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Projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi

15 juillet 2015 : Dialogue social et emploi ( rapport - nouvelle lecture )

TITRE IV - ENCOURAGER L'ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE PAR LA CRÉATION D'UNE PRIME D'ACTIVITÉ

Article 24 (art. L. 841-1, L. 842-1 à L. 842-7, L. 843-1 à L. 843-7, L. 844-1 à L. 844-5, L. 845-1, L. 845-1-1, L. 845-2 et L. 846-1 du code de la sécurité sociale) - Création de la prime d'activité

Objet : Cet article crée une prime d'activité en remplacement de la partie « activité » du revenu de solidarité active et de la prime pour l'emploi.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

Le présent article crée une prime d'activité en remplacement de la prime pour l'emploi (PPE), supprimée par la loi de finances rectificative pour 201434(*), et du RSA « activité ». Cette prestation a pour objet « d'inciter les travailleurs aux ressources modestes, qu'ils soient salariés ou non-salariés, à l'exercice ou à la reprise d'une activité professionnelle et de soutenir leur pouvoir d'achat »35(*). Tout comme le RSA « activité », elle est une prestation sociale familialisée, versée par les caisses d'allocations familiales (CAF) et par les caisses de mutualité sociale agricole (MSA).

Elle se différencie cependant du RSA « activité », tout d'abord en ce que tous les travailleurs remplissant les conditions d'éligibilité pourront en bénéficier dès l'âge de 18 ans. En outre, les modalités de calcul et d'attribution de la prime d'activité devraient être simplifiées et plus lisibles pour les bénéficiaires, en particulier grâce à l'allègement de la base ressources et à l'application du principe des droits figés. Enfin, l'incitation à l'activité devrait être renforcée par la mise en place d'un bonus individuel, censé se déclencher à partir d'une rémunération égale à 0,5 Smic et atteignant son niveau maximal entre 0,8 et 1,15 Smic.

Théoriquement, 5,6 millions d'actifs seront éligibles à la prime d'activité. Le Gouvernement fait l'hypothèse d'un taux de recours égal à 50 % l'année prochaine et a décidé d'allouer au financement de la prime 4,1 milliards d'euros en 2016, soit une enveloppe de financement égale à celle qui était dédiée en 2014 au RSA « activité » et à la PPE.

Tout en exprimant un certain nombre de réserves sur le coût et sur les modalités de mise en oeuvre de la réforme, votre commission a fait le choix de ne pas revenir sur l'équilibre proposé par le Gouvernement. Elle a cependant adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement réécrivant la formule de calcul de la prime d'activité afin que celle-ci corresponde davantage aux indications fournies par le Gouvernement dans l'étude d'impact annexée au projet de loi. Il s'agissait de préciser un dispositif elliptique et laissant des zones d'ombres trop importantes quant à la façon dont il serait construit en pratique. Elle a par ailleurs complété les dispositions relatives à la campagne d'information qui doit être engagée par les CAF et par la direction générale des finances publiques (DGFiP) auprès des actuels bénéficiaires du RSA et de la PPE. Elle a enfin précisé que les mesures d'accompagnement des bénéficiaires de la prime d'activité auraient pour objet de garantir leur maintien durable dans l'emploi.

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale avait ouvert le bénéfice de la prime d'activité aux étudiants et aux apprentis, dès lors que leurs revenus d'activité excèdent, au cours des trois mois précédant leur demande, 0,78 fois le Smic. Votre commission n'est pas revenue sur cette position. Elle avait par conséquent rejeté l'amendement présenté par notre collègue Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances, qui avait pour objet de limiter l'extension du champ des bénéficiaires aux seuls apprentis. Cependant, le Sénat a adopté en séance publique, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement limitant, pour les apprentis, le bénéfice de la prime d'activité aux seules personnes qui entrent en apprentissage sans disposer d'aucun diplôme. L'objectif de cet amendement est de limiter les effets d'aubaine qui pourraient apparaître pour des étudiants de l'enseignement supérieur qui ont le statut d'apprenti mais n'ont en aucun cas besoin d'un soutien à leur pouvoir d'achat.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture


· Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales a adopté un amendement revenant au texte de première lecture de l'Assemblée nationale s'agissant de l'ouverture de la prime d'activité aux apprentis. Elle a par ailleurs adopté deux amendements rédactionnels.


· En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques du Gouvernement et de notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg et plusieurs membres du groupe radical, républicain, démocrate et progressiste (RRDP) visant à permettre aux personnes qui sont en congé parental d'éducation, sabbatique, sans solde ou en disponibilité, et qui perçoivent des revenus professionnels, de bénéficier de la prime ou d'être pris en compte au titre des droits de leur conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (Pacs).

