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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

13 mai 2015 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE IV
COMPÉTENCES PARTAGÉES DANS LE DOMAINE
DE LA CULTURE, DU SPORT, DE LA VIE ASSOCIATIVE,
DU TOURISME ET DE LA PROMOTION DES LANGUES RÉGIONALES ET REGROUPEMENT DE L'INSTRUCTION
ET DE L'OCTROI D'AIDES OU DE SUBVENTIONS

Article 28 A (suppression maintenue)
Exercice conjoint par l'État et les collectivités territoriales des droits
culturels des citoyens

Le présent article a été inséré par le Sénat, en séance publique, à l'initiative de Mme Marie-Christine Blandin, contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il vise à consacrer les droits culturels des citoyens, garantis par l'intervention conjointe de l'État et des collectivités territoriales.

Cet article est sans portée normative et apparaît superflu d'autant que l'intervention conjointe de l'État et des collectivités territoriales est prévue à l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales selon lequel elles concourent avec l'État « au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique ». C'est pourquoi la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur supprimant cet article.

Votre commission partage l'analyse de l'Assemblée nationale et a, par conséquent, maintenu la suppression de l'article 28 A.

Article 28
(art. L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales)
Reconnaissance d'une compétence partagée dans les domaines
de la culture, du sport, du tourisme et de l'éducation populaire

Le présent article tend à affirmer une compétence partagée entre les différents échelons territoriaux pour l'exercice de certaines politiques publiques, qui font l'objet d'une multiplicité d'acteurs locaux et de financements importants.

Votre commission, en première lecture, a reconnu aux groupements de communes et aux collectivités territoriales à statut particulier les mêmes compétences partagées dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme que les autres échelons territoriaux, à l'initiative de vos rapporteurs, de MM. Gérard Collomb et Louis Nègre. Elle a également accordé à la coopération internationale et à l'action extérieure le statut de compétence partagée, sur proposition de M. Ronan Dantec. Enfin, elle a adopté deux amendements de Mmes Catherine Morin-Desailly et Valérie Létard, respectivement rapporteures pour avis de la commission de la culture et de celle des affaires économiques, prévoyant la création de commissions dédiées à la culture, au sport et au tourisme au sein des conférences territoriales de l'action publique (CTAP), afin que ces questions fassent obligatoirement l'objet de réflexions entre les différents niveaux de collectivités territoriales et de leurs groupements.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications au présent article. Elle a, sur proposition de son rapporteur, supprimé l'action extérieure et la coopération internationale de la liste des compétences partagées et les a remplacées, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré et M. Paul Molac, par la jeunesse, la vie associative, l'éducation populaire et la promotion des langues régionales. Elle a également supprimé le principe des commissions thématiques en matière de culture, de sport et de tourisme au sein des CTAP, au motif que l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales dispose que celle-ci « organise librement ses travaux, au travers de commissions thématiques » et que cette précision méconnaîtrait la libre organisation des travaux des CTAP.

En séance publique, a été adopté un amendement du Gouvernement supprimant les références à la jeunesse et à la vie associative des compétences partagées, ce dont se félicite votre commission : il ne s'agit pas en effet de compétences mais de politiques publiques dont l'exercice est assumé par l'ensemble des échelons territoriaux en fonction de leurs compétences respectives. Ce même amendement a également supprimé la mention des groupements et des collectivités territoriales à statut particulier de la liste des collectivités bénéficiaires des compétences partagées par le présent article, en raison du principe de spécialité régissant les premiers et de la recherche d'une rationalisation des compétences pour les secondes.

Votre commission estime que la mention expresse de la coopération internationale et de l'action extérieure de la liste des compétences partagées se justifie pleinement, malgré les dispositions de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales qui consacre l'intervention des collectivités en la matière, argument avancé par M. Olivier Dussopt. Les mêmes arguments peuvent être avancés pour le sport, la culture ou le tourisme pour lesquels plusieurs dispositions reconnaissent l'intervention des différents échelons locaux, pourtant déjà consacrée à l'article L. 1111-4 modifié par le présent article. Par conséquent, aucun des arguments avancés ne justifie leur suppression de la liste précitée. Par ailleurs, votre commission estime que la promotion des langues régionales ne représente pas, en tant que telle, une compétence mais une composante de la culture. Il apparaît plus judicieux de retenir des termes larges plutôt que d'énumérer toutes les compétences culturelles qui doivent faire l'objet d'un exercice partagé, une liste étant par définition limitative. Ces deux modifications ont été adoptées par votre commission, à l'initiative de l'amendement COM-661 de ses rapporteurs.

