les administrations ».

De plus, le rapport de Mme Corinne Bouchoux réalisé au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques regrettait que le mouvement de l'open data soit encore « largement inachevé » en particulier dans les collectivités territoriales même si un certain nombre d'entre elles, comme Rennes, Nantes ou Paris font partie des précurseurs115(*). Le rapport recommandait de prioriser l'ouverture des données publiques (recommandation n° 12) ainsi que de prévoir l'automatisation de la production des jeux de données diffusés en open data (recommandation n° 14).

Votre commission a également adopté un amendement COM-515 du Gouvernement permettant aux collectivités territoriales qui le souhaitent d'adopter le cadre budgétaire et comptable unique, dit « M 57 ».

Favorable aux principes qui sous-tendent ces dispositifs, votre commission a adopté l'article 30 A ainsi modifié.

Article 30
(art. L. 232-1 et L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières ; L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-19, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1 et L. 4313-1, L. 5211-36 et L. 5622-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de présentation des actions correctrices prises suite
à un rapport d'observations définitives de la chambre régionale
des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l'information
financière des élus et du citoyen

Le présent article propose plusieurs dispositions visant à accroître le rôle et l'information des assemblées délibérantes mais aussi des citoyens, en matière budgétaire et financière.

En premier lieu, il prévoit l'obligation de présenter les actions correctrices entreprises par une collectivité à la suite des observations définitives de la chambre régionale des comptes. Il vise également à instaurer la transmission immédiate d'un rapport d'observations définitives d'une chambre régionale des comptes portant sur un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre aux maires des communes membres de cet établissement. En première lecture, votre commission a adopté un amendement à l'initiative de ses rapporteurs afin de permettre l'organisation d'un débat lors de cette présentation pour une plus large appropriation de ces rapports par les élus.

Le présent article a également pour objet de renforcer les exigences d'informations financières à destination des assemblées délibérantes et des citoyens en imposant la présentation d'une étude d'impact pour toute opération d'investissement, la publicité immédiate des avis formulés par la chambre régionale des comptes, mais également en formalisant le contenu du débat d'orientation budgétaire et en accélérant le processus de dématérialisation de la transmission au préfet des documents budgétaires des collectivités. Enfin, le présent article propose d'abroger l'article 108 de la loi de finances initiale pour 2012, dont les dispositions sont désormais redondantes avec la loi n° 2012-1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et la loi organique n° 2012-1403 du 22 novembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En séance publique, outre un amendement de coordination de ses rapporteurs, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement supprimant les dispositions qui obligeaient les maires des communes de plus de 3 500 habitants à présenter au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés et la gestion de la dette, afin que seules les communes de plus de 10 000 habitants soient concernées par cette formalisation du débat budgétaire.

Néanmoins, cet amendement avait également pour conséquence de supprimer la base légale du débat d'orientation budgétaire dans les communes de plus de 3 500 habitants. En conséquence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des Finances, rétablissant le principe d'un rapport précédant le débat d'orientation budgétaire pour les communes de plus de 3 500 habitants, mais limitant aux seules communes de plus de 10 000 habitants l'obligation de transmettre le rapport à l'EPCI dont la commune est membre. Cet amendement a également précisé que le décret prévu pour fixer le contenu du rapport et les modalités de sa publication définirait également les modalités de transmission dudit rapport.

Outre plusieurs amendements rédactionnels de son rapporteur M. Olivier Dussopt, la commission des lois a également adopté deux autres amendements de Mme Christine Pires Beaune dont le premier prévoit que le seuil à partir duquel une étude d'impact est obligatoire pour toute opération d'investissement dépend de la strate démographique et de la nature de la collectivité territoriale et dont le second précise que le rapport précédant le rapport d'orientation budgétaire porte sur la structure de la dette et non pas sur la seule gestion de la dette

Enfin, elle a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré et de plusieurs de ses collègues précisant que seules les opérations d'investissement « exceptionnelles » seront accompagnées d'une étude d'impact.

En séance publique, outre deux amendements rédactionnels de M. Olivier Dussopt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune conditionnant le versement d'une subvention par le département ou la région à la réalisation d'une étude d'impact pluriannuel.

Votre commission approuve les modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui renforcent les exigences financières pour les communes de plus de 10 000 habitants tout en allégeant les formalités pour les communes de moins de 10 000 habitants.

Enfin, votre commission a adopté un amendement (COM-82) de précision de notre collègue M. Jean-Pierre Grand.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 30 bis
(art. L. 1617-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Transmission des pièces comptables par voie dématérialisée
aux comptables publics

Le présent article, inséré en première lecture par votre commission à la suite d'un amendement de vos rapporteurs, a pour objet de prévoir la transmission dématérialisée aux comptables publics des pièces nécessaires à l'exécution des dépenses et des recettes par les régions, les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, les offices publics de l'habitat et les centres hospitaliers dont les recettes dont le total des recettes est supérieur à 20 millions d'euros pour l'exercice 2014.

Votre commission ainsi que la commission des lois de l'Assemblée nationale soulignent l'intérêt de telles dispositions pour réaliser des économies de gestion mais aussi pour réduire les délais de paiement aux entreprises.

Outre deux amendements rédactionnels, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur repoussant l'entrée en vigueur de ces dispositions à cinq ans après la promulgation de la présente loi pour les régions, appelées à fusionner au 1er janvier 2016, et pour les communes et les EPCI de moins de 50 000 habitants.

Vos rapporteurs considèrent qu'un délai de trois ans suivant la promulgation de la présente loi semble suffisant pour l'ensemble des collectivités territoriales et rappelle les économies qui pourraient être rapidement réalisées grâce à la dématérialisation des échanges entre les ordonnateurs publics locaux et les comptables publics. En conséquence, votre commission des lois a adopté un amendement COM-664 qui supprime ce report.

Votre commission a adopté l'article 30 bis ainsi modifié.

Article 32
Expérimentation de dispositifs de certification des comptes
des collectivités territoriales

Le présent article prévoit un dispositif expérimental, conformément à l'article 37-1 de la Constitution, de certification des comptes des grandes collectivités territoriales, pour une durée de cinq ans, sur la base du volontariat.

Cette expérimentation serait limitée aux seules collectivités volontaires sélectionnées et dont les produits de fonctionnement excèderaient 200 millions d'euros. Environ 200 collectivités territoriales y seraient éligibles.

En première lecture, votre commission a approuvé cette expérimentation qui pourrait contribuer à renforcer la fiabilité des comptes des collectivités territoriales et leur permettre de mieux maîtriser leurs risques comptables, financiers et fiscaux.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels. En séance publique, elle a adopté un amendement du Gouvernement qui précise les objectifs de l'expérimentation, à savoir l'établissement des conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. L'Assemblée nationale a enfin adopté deux amendements du Gouvernement qui précise que cette expérimentation serait conduite en lien avec les chambres régionales des comptes et qu'il appartiendrait à la Cour des comptes de réaliser ou non des travaux de certification au regard des conclusions de l'expérimentation.

Votre commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 32 bis
(art. 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014)
Relèvement du plafond de prise en charge des indemnités
de remboursement anticipé par le fonds de soutien aux collectivités
territoriales ayant contracté des produits structurés

Résultant d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article propose de relever le plafond de prise en charge des indemnités de remboursement anticipé (IRA) par le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés.

L'article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a institué un fonds de soutien de 100 millions d'euros par an pendant une durée maximale de quinze ans (soit un total de 1,5 milliard d'euros) afin d'accompagner les collectivités ayant souscrit des emprunts structurés et des instruments financiers qui leur sont liés. Ce fonds est financé, à parité, par l'État et les banques.

Sont notamment éligibles à ce fonds les collectivités territoriales (communes, départements et régions), leurs groupements (établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes), les établissements publics locaux et les services départementaux d'incendie et de secours. Les personnes publiques doivent préalablement avoir renoncé à tout contentieux auprès des établissements bancaires pour prétendre à une aide du fonds.

Les contrats visés sont les contrats d'emprunts structurés les plus sensibles, à raison de l'indice ou des indices sous-jacents et de la structure des produits qui peut amplifier considérablement les effets liés à la variation de l'indice proprement dit.

Ce fonds a pour objet le versement aux collectivités territoriales d'une aide pour le remboursement anticipé de ces emprunts et instruments. L'aide est calculée sur la base des IRA dues et ne peut excéder 45 % du montant de celles-ci. Par conséquent, ainsi que le relevait notre regretté collègue, Jean Germain116(*), « si le fonds permet effectivement d'apporter une aide considérable aux collectivités concernées, il ne les exonère pas totalement de leur responsabilité puisqu'elles devront encore s'acquitter de plus de la moitié de leurs IRA ».

La décision de la Banque nationale de Suisse, annoncée le 15 janvier dernier, de laisser le franc suisse s'apprécier présent un effet direct immédiat - hausse des échéances d'intérêt 2015 - et potentiels - hausse des IRA - pour les collectivités territoriales dont les emprunts étaient indexés sur le taux de change Euro / Franc suisse. Ce taux de change sert en effet d'indice de référence au calcul des intérêts et de l'indemnité exigible en cas de remboursement par anticipation des emprunts. En d'autres termes, cette modification a augmenté significativement le coût de sortie des emprunts structurés contractés par les collectivités territoriales ce qui compromet également l'efficacité du fonds de soutien. L'encours de prêts concerné s'élève à 1,7 milliard d'euros.

