IV. LA MODERNISATION DU PARC IMMOBILIER : UNE AMBITION CONTRAINTE PAR LA FAIBLESSE DU PILOTAGE
1. La modernisation du parc immobilier de l'État : un effort qui doit rester soutenu sur la durée
Le programme 723 retrace les dépenses à caractère immobilier réalisées par l'État, ainsi que les dépenses réalisées par des opérateurs de l'État sur des immeubles appartenant à celui-ci. Ces dépenses doivent être financées par les recettes du CAS et contribuer à la modernisation et à la rationalisation de la politique immobilière de l'État , conformément aux objectifs fixés par le Premier ministre dans les circulaires du 16 janvier 2009.
Les dépenses immobilières relevant du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sont les opérations structurantes qui augmentent la valeur vénale de l'immeuble concerné. Depuis 2010, elles portent aussi sur les immeubles dont l'État a le contrôle mais dont il n'est pas propriétaire, et elles s'étendent progressivement depuis 2012 au-delà du seul immobilier de bureau. Les dépenses d'entretien lourd relèvent quant à elles du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État » (cf. supra ).
Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) , placés sous la responsabilité du préfet et actuellement expérimentés dans cinq régions 52 ( * ) , doivent permettre aux administrations de se doter d'objectifs de moyen terme (à cinq ans) pour piloter leur politique immobilière, de mutualiser les moyens et les ressources, et de gagner en professionnalisation. Ils viennent se substituer aux schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI) , qui avaient marqué une première étape mais s'étaient révélés trop restreints 53 ( * ) . Les projets sont examinés au niveau central par les comités de politique immobilière (CPI) organisés par France Domaine, et au niveau déconcentré par l'INESDIR, l'instance nationale chargée du suivi des SDIR. Ces deux instances sont chargées de sélectionner les projets prioritaires, avec une sélectivité accrue en 2016. Enfin, les opérateurs doivent eux aussi élaborer un SPSI (cf. infra ).
Le rendement d'occupation des surfaces , mesuré par l'indicateur 1.1 du programme 723, rend compte de la progression vers la cible ultime fixée par France Domaine de 12 m² de surface utile nette (SUN) par poste de travail. Une cible de 14,15 m² de SUN par poste de travail a été fixée pour 2016 , après une cible de 14,25 m² en 2015 qui devrait pouvoir être atteinte. Vos rapporteurs spéciaux regrettent néanmoins que la rationalisation des espaces de travail suive un rythme trop lent, et surtout trop inégal en fonction des administrations . À titre d'exemple, le ratio des services économiques à l'étranger, rattachés à la direction générale du Trésor, est encore en 2016 de 26,13 m² par agent 54 ( * ) : le caractère atypique de certains biens et la modestie des loyers de certaines capitales ne doivent pas occulter l'insuffisance des efforts, compte tenu notamment des opportunités fournies par le regroupement progressif des services économiques et la dévolution des missions commerciales au nouvel opérateur Business France.
Au titre de l'année 2016, les crédits demandés sur le programme « Contribution aux dépenses immobilières » affichent une baisse légère de 3,6 % (15 millions d'euros) en AE et 1,7 % (7 millions d'euros) en CP . Cette baisse est bien moindre que celle prévue en la loi de finances initiale pour 2015, soit 13,6 % (66 millions d'euros) en AE et 12,1 % (57 millions d'euros) en CP, qui s'expliquait alors par l'achèvement de certaines opérations de grande ampleur. Le niveau atteint semble donc être proche des dépenses de restructuration en régime « de croisière » , et vos rapporteurs spéciaux seront attentifs à ce que l'investissement ne baisse pas au-dessous d'un certain niveau qui aboutirait à terme à une dégradation de la valeur du patrimoine immobilier de l'État.
Au jour de l'écriture du présent rapport, vos rapporteurs spéciaux n'avaient pas pu obtenir la liste détaillée ni le chiffrage des principaux projets immobiliers prévus en 2016 , ministère par ministère, conformément à leur demande.