Enfin, votre commission a rétabli le principe des commissions thématiques obligatoires au sein des CTAP en matière de culture et de sport, en adoptant l'amendement COM-282 de Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis de la commission de la culture.

Votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (suppression maintenue)
(art. L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales)
Continuité des politiques publiques en matière de culture,
de sport et de tourisme

Le présent article a été inséré par votre commission, en première lecture, à l'initiative de Mmes Catherine Morin-Desailly et Valérie Létard, respectivement rapporteures pour avis de la commission de la culture et de la commission des affaires économiques. Il confie aux conférences territoriales de l'action publique (CTAP) la responsabilité de la continuité des politiques publiques en matière de culture, de sport et de tourisme, afin d'éviter que des pans entiers de ces politiques ne soient abandonnés dans certains territoires ruraux ou périurbains.

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l'avis de votre commission, un amendement de M. Jacques Mézard, selon lequel les sénateurs seraient membres de droit des CTAP, justifié par le fait que, d'une part, le Sénat « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » et, d'autre part, l'application du non cumul des mandats à partir de 2017 coupera les sénateurs de leur enracinement politique local.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé, sur proposition de son rapporteur, le présent article. En effet, d'une part, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'article 28 du présent projet de loi, reconnaît à ces trois compétences un caractère partagé. En outre, la raison d'être des CTAP est de coordonner les différents acteurs exerçant une même compétent. Et M. Olivier Dussopt de conclure que « l'objectif poursuivi par le Sénat est pleinement satisfait sans qu'il soit besoin d'ajouter au droit existant. » D'autre part, la commission des lois a estimé que les députés étaient tout aussi légitimes que les sénateurs à participer de plein droit aux CTAP. L'amendement de notre collègue M. Jacques Mézard a été perçu comme une provocation.

Votre commission partage les arguments formulés par les députés. Les CTAP sont un instrument de coordination des politiques publiques partagées et doivent, de ce fait, veiller à leur bon exercice ainsi qu'à leur continuité, afin de permettre à l'ensemble des territoires, quelles que soient leurs caractéristiques sociales et économiques, d'en bénéficier. En outre, lors des débats de la loi précitée du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi Maptam), votre commission s'était opposée à la présence de droit des sénateurs, au motif qu'il s'agit d'une instance réunissant des élus locaux pour aborder des problématiques locales. En outre, la présence des sénateurs ne peut se justifier par la fin du cumul des mandats et alourdirait la composition, déjà pléthorique, de ces instances.

Pour toutes ces raisons, votre commission a maintenu la suppression de l'article 28 bis.

Article 28 ter (suppression maintenue)
(art. L. 133-1, L. 133-2 et L. 133-10-1 A [nouveau] du code du tourisme)
Dispositions particulières applicables aux offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale

Issu de l'adoption, par votre commission, de trois amendements identiques de MM. Jacques Chiron, Yves Détraigne et Didier Marie, le présent article visait à permettre aux offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale d'associer des professionnels du tourisme au sein d'un comité technique consultatif pour formuler des avis à destination du conseil d'administration de la société.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a supprimé le présent article au motif qu'aucune disposition n'interdisait les offices de tourisme constitués sous forme d'une société publique locale de mettre en place une telle instance consultative. Elle a estimé, sur le fondement de l'article L. 225-8 du code de commerce, que « l'exigence d'un actionnariat intégralement public ne constitue pas par elle-même un obstacle à ce que des personnes privées, professionnelles du tourisme et par définition non actionnaires d'une société publique locale, siègent au sein du conseil d'administration d'un office de tourisme constitué sous cette forme juridique. »112(*) À cet égard, la participation des professionnels du tourisme aux travaux du conseil d'administration est déjà effective dans de nombreux offices de tourisme.

Se ralliant aux arguments présentés par la commission des lois de l'Assemblée nationale, votre commission a maintenu la suppression de l'article 28 ter.

Article 29
(art. L. 1111-8-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Création de guichets uniques pour l'octroi d'aides et de subventions

Le présent article propose la mise en place de guichets uniques entre l'État et les collectivités territoriales, dans un souci de rationalisation de l'octroi des aides et des subventions.