C'est pourquoi le Gouvernement a annoncé, le 24 février 2015, un doublement à 3 milliards d'euros des capacités d'intervention du fonds et un rehaussement du plafond légal de 45 % du taux de prise en charge.

Le présent article traduit la deuxième annonce gouvernementale en relevant le plafond de prise en charge par le fonds de 45 % à 75 % du montant des indemnités de remboursement. Ainsi, en pratique, les collectivités ne prendront à leur charge au minimum que 25 % de ces indemnités, contre 55 % aujourd'hui. Ce relèvement devrait permettre, selon le Gouvernement, « de neutraliser l'effet de la hausse brutale du franc suisse pour la plus grande partie des collectivités », notamment les plus fragiles d'entre elles.

Votre commission souscrit à l'objectif du Gouvernement d'aider les collectivités territoriales ayant contracté des emprunts toxiques indexés sur le taux de change Euro / Franc suisse. En effet, ces collectivités se trouvent dans une situation budgétaire fragilisée, avec parfois un doublement de leurs indemnités de remboursement qui grève leur budget. Toutefois, votre commission estime que ce relèvement doit nécessairement s'accompagner d'une augmentation du fonds, aujourd'hui doté de 100 millions d'euros par an, afin de rendre effective la hausse de cette aide. En séance publique, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a estimé à 1,5 milliard d'euros supplémentaires la dépense potentielle liée à ce relèvement.

Votre commission a adopté l'article 32 bis sans modification.

CHAPITRE II
RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE

Article 33 (supprimé)
(art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Possibilité d'action récursoire de l'État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne

Le présent article propose d'associer les collectivités territoriales et leurs groupements au paiement des amendes dues par l'État au titre des compétences décentralisées à la suite d'une condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne.

En effet, au regard du droit européen, seuls les États membres ont à répondre des manquements commis sur leur territoire, quelle que soit la personne publique qui en est à l'origine. Deux États fédéraux, la Belgique et l'Autriche, ont mis en place un mécanisme spécifique d'action récursoire à l'encontre des entités fédérées en cas de condamnation de l'État.

Votre commission avait émis cinq critiques au dispositif initial qui l'avait conduite à supprimer le présent article :

- par sa rédaction, il ne concernait pas, en réalité, la seule utilisation des fonds européens, mais l'ensemble des compétences relevant, totalement ou partiellement, des collectivités territoriales, bien que Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, ait précisé que le dispositif initialement proposé visait en particulier la gestion des fonds structurels européens afin de responsabiliser les régions des éventuels manquements aux dispositions européennes ;

- le partage de certaines compétences entre l'État et les collectivités territoriales rend complexe la répartition des responsabilités et sa répercussion financière ;

- certaines collectivités pourraient ne pas être en capacité d'acquitter la part de l'amende qui relèverait de leur responsabilité ;

- certains manquements aux obligations communautaires peuvent être liés à la négligence du contrôle de légalité effectué par l'État ;

- il apparaît difficile d'appliquer à notre République décentralisée un dispositif créé par et pour des entités fédérées dans des États fédéraux.

C'est pourquoi vos rapporteurs avaient estimé en première lecture qu'il apparaissait contradictoire que « l'État puisse engager une action récursoire à l'encontre d'une collectivité en raison d'une condamnation prononcée par la Cour de Justice de l'Union européenne alors même qu'il n'aurait utilisé aucun dispositif de contrôle à sa disposition pour prévenir un tel manquement. » Compte tenu de l'ensemble de ces remarques, votre commission avait supprimé, à titre conservatoire, en première lecture, le présent article.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, en opposition à la position adoptée par la commission des lois, un amendement du Gouvernement avec l'avis favorable du rapporteur, rétablissant le présent article.

La nouvelle rédaction prévoit qu'en cas d'engagement de la procédure de manquement à l'encontre de la France mais dont l'origine relèverait, totalement ou partiellement, de la compétence d'une collectivité ou d'un groupement ou d'un établissement public local, l'État informerait et notifierait aux collectivités concernées la suite de la procédure. Les collectivités transmettraient alors à l'État toute information nécessaire à ce dernier pour assurer sa défense. Le Premier ministre saisirait une commission consultative composée de membres du Conseil d'État, de magistrats de la Cour des comptes et de représentants de collectivités territoriales, pour évaluer la somme forfaitaire de l'astreinte dont le paiement serait susceptible d'être imposé par la Cour de justice de l'Union européenne et une répartition prévisionnelle de la charge financière entre l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements à raison de leurs compétences respectives. Cette même commission pourrait rendre un avis dans les quinze jours à compter du prononcé de l'arrêt de la Cour de justice pour ajuster, le cas échéant, la répartition de la charge financière au regard des motifs et du dispositif de l'arrêt de la Cour. Un décret fixerait les charges dues par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Elles constitueraient pour elles des dépenses obligatoires. Ces dispositions ne s'appliqueraient qu'aux procédures engagées par la commission mais n'ayant pas encore donné lieu à un arrêt constatant le manquement à la date de publication de la présente loi.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, cette nouvelle rédaction de l'article 33 permettrait :

- une association des collectivités à la définition de la répartition de la responsabilité entre l'État et les collectivités territoriales ;

- la mise en place d'un mécanisme de coresponsabilité dans l'exercice des compétences ;

- une clarification du champ d'application afin d'éviter toute rétroactivité du dispositif proposé.

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que trois des cinq arguments développés par le Sénat étaient désormais satisfaits par la nouvelle rédaction. En revanche, des éclaircissements méritaient d'être apportés quant aux difficultés rencontrées par les collectivités territoriales les plus modestes et par le champ couvert par cette action récursoire puisqu'aucune disposition ne prévoit son application à la seule gestion des fonds européens.

Votre commission salue l'effort et l'écoute du Gouvernement qui a pris en compte les inquiétudes et les réserves exprimées par votre commission et la commission des finances. Toutefois, le dispositif, plus précis et plus protecteur des collectivités territoriales, soulèvent encore deux difficultés, rappelées par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Si la libre administration des collectivités territoriales, à laquelle votre commission est très attachée, a pour corollaire le principe de responsabilité, il convient toutefois de ne pas faire peser sur les collectivités territoriales des contraintes plus lourdes que ne leur permettent l'exercice de leurs compétences.

C'est pourquoi, tout en saluant l'effort et la capacité d'écoute du Gouvernement, votre commission n'est pas totalement convaincue par la nécessité de ce dispositif. Elle estime qu'aucune disposition n'interdit à l'État d'engager une action récursoire à l'encontre d'une ou de plusieurs collectivités territoriales à la suite d'une condamnation pour manquement à une obligation européenne. Pour éviter toute condamnation liée à la violation du droit communautaire par une collectivité territoriale ou un de ses groupements, il conviendrait de renforcer le contrôle de légalité de l'État pour éviter toute condamnation de l'État pour tout manquement à une disposition européenne. Certains manquements peuvent être liés à une méconnaissance, par certaines collectivités, de leurs obligations européennes. C'est pourquoi la participation des collectivités concernées au paiement d'une telle condamnation pourrait apparaître dans ce cas assez surprenante. Enfin, le dispositif proposé ne précise pas les critères de répartition entre les collectivités territoriales et l'État de la somme prononcée par la Cour de Justice : il apparaît difficile aux yeux de votre commission de prévoir une répartition du paiement de cette condamnation sur des critères objectifs.

Elle a ainsi adopté les amendements COM-665 de ses rapporteurs, COM-148 de M. Pierre-Yves Collombat, COM-457 de M. Bernard Cazeau, COM-480 de M. Gérard Collomb et COM-58 de M. Jean-Pierre Grand de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 33.

CHAPITRE III
OBSERVATOIRE DES FINANCES ET DE LA GESTION PUBLIQUE LOCALES

L'intitulé de ce chapitre a été modifié, par coordination avec l'article 34, par l'amendement COM-666 des rapporteurs.

Article 34
(art. L. 1211-4 du code général des collectivités territoriales)
Observatoire des finances et de la gestion publique locale

Le présent article tend à transformer l'observatoire des finances locales en un observatoire des finances et de la gestion publique locale, chargé en particulier de collecter et d'analyser les données relatives à la gestion des collectivités territoriales et de diffuser les bonnes pratiques.

Votre commission avait salué, en première lecture, la mise en place de ce nouvel observatoire, en ce qu'il contribuerait à une meilleure rationalisation de l'action publique et des deniers publics. Il répond en outre à une attente forte des acteurs et services locaux.