2. La faiblesse de France Domaine, principal problème de la gouvernance de la politique immobilière de l'État
a) Le positionnement institutionnel incertain de France Domaine
La gestion de la politique immobilière de l'État a vocation à s'inscrire dans une logique interministérielle et régionalisée, pilotée et coordonnée par le service France Domaine . C'est précisément au service de cet objectif qu'ont été conçus les outils budgétaires que sont le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État ». Ainsi, le projet annuel de performance précise qu'« une équipe dédiée à France Domaine est en contact régulier avec les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) dans une logique interministérielle et régionalisée de dialogue de gestion ».
Toutefois, dans les faits, le pilotage interministériel de la politique immobilière de l'État demeure encore largement une fiction , et l'utilisation des crédits échappe pour une grande part à France Domaine au profit des gestionnaires ministériels. De fait, d'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, ce sont seulement 8 % à 10 % du total des dépenses immobilières qui sont gérées par France Domaine , via le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État ». Et au sein même de ces deux instruments, la part effectivement mutualisée est faible , compte tenu des « taux de retours » prévus par la loi d'une part, et des rigidités et traditions de l'organisation administrative d'autre part. Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce cloisonnement persistant , qui empêche France Domaine d'avoir une véritable vision et maîtrise de la politique immobilière de l'État.
C'est d'ailleurs ce constat qui a conduit la Cour des comptes à proposer, dans son référé du 30 décembre 2014 sur la politique immobilière de l'État, le rattachement direct de France Domaine au ministre chargé du budget , et non plus à la direction générale des finances publiques (DGFiP). L'Inspection générale des finances est également saisie du sujet.
À cet égard, l'audition conjointe du 13 mai 2015 sur la politique immobilière de l'État par la commission des finances du Sénat a permis d'apporter des éclairages utiles, notamment par la voix du directeur général des finances publiques, Bruno Parent : « cette politique reste une politique jeune : à l'échelle de l'État et du domaine, 2009, c'est hier. Il n'est donc pas anormal de constater qu'il reste des progrès à faire. Le service France Domaine (...) est le bras armé de cette politique. Par moments, on peut avoir l'impression que le bras se trouve entre le marteau et l'enclume, ce qui peut être douloureux . En effet, les services rendus par France Domaine sont parfois critiqués - c'est normal, rien n'est parfait, même si nous essayons de tendre au meilleur service possible. Mais c'est parce que la loi est elle-même contestée : les compétences que le législateur donne à France domaine sont parfois mal comprises, sinon contournées . La première difficulté consiste donc à faire respecter les textes. A-t-on pour autant à rougir de ce qui a été accompli ? Je ne le crois pas. Tout d'abord, il s'agit d'un travail collectif - « bras armé » n'est pas synonyme de solitude ni de monopole. Tous les services de l'État sont partie prenante de cette politique. Les ministères, dont relèvent l'essentiel des crédits de la politique immobilière de l'État, demeurent bien les occupants du domaine public. Au-delà des lignes directrices - la norme de 12 mètres carrés de surface utile nette par poste de travail, l'optimisation et la minimisation des coûts - il peut donc subsister l'impression d'une gestion immobilière au coup par coup , du fait de la multiplicité des acteurs et des intervenants ».
La gouvernance de la politique immobilière de l'État est également affaiblie au niveau déconcentré . En théorie, celle-ci relève dans chaque région du responsable régional de la politique immobilière de l'État (RRPIE), lui-même placé auprès du directeur régional des finances publiques (DRFiP). Toutefois, les RRPIE n'ont qu'une mission de coordination, et ne disposent pas d'autorité hiérarchique, celle-ci appartenant au préfet . À cet égard, vos rapporteurs spéciaux appellent à profiter de l'occasion que constitue la réorganisation à venir de l'administration déconcentrée 55 ( * ) pour accroître la dimension interministérielle de la politique immobilière de l'État.
