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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

13 mai 2015 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( rapport - deuxième lecture )

TITRE IV
TRANSPARENCE ET RESPONSABILITÉ FINANCIÈRES
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
CHAPITRE 1ER
TRANSPARENCE FINANCIÈRE

Article 30 A
(art. L. 1112-23 [nouveau] et L. 1821-1 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 125-12 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie)
Mise à disposition des données publiques des collectivités territoriales
sur Internet

Le présent article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à rendre obligatoire pour les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels elles appartiennent, la mise à disposition des données publiques dont elles disposent au format électronique sur leur site internet. Ces dispositions reprennent l'article 29 du projet de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale, enregistré à la présidence du Sénat le 10 avril 2013.

L'article 10 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public pose le principe selon lequel les informations publiques peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles pour lesquelles elles avaient été produites ou reçues.

Le présent article propose que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants ainsi que les établissements de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquelles elles appartiennent devront rendre accessible les informations publiques, au sens de l'article 10 de la loi du 17 juillet 1978, lorsque ces informations se rapportent à leur territoire et sont disponibles sous forme électronique. Le présent article vise également à permettre la réutilisation de ces données dans les conditions prévues par la loi du 17 juillet 1978.

L'article 10 de la loi de 1978 définit comme informations publiques, toutes les informations produites ou reçues par les administrations. Il exclut néanmoins du champ de la réutilisation les informations dont la communication ne constitue pas un droit ainsi que les documents qui ne sont pas communicables en raison de leur nature, de l'atteinte que cette communication porterait à un secret ou à la protection de la vie privée114(*).

Vos rapporteurs estiment que cette ouverture des données des collectivités territoriales consisterait un véritable progrès en matière de transparence de la vie publique, à l'heure où l'open data est devenu un enjeu important pour notre pays. Dans leur rapport sur l'open data et la protection de la vie privée, de nos collègues MM. Gaëtan Gorce et François Pillet recommandaient de faire de l'open data la règle et de « poser le principe d'une obligation de mise en ligne des données détenues par les administrations ».

De plus, le rapport de Mme Corinne Bouchoux réalisé au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques regrettait que le mouvement de l'open data soit encore « largement inachevé » en particulier dans les collectivités territoriales même si un certain nombre d'entre elles, comme Rennes, Nantes ou Paris font partie des précurseurs115(*). Le rapport recommandait de prioriser l'ouverture des données publiques (recommandation n° 12) ainsi que de prévoir l'automatisation de la production des jeux de données diffusés en open data (recommandation n° 14).

Votre commission a également adopté un amendement COM-515 du Gouvernement permettant aux collectivités territoriales qui le souhaitent d'adopter le cadre budgétaire et comptable unique, dit « M 57 ».

Favorable aux principes qui sous-tendent ces dispositifs, votre commission a adopté l'article 30 A ainsi modifié.

Article 30
(art. L. 232-1 et L. 243-7 [nouveau] du code des juridictions financières ; L. 1611-9 [nouveau], L. 1612-19, L. 1871-1, L. 2312-1, L. 2313-1, L. 3312-1, L. 3313-1, L. 4312-1 et L. 4313-1, L. 5211-36 et L. 5622-3 du code général des collectivités territoriales)
Obligation de présentation des actions correctrices prises suite
à un rapport d'observations définitives de la chambre régionale
des comptes et diverses dispositions visant à renforcer l'information
financière des élus et du citoyen

Le présent article propose plusieurs dispositions visant à accroître le rôle et l'information des assemblées délibérantes mais aussi des citoyens, en matière budgétaire et financière.

En premier lieu, il prévoit l'obligation de présenter les actions correctrices entreprises par une collectivité à la suite des observations définitives de la chambre régionale des comptes. Il vise également à instaurer la transmission immédiate d'un rapport d'observations définitives d'une chambre régionale des comptes portant sur un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre aux maires des communes membres de cet établissement. En première lecture, votre commission a adopté un amendement à l'initiative de ses rapporteurs afin de permettre l'organisation d'un débat lors de cette présentation pour une plus large appropriation de ces rapports par les élus.

Le présent article a également pour objet de renforcer les exigences d'informations financières à destination des assemblées délibérantes et des citoyens en imposant la présentation d'une étude d'impact pour toute opération d'investissement, la publicité immédiate des avis formulés par la chambre régionale des comptes, mais également en formalisant le contenu du débat d'orientation budgétaire et en accélérant le processus de dématérialisation de la transmission au préfet des documents budgétaires des collectivités. Enfin, le présent article propose d'abroger l'article 108 de la loi de finances initiale pour 2012, dont les dispositions sont désormais redondantes avec la loi n° 2012-1171 du 22 octobre 2012 autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et la loi organique n° 2012-1403 du 22 novembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En séance publique, outre un amendement de coordination de ses rapporteurs, le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement supprimant les dispositions qui obligeaient les maires des communes de plus de 3 500 habitants à présenter au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés et la gestion de la dette, afin que seules les communes de plus de 10 000 habitants soient concernées par cette formalisation du débat budgétaire.