À l'initiative de vos rapporteurs, votre commission avait alors adopté deux amendements, le premier de précision, le second prévoyant le concours de toute personnalité qualifiée par le futur observatoire dans le cadre de ses travaux. En séance publique, votre Haute Assemblée a adopté, avec l'avis favorable de votre commission et un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement de M. Éric Doligé modifiant la dénomination de l'instance qui deviendrait l'observatoire des finances et de la gestion publique locales, afin de préserver ses compétences actuelles en matière de finances locales.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des finances, adopté un amendement précisant que les compétences de l'observatoire porteraient, non pas sur l'exercice d'une politique locale comme adopté par le Sénat, mais sur la gestion des collectivités territoriales, comme le prévoyait le projet de loi initial.

La modification adoptée par l'Assemblée nationale confortant les compétences du futur observatoire, votre commission a adopté l'article 34 sans modification.

TITRE V
DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS

Article 35
Modalités de mise à disposition ou de transfert des services
et garanties offertes aux personnels

Cet article prévoit les modalités de transfert des services de l'État ou des départements correspondant aux compétences transférées par le présent projet de loi et précise les garanties offertes aux personnels concernés.


· Des principes approuvés par le Sénat

En première lecture, votre commission des lois avait voté les modalités portées par l'article 35 qui reprend les principes élaborés au fil des lois successives de décentralisation.

À l'initiative de ses rapporteurs, elle l'a cependant modifié sur deux points :

- d'une part, pour supprimer les dispositions correspondant aux transferts de compétences départementales qu'elle avait précédemment écartés (voirie départementale et gestion des collèges) ;

- d'autre part, pour maintenir le droit commun de la cessation de fonction des emplois fonctionnels dans le cadre du regroupement des régions opéré par la loi du 16 janvier 2015.

En séance, le Sénat a tout d'abord adopté un amendement du Gouvernement poursuivant deux objectifs : étendre aux fonctionnaires concernés par un transfert de compétence, dont l'emploi serait supprimé, les obligations en matière de formation et d'évaluation pendant la période de prise en charge par le centre départemental de gestion (CDG) ou le CNFPT ; ouvrir un délai de neuf mois à compter de la date du transfert définitif des services à la collectivité bénéficiaire du transfert pour définir le régime indemnitaire qui s'appliquera aux nouveaux recrutés. Entretemps, ces derniers bénéficieraient du régime indemnitaire qui était applicable à l'emploi auquel ils sont affectés.

Le Sénat a ensuite adopté un amendement de notre collègue François Patriat, repris par votre commission des lois, destiné à allonger le délai prévu pour l'organisation des élections professionnelles de six mois à un an pour tenir compte de la complexité des opérations électorales et des autres chantiers que devront entreprendre les nouvelles régions mises en place au 1er janvier prochain, notamment l'adoption du budget et l'organisation des services. Dans l'intervalle, les organismes consultatifs seraient constitués des instances correspondantes des régions fusionnées (CAP, comités techniques, comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail) siégeant en formation commune.


· Des garanties supplémentaires, votées par l'Assemblée nationale, pour les emplois fonctionnels des régions fusionnées

La commission des lois de l'Assemblée nationale a tout d'abord, sur la proposition du Gouvernement et de son rapporteur, complété l'article 35 par coordination avec les transferts de compétences aux régions qu'elle a retenus aux articles 5 (l'ensemble de la planification en matière de gestion des déchets), 8 bis (lignes ferroviaires d'intérêt local des départements) et 9 (voirie départementale). Les modalités spécifiques de mise à disposition des régions des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) ont été en conséquence rétablies, de même que les dispositions concernant les fonctionnaires de l'État appartenant à un corps classé en catégorie active affectés dans les parcs transférés aux départements par la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009.

En séance publique, les députés ont complété l'article 35 sur plusieurs points :

1. sur la proposition du Gouvernement, a été prévu le cas de transfert de compétences de l'État à des groupements de collectivités territoriales ;

2. le vote d'un amendement du député Michel Piron a fixé un délai de six mois à compter du transfert de la compétence pour la signature de la convention de transfert des services ;

3. enfin, par amendement du Gouvernement, a été introduit un ensemble de dispositions concernant les emplois fonctionnels concernés par les regroupements de régions :

- le sort des directeurs généraux des services (DGS) diffèrerait selon qu'ils occuperaient au 31 décembre 2015 ce poste au sein de la région regroupée nouveau chef-lieu ou de la région regroupée qui perdrait à la fusion cet attribut : dans le premier cas, le DGS serait maintenu dans ses fonctions pendant six mois au plus, jusqu'à la date de la délibération créant les emplois fonctionnels de la nouvelle région et au plus tard jusqu'au 30 juin 2016 ; les autres DGS seraient, durant la même période, maintenus en qualité de DGS adjoint ;

- pour leur part, les DGS adjoints des régions regroupées conserveraient leurs fonctions au cours de ces six mois au plus ;

- dans tous les cas, par application de l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, il serait mis fin au détachement des fonctionnaires occupant un de ces emplois, qui pourraient, comme le prévoit le droit commun, demander à être reclassés ou à bénéficier d'une indemnité de licenciement. Cependant, le Gouvernement prévoit à nouveau d'écarter le délai de six mois préalable à la fin des fonctions. Ce, toutefois, à la date de la délibération et non à celle du regroupement des régions, le 1er janvier 2016, comme le prévoyait son projet initial. Le délai de six mois serait donc potentiellement couvert par la longueur du délai ouvert pour l'adoption de cet acte. Le Gouvernement justifie cette dérogation par les circonstances particulières de l'espèce : si le délai de six mois prévu par l'article 53 est destiné à permettre au fonctionnaire concerné par la perte de son emploi fonctionnel « de prendre ses dispositions pour l'avenir [...] les DGS et DGA des régions fusionnées sont informés de la prochaine fusion qui entraîne la fin de leur emploi »117(*) ;

- l'article 35 prévoit un aménagement par rapport au droit commun de la période du maintien en surnombre de fonctionnaires, fixée à un an118(*), c'est-à-dire lorsque la collectivité ne peut leur offrir un emploi correspondant à leur grade dans leur cadre d'emplois ou, avec leur accord, dans un autre cadre d'emplois : dans ce cas, durant cette année, l'agent déchargé conserverait sa rémunération ; à son issue, pendant la première année de sa prise en charge par le CNFPT ou le CDG, s'il n'a pas retrouvé d'emploi, il percevrait son traitement augmenté de la moitié du montant de son régime indemnitaire (selon le droit commun, il devrait percevoir la rémunération correspondant à l'indice détenu dans son grade).

De même, le montant que devra verser à cette fin au CNFPT ou au CDG la région regroupée est « réduit au strict remboursement des frais supportés par l'organe de prise en charge » (montant du traitement + moitié du régime indemnitaire + cotisations sociales afférentes pour la première année et montant du traitement + cotisations sociales durant la deuxième année). Aux termes de l'article 97 bis de la loi du 26 janvier 1984, la contribution pour les deux premières années de prise en charge est égale à une fois et demie le montant du traitement brut augmenté des cotisations sociales si la collectivité est affiliée et à deux fois ce montant dans le cas contraire.

- Enfin, l'article 35 prévoit une garantie de maintien de rémunération par le biais du versement d'une allocation différentielle au fonctionnaire nommé dans un nouvel emploi dans les deux ans du regroupement des régions, c'est-à-dire jusqu'au 1er janvier 2018. Cette indemnité, à la charge de la nouvelle région, est égale, la première année, à la différence entre sa nouvelle rémunération et celle qu'il percevait auparavant et, au cours des six mois suivants, à la différence d'avec le montant égal au traitement augmenté de la moitié du régime indemnitaire de l'emploi précédent.


· Un dispositif équilibré dans des circonstances singulières

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission a tiré, en ce qui concerne les transferts de services, les conséquences de ses décisions précédentes pour la répartition des compétences. Aussi, par amendement (COM-667), elle a supprimé les références aux articles 5 pour tenir compte des modalités d'élaboration de la planification en matière de déchets qu'elle propose, 8 bis et 9 puisqu'elle a maintenu aux départements les infrastructures de transports ferroviaire d'intérêt local et la gestion de la voirie routière.

Pour le reste, le régime dérogatoire, créé au bénéfice des emplois fonctionnels des régions regroupées, lui paraît adapté aux circonstances exceptionnelles créées par la refonte de la carte régionale. Il convient que la réforme opérée par le législateur ne préjudicie pas excessivement aux droits de ces agents même s'ils occupent un emploi par nature précaire et révocable.

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi modifié.

Article 35 bis A (supprimé)
(art. 112 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Emplois fonctionnels de directeur et de directeur général
des services techniques dans la commune de Saint-Pierre

Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement, précédemment rejeté au Sénat.

Il modifie l'encadrement fixé par les articles 47 et 53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale pour la création d'emplois fonctionnels par les collectivités locales pour leur application à Saint-Pierre-et-Miquelon.


· Le régime des emplois fonctionnels

Ces emplois de direction administratifs ou techniques peuvent être créés par les communes si elles répondent aux seuils démographiques fixés par le législateur. Il s'agit des emplois de119(*) :

- directeur général (DGS) et directeur général adjoint (DGAS) des services des communes de plus de 2 000 habitants ;

- directeur général des services techniques (DGST) et directeur des services techniques (DST) des communes de plus de 10 000 habitants.

