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Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République

13 mai 2015 : Nouvelle organisation territoriale de la République ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE II
RESPONSABILITÉ FINANCIÈRE

Article 33 (supprimé)
(art. L. 1611-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Possibilité d'action récursoire de l'État contre les collectivités territoriales en cas de condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne

Le présent article propose d'associer les collectivités territoriales et leurs groupements au paiement des amendes dues par l'État au titre des compétences décentralisées à la suite d'une condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne.

En effet, au regard du droit européen, seuls les États membres ont à répondre des manquements commis sur leur territoire, quelle que soit la personne publique qui en est à l'origine. Deux États fédéraux, la Belgique et l'Autriche, ont mis en place un mécanisme spécifique d'action récursoire à l'encontre des entités fédérées en cas de condamnation de l'État.

Votre commission avait émis cinq critiques au dispositif initial qui l'avait conduite à supprimer le présent article :

- par sa rédaction, il ne concernait pas, en réalité, la seule utilisation des fonds européens, mais l'ensemble des compétences relevant, totalement ou partiellement, des collectivités territoriales, bien que Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, ait précisé que le dispositif initialement proposé visait en particulier la gestion des fonds structurels européens afin de responsabiliser les régions des éventuels manquements aux dispositions européennes ;

- le partage de certaines compétences entre l'État et les collectivités territoriales rend complexe la répartition des responsabilités et sa répercussion financière ;

- certaines collectivités pourraient ne pas être en capacité d'acquitter la part de l'amende qui relèverait de leur responsabilité ;

- certains manquements aux obligations communautaires peuvent être liés à la négligence du contrôle de légalité effectué par l'État ;

- il apparaît difficile d'appliquer à notre République décentralisée un dispositif créé par et pour des entités fédérées dans des États fédéraux.

C'est pourquoi vos rapporteurs avaient estimé en première lecture qu'il apparaissait contradictoire que « l'État puisse engager une action récursoire à l'encontre d'une collectivité en raison d'une condamnation prononcée par la Cour de Justice de l'Union européenne alors même qu'il n'aurait utilisé aucun dispositif de contrôle à sa disposition pour prévenir un tel manquement. » Compte tenu de l'ensemble de ces remarques, votre commission avait supprimé, à titre conservatoire, en première lecture, le présent article.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, en opposition à la position adoptée par la commission des lois, un amendement du Gouvernement avec l'avis favorable du rapporteur, rétablissant le présent article.

La nouvelle rédaction prévoit qu'en cas d'engagement de la procédure de manquement à l'encontre de la France mais dont l'origine relèverait, totalement ou partiellement, de la compétence d'une collectivité ou d'un groupement ou d'un établissement public local, l'État informerait et notifierait aux collectivités concernées la suite de la procédure. Les collectivités transmettraient alors à l'État toute information nécessaire à ce dernier pour assurer sa défense. Le Premier ministre saisirait une commission consultative composée de membres du Conseil d'État, de magistrats de la Cour des comptes et de représentants de collectivités territoriales, pour évaluer la somme forfaitaire de l'astreinte dont le paiement serait susceptible d'être imposé par la Cour de justice de l'Union européenne et une répartition prévisionnelle de la charge financière entre l'État, les collectivités territoriales et leurs groupements à raison de leurs compétences respectives. Cette même commission pourrait rendre un avis dans les quinze jours à compter du prononcé de l'arrêt de la Cour de justice pour ajuster, le cas échéant, la répartition de la charge financière au regard des motifs et du dispositif de l'arrêt de la Cour. Un décret fixerait les charges dues par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Elles constitueraient pour elles des dépenses obligatoires. Ces dispositions ne s'appliqueraient qu'aux procédures engagées par la commission mais n'ayant pas encore donné lieu à un arrêt constatant le manquement à la date de publication de la présente loi.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement, cette nouvelle rédaction de l'article 33 permettrait :

- une association des collectivités à la définition de la répartition de la responsabilité entre l'État et les collectivités territoriales ;

- la mise en place d'un mécanisme de coresponsabilité dans l'exercice des compétences ;

- une clarification du champ d'application afin d'éviter toute rétroactivité du dispositif proposé.

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé que trois des cinq arguments développés par le Sénat étaient désormais satisfaits par la nouvelle rédaction. En revanche, des éclaircissements méritaient d'être apportés quant aux difficultés rencontrées par les collectivités territoriales les plus modestes et par le champ couvert par cette action récursoire puisqu'aucune disposition ne prévoit son application à la seule gestion des fonds européens.

Votre commission salue l'effort et l'écoute du Gouvernement qui a pris en compte les inquiétudes et les réserves exprimées par votre commission et la commission des finances. Toutefois, le dispositif, plus précis et plus protecteur des collectivités territoriales, soulèvent encore deux difficultés, rappelées par le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Si la libre administration des collectivités territoriales, à laquelle votre commission est très attachée, a pour corollaire le principe de responsabilité, il convient toutefois de ne pas faire peser sur les collectivités territoriales des contraintes plus lourdes que ne leur permettent l'exercice de leurs compétences.

C'est pourquoi, tout en saluant l'effort et la capacité d'écoute du Gouvernement, votre commission n'est pas totalement convaincue par la nécessité de ce dispositif. Elle estime qu'aucune disposition n'interdit à l'État d'engager une action récursoire à l'encontre d'une ou de plusieurs collectivités territoriales à la suite d'une condamnation pour manquement à une obligation européenne. Pour éviter toute condamnation liée à la violation du droit communautaire par une collectivité territoriale ou un de ses groupements, il conviendrait de renforcer le contrôle de légalité de l'État pour éviter toute condamnation de l'État pour tout manquement à une disposition européenne. Certains manquements peuvent être liés à une méconnaissance, par certaines collectivités, de leurs obligations européennes. C'est pourquoi la participation des collectivités concernées au paiement d'une telle condamnation pourrait apparaître dans ce cas assez surprenante. Enfin, le dispositif proposé ne précise pas les critères de répartition entre les collectivités territoriales et l'État de la somme prononcée par la Cour de Justice : il apparaît difficile aux yeux de votre commission de prévoir une répartition du paiement de cette condamnation sur des critères objectifs.

Elle a ainsi adopté les amendements COM-665 de ses rapporteurs, COM-148 de M. Pierre-Yves Collombat, COM-457 de M. Bernard Cazeau, COM-480 de M. Gérard Collomb et COM-58 de M. Jean-Pierre Grand de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 33.