EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission est saisie, en première lecture et après déclaration de la procédure accélérée, du projet de loi relatif au renseignement, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 19 mars 2015 et transmis au Sénat le 5 mai dernier. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'est saisie du projet de loi et a nommé son président, M. Jean-Pierre Raffarin, rapporteur pour avis.
Votre commission a également examiné conjointement le texte de la proposition de loi organique déposée par MM. Jean-Pierre Raffarin et Philippe Bas relative à la nomination du président de la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.
Le projet de loi relatif au renseignement a été annoncé par le Premier ministre le 21 janvier dernier lors de la présentation des mesures décidées à la suite des attentats survenus à Paris au début de l'année. Il n'est cependant pas un texte de circonstance. Il procède en effet d'une réflexion menée depuis plusieurs mois, s'appuyant notamment sur les travaux conduits par une mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale 1 ( * ) et sur ceux de la délégation parlementaire au renseignement.
La politique publique de renseignement revêt une importance primordiale dans les différents champs d'intervention de l'État, qu'il s'agisse de sa politique publique de sécurité, singulièrement en matière de lutte antiterroriste, de sa diplomatie, de sa défense nationale ou de la préservation et de la promotion de nos intérêts économiques, sur le territoire national ou à l'étranger. Outil éminemment stratégique, l'appareil de renseignement éclaire la décision politique et apporte une contribution décisive à la protection de la population et des intérêts fondamentaux de la Nation. Il présente cependant une singularité puisque, contrairement à la situation prévalant au sein des grandes démocraties, il s'est développé en l'absence d'un cadre juridique global et cohérent définissant ses finalités, ses acteurs, leurs moyens d'intervention et les modalités de son contrôle.
L'absence de cadre global et cohérent n'est pas pour autant synonyme de non droit . En effet, au cours des trois dernières décennies, le législateur est intervenu à plusieurs reprises afin d'assurer à ces activités un fondement juridique nécessaire, avec la création en 1991 d'une procédure légale relative aux « écoutes administratives », l'institution en 2007 2 ( * ) d'une délégation parlementaire au renseignement dont les pouvoirs ont été renforcés en 2013, et enfin l'encadrement des accès aux données de connexion ainsi que la possibilité de procéder à des opérations de géolocalisation en temps réel 3 ( * ) .
Malgré ces avancées décisives, la France continue d'accuser un retard évident dans ce domaine par rapport à ses principaux partenaires 4 ( * ) , qui fragilise à la fois son État de droit et place les services spécialisés de renseignement, et leurs agents, dans une situation de grande insécurité juridique.
L'élaboration d'un cadre juridique applicable aux activités de renseignement doit être un signe de maturité de notre démocratie . Rarement notre pays aura été exposé, dans son histoire récente, à une telle diversité de menaces mettant en cause sa sécurité nationale et ses intérêts économiques. Les évènements tragiques de janvier 2015 ne doivent pas, à ce titre, conduire à résumer l'action des services de renseignement à leur rôle de prévention du terrorisme, même si cette mission mobilise une proportion importante de leurs effectifs. En effet, alors que le risque de passage à l'acte d'individus radicalisés n'a jamais été aussi élevé, notre pays doit, dans le même temps, se défendre contre les risques croissants d'ingérence de puissances étrangères, dans un contexte de concurrence économique intense.
Cette situation impose que les services de renseignement disposent de moyens d'action efficaces pour détecter, prévenir et entraver les actes qui portent atteinte à la sécurité de la population et à nos intérêts essentiels. Renforcer les capacités d'action intrusives a nécessairement pour conséquence d'élargir les occasions pour les services spécialisés de porter atteinte au respect de la vie privée et aux droits et libertés fondamentales de nos concitoyens. Une telle évolution ne peut s'envisager sans ses corollaires indispensables que sont, d'une part, la création de contrôles effectifs, garantissant que ces atteintes s'exercent de manière légitime, nécessaire et proportionnée, et, d'autre part, l'ouverture de voies de recours pour les personnes qui s'estimeraient victimes d'abus.
Votre rapporteur est convaincu du bien-fondé et de la nécessité de ce projet de loi. Il a été guidé par le souci d'en faire une grande loi républicaine, qui respecte les principes fondamentaux de notre État de droit. Il est à cet égard regrettable que le Gouvernement ait eu recours à la procédure accélérée alors que ce sujet aurait largement justifié que la navette parlementaire permette aux deux assemblées d'y consacrer un temps suffisant pour parvenir à un équilibre, délicat à trouver, entre sécurité et liberté.
Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale du 13 au 16 avril dernier, les députés ont substantiellement remanié le texte et apporté de nombreux enrichissements et améliorations. Votre commission a souhaité prolonger la démarche initiée par les députés et gravir une « marche » supplémentaire, animée par la volonté d'inscrire les activités de renseignement au coeur des principes juridiques fondateurs de notre État de droit et d'apporter les garanties indispensables à des procédures qui, par essence, portent atteinte aux droits et libertés de nos concitoyens.
I. LE RENSEIGNEMENT FRANÇAIS, CONFRONTÉ À L'AGGRAVATION DES MENACES, NE DISPOSE PAS D'UN CADRE JURIDIQUE ADAPTÉ
A. L'AGGRAVATION DE LA MENACE TERRORISTE
La présentation du projet de loi intervient dans un contexte national très particulier, marqué depuis deux ans par la crise des « filières syriennes » et la radicalisation de centaines de nos concitoyens. À cet égard, votre rapporteur ne peut que rappeler le constat dressé par notre collègue Jean-Pierre Sueur dans le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes 5 ( * ) : ce sont plus de 3 000 individus, dont la moitié sont directement impliqués dans les filières syriennes, qui suscitent l'intérêt de nos services de renseignement ; cette situation « constitue un défi non négligeable pour les services chargés de la lutte antiterroriste puisqu'à effectifs inchangés, ce sont plusieurs centaines de nouvelles personnes qui doivent être prises en charge ou, en fonction de leur dangerosité, surveillées alors même que les évènements de janvier 2015 ont montré l'impérieuse nécessité de ne pas négliger la surveillance des "cibles" plus anciennes ».
Les conditions dans lesquelles le Gouvernement a annoncé l'examen du projet de loi en janvier dernier, à l'occasion de la présentation du plan de « mobilisation générale contre le terrorisme » défini à la suite des attentats du début d'année, pourraient ainsi laisser penser que ce texte a été pris en réaction à ces évènements.
Pourtant, son objectif est bien plus large et répond à la nécessité de tirer les conséquences des évolutions technologiques intervenues depuis l'élaboration de la loi de 1991 et d'inscrire les pratiques du renseignement dans le champ de la légalité et de l'État de droit.
* 1 Rapport d'information n° 1022 (2012-2013) de MM. Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère fait au nom de la mission d'information de la commission des lois de Assemblée nationale sur l'évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement : Pour un « État secret » au service de notre démocratie .
* 2 Loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.
* 3 Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.
* 4 Sur ce point, votre rapporteur renvoie à la lecture de l'étude de droit comparée sur le cadre légal du renseignement publiée dans le 22 ème rapport annuel (2013-2014) de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (pages 19 à 54).
* 5 Rapport n° 388 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Sueur, fait au nom de la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes - Filières djihadistes : pour une réponse globale et sans faiblesse ( http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-388-notice.html ).