Certains de ces emplois peuvent être pourvus par la voie du recrutement direct, par des agents non titulaires, par dérogation au principe statutaire du concours, en raison de l'importance de la population de la commune ou de l'emploi considéré. Ce sont les postes de120(*) :

- directeur général des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 80 000 habitants ;

- directeur général adjoint des services des communes de plus de 150 000 habitants.

La commune de Saint-Pierre, préfecture de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, compte 5 676 habitants. En conséquence, elle peut créer des emplois fonctionnels de DGS et DGAS mais non de DST ni même de DGST. Par ailleurs, elle ne peut pas pourvoir ses emplois fonctionnels par la voie du recrutement direct.


· Les assouplissements proposés

L'article 35 bis A prévoit trois dérogations au droit commun pour l'application à Saint-Pierre du régime des emplois fonctionnels :

- en abaissant de 10 000 à 5 000 habitants le seuil de création de l'emploi de DGST ou DST ;

- en autorisant le recrutement direct sur les emplois de DGS ou DGAS par l'assimilation de la commune à un département ainsi que pour l'emploi de DGS et DGST par l'abaissement du seuil de population de 80 000 habitants à 5 000 habitants.

À l'appui de son amendement, le Gouvernement observe que l'éloignement géographique de Saint-Pierre « et ses spécificités économiques et statutaires rendent nécessaire la possibilité, pour la commune, d'offrir une progression de carrière aux cadres de très bon niveau (A+) qui y sont établis, afin de les retenir sur place, mais aussi, à défaut, de pouvoir procéder à des recrutements extérieurs de ce niveau »121(*).

Le surclassement démographique de Saint-Pierre opéré par le présent article lui permettrait :

« - de créer et pourvoir un emploi fonctionnel de DST et d'y recruter un ingénieur ou un ingénieur principal (IB terminal 901) ;

- mais aussi de recruter un directeur territorial sur l'emploi de DGS, doté d'une grille indiciaire correspondant, aux termes du décret n° 87-1102 du 30 décembre 1987, à la strate 10000-20000 habitants terminant à l'IB 985, l'IB terminal de la strate 2000-10000 étant de 966 »122(*).

En première lecture, votre commission avait regretté que le conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon n'ait pas été consulté sur cette disposition alors qu'il aurait dû l'être puisque la disposition en discussion est relative à l'organisation particulière de la collectivité. Elle avait en conséquence invité le Gouvernement à retirer son amendement afin d'y procéder, retrait auquel celui-ci avait procédé.

Interrogé par vos rapporteurs, le ministère chargé de la décentralisation leur a indiqué que ni la Constitution, ni la loi organique n'imposent expressément une telle consultation sur les amendements gouvernementaux.

Certes, l'article LO. 6413 du code général des collectivités territoriales ne vise sur ce point que les projets de loi et propositions de loi. Cependant, il leur apparaît singulier de procéder à cette modification au détour d'un amendement à un projet de loi consacré à l'architecture de l'organisation locale.

En tout état de cause, vos rapporteurs rappellent que le Parlement sera prochainement saisi d'un projet de loi sur les outres-mers qui devrait notamment comporter des dispositions sur les fonctions publiques de ces collectivités. Ils estiment en conséquence que l'examen de la question soulevée par l'article 35 bis A serait plus opportun dans ce cadre qui permettrait une approche plus globale.

C'est pourquoi par l'adoption de leur amendement COM-668, votre commission a supprimé l'article 35 bis A.

Article 36
(art. L. 2113-5, L. 3651-3 et L. 5111-7
du code général des collectivités territoriales)
Droits des agents transférés en matière
de protection sociale complémentaire

L'article 36 précise les droits des agents transférés en matière de protection sociale complémentaire en prévoyant qu'ils conserveront le bénéfice de ses avantages.

L'Assemblée nationale a adopté le dispositif du Sénat sous réserve de deux amendements rédactionnels de son rapporteur.

Votre commission a donc adopté l'article 36 sans modification.

TITRE V BIS
DISPOSITIONS TENDANT À FACILITER
LE FONCTIONNEMENT
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les articles additionnels 36 quinquies à 36 septdecies reprennent des dispositions de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales en cours d'examen par le Parlement.

Déposé sur le bureau du Sénat par notre collègue Éric Doligé123(*), le 4 août 2011, ce texte est la traduction législative de plusieurs propositions du rapport relatif au poids des normes sur l'activité quotidienne des collectivités territoriales, qu'il avait rédigé dans le cadre de la mission que lui avait confiée le Président de la République en 2011.

La proposition de loi est aujourd'hui en instance d'examen par l'Assemblée nationale après son adoption par le Sénat en deuxième lecture le 12 juin 2013.

Par le vote d'une série d'amendements présentés par la députée Nathalie Appéré, la commission des lois de l'Assemblée nationale a choisi de reprendre certaines de ses dispositions pour les introduire dans le présent projet de loi. Ces nouveaux articles ont été adoptés sans modification par les députés en séance publique.

Article 36 bis
(art. L. 3121-22 et L. 4132-21 du code général des collectivités territoriales)
Faculté de déléguer aux présidents de conseil départemental et régional lors de la première réunion suivant le renouvellement
de l'assemblée délibérante le soin de la représenter en justice

Cet article résulte de l'adoption, par le Sénat, d'un amendement de notre collègue Éric Doligé.

Il visait à élargir le champ des matières dont le conseil départemental peut déléguer l'exercice à son président dès sa première séance au soin de représenter le département en justice.

À l'initiative du député Alain Rousset, l'Assemblée nationale a complété l'article 36 bis en procédant à une extension analogue pour les régions : le conseil régional pourrait, dès sa première séance, déléguer à son président, pour la durée de son mandat, le soin d'intenter les actions en justice au nom de la région ou de la défendre.

Dans tous les cas, l'exécutif doit rendre compte à la plus proche réunion de l'assemblée délibérante.

Cet ajout procède du même esprit que celui qui a guidé le vote du Sénat.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 36 bis sans modification.

Article 36 ter
(art. 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales
et à leurs établissements publics de créer
une commission administrative paritaire commune

Créé par le Sénat à l'initiative du Gouvernement, l'article 36 ter prévoit d'élargir la faculté pour les collectivités de mutualiser les commissions administratives paritaires (CAP), faculté aujourd'hui limitée aux collectivités territoriales et leurs établissements publics.

L'article 36 ter ouvre la création de CAP communes compétentes pour les fonctionnaires d'un EPCI, de ses communes membres et leurs établissements publics dès lors qu'ils ne seraient pas affiliés obligatoirement à un centre départemental de gestion de la fonction publique territoriale.

Ce dispositif serait également applicable aux collectivités volontairement affiliées au centre de gestion et lui ayant confié le fonctionnement de leurs CAP ainsi qu'à la Métropole de Lyon, aux communes de son périmètre et à leurs établissements publics.

La décision devrait résulter de délibérations concordantes des organes concernés.

L'Assemblée nationale a voté l'article 36 ter, assorti de modifications rédactionnelles.

Votre commission a adopté un amendement COM-669 de précision de ses rapporteurs destiné à tenir compte du statut spécifique de la Métropole de Lyon, collectivité territoriale, puis l'article 36 ter ainsi modifié.

Article 36 quater
(art. 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension de la faculté reconnue aux collectivités territoriales
et à leurs établissements publics de créer un comité technique commun

Comme le précédent article, l'article 36 quater a été introduit, en séance au Sénat, par l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Il propose de compléter la liste des cas de création d'un comité technique compétent pour plusieurs collectivités et établissements lorsque l'effectif global des agents concernés est au moins égal à cinquante.

Aujourd'hui, un comité technique peut être commun aux termes de l'article 32 de la loi du 26 janvier 1984 :

- à une collectivité territoriale et un ou plusieurs établissements publics qui lui sont rattachés ;

- à un EPCI à fiscalité propre et l'ensemble ou une partie de leurs communes membres ;

- à un EPCI et le CIAS qui lui est rattaché ;

- à un EPCI à fiscalité propre, les communes adhérentes et le CIAS.

L'article 36 quater prévoit de permettre aux établissements publics communaux de créer un comité technique commun avec l'EPCI à fiscalité propre, le centre intercommunal d'action sociale qui lui est rattaché et leurs communes membres. Ce dispositif est étendu à la Métropole de Lyon, aux communes de son territoire et à leurs établissements publics.

La décision résulterait de délibérations concordantes des organes concernés.

Les députés ont adopté l'article 36 quater, modifié par un amendement de précision de leur rapporteur.

Pour sa part, votre commission des lois a retenu un amendement COM-670 de ses rapporteurs destiné, comme à l'article 36 ter, à prendre en compte le statut juridique de la Métropole de Lyon.

Puis elle a adopté l'article 36 quater ainsi modifié.

Article 36 quinquies
(art. L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales)
Quorum des commissions en matière de délégation de service public

Introduit par un amendement de Mme Nathalie Appéré par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article tend à introduire à l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales des règles de quorum, applicables aux réunions de la commission compétente en matière d'ouverture des plis contenant les offres des prestataires dans le cadre d'une délégation de service public.

