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Projet de loi de finances pour 2016 : Engagements financiers de l'État

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Engagements financiers de l'État ( rapport général - première lecture )

C. LA CHARGE DE LA DETTE N'AUGMENTERA QUE LÉGÈREMENT EN 2016 EN RAISON DE LA FAIBLESSE HISTORIQUE DES TAUX D'INTÉRÊT

1. La charge de la dette, dépense « stérile », est aujourd'hui le deuxième poste de dépenses de l'État

La charge de la dette est par définition une dépense « stérile », puisqu'elle correspond aux intérêts versés par l'État à ses créanciers.

Or cette charge pèse très lourd dans le budget de notre pays, puisque avec 44,5 milliards d'euros, soit 11,6 % des dépenses de l'État en 2016, elle constitue en termes de crédits de paiement le deuxième poste budgétaire de l'État après la mission « Enseignement scolaire », dotée de 48,0 milliards d'euros mais très loin devant la mission « Défense » (31,7 milliards d'euros) ou bien encore la mission « Recherche et l'enseignement supérieur » (25,9 milliards d'euros), qui constituent pourtant des priorités pour garantir, respectivement, notre sécurité et l'amélioration du taux de croissance potentiel de notre pays.

2. La charge d'intérêt est restée relativement stable ces dernières en dépit de l'explosion de la dette, en raison du niveau très bas des taux d'intérêts

L'évolution de la charge de la dette se caractérise par une très grande stabilité depuis 2008, alors que, dans le même temps, l'encours de la dette a pour sa part connu une véritable explosion de + 62 %.

Ce phénomène étonnant, que détaille le graphique ci-dessous, s'explique par la tendance à la baisse qu'ont globalement enregistrée les taux d'intérêts de la dette française depuis le début de la crise économique et financière de 2008-2009.

Les investisseurs considèrent en effet qu'en dépit de la mauvaise gestion chronique de nos finances publiques, les emprunts français constituent des placements très peu risqués, comparativement à ceux de la plupart des autres États : la France a bénéficié a plein ces dernières années de ce phénomène de « fuite vers la qualité ». En outre, la politique monétaire très accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE) contribue également à ce maintien des taux d'intérêt à un niveau très bas (voir infra).

Évolution comparée 2008-2016
de la charge de la dette et de l'encours de la dette (valeur actualisée)

Échelle de gauche : encours de la dette. Échelle de droite : charge de la dette

Source : commission des finances du Sénat

3. Les crédits que l'État consacre au paiement des intérêts de sa dette vont augmenter de 2,1 milliards d'euros en 2016
a) La légère hausse de la charge des titres de dette de moyen et long terme

La charge de la dette (hors trésorerie) correspond aux intérêts (coupon) versés au cours d'une année civile par l'État à ses créanciers qui détiennent des titres de dette de moyen et long terme (OAT et BTAN).

Vie d'une obligation de maturité 5 ans

Source : commission des finances du Sénat

Entre 2014 et 2015, la charge de la dette (hors trésorerie) a connu une diminution de 900 millions d'euros (alors que la loi de finances initiale pour 2015 prévoyait une augmentation de 1,1 milliard d'euros) en dépit de l'augmentation de l'encours de la dette de 57 milliards d'euros, qui a généré une hausse de la charge de la dette de 1,1 milliard d'euros (« effet volume »).

En effet, l'amortissement des titres de moyen et long termes qui arrivaient à échéance en 2015 par des titres de moyen et long termes dont les taux étaient nettement plus faibles a permis à l'État d'économiser 1,8 milliard d'euros toutes choses égales par ailleurs (« effet taux »). Le faible niveau de l'inflation a pour sa part permis d'économiser 500 millions d'euros (« effet inflation »).

Selon le projet annuel de performances pour 2016, la charge de la dette (hors trésorerie) devrait croître de 2,1 milliards d'euros entre 2015 et 2016. Cette hausse s'explique par :

- un « effet volume » une nouvelle fois défavorable, la hausse de 62,5 milliards de l'encours de la dette entraînant une hausse de 1,1 milliard d'euros du montant des intérêts ;

- un « effet taux » encore légèrement favorable, à hauteur de 200 millions d'euros, les taux des OAT et BTAN contractés en 2016 demeurant moins élevés que ceux arrivant à échéance en dépit de la remontée progressive des taux d'intérêts ;

- un « effet inflation » défavorable, à hauteur de 1,3 milliard d'euros, en raison de la hausse attendue des prix dans un contexte de faible reprise de la croissance économique.

Charge de la dette (hors trésorerie) de 2012 à 2016

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2015

2016

 

Exécution

Exécution

Exécution

LFI

Révision

PLF

Charge de la dette (hors trésorerie)

45 423

43 977

42 290

43 401

41 409

43 532

OAT et BTAN

44 977

43 621

42 051

42 872

41 575

43 028

Charge nette d'intérêts *

41 339

41 849

41 118

40 997

41 075

41 245

Provision pour indexation du capital des titres indexés

3 638

1 772

932

1 875

500

1 783

BTF - Intérêts versés

206

158

142

427

-267

401

Dettes reprises (charge nette)

231

180

83

82

81

83

Frais et commissions de gestion de la dette **

9

17

14

20

20

20

Dette non négociable

1

1

0

1

0

0

* intérêts versés moins recettes de coupons courus à l'émission

** montant global, y compris ceux afférents à la trésorerie

Source : projet annuel de performances pour 2016

Évolution de la charge de la dette entre 2014 et 2016

Source : AFT

En tenant compte des excédents dégagés par les contrats d'échange de taux d'intérêt (swaps) retracés à la deuxième section du compte de commerce « Gestion de la dette et de la trésorerie de l'État », soit 0,14 milliard d'euros en 2016, la charge nette de la dette devrait s'établir à 44,3 milliards d'euros.