Néanmoins, cet amendement avait également pour conséquence de supprimer la base légale du débat d'orientation budgétaire dans les communes de plus de 3 500 habitants. En conséquence, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune, rapporteure pour avis de la commission des Finances, rétablissant le principe d'un rapport précédant le débat d'orientation budgétaire pour les communes de plus de 3 500 habitants, mais limitant aux seules communes de plus de 10 000 habitants l'obligation de transmettre le rapport à l'EPCI dont la commune est membre. Cet amendement a également précisé que le décret prévu pour fixer le contenu du rapport et les modalités de sa publication définirait également les modalités de transmission dudit rapport.

Outre plusieurs amendements rédactionnels de son rapporteur M. Olivier Dussopt, la commission des lois a également adopté deux autres amendements de Mme Christine Pires Beaune dont le premier prévoit que le seuil à partir duquel une étude d'impact est obligatoire pour toute opération d'investissement dépend de la strate démographique et de la nature de la collectivité territoriale et dont le second précise que le rapport précédant le rapport d'orientation budgétaire porte sur la structure de la dette et non pas sur la seule gestion de la dette

Enfin, elle a adopté un amendement de Mme Nathalie Appéré et de plusieurs de ses collègues précisant que seules les opérations d'investissement « exceptionnelles » seront accompagnées d'une étude d'impact.

En séance publique, outre deux amendements rédactionnels de M. Olivier Dussopt, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Mme Christine Pires Beaune conditionnant le versement d'une subvention par le département ou la région à la réalisation d'une étude d'impact pluriannuel.

Votre commission approuve les modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui renforcent les exigences financières pour les communes de plus de 10 000 habitants tout en allégeant les formalités pour les communes de moins de 10 000 habitants.

Enfin, votre commission a adopté un amendement (COM-82) de précision de notre collègue M. Jean-Pierre Grand.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 30 bis
(art. L. 1617-6 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Transmission des pièces comptables par voie dématérialisée
aux comptables publics

Le présent article, inséré en première lecture par votre commission à la suite d'un amendement de vos rapporteurs, a pour objet de prévoir la transmission dématérialisée aux comptables publics des pièces nécessaires à l'exécution des dépenses et des recettes par les régions, les départements, les communes et les EPCI à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants, les offices publics de l'habitat et les centres hospitaliers dont les recettes dont le total des recettes est supérieur à 20 millions d'euros pour l'exercice 2014.

Votre commission ainsi que la commission des lois de l'Assemblée nationale soulignent l'intérêt de telles dispositions pour réaliser des économies de gestion mais aussi pour réduire les délais de paiement aux entreprises.

Outre deux amendements rédactionnels, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur repoussant l'entrée en vigueur de ces dispositions à cinq ans après la promulgation de la présente loi pour les régions, appelées à fusionner au 1er janvier 2016, et pour les communes et les EPCI de moins de 50 000 habitants.

Vos rapporteurs considèrent qu'un délai de trois ans suivant la promulgation de la présente loi semble suffisant pour l'ensemble des collectivités territoriales et rappelle les économies qui pourraient être rapidement réalisées grâce à la dématérialisation des échanges entre les ordonnateurs publics locaux et les comptables publics. En conséquence, votre commission des lois a adopté un amendement COM-664 qui supprime ce report.

Votre commission a adopté l'article 30 bis ainsi modifié.

Article 32
Expérimentation de dispositifs de certification des comptes
des collectivités territoriales

Le présent article prévoit un dispositif expérimental, conformément à l'article 37-1 de la Constitution, de certification des comptes des grandes collectivités territoriales, pour une durée de cinq ans, sur la base du volontariat.

Cette expérimentation serait limitée aux seules collectivités volontaires sélectionnées et dont les produits de fonctionnement excèderaient 200 millions d'euros. Environ 200 collectivités territoriales y seraient éligibles.

En première lecture, votre commission a approuvé cette expérimentation qui pourrait contribuer à renforcer la fiabilité des comptes des collectivités territoriales et leur permettre de mieux maîtriser leurs risques comptables, financiers et fiscaux.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels. En séance publique, elle a adopté un amendement du Gouvernement qui précise les objectifs de l'expérimentation, à savoir l'établissement des conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local. L'Assemblée nationale a enfin adopté deux amendements du Gouvernement qui précise que cette expérimentation serait conduite en lien avec les chambres régionales des comptes et qu'il appartiendrait à la Cour des comptes de réaliser ou non des travaux de certification au regard des conclusions de l'expérimentation.