Le présent article transpose une règle déjà applicable aux commissions d'appel d'offres, prévue à l'article 25 du code des marchés publics. Ainsi, la commission délibèrerait valablement dès lors que plus de la moitié de ses membres seraient présents. À défaut, si ce quorum n'était pas atteint, la commission serait convoquée une seconde fois et délibèrerait alors valablement, quel que soit le nombre d'élus présents. L'objectif de cette disposition est de permettre aux petites collectivités territoriales de délibérer valablement, alors qu'elles peinent souvent à réunir un nombre suffisant d'élus.

Ces dispositions ont déjà été adoptées par le Sénat puis par l'Assemblée nationale lors du débat parlementaire sur la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales de notre collègue M. Éric Doligé124(*).

Par cohérence avec la position alors retenue, votre commission a adopté l'article 36 quinquies sans modification.

Article 36 sexies
(art. L. 1411-14 du code général des collectivités territoriales)
Mise à disposition des documents relatifs aux délégations
de service public

Le présent article a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Nathalie Appéré. Il vise à alléger les obligations de mise à disposition des documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués.

Dans un souci de transparence, les articles L. 1411-13 et L. 1411-14 du code général des collectivités territoriales disposent que certains documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués sont mis à la disposition du public, lorsqu'une délégation de service public a été conclue par un établissement public administratif (EPA) d'une commune d'au moins 3 500 habitants, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou un syndicat mixte, comprenant au moins une commune d'au moins 3 500 habitants. Cette mise à disposition se fait au siège de l'établissement (EPA, EPCI, syndicat mixte) et, pour les EPCI et les syndicats mixtes, dans les mairies des communes membres.

Dans son rapport précité, notre collègue Éric Doligé avait relevé les difficultés engendrées par cette disposition, en particulier les coûts élevés de reprographie et d'acheminement postal pour les structures concernées, en raison du volume important de ces documents, qui s'avèrent disproportionnés au regard du faible nombre de demandes de consultation émanant des administrés.

Face à cette situation, le présent article propose de substituer au principe de mise à disposition systématique des documents celui d'une mise à disposition sur demande. Ainsi, les documents d'exploitation ne seraient plus disponibles que dans un seul lieu : le siège de l'EPA, de l'EPCI ou du syndicat mixte. Dans le cas où la mairie d'une commune membre d'un EPCI ou d'un syndicat mixte serait saisie d'une demande de consultation, elle demanderait les documents à l'établissement ou au syndicat, qui les lui transmettrait, sans délai, par voie électronique, le cas échéant. La commune mettrait alors ces documents à la disposition du demandeur.

Pour mémoire, lors du débat portant sur la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, Mme Jacqueline Gourault, avait étendu cette disposition aux communes membres d'un syndicat mixte, qui n'étaient pas prévu par la proposition de loi initiale125(*). Ces dispositions ont ensuite été adoptées par l'Assemblée nationale dans la rédaction des travaux issus du Sénat.

Confirmant la position qu'elle avait déjà exprimée, votre commission a adopté l'article 36 sexies sans modification.

Article 36 septies
(art. L. 2121-8, L. 2541-5, L. 3121-8 et L. 4132-6
du code général des collectivités territoriales)
Règlement intérieur des assemblées délibérantes locales

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la députée Nathalie Appéré.

Il reprend l'article 13 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales déposée par notre collègue Éric Doligé le 4 août 2011.

La rédaction de cet article, consacré au règlement intérieur des assemblées locales a été complété au cours de son examen par le Sénat.

Initialement cantonné au conseil général, il prévoyait le délai d'adoption du règlement intérieur et le maintien, dans l'intervalle, du précédent règlement.

Sur la proposition de son rapporteur, notre collègue Jacqueline Gourault, votre commission des lois l'a étendu aux deux autres niveaux de collectivités territoriales - communes et régions -, d'une part en généralisant le principe du maintien en vigueur du règlement intérieur jusqu'à l'adoption du nouveau document, et d'autre part, en alignant les délais d'adoption du règlement des conseils municipal et régional sur celui ouvert au département par ledit article 13, soit le trimestre suivant le renouvellement de l'assemblée.

Cependant, en séance publique, à l'initiative de notre collègue Philippe Kaltenbach, pour tenir compte des faibles moyens humains de nombreuses communes, le Sénat a maintenu à six mois le délai aujourd'hui prévu par l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales pour l'adoption du règlement intérieur dans les conseils municipaux des communes de plus de 3 500 habitants. Par l'adoption d'un sous-amendement de notre collègue Jean-Louis Masson, une règle identique a été prévue pour les départements d'Alsace et de Moselle.

Puis l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques du rapporteur de la commission des lois, M. Guy Geoffroy, et de Mme Françoise Descamps-Crosnier, permettant de maintenir la disposition selon laquelle le règlement intérieur d'une commune du Bas-Rhin, du Haut-Rhin ou de la Moselle peut être déféré devant le tribunal administratif.

Cette rédaction a été adoptée sans modification par le Sénat saisi de la proposition de loi en deuxième lecture. Elle est donc « réactivée » par le présent article 36 septies (nouveau).

Par l'adoption de deux amendements de notre collègue Jean-Pierre Grand (COM-81 et COM-84), outre une harmonisation rédactionnelle, le maintien temporaire du précédent règlement intérieur a été étendu au droit particulier des communes d'Alsace-Moselle.

Confirmant sa précédente position, votre commission l'a adopté ainsi modifié.

Article 36 octies
(art. L. 2121-24, L. 2122-29, L. 3131-3 et L. 4141-3
du code général des collectivités territoriales)
Dématérialisation du recueil des actes administratifs
des collectivités territoriales

L'article 36 octies (nouveau), créé par l'Assemblée nationale sur la proposition de Mme Nathalie Appéré, reprend dans sa version adoptée par les députés le 26 février 2013 l'article 5 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales.

Il vise à définir les modalités de la dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités. La dématérialisation - rappelons-le - constitue aujourd'hui une faculté, seule la version écrite de ces actes faisant foi126(*).

L'article 36 octies offre donc une alternative à la version papier qui pourrait être abandonnée au profit de la forme électronique dans des conditions de nature à garantir leur authenticité et sous réserve d'une mise à disposition du public permanente et gratuite. Un exemplaire sous forme papier du recueil devrait toutefois être disponible pour le public.

Dans le prolongement de ses travaux antérieurs, votre commission des lois, par l'adoption d'un amendement de ses rapporteurs, s'est attachée à concilier les exigences contradictoires qui pèsent sur ce dossier : d'une part, préserver, pour les administrés, la nécessaire accessibilité des décisions des autorités locales ; d'autre part, tenir compte de la lourdeur et du coût, pour les collectivités locales, constitués par l'obligation du papier. Notre collègue Éric Doligé observait à cet égard que « les recueils des actes administratifs dans une ville de 150 000 habitants représentent sur une année 57 600 pages imprimées »127(*).

En conséquence, le texte adopté par la commission a écarté le principe d'un recueil papier qui contiendrait in extenso la totalité des actes administratifs de la collectivité. Si certains actes, en effet, doivent par nature y figurer - c'est le cas des arrêtés de police -, d'autres peuvent n'y être mentionnés que par leur intitulé. L'essentiel reste que les références de tous les actes soient inscrits sur la version papier afin d'en assurer la connaissance et de permettre leur consultation sur le support électronique.

C'est pourquoi la commission propose d'habiliter le pouvoir réglementaire à fixer, après avis du Conseil d'État, la liste des catégories d'actes dont, eu égard à leur nature, à leur portée et aux personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication sous forme électronique suffirait à assurer l'entrée en vigueur (amendement COM-671 de ses rapporteurs).

Votre commission a adopté l'article 36 octies ainsi modifié.

Article 36 nonies
(art. L. 2121-31, L. 3312-5 et L. 4312-8
du code général des collectivités territoriales)
Transmission par le directeur départemental ou régional
des finances publiques du compte de gestion au préfet

Le présent article, résultant d'un amendement de Mme Nathalie Appéré adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, propose que les comptes de gestion non transmis par les collectivités territoriales en annexe des délibérations arrêtant leurs comptes de gestion soient envoyés au préfet, à sa demande et par voie dématérialisée, par la direction départementale ou régionale des finances publiques concernées.

Cet article reprend les dispositions de l'article 9 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales dans sa version issue des travaux de l'Assemblée nationale. Le Sénat, suivant votre commission, avait estimé que la transmission du compte de gestion se rattachait à l'obligation générale de transmission des actes des collectivités territoriales au représentant de l'État afin d'assurer le caractère exécutoire de ces actes et permettre le contrôle de légalité. C'est pourquoi votre commission avait estimé que cette transmission devait être assurée, non pas à la demande du représentant de l'État, mais à celle des exécutifs locaux, selon les niveaux de collectivités territoriales concernées.

Ainsi, confirmant sa position exprimée en première et en deuxième lectures de la proposition de loi précitée, votre commission a adopté l'amendement COM-672 afin de laisser aux exécutifs locaux la faculté de transmettre ces documents sous forme dématérialisée au représentant de l'État en vue du contrôle de légalité. Elle a donc rétabli les dispositions initiales de l'article 9 de la proposition de loi précitée dans sa rédaction issue des travaux du Sénat.

