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Projet de loi de finances pour 2016 : Égalité des territoires et logement

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Égalité des territoires et logement ( rapport général - première lecture )

N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT

Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Égalité des territoires et logement » connait une augmentation de 32,26 % en autorisations d'engagement et 33,46 % en crédits de paiement, pour atteindre respectivement 18,15 milliards d'euros et 17,89 milliards d'euros dans le projet de loi de finances tel que déposé à l'Assemblée nationale.

Cette hausse s'explique principalement par le transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale, qui constitue l'une des trois aides personnelles au logement et qui était jusqu'à présent couverte par la branche famille de la sécurité sociale. Cette budgétisation, équivalant à 4,7 milliards d'euros, est réalisée en compensation de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. Déjà, à ce titre, une opération de « rebudgétisation » du financement du Fonds national d'aide au logement (Fnal) avait été réalisée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015, à hauteur de 5,7 milliards d'euros.

Désormais, les trois aides personnelles au logement sont donc financées par le Fnal, ce qui a le mérite de la clarification.

2. Les crédits inscrits au titre de la mission, qui couvrent pour l'essentiel des dépenses inéluctables ou de guichet (hébergement d'urgence et veille sociale, aides personnelles au logement), ont fait l'objet d'abondements supplémentaires au cours de la première lecture à l'Assemblée nationale, à hauteur de 206 millions d'euros en autorisations d'engagement et 256 millions d'euros en crédits de paiement ainsi répartis :

- 96 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, afin de couvrir les besoins liés à l'engagement de la France pour accueillir plus de 30 000 réfugiés d'ici à 2017, sur les programmes 177 et 109 ;

- 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement pour renforcer le financement des aides à la pierre par l'État sur le programme 135.

En seconde délibération, 10 millions d'euros ont par ailleurs été ajoutés en conséquence d'un amendement tendant à réduire le champ d'application d'une mesure d'économie au titre des aides personnelles au logement.

3. Malgré ces crédits supplémentaires, il est permis de penser que la mission devrait, comme c'est le cas depuis plusieurs années, connaître d'importantes tensions et se trouver en surexécution. En effet, les crédits prévus ne seront très probablement pas suffisants, tant dans le domaine de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence que des aides personnelles au logement qui représentent à elles seules 18,2 milliards d'euros.

4. Les dépenses fiscales s'élèvent encore à 12 milliards d'euros pour 2016 (- 3,6 % par rapport à 2015), avec à la fois certains dispositifs éteints qui voient leurs effets considérablement réduits et d'autres qui montent en charge, à l'instar du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif « Duflot » devenu « Pinel », qui passe de 85 millions d'euros à 240 millions d'euros entre 2015 et 2016.

5. Le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » bénéficie, une nouvelle fois, de crédits supplémentaires, avec 1,44 milliard d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une augmentation de 5,5 % par rapport à 2015. 69,85 millions d'euros s'y sont, par ailleurs, ajoutés en première lecture à l'Assemblée nationale, au titre de l'accueil de réfugiés.

Tout en se félicitant des efforts consentis pour augmenter des crédits systématiquement sous-évalués chaque année, il apparaît que la prévision pour 2016 est d'ores et déjà inférieure à l'exécution prévue à la fin de l'année 2015, alors même que l'arrivée de demandeurs d'asile devrait se poursuivre. À n'en pas douter, les crédits viendront à manquer.

6. Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » ne comprend quasiment plus que des crédits destinés aux aides personnelles au logement, avec 15,4 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, correspondant à plus de 85 % de l'enveloppe globale allouée à la mission.

En progression de 25 % entre 2004 et 2013, les aides personnelles au logement constituent un poste de dépenses très important pour l'État, correspondant à plus de 18,2 milliards d'euros prévus en 2016. Certes, plusieurs mesures d'économies sont proposées par le Gouvernement, à l'article 55 du projet de de loi de finances. Elles ne représentent toutefois que 185 millions d'euros pour l'année 2016, loin des ambitions initiales du Gouvernement, auxquels s'ajouteront une quarantaine de millions d'euros du fait d'une économie de « poche », la troncature du montant des aides à l'euro inférieur.

