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Proposition de loi Surveillance des communications électroniques internationales

21 octobre 2015 : Surveillance des communications électroniques internationales ( rapport - première lecture )

II. LES MOTIFS DE LA CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Le Conseil constitutionnel a été saisi de trois saisines portant sur la loi relative au renseignement, chronologiquement déposées par le Président du Sénat, le Président de la République et par plus de soixante députés. Si les saisines du Président de la République et du Président du Sénat ne mentionnaient pas de griefs particuliers à l'encontre des mesures de surveillance internationale, tel n'était pas en revanche le cas du recours déposé par les députés.

Ces derniers estimaient que « l'atteinte au droit au respect de la vie privée » portée par ces dispositions était « manifestement excessive en l'absence de garanties qui sont, lorsqu'elles existent, insuffisantes ». Ils considéraient au surplus que ces mesures étaient de nature à mettre en place « une possibilité de surveillance généralisée et non contrôlée ». Les requérants reprochaient notamment que la CNCTR ne dispose pas, comme dans le régime de droit commun, d'un « accès permanent, complet et direct aux relevés, registres, renseignements collectés, transcriptions et extractions ».

Au cours de la procédure devant le Conseil constitutionnel, le Gouvernement a fait valoir que les autorisations accordées en application de l'article L. 854-1 doivent « désigner les objets de la surveillance » et que « le législateur a par ailleurs expressément prévu que, lorsque ces mesures concernent des numéros d'abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, les communications concernées sont exploitées et conservées dans les conditions de droit commun ». En outre, le Gouvernement a transmis au Conseil constitutionnel des observations complémentaires, sous la forme d'une note de trois pages, portant exclusivement sur la défense de l'article L. 854-1.

Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, le Conseil constitutionnel, sans se prononcer sur le fait de savoir si l'atteinte au droit au respect de la vie privée portée par les mesures de surveillance internationale était manifestement excessive, a néanmoins procédé à une censure de ces dispositions. Le Conseil a estimé qu'en ne « définissant dans la loi ni les conditions d'exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés en application de l'article L. 854-1, ni celles du contrôle par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement de la légalité des autorisations délivrées en application de ce même article et de leurs conditions de mise en oeuvre16(*), le législateur n'a pas déterminé les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Le juge constitutionnel a par conséquent fait application de sa jurisprudence, désormais bien établie17(*), sur l'incompétence négative du législateur et déclaré l'article L. 854-1 contraire à l'article 34 de la Constitution en vertu duquel relève du domaine de la loi la fixation des règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Le Conseil a par cohérence déclaré contraires à la Constitution les dispositions qui, dans la loi relative au renseignement, faisaient référence à l'article L. 854-1.

Certes, lors de la discussion en séance publique au Sénat, le Gouvernement avait déposé plusieurs amendements ayant pour objet de renforcer les garanties juridiques et d'étoffer le dispositif de l'article L. 854-1, dont la version initiale résultant du projet de loi délibéré en conseil des ministres était - il est vrai - assez succincte. Ceux-ci avaient en particulier pour but de définir l'objet de la surveillance internationale, la durée des autorisations délivrées par le Premier ministre ou ses délégués, et de clarifier les modalités du contrôle exercé par la CNCTR et de saisine de la juridiction administrative.

En outre, dès lors que ces dispositions n'ont pas vocation à permettre l'interception de communications émises ou reçues sur le territoire national, il aurait également été possible d'en conclure, comme l'a souligné le Gouvernement dans ses observations complémentaires, que les exigences liées à l'exercice des libertés fondamentales peuvent ne pas être les mêmes pour un résident français et pour une personne résidant à l'étranger, à l'instar du raisonnement suivi par le juge constitutionnel dans une décision de 201218(*), par laquelle il a estimé que certaines obligations constitutionnelles ne s'imposaient pas à l'État hors du territoire de la République.

Ces considérations n'ont toutefois pas suffi à emporter la conviction du Conseil constitutionnel.

Il appartient donc au législateur, saisi d'une nouvelle proposition tendant à définir un régime juridique adapté aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales, d'exercer la plénitude de sa compétence, dans le respect de nos principes constitutionnels en matière de garantie des droits et libertés fondamentales.


* 16 Votre rapporteur relevant que cette formulation valide le fait que la CNCTR ne soit pas saisie préalablement à la décision du Premier ministre tendant à autoriser la mise en oeuvre de cette technique de recueil de renseignement.

* 17 Voir, pour des censures liées à l'incompétence négative portant sur les garanties fondamentales accordées pour l'exercice des libertés publiques, les décisions n° 84-173 DC du 26 juillet 1984, n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 et n° 2004-499 DC du 29 juillet 2004.

* 18 Décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012.