Votre commission a adopté l'article 36 nonies ainsi modifié.

Article 36 decies
(art. L. 2122-21-1, L. 3221-11-1 et L. 4231-8-1)
du code général des collectivités territoriales)
Assouplissement des procédures de passation des accords-cadres

Le présent article a été inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale par adoption d'un amendement de Mme Nathalie Appéré. Il vise à soumettre les accords-cadres au même régime simplifié que celui applicable aux marchés publics.

Les accords-cadres sont des contrats administratifs par lesquels un acheteur public s'engage à passer des marchés auprès du ou des titulaires de l'accord, pendant une période donnée et pour des prestations déterminées. Ils sont soumis à un régime juridique spécifique présentant des différences avec celui des marchés publics. Ainsi en est-il de la question des délégations spéciales.

Pour les marchés publics, l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour une assemblée délibérante locale de charger l'exécutif de souscrire un marché déterminé, avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché, quel qu'en soit son montant. Ainsi, l'assemblée délibérante peut autoriser, par une délibération unique, l'engagement de la procédure de passation et la conclusion d'un marché. Cette autorisation préalable doit toutefois définir l'étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

Ce dispositif n'est toutefois pas applicable aux accords-cadres. En effet, l'assemblée délibérante doit prendre une première délibération autorisant l'exécutif local à souscrire l'accord-cadre puis une deuxième délibération pour la passation de chacun des marchés subséquents. Comme l'avait rappelé le rapporteur de la proposition de loi de M. Éric Doligé, notre collègue Mme Jacqueline Gourault, cette procédure ne présente plus réellement d'intérêt, dans la mesure où la délégation permanente est désormais autorisée, quel que soit le montant du contrat.

C'est pourquoi le présent article vise à soumettre les accords-cadres, conclus par chaque niveau de collectivités, au même régime simplifié que les marchés publics en matière de délégations particulières. Les dispositions du présent article sont celles issues des travaux du Sénat, adoptées ensuite sans modification par l'Assemblée nationale.

Votre commission a confirmé la position qu'elle a exprimée sur ces dispositions lors du débat sur la proposition de loi précitée ; c'est pourquoi elle a adopté l'article 36 decies sans modification.

Article 36 undecies
(art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5
du code général des collectivités territoriales)
Suppression ou modification des règles comptables
par l'exécutif territorial

Le présent article a été inséré par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Nathalie Appéré. Il tend à préciser l'étendue de la délégation consentie à l'exécutif dans les collectivités territoriales en matière de régies comptables et reprend à cette fin l'article 8 de la proposition de notre collègue M. Éric Doligé relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales.

Les articles L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales prévoient respectivement que le maire, le président du conseil départemental et le président du conseil régional peuvent, par délégation de leur assemblée délibérante et pour la durée de leur mandat, créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de leurs collectivités. Le présent article propose d'élargir la compétence des exécutifs locaux à la modification et à la suppression de ces régies comptables.

En effet, les délégations de pouvoir de la collectivité à son exécutif sont impossibles en dehors des cas expressément prévus par la loi. Ainsi, les exécutifs locaux ne peuvent recevoir délégation de leur assemblée délibérante pour modifier ou supprimer une régie.

C'est pourquoi, pour compléter cette délégation inachevée en matière de régie, le Sénat puis l'Assemblée nationale ont adopté ces dispositions lors de la proposition de loi précitée.

Confirmant sa position, votre commission a adopté l'article 36 undecies sans modification.

Article 36 duodecies
(art. L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5
du code général des collectivités territoriales)
Extension du champ de la délégation des pouvoirs aux exécutifs locaux

Issu de l'adoption d'un amendement de Mme Nathalie Appéré par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le présent article reprend l'article 11 de la proposition de loi précitée de notre collègue, M. Éric Doligé. Il propose d'élargir le champ de délégation de pouvoirs de l'assemblée délibérante à l'exécutif local.

Le conseil municipal, le conseil départemental et le conseil régional pourraient respectivement déléguer au maire, au président du conseil départemental et au président du conseil régional, pour la durée de leur mandat, soit dans sa totalité, soit partiellement, la demande, auprès de l'État ou d'autres collectivités territoriales, de l'attribution de subventions.

Cette délégation serait cependant encadrée : il reviendrait à l'assemblée délibérante de fixer les conditions de cette délégation qui pourraient porter sur le montant de la requête et la nature des opérations subventionnées. L'exécutif local devrait rendre compte à son assemblée délibérante, comme pour toute délégation, de l'usage qu'il en ferait.

Cette disposition, issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture de la proposition de loi précitée, a été adoptée conforme par le Sénat en deuxième lecture.

C'est pourquoi votre commission a adopté l'article 36 duodecies sans modification.

Article 36 terdecies
(art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002)
Dématérialisation de la publication des actes administratifs

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Nathalie Appéré, l'article 36 terdecies reprend le texte de l'article 6 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales.

Il organise la dématérialisation de la publication et de l'affichage des actes réglementaires des collectivités, lesquelles formalités conditionnent leur entrée en vigueur.

Il reprend la rédaction résultant des travaux des deux assemblées et modifiée en dernier lieu par le Sénat en deuxième lecture.

Le dispositif proposé est le suivant :

- la publication ou l'affichage des actes pourrait être assurée soit sur papier, soit prendre la forme d'une publication électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

Dans ce second cas, un exemplaire papier des actes serait mis à la disposition du public ;

- principe du droit commun de la décentralisation, les actes pris par les collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit dès lors qu'il a été procédé à leur publication ou affichage, ou à leur notification aux intéressés, ainsi que le cas échéant, à leur transmission au représentant de l'État ;

- l'exécutif d'une collectivité pourrait certifier le caractère exécutoire des actes, dans la mesure où il s'agit d'une faculté de certification laissée à l'appréciation de l'exécutif ou à la demande d'un administré ;

- les garanties de l'authenticité de la publication d'un acte sous forme électronique seraient fixées par un décret en Conseil d'État.

Si un acte était dématérialisé, la formalité d'affichage aurait lieu par extraits, à la mairie et un exemplaire papier de l'acte serait mis à disposition du public ;

- la mise à disposition de la version électronique s'effectuerait de manière permanente et gratuite.

Sur la proposition de ses rapporteurs, votre commission des lois a précisé, par l'amendement COM-673, que l'exemplaire papier des actes des départements et régions mis à disposition du public le serait, selon le cas, à l'hôtel du département ou à celui de la région.

Puis elle a complété l'article 36 terdecies pour prévoir, sur la proposition du Gouvernement, la dématérialisation de la transmission des actes soumis au contrôle de légalité dans les communes et EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, les départements et les régions (amendement COM-519). Cette obligation entrerait en vigueur dans un délai de cinq ans à compter de la promulgation du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 36 terdecies (nouveau) ainsi modifié.

Article 36 quaterdecies
(art. L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales)
Rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable
et des services d'assainissement municipaux, des services municipaux
de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères

Le présent article reproduit, sur la proposition de Mme Nathalie Appéré, le texte de l'article 28 de la proposition de loi « Doligé », dans la rédaction adoptée par le Sénat et l'Assemblée nationale.

En premier lieu, cet article a pour objet d'allonger le délai auquel est soumis le maire ou le président d'établissement public de coopération intercommunale pour présenter, en application de l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales, un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable au conseil municipal ou à l'assemblée délibérante de l'établissement public de coopération intercommunale. En application des mêmes dispositions, le maire ou le président du conseil communautaire sont également tenus de présenter un rapport relatif aux services d'assainissement municipaux, ainsi qu'aux services municipaux de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères.

Actuellement, le délai pour présenter ces rapports est de six mois suivant la clôture de l'exercice.

Or, comme le rappelle l'auteur de l'amendement, ce délai est trop court pour permettre d'intégrer dans ce rapport les données relatives aux comptes et à la qualité du service rendu par le délégataire, car ce dernier, en application de l'article L. 1411-13 du code général des collectivités territoriales est tenu de remettre au plus tard ces éléments le 1er juin de chaque année.

La Cour des comptes, dans son rapport pour l'année 2011, avait constaté que « le délai d'un mois entre la transmission du rapport du délégataire et la présentation du RPQS [rapport annuel sur le prix et la qualité du service] à l'assemblée délibérante (du 1er juin au 30 juin) est trop réduit pour permettre à la collectivité de contrôler effectivement le rapport. Dans la pratique, la transmission du document définitif est retardée de plus de trois mois. La Cour recommande donc que la date de présentation du rapport annuel sur le prix et la qualité du service soit reportée au 30 septembre, afin de permettre à l'autorité organisatrice d'expertiser convenablement les informations transmises par le délégataire »128(*). Faisant sienne cette analyse, notre collègue Éric Doligé, dans son rapport relatif aux normes applicables aux collectivités territoriales en 2011, avait suggéré que ce délai soit repoussé pour permettre aux maires et aux présidents d'établissement public de coopération intercommunale de disposer du temps nécessaire pour analyser et intégrer les éléments fournis par le délégataire129(*).