Jusqu'à présent, les personnes en congé parental d'éducation, sabbatique, sans solde ou en disponibilité n'ont pas droit au RSA, qu'elles exercent ou non une activité professionnelle. Dans sa version initiale, l'article 24 prévoyait que ces personnes, lorsqu'elles ont pour conjoint, concubin ou partenaire lié par un Pacs, un bénéficiaire de la prime d'activité, ne peuvent être prises en compte pour le calcul des droits de ce dernier. Il s'agissait d'exclure du calcul de la prime des personnes qui ont volontairement choisi de se mettre temporairement en retrait du marché du travail. Il n'avait pas été jugé utile d'exclure explicitement ces personnes du bénéfice de la prime d'activité en complétant l'article L. 842-2 du code de la sécurité sociale, ce qui apparaît logique dans la mesure où l'article L. 841-1 du même code dispose explicitement que la prime d'activité n'est ouverte qu'aux personnes qui perçoivent des revenus professionnels.

Cependant, il existe des situations dans lesquelles une personne en congé de longue durée non rémunéré perçoit des revenus d'activité professionnelle. L'exposé des motifs de l'amendement présenté par notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg identifie ainsi clairement la situation des personnes qui sont en congé parental d'éducation et qui exercent en parallèle l'activité d'assistante maternelle. Dans ce cas précis, il apparaît légitime de soutenir le retour ou le maintien dans une activité professionnelle : sont concernées des personnes qui, sur une période relativement longue - jusqu'à trois ans -, font le choix de se consacrer à l'éducation de leur enfant tout en conservant un lien avec le marché du travail.

Pour autant, les amendements de notre collègue député Roger-Gérard Schwartzenberg et du Gouvernement couvrent un champ plus large. Sont également touchées les personnes qui sont en congé sabbatique ou sans solde et qui décident malgré tout d'exercer une activité professionnelle. En première analyse, il s'agirait avant tout de personnes qui mettent à profit leur période de mise en retrait du marché du travail pour créer ou reprendre une entreprise. Le dispositif proposé par les deux amendements leur ouvre le droit à la prime d'activité.

Cette ouverture suscite des interrogations. En premier lieu, la notion de congé sans solde ne fait pas l'objet d'une définition précise. En particulier, il n'est pas évident qu'elle recouvre l'ensemble des congés non rémunérés qui sont définis dans le code du travail36(*) : le champ de l'amendement est donc imprécis. Sa portée pratique n'est pas non plus évidente. Si l'on prend pour exemple le congé sabbatique, la durée de ce dernier est fixée à onze mois maximum par le code du travail : rien ne permet de savoir si, sur une durée aussi courte, un individu aura véritablement intérêt à engager des démarches pour toucher la prime d'activité, surtout s'il ne perçoit pas de revenus professionnels dès les premiers mois de son congé sabbatique. Il n'est pas non plus évident que, dans un tel cas, il soit légitime que la solidarité nationale finance un dispositif de soutien à l'activité et au pouvoir d'achat.

De façon plus générale, les exposés des motifs des deux amendements adoptés à l'Assemblée nationale n'apportent aucune indication, ni sur le nombre d'individus susceptibles d'être concernés par la mesure, ni sur son coût potentiel. Il est probable que sa portée soit avant tout symbolique et qu'il s'agisse d'indiquer qu'aucun actif ne doit être, a priori, exclu du bénéfice de la prime d'activité. Mais le symbole est lourd de conséquences pour les CAF et pour les caisses de MSA qui vont devoir faire évoluer leurs systèmes d'information en conséquence. Là encore, la charge de travail supplémentaire pour ces dernières n'est pas évaluée dans les exposés des motifs des amendements.


· Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale est revenue à la rédaction initiale de la formule de calcul de la prime d'activité. La formulation adoptée par le Sénat indiquait que, du montant total de la prime pouvait être retranché, le cas échéant, le montant du RSA « socle ». Cet alinéa résultait des indications fournies à la page 176 de l'étude d'impact annexée au projet de loi. Selon le Gouvernement, le lien ainsi établi entre la prime d'activité et le RSA « socle » est inexact en ce qu'il conduit, pour des personnes qui ne sont pas éligibles au RSA « socle », à substituer la prime d'activité à un minimum social. En d'autres termes, il semble qu'il faille retrancher le RSA « socle » du montant de la prime d'activité, que le bénéficiaire y soit ou non éligible. De plus, il semble que le Gouvernement envisage de calculer un « montant théorique » qui ne correspondrait pas exactement à celui du RSA « socle », dans le souci de distinguer au maximum la prime d'activité du RSA.