Enfin, la région Ile-de-France constitue un cas particulier , dans la mesure où s'y trouvent l'essentiel des services d'administration centrale, au côté des services déconcentrés. Les possibilités de mutualisation sont très importantes, mais se heurtent à un manque de vision d'ensemble et de coordination . D'après les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, un travail est engagé sur le sujet, mais celui-ci n'en est encore qu'à la phase du « diagnostic » - il semble ainsi que la connaissance du parc immobilier disponible soit paradoxalement moins précise à Paris qu'en région. À terme, il importe que le préfet de la région Ile-de-France dispose d'une vision consolidée - ce qui, d'après les responsables de France Domaine, ne semble toutefois pas envisageable avant la fin de l'année prochaine.
b) Un exemple de gouvernance inaboutie : le choix du régime d'occupation des immeubles de l'État
En l'absence de doctrine claire et surtout de poids institutionnel suffisant de France Domaine, l'arbitrage entre la propriété, la location et les montages intermédiaires (crédit-bail, bail emphytéotique administratif, partenariat public-privé etc.) est trop souvent fait au cas par cas .
Cette situation est d'autant plus problématique que certaines opérations ont donné lieu à des dérives. À titre d'exemple, le projet « Balard » du ministère de la défense , inauguré le 5 novembre 2015, a été réalisé en partenariat public-privé : la redevance annuelle théorique doit s'élever à 154 millions d'euros de 2014 à 2041, et comprend la redevance immobilière (construction et entretien de 145 000 m² pour 9 300 agents), ainsi que celles des systèmes d'information et des services (restauration, nettoyage, gardiennage etc.). Toutefois, cette redevance annuelle ne comprend pas d'éventuels « suppléments », dont les prix pourraient s'avérer élevés . Au-delà des questions relatives à la bonne négociation de tel ou tel contrat, c'est bien la question du choix du régime d'occupation des immeubles de l'État qui est posée.
L'État occupe 22 millions de mètres carrés en tant que propriétaire, et 12 millions de mètres carrés en tant que locataire. Bien entendu, les objectifs de rationalisation du parc immobilier de l'État « ne permettent pas l'application systématique d'un choix unique de type d'occupation (exemple : le tout-domanial), mais nécessite de s'interroger au cas par cas sur le mode le mieux adapté à l'opération souhaitée 56 ( * ) », au regard de critères fonctionnels - besoins « spécifiques ou « standards », pérennité de l'implantation etc. - et bien sûr de critères financiers.
D'après les précisions apportées par les responsables de France Domaine lors de leur audition par vos rapporteurs spéciaux, l'arbitrage financier se fonde sur une étude économique et budgétaire de l'opération , qui inclut notamment une simulation de la valeur actuelle nette (VAN) de l'immeuble à 15, 20 ou encore 25 ans : celle-ci doit être supérieure au coût total de la location pour qu'un achat soit préféré. À cet élément s'ajoute la contrainte financière immédiate : il est désormais rare que l'État puisse acheter comptant un nouvel immeuble, ce qui le conduit à préférer l'emprunt voire la location. Deux exceptions doivent toutefois être signalées : le financement, sur les crédits du CAS, de l'« avance preneur » exigée pour les immeubles Millénaire 3 et Le Garance , destinés à abriter respectivement les bureaux du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur.
Toutefois, ces études n'empêchent pas qu'une logique de court terme puisse être in fine préférée, y compris contre l'avis de France Domaine. En d'autres termes, compte tenu de la priorité politique accordée à la réduction du déficit budgétaire annuel, il peut arriver que France Domaine ait économiquement raison mais budgétairement tort sur certaines opérations, et que son avis n'emporte pas la décision finale. Une fois de plus, vos rapporteurs spéciaux déplorent l'horizon de court terme qu'a trop souvent la politique budgétaire de l'État.
3. Les opérateurs : une application encore trop légère des principes de la politique immobilière de l'État
Aux termes de la circulaire du Premier ministre du 16 janvier 2009 relative à la politique immobilière de l'État, « le patrimoine détenu ou remis en dotation aux opérateurs devra continuer à être recensé et faire l'objet de la même politique d'activation dynamique pour responsabiliser les opérateurs sur sa valeur (...). Au cas où les opérateurs n'apporteraient pas leur concours à cette opération d'inventaire et de dynamisation, les subventions qui leur sont versées seront réduites et la part variable de la rémunération de leur dirigeant sera ajustée ». De fait, à l'initiative notamment de vos rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs précédents travaux à l'Assemblée nationale 57 ( * ) , le choix avait été fait d' inscrire pleinement les opérateurs de l'État dans la démarche de performance et de de rationalisation prévue par la