L'objectif est de simplifier les procédures engagées par un acteur local pour la réalisation d'un projet. Trois cas sont distingués : les délégations entre collectivités territoriales ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ; entre l'État, en tant que délégataire, et les collectivités territoriales ou leurs groupements en tant que délégants ; enfin, entre les collectivités territoriales ou leurs groupements en tant que délégants et l'État en tant que délégataire.

Votre commission avait adopté, à l'initiative de ses rapporteurs, un amendement de réécriture globale du présent article afin d'en clarifier et d'en préciser la rédaction.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur, rétabli le présent article dans la rédaction du projet de loi initial, sous réserve de deux modifications rédactionnelles, estimant que la rédaction adoptée par votre commission pouvait conduire à ce qu'une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre reçoive délégation, pour une politique pour laquelle il n'est pas compétent, de gérer l'instruction ou l'octroi d'aides ou de subventions.

Adoptant un amendement COM-662 rect. de ses rapporteurs de précisions rédactionnelles, votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 29 bis (supprimé)
(Titre III du livre II de la première partie et art. L. 1231-1 à L. 1231-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)
Consécration législative du conseil national des collectivités territoriales pour le développement culturel

Le présent article résulte d'un amendement de M. Stéphane Travert, rapporteur pour avis des affaires culturelles et de l'éducation, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du rapporteur et modifié en séance publique par ce dernier. Il vise à donner une consécration législative au conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel en lui conférant une assise nationale.

Créé en 1999 par Mme Catherine Trautmann, alors ministre de la culture et de la communication, le conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel a pour mission d'émettre des avis et des propositions sur toute question relevant du développement culturel mis en oeuvre au niveau national, dans le cadre de partenariats conclus entre l'État et les collectivités territoriales.

Un arrêté de 2002113(*) de notre collègue, Mme Catherine Tasca, alors ministre de la culture et de la communication, précise la composition et le rôle du conseil. Présidé par le ministre chargé de la culture ou son représentant, il comprend des élus locaux, des représentants du ministère de la culture, de directeurs régionaux des affaires culturelles et de personnalités qualifiées.

Mis en sommeil pendant plusieurs années, il a été réactivé par Mme Christine Albanel en 2009, dans le cadre des Entretiens de Valois puis par Mmes Aurélie Filippetti et Fleur Pellerin, toutes deux successivement ministres de la culture.

L'objectif de cet article est de donner une consécration législative à ce conseil « afin de ne plus faire dépendre de la volonté de chaque ministre la réunion effective » de ce dernier. Il est donc proposé de rétablir un titre II au sein du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales consacré à ce conseil qui bénéficierait en outre d'une qualification nationale, avec l'introduction d'un chapitre unique, composé de quatre nouveaux articles :

- l'article L. 1231-1 prévoit que ce conseil serait composé, à parité, de représentants d'élus locaux et de représentants de l'État et de personnalités qualifiées ;

- l'article L. 1231-2 dispose que le conseil émettrait des avis et des propositions sur tout projet de texte législatif ou règlementaire ayant un impact technique, juridique ou financier sur les politiques culturelles conduites par les collectivités territoriales ;

- l'article L. 1231-3 précise que le conseil serait saisi par les conférences territoriales de l'action publique sur toute demande de délégation de compétences de l'État par les collectivités territoriales ;

- enfin, l'article L. 1231-4 prévoit un décret pour préciser les missions, la composition et les modalités de désignation des membres et de fonctionnement du conseil national.

Le Sénat a déjà rejeté, suivant l'avis défavorable de votre commission et une demande de retrait du Gouvernement, l'amendement introduisant le présent article en première lecture. Vos rapporteurs avaient estimé que la consécration législative d'un tel organisme contribuerait à paralyser l'action de l'État et il n'est pas certain que conférer à ce conseil une base légale protègerait ce dernier du bon vouloir des ministres de la culture. En outre, ainsi que la ministre l'a indiqué en séance publique, tout en rappelant que la culture était une politique publique essentielle, il était nécessaire de faire confiance aux élus locaux pour débattre des conditions dans lesquelles devaient s'exercer les politiques culturelles dans le cadre du contexte budgétaire actuel.

Ainsi, en adoptant les amendements COM-663 de ses rapporteurs, COM-511 du Gouvernement et COM-174 de M. Jacques Mézard, votre commission a supprimé l'article 29 bis.


* 112 Rapport n° 2553 tome 1, XIVème législature.

* 113 Arrêté du 18 février 2002 portant création du conseil des collectivités territoriales pour le développement culturel. NOR: MCCB0200104A.