En second lieu, l'article 28 de la proposition de loi « Doligé » répond à une autre observation de la Cour des comptes, qui avait constaté dans son rapport annuel 2011 précité que le système d'information sur les services publics d'eau et d'assainissement (SISPEA), géré par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) ne disposait de données ne permettant de couvrir que 53 % de la population, en raison d'un report perfectible des données par les collectivités.

Dans la proposition de loi « Doligé », il était initialement prévu un report des indicateurs financiers et techniques par toutes les communes, instituant ainsi une charge supplémentaire difficile à assumer pour les communes les plus petites, comme l'avait constaté notre collègue Rémi Pointereau, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable à laquelle l'article avait été délégué. À son initiative, et suivant d'ailleurs en ce sens la recommandation de la Cour des comptes, qui préconisait de dispenser les communes les plus petites de cette obligation, la commission du développement durable avait adopté un amendement limitant cette obligation de transmission aux communes de plus de 3 500 habitants. Lors de l'examen de cet article en première lecture, l'Assemblée nationale avait adopté cette disposition conforme dans la rédaction votée par le Sénat.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 36 quaterdecies sans modification.

Article 36 quindecies
(art. L. 2243-1 du code général des collectivités territoriales)
Simplification de la procédure de déclaration
d'état d'abandon manifeste d'une parcelle

Cet article reproduit, sur la proposition de Mme Nathalie Appéré, le texte de l'article 17 de la proposition de loi « Doligé », adopté sans modification par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale.

Son objet est de simplifier la procédure de déclaration d'état d'abandon manifeste d'une parcelle130(*) en supprimant l'obligation de passage en conseil municipal pour l'engager.


· La procédure en vigueur

Aujourd'hui, le conseil municipal doit intervenir à deux niveaux :

- En premier lieu pour demander au maire d'engager la procédure qui peut l'être à l'encontre de tout immeuble, partie d'immeuble, voie privée assortie d'une servitude de passage public, installation et terrain sans occupant à titre habituel qui ne sont manifestement plus entretenus.

Le maire constate, par procès-verbal provisoire l'abandon manifeste de la parcelle après recherche des propriétaires, titulaires de droits réels et autres intéressés.

Ce procès-verbal, soumis à publicité et notifié aux intéressés, détermine la nature des travaux indispensables pour faire cesser l'état d'abandon, et indique la nature des désordres affectant le bien auxquels il convient de remédier pour faire cesser cet état.

À l'issue d'un délai de trois mois à compter de l'exécution des mesures de publicité et des notifications, le maire constate, par un procès-verbal définitif - tenu à la disposition du public -, l'état d'abandon manifeste de la parcelle.

- Le conseil municipal intervient alors pour la seconde fois, saisi par le maire, pour décider s'il y a lieu de déclarer la parcelle en état d'abandon manifeste et d'en poursuivre l'expropriation au profit de la commune, d'un organisme y ayant vocation ou d'un concessionnaire d'une opération d'aménagement en vue soit de la construction ou de la réhabilitation aux fins d'habitat, soit de tout objet d'intérêt collectif relevant d'une opération de restauration, de rénovation ou d'aménagement.


· Une simplification opportune

L'article 36 quindecies propose donc de supprimer la première saisine du conseil municipal par le maire pour lui permettre d'engager la procédure.

Lors de ses précédents travaux, votre commission des lois avait considéré que l'abandon de cette délibération préalable du conseil ne préjudiciait pas à sa responsabilité puisqu'il demeurera compétent pour déclarer l'abandon de la parcelle et en poursuivre, en conséquence, l'expropriation.

En revanche, cette simplification devrait permettre d'accélérer la procédure.

En conséquence, la commission a adopté l'article 36 quindecies (nouveau) sans modification.

Article 36 sexdecies
(art. L. 3121-19-1 et L. 4132-18-1 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)
Délai de transmission des rapports aux membres
des commissions permanentes des assemblées délibérantes

L'article 36 sexdecies, issu d'un amendement de Mme Nathalie Appéré, reprend l'article 12 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales dans la rédaction adoptée par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale.

Il fixe un délai de transmission des rapports sur les affaires qui doivent être soumises aux commissions permanentes des conseils départemental et régional aux membres de celles-ci. Ces documents devraient être transmis huit jours au moins avant la réunion.

Aujourd'hui, les modalités de transmission des documents relèvent du règlement intérieur des assemblées. La mesure portée par l'article 36 sexdecies conforte donc le droit d'information des élus.

Confirmant le vote précédemment intervenu au Sénat, votre commission a adopté l'article 36 sexdecies (nouveau) sans modification.

Article 36 septdecies
(art. L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales)
Clarification de la procédure de liquidation des EPCI

Le présent article est issu d'un amendement de Mme Nathalie Appéré, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Reprenant l'article 7 de la proposition de loi précitée de M. Éric Doligé, il vise à clarifier les différentes étapes de la procédure de dissolution d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Celle-ci est précisée à l'article L. 5211-26 du code général des collectivités territoriales, issue d'une initiative de votre commission, lors du débat parlementaire de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

La procédure de liquidation s'appliquerait, en plus des cas déjà prévus - dissolution demandée ou requise - lorsqu'elle serait de plein droit, dans l'hypothèse, par exemple, de la réalisation totale de l'objet qui lui est dévolu.

Dans le cas où la trésorerie disponible de l'EPCI ne suffirait pas à couvrir l'ensemble des charges liées à la dissolution, un budget de liquidation pourrait être adopté par son assemblée délibérante. Ce budget
- qui devrait être adopté par l'assemblée délibérante avant le 31 mars de l'année où l'établissement est liquidé, échéance reportée au 15 avril dans le cas des années de renouvellement des organes délibérants - déterminerait, par exemple, la répartition des contributions budgétaires entre les communes membres, qui constitueraient pour celles-ci des dépenses obligatoires.

En l'absence d'une telle adoption dans les délais requis, le préfet règlerait le budget sur la base du projet élaboré par le liquidateur et le rendrait exécutoire, sans saisir au préalable la chambre régionale des comptes, comme le prévoit l'article L. 1612-9 du code général des collectivités territoriales pour les budgets supplémentaires d'un même exercice.

Après l'arrêt des comptes par le préfet de département, le liquidateur établirait, en lieu et place de l'organe délibérant de l'EPCI, un « compte administratif de liquidation » spécifique, dans le cas où la liquidation ne serait pas concomitante à l'adoption du compte administratif du dernier exercice d'activité de l'EPCI. Ce document serait pris en compte par le préfet - au-delà du compte administratif du dernier exercice d'activité - pour établir l'arrêté de dissolution de l'EPCI.

Ces dispositions avaient fait l'objet de précisions rédactionnelles par l'Assemblée nationale, lors du débat de la proposition de loi précitée de simplification du fonctionnement des collectivités locales131(*), et adoptées conformes par votre Haute Assemblée en deuxième lecture.

Confirmant son soutien à cette disposition, votre commission a adopté l'article 36 septdecies sans modification.

Article 36 octodecies (supprimé)
(art. L. 221-2 du code de la route)
Dérogation au bénéfice des agents des collectivités territoriales
pour conduire des véhicules forestiers et agricoles

Cet article reproduit, sur la proposition de Mme Nathalie Appéré, le texte de l'article 10 bis de la proposition de loi « Doligé », dans la rédaction précédemment adoptée par l'Assemblée nationale.

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 221-2 du code de la route afin de préciser le champ de la dérogation permettant aux employés municipaux et aux affouagistes132(*) de conduire des véhicules forestiers et agricoles sans être titulaire du permis correspondant à la catégorie de ces véhicules.

L'article L. 221-2 du code de la route, qui punit le fait de conduire un véhicule sans être titulaire du permis de conduire correspondant à sa catégorie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, prévoit en effet plusieurs dérogations, au bénéfice des :

- personnes âgées d'au moins 16 ans, conducteurs de « véhicules et appareils agricoles ou forestiers attachés à une exploitation agricole ou forestière, à une entreprise de travaux agricoles ou à une coopérative d'utilisation de matériel agricole », « pendant la durée de leur activité agricole ou forestière » ;

- personnes retraitées, titulaires d'un permis B, anciens exploitants agricoles ou forestiers ;

- employés municipaux et affouagistes.

Les deux dernières dérogations ont été introduites par l'article 68 sexies de la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives133(*).

Lors de l'examen de ce texte, notre collègue Michel Raison, alors député, avait déposé un amendement à l'article L. 221-2 du code de la route, visant à résoudre la difficulté en autorisant toutes les personnes titulaires du permis B à conduire un tracteur agricole dont la vitesse n'aurait pas dépassé la vitesse de 40 km/h. À l'époque, la rédaction en avait été finalement restreinte pour ne prévoir cette dérogation qu'au bénéfice des « employés municipaux et des affouagistes ».

Toutefois, en raison de sa rédaction imprécise, la dispense au bénéfice des employés municipaux et des affouagistes n'a jamais été mise en oeuvre : les décrets d'application de cette disposition n'ont en effet jamais paru.