Votre commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 32 bis
(art. 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014)
Relèvement du plafond de prise en charge des indemnités
de remboursement anticipé par le fonds de soutien aux collectivités
territoriales ayant contracté des produits structurés

Résultant d'un amendement du Gouvernement, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article propose de relever le plafond de prise en charge des indemnités de remboursement anticipé (IRA) par le fonds de soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des produits structurés.

L'article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a institué un fonds de soutien de 100 millions d'euros par an pendant une durée maximale de quinze ans (soit un total de 1,5 milliard d'euros) afin d'accompagner les collectivités ayant souscrit des emprunts structurés et des instruments financiers qui leur sont liés. Ce fonds est financé, à parité, par l'État et les banques.

Sont notamment éligibles à ce fonds les collectivités territoriales (communes, départements et régions), leurs groupements (établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes), les établissements publics locaux et les services départementaux d'incendie et de secours. Les personnes publiques doivent préalablement avoir renoncé à tout contentieux auprès des établissements bancaires pour prétendre à une aide du fonds.

Les contrats visés sont les contrats d'emprunts structurés les plus sensibles, à raison de l'indice ou des indices sous-jacents et de la structure des produits qui peut amplifier considérablement les effets liés à la variation de l'indice proprement dit.

Ce fonds a pour objet le versement aux collectivités territoriales d'une aide pour le remboursement anticipé de ces emprunts et instruments. L'aide est calculée sur la base des IRA dues et ne peut excéder 45 % du montant de celles-ci. Par conséquent, ainsi que le relevait notre regretté collègue, Jean Germain116(*), « si le fonds permet effectivement d'apporter une aide considérable aux collectivités concernées, il ne les exonère pas totalement de leur responsabilité puisqu'elles devront encore s'acquitter de plus de la moitié de leurs IRA ».

La décision de la Banque nationale de Suisse, annoncée le 15 janvier dernier, de laisser le franc suisse s'apprécier présent un effet direct immédiat - hausse des échéances d'intérêt 2015 - et potentiels - hausse des IRA - pour les collectivités territoriales dont les emprunts étaient indexés sur le taux de change Euro / Franc suisse. Ce taux de change sert en effet d'indice de référence au calcul des intérêts et de l'indemnité exigible en cas de remboursement par anticipation des emprunts. En d'autres termes, cette modification a augmenté significativement le coût de sortie des emprunts structurés contractés par les collectivités territoriales ce qui compromet également l'efficacité du fonds de soutien. L'encours de prêts concerné s'élève à 1,7 milliard d'euros.

C'est pourquoi le Gouvernement a annoncé, le 24 février 2015, un doublement à 3 milliards d'euros des capacités d'intervention du fonds et un rehaussement du plafond légal de 45 % du taux de prise en charge.

Le présent article traduit la deuxième annonce gouvernementale en relevant le plafond de prise en charge par le fonds de 45 % à 75 % du montant des indemnités de remboursement. Ainsi, en pratique, les collectivités ne prendront à leur charge au minimum que 25 % de ces indemnités, contre 55 % aujourd'hui. Ce relèvement devrait permettre, selon le Gouvernement, « de neutraliser l'effet de la hausse brutale du franc suisse pour la plus grande partie des collectivités », notamment les plus fragiles d'entre elles.

Votre commission souscrit à l'objectif du Gouvernement d'aider les collectivités territoriales ayant contracté des emprunts toxiques indexés sur le taux de change Euro / Franc suisse. En effet, ces collectivités se trouvent dans une situation budgétaire fragilisée, avec parfois un doublement de leurs indemnités de remboursement qui grève leur budget. Toutefois, votre commission estime que ce relèvement doit nécessairement s'accompagner d'une augmentation du fonds, aujourd'hui doté de 100 millions d'euros par an, afin de rendre effective la hausse de cette aide. En séance publique, Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, a estimé à 1,5 milliard d'euros supplémentaires la dépense potentielle liée à ce relèvement.

Votre commission a adopté l'article 32 bis sans modification.


* 114 Pour un plus large développement sur les règles de l'open data, vos rapporteurs renvoient au rapport d'information n ° 469 (2013-2014) réalisé au nom de la commission des lois de nos collègues MM. Gaëtan Gorce et François Pillet sur l'open data et la protection de la vie privée.

* 115 Pour un plus large développement sur la mise en oeuvre de l'open data par les collectivités territoriales, vos rapporteurs renvoient au rapport n ° 589 (2013-2014) de Mme Corine Bouhoux « Refonder le droit à l'information publique à l'heure du numérique : un enjeu citoyen, une opportunité stratégique » réalisé au nom de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publique présidée par votre rapporteur M. Jean-Jacques Hyest.

* 116 Rapport n° 515 (2013-2014) de M. Jean Germain, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public.