Le calcul de la prime d'activité
Indications fournies par l'étude d'impact

« Le calcul envisagé, qui sera précisé par voie réglementaire, est le suivant :

Prime d'activité du ménage =

[constante familiale - ressources du ménage] + [62 % des revenus d'activité du ménage + bonus individuels]

Le premier terme correspond au sous-jacent familialisé : la constante familiale variera en fonction du foyer ; en seront déduites les ressources du ménage mobilisées pour le calcul de la prime (certaines étant appréciées forfaitairement).

Le second terme est lié aux revenus d'activité du ménage : il comprend une partie qui fait somme de tous les revenus d'activité du foyer, alors qu'il est servi autant de « bonus » individuels que d'individus actifs dans le foyer.

Enfin, de ce montant est déduit, s'il y a lieu, l'équivalent du RSA « socle ». »

Source : étude d'impact annexée au projet de loi, p. 176.


· Toujours à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement revenant à la formulation initiale selon laquelle le bénéficiaire de la prime d'activité « lorsqu'il est en recherche d'emploi, a droit à un accompagnement adapté à ses besoins ». Selon le Gouvernement, l'amendement adopté par le Sénat, qui permettait au bénéficiaire de la prime d'activité de disposer d'un accompagnement durable dans l'emploi, faute d'être suffisamment précis et ciblé, risquait d'être difficilement applicable.

III - La position de la commission

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements.

Le premier revient à la formule de calcul adoptée par le Sénat en première lecture et dont la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en nouvelle lecture avait estimé qu'elle apportait des clarifications bienvenues. Il en modifie cependant un alinéa afin de tenir compte des observations formulées par le Gouvernement (amendement COM-30).

Le deuxième amendement, identique à celui adopté en première lecture, limite le bénéfice de la prime d'activité aux seuls apprentis ne disposant pas de diplôme au moment de leur entrée en apprentissage (amendement COM-28).

Toujours dans l'optique de limiter au maximum les effets d'aubaine, le troisième amendement exclut les personnes qui sont en congé sabbatique, sans solde ou en disponibilité du bénéfice de la prime d'activité, tout en maintenant l'exception prévue à l'Assemblée nationale pour celles qui exercent une activité d'assistante maternelle en parallèle de leur congé parental d'éducation (amendement COM-29).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 28 - Demande de rapport sur la prime d'activité

Objet : Cet article prévoit un rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en oeuvre de la prime d'activité dans un délai de dix-huit mois suivant l'entrée en vigueur des articles créant ce nouveau dispositif.

I - Le texte adopté par le Sénat en première lecture

La présente demande de rapport avait été introduite à l'Assemblée nationale en première lecture, fixant un délai de 18 mois suivant l'entrée en vigueur de la prime d'activité pour sa remise au Parlement. Sur proposition de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, votre commission a complété la demande de rapport sur deux points :

- en premier lieu, elle a indiqué que les données relatives au coût budgétaire de la prime devraient préciser « l'impact de la part familialisée, de la bonification individuelle et des autres composantes » ;

- en second lieu, elle a prévu que l'évolution du nombre de bénéficiaires au cours de la période évaluée ainsi que son impact sur la dépense devraient également être retracées dans le rapport.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission des affaires sociales a supprimé les dispositions relatives au coût budgétaire de la prime, estimant que les informations demandées étaient impossibles à obtenir. Elle a également adopté un amendement rédactionnel.

En séance publique, elle a adopté un amendement présenté par notre collègue député Dominique Tian et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains visant à ce que soient évalués les « effets estimés [de la prime d'activité] sur l'encouragement à l'activité professionnelle ».

III - La position de la commission

Si votre commission est parfaitement consciente des difficultés liées à la décomposition du coût de la prime d'activité, elle estime ce travail indispensable en raison de la complexité même du dispositif proposé. Sur proposition de votre rapporteur, elle a donc rétabli les dispositions introduites en première lecture à l'initiative de notre collègue Albéric de Montgolfier, tout en supprimant l'emploi du terme « impact », qui pouvait prêter à confusion (amendement COM-31).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 34 Loi n° 2014-1655 du 19 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.

* 35 Article L. 841-1 du code de la sécurité sociale, tel que rétabli par le présent article 24.

* 36 Selon la section II du chapitre II du titre IV du livre Ier de la troisième partie du code du travail, sont des congés non rémunérés : le congé de solidarité familiale, le congé de soutien familial, le congé de solidarité internationale, le congé pour catastrophe naturelle, le congé de formation de cadres et d'animateurs pour la jeunesse, le congé mutualiste de formation, le congé de représentation, les congés des salariés candidats ou élus à un mandat parlementaire ou local, le congé pour les salariés ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ou appelé au service national, le congé pour la création ou la reprise d'entreprise, le congé sabbatique.