Votre rapporteur spécial est favorable à l'essentiel des mesures proposées, en particulier la dégressivité des aides au-delà d'un certain plafond de loyer, qu'il avait lui-même préconisé par le passé et qui devrait permettre de lutter contre les cas les plus flagrants d'effet inflationniste.

Il propose également d'aller plus loin, en introduisant le principe d'un taux d'effort minimal des ménages, net de l'aide versée, qui tiendrait compte de leur composition familiale, du loyer ou du remboursement de prêt acquitté et des revenus perçus.

Votre rapporteur spécial souhaite également demander un rapport au Gouvernement sur les modalités d'établissement d'une base de donnée sur les logements, commune aux caisses d'allocations familiales, au ministère du logement et à la direction générale des finances publiques, qui permettrait notamment de lutter contre la fraude ou encore d'envisager d'autres réformes telles que l'introduction d'un plafond de loyer au mètre carré ou encore d'un plafond de surface par occupant.

7. Malgré leur montant élevé, il semble difficile d'imaginer que les crédits inscrits pour le financement des aides personnelles au logement ne suffisent à couvrir les besoins de l'année 2016. Pour mémoire, les prévisions sont, depuis 2008, systématiquement inférieures à l'exécution constatée. À cela s'ajoute la dette des années passées vis-à-vis des organismes liquidateurs des aides, qui devrait encore augmenter d'ici la fin de l'année et pourrait atteindre 215 millions d'euros.

Pour réduire le poids de la dépense liée aux aides personnelles au logement pour l'État, l'article 54 du projet de loi prévoit de maintenir une participation exceptionnelle de 100 millions d'euros d'Action logement au Fnal ainsi que de lui attribuer le produit de la surtaxe sur les plus-values de cessions de terrains bâtis de plus de 50 000 euros, à hauteur de 45 millions d'euros. Ces deux ressources constituent toutefois des contributions très modestes au regard du financement recherché.

8. Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » a connu une important évolution en première lecture à l'Assemblée nationale. En effet, il était initialement marqué par la baisse des crédits de paiement, continue depuis plusieurs années, au titre des aides à la pierre, avec seulement 100 millions d'euros inscrits pour 2016, pour 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et un fonds de concours à hauteur de 270 millions d'euros.

Toutefois, un abondement de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement a été voté par l'Assemblée nationale, portant ainsi les crédits du programme à 646 millions d'euros en AE et 436 millions d'euros en CP.

Ces crédits supplémentaires, bienvenus pour le secteur, ne sauraient pour autant cacher le fait que les crédits de l'État ne constituent plus l'essentiel du financement des aides à la pierre. Celui-ci repose principalement sur les bailleurs sociaux, avec 270 millions d'euros de fonds de concours attendus qui sont essentiellement issus de leurs cotisations à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS). En outre, le projet de loi de finances prévoit par ailleurs un prélèvement sur la trésorerie de cette dernière à hauteur de 100 millions d'euros au profit de l'État.

Compte tenu de l'importance que revêt désormais le financement des aides à la pierre par la voie du fonds de concours, votre rapporteur spécial se satisfait plutôt de la création du Fonds national des aides à la pierre prévu à l'article 56 du projet de loi de finances. Il devrait en particulier permettre aux bailleurs sociaux d'être pleinement associés aux décisions concernant l'utilisation des crédits et à la politique de programmation des logements sociaux, d'autant qu'ils seront représentés à parité avec l'État au sein du conseil d'administration de l'établissement public.

9. La question de la soutenabilité financière de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) reste posée encore une fois cette année, compte tenu de son financement incertain et peu sécurisé et malgré l'augmentation constatée depuis plusieurs mois des recettes issues des mises aux enchères de quotas carbone.

Le financement du Fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart), assuré dans le cadre du programme d'investissement d'avenir et qui complète les aides de l'agence dans le cadre du programme « Habiter mieux », doit également être assuré pour 2016.

10. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial a proposé à la commission des finances de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission.

Au 10 octobre 2015, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, seules 21 % des réponses portant sur la mission « Égalité des territoires et logement » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.