Lors de l'examen en séance publique du projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques134(*), notre collègue Michel Raison a déposé un amendement proche de celui qu'il avait précédemment déposé pour instaurer une dispense générale pour les personnes titulaires du permis B, en leur permettant de conduire un engin agricole dont la vitesse ne dépasse pas 40 km/h.

Cet amendement a été adopté par le Sénat avec les avis favorables de la commission spéciale et du Gouvernement.

En conséquence, au regard de son objet plus large que les dispositions du présent article qui ne visait qu'à clarifier un des cas de dispense du permis de conduire, ses objectifs ont été satisfaits.

C'est pourquoi, en adoptant l'amendement COM-674 de ses rapporteurs, votre commission a supprimé l'article 36 octodecies.

TITRE VI
DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 37
(art. L. 5217-16 du code général des collectivités territoriales ; art. 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales)
Compensation financière des transferts de compétences
entre collectivités territoriales

Le présent article prévoit les règles de compensation financière des transferts de compétences entre collectivités territoriales prévus par le présent projet de loi.

Votre commission n'avait pas remis en cause les dispositions du présent article qui se bornent à reprendre, tout en les adaptant, les règles traditionnelles de compensation financière des transferts de compétences entre, d'une part, une commune et une intercommunalité dont elle est membre et, d'autre part, entre l'État et les collectivités territoriales. En cohérence avec la suppression de certains transferts de compétences départementales au profit des régions, votre commission avait adopté deux amendements identiques de ses rapporteurs et de M. Louis Nègre supprimant les dispositions selon lesquelles les départements continueraient de percevoir les compensations financières allouées par l'État en contrepartie des transferts antérieurs des compétences transférées à une autre collectivité territoriale ou à un groupement. Elle a également adopté un amendement de M. Christian Favier prévoyant, en cas de désaccord de la commission locale d'évaluation des charges et ressources transférées, d'abaisser à cinq ans, au lieu de dix ans, la période d'évaluation des charges transférées, sur le modèle prévue en cas de transfert de l'État à une collectivité territoriale.

En séance publique, outre des amendements de coordination de ses rapporteurs, le Sénat a adopté :

- un amendement du Gouvernement destiné à adapter aux spécificités des centres de ressources, d'expertise et de performance sportive (CREPS) les modalités de compensation des dépenses transférées aux régions, par coordination avec les dispositions des articles 12 ter et 12 quater du présent projet de loi ;

- deux amendements de M. Jean-Louis Tourenne, avec l'avis défavorable du Gouvernement et de votre commission, instituant au profit des départements deux clauses de sauvegarde afin que, d'une part, la dotation de compensation des départements versée aux régions ne contribue pas à dégrader leur taux d'autofinancement et, d'autre part, la dotation de compensation des charges transférées soit réajustée, chaque année, sur la base de l'évolution des concours de l'État au département.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a également procédé à plusieurs modifications du présent article :

- à l'initiative de son rapporteur, elle a adopté deux amendements de conséquence des modifications adoptées à l'article 12 ter sur le transfert des CREPS aux régions ;

- elle a rétabli, sur proposition de Mme Nathalie Appéré, la période de référence de dix ans qui s'appliquerait, à défaut d'accord entre les membres de la commission locale des charges et des ressources transférées, pour le calcul des charges d'investissement à compenser ;

- par un amendement du Gouvernement, elle a supprimé les dispositions introduites par le Sénat ayant pour objet de plafonner chaque année la dotation de compensation versée par les départements aux collectivités territoriales bénéficiaires des transferts de compétences, afin de préserver le taux moyen de couverture des investissements effectués par les départements ;

- elle a rétabli, par un amendement du Gouvernement, les dispositions prévoyant les modalités de transfert des ouvriers des parcs et ateliers (OPA) de l'équipement à la région, à la suite du rétablissement du transfert de la voirie départementale aux régions adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale ;

- enfin, sur proposition de M. Alain Rousset, elle a introduit des dispositions budgétaires transitoires applicables aux nouvelles régions qui seront créées à compter du 1er janvier 2016, en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. La date limite d'adoption des budgets serait reportée du 30 avril au 31 mai 2016. En outre, le président du conseil régional, sur autorisation de son assemblée délibérante, pourrait engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du tiers des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, et non le quart comme prévu par les dispositions en vigueur.

Outre un amendement de précision de son rapporteur, l'Assemblée nationale a, en séance publique, adopté trois amendements du Gouvernement dont les objectifs visent à :

- supprimer, d'une part, les dispositions prévoyant les modalités de transfert des ouvriers des parcs et ateliers à la région, l'Assemblée nationale s'étant rallié à la position défendue par le Sénat de ne pas transférer à celle-ci la gestion de la voirie départementale et, d'autre part, les conditions de l'indexation de la compensation financière, versée par les départements et les régions aux métropoles pour compenser tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences, à la dotation globale de fonctionnement ;

- rétablir les dispositions de l'article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, portant sur les modalités de transfert de services intervenant en application de cette loi, qui ont été supprimées à tort par la loi n° 2015-177 du 6 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures.

- préserver aux départements le bénéfice des compensations financières allouées par l'État en contrepartie des transferts antérieurs de ces compétences et des services afférents ;

- fixer les modalités de répartition de l'encours de dette dans le cadre des transferts de compétences entre les collectivités et ses établissements ; sécuriser les relations contractuelles dans le cadre des transferts ou délégations de compétences entre collectivités territoriales ; enfin, fixer des dispositions transitoires de nature budgétaire et comptable pour la première année de fonctionnement de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence, en particulier pour que les conseils de territoire puissent exercer, à compter du 1er janvier 2016, les compétences prévues par l'article 17 decies.

Votre commission a adopté trois amendements de ses rapporteurs qui visent, outre des améliorations rédactionnelles (amendement COM-676) et la suppression d'une disposition redondante (amendement COM-677), à rétablir à cinq ans, la période de référence qui s'appliquerait, à défaut d'accord entre les membres de la commission locale des charges et des ressources transférées, pour le calcul des charges d'investissement à compenser (amendements COM-675 des rapporteurs et COM-112 de M. Bruno Sido).

Elle a également inséré une disposition permettant d'organiser les évolutions de l'actionnariat des entreprises publiques locales résultant des transferts de compétence, à l'initiative de MM. Jean-Léonce Dupont (amendement COM-279), Antoine Lefèvre (amendement COM-51), Jacques Mézard (amendement COM-195) et Jacques Chiron (amendement COM-52). Cet ajout vise à s'assurer que le département actionnaire d'une société d'économie mixte locale dont l'objet social s'inscrirait dans le cadre d'une compétence que la loi attribuerait à un autre niveau de collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales puisse continuer à participer au capital de cette société à condition qu'il cède à la collectivité territoriale ou au groupement de collectivités territoriales bénéficiaire de cette compétence, plus des deux tiers des actions qu'il détenait antérieurement.

En outre, elle a adopté l'amendement COM-522 du Gouvernement ayant pour objet de permettre aux communautés d'agglomération envisageant de se transformer en communautés urbaines d'engager cette transformation sans être pénalisées par les conséquences budgétaires découlant d'une ou deux « année blanche » de perception de fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). De même, par l'amendement COM-532 du Gouvernement, votre commission a précisé que la création des nouvelles régions, en application de la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, entrainerait sa substitution dans toutes les délibérations et tous les actes pris par les régions auxquelles elle succèdera. L'objectif de cette disposition est de garantir la continuité du service public et de l'exercice des compétences régionales.

Enfin, toujours à l'initiative du Gouvernement (amendement COM-524), votre commission a adapté le cadre budgétaire et comptable applicable aux nouvelles régions. Ainsi, à titre exceptionnel, il est prévu d'autoriser les assemblées des futures régions, avant le vote du budget, à modifier les autorisations de programme et les autorisations d'engagement votées lors des exercices antérieurs, dans la limite du tiers de celles inscrites au budget de l'exercice précédent.

Votre commission a adopté l'article 37 ainsi modifié.

Article 38
(Articles L. 1852-5, L. 5842-2, L. 5842-22, L. 5842-25 et L. 5842-28
du code général des collectivités territoriales
et L. 545 du code de la sécurité intérieure)
Application et adaptation de dispositions du projet de loi
en Polynésie française

Introduit à l'initiative du Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale lors de l'examen en séance publique, l'article 38 assure l'application d'une partie des dispositions relatives aux communes et aux EPCI à fiscalité propre en Polynésie française. Cette collectivité étant régie par le principe de spécialité législative, l'application des dispositions législatives requiert une mention expresse à cette fin. Parallèlement, cet article procède aux adaptations rendues nécessaires au sein du code général des collectivités territoriales et du code de la sécurité intérieure.

Votre commission s'est bornée, à ce stade, à adopter un amendement COM-680 rect. de ses rapporteurs pour tirer au I les conséquences des modifications intervenues en séance publique à l'Assemblée nationale en première lecture et en commission des lois du Sénat lors de la deuxième lecture.

Votre commission a adopté l'ar