Charge de la dette (avant et après swaps) de 2012 à 2016

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2015

2016

 

Exécution

Exécution

Exécution

LFI

Révision

PLF

Charge de la dette (avant swaps)

46 303

44 886

43 159

44 337

42 352

44 452

Gain net des opérations de swaps

307

208

134

141

144

145

Charge nette de la dette (après swaps)

45 996

44 678

44 678

46 532

42 208

44 307

Source : projet annuel de performances pour 2016

b) La charge de trésorerie

Les crédits de l'action 03 « Trésorerie de l'État » du programme 117 enregistrent une faible baisse, passant de 943 millions d'euros en 2015 à 920 millions d'euros en 2016 (- 23 millions d'euros).

Cette charge nette de trésorerie correspond au solde, en recettes, du produit des placements de trésorerie et, en dépenses, de la rémunération des comptes des correspondants (qui ne sont pas tous rémunérés, comme les comptes « courants » des collectivités territoriales), des charges diverses, ainsi que de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir prévus par la loi n° 2010-237 de finances rectificative du 9 mars 2010.

Trésorerie de l'État et compte du Trésor

« La trésorerie de l'État est centralisée sur un compte unique qui retrace le solde de l'ensemble des mouvements financiers exécutés par environ 5 000 comptables publics dotés chacun d'un ou plusieurs comptes d'opérations. Au 31 décembre 2013, on dénombrait 6 942 comptes d'opération. Les mouvements afférents à ces comptes d'opérations sont centralisés en temps réel par la Banque de France, dans sa fonction de teneur du compte de l'État, sur un compte unique, dit «compte du Trésor».

En pratique, les mouvements financiers qui affectent le compte du Trésor correspondent aux opérations :

- du budget de l'État, qu'il s'agisse des recettes fiscales et parafiscales ou des dépenses de fonctionnement et d'investissement ;

- des correspondants du Trésor, c'est-à-dire des organismes qui sont tenus de déposer leurs fonds auprès de l'État ;

- de l'Agence France Trésor elle-même, au titre du financement de l'État à moyen et long terme et de la gestion de sa trésorerie (amortissement de la dette venant à maturité, paiements des intérêts, appels de marge, prêts, ...).

L'AFT veille à ce que la situation de trésorerie de l'État rende systématiquement possible le dénouement des opérations financières qui viennent s'imputer sur le compte du Trésor, dans des conditions de sécurité maximale. À cet effet, l'AFT suit en temps réel l'exécution des flux de recettes et de dépenses sur le compte unique du Trésor à la Banque de France. En 2013, ces flux de trésorerie ont atteint 41,7 milliards d'euros en moyenne journalière. »

Source : AFT

S'agissant des recettes de trésorerie, celles-ci resteraient faibles en 2015 en raison du niveau toujours bas des taux de court terme et devraient s'établir à 9 millions d'euros.

S'agissant des charges, le tableau ci-dessous illustre le poids de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir, dont le taux a été fixé une fois pour toutes et ne suit pas l'évolution des conditions de marché. En exécution, cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en 2010 à 645 millions d'euros en 2012. La rémunération correspondant aux fonds non consommables du premier programme d'investissements d'avenir (PIA) a atteint son « rythme de croisière » en 2013 à 667 millions d'euros. S'y ajoute, depuis 2014, la rémunération des fonds supplémentaires prévus par le second PIA, soit 80 millions d'euros en 2015.

Trésorerie de l'État de 2012 à 2016

 

2012

2013

2014

2015

2015

2016

 

Exécution

Exécution

Exécution

LFI

Révision

PLF

Trésorerie (charge nette)
dont hors rémunération des fonds non consommables

880
234

909

242

869

181

936

185

943
192

920
169

Rémunération des fonds non consommables déposés au Trésor*

645

667

688

751

751

751

Dépôt des correspondants (rémunérations versées)

309

253

192

173

150

160

Pensions, placements et trésoreries (recettes - dépenses)

75

11

11

-12

-42

-9

* fonds destinés au financement des investissements d'avenir

Source : projet annuel de performances pour 2016

Au total, la rémunération des fonds des deux PIA devrait s'élever à 751 millions d'euros en 2016, soit le même montant qu'en 2015. Ces intérêts sont versés à hauteur de 549 millions d'euros à l'Agence nationale de la recherche (ANR) et à hauteur de 202 millions d'euros à des établissements d'enseignement supérieur dans le cadre du Plan Campus.

Le coût de la rémunération des dépôts des correspondants devrait pour sa part s'élever à 160 millions d'euros en 2016, soit 10 millions d'euros de plus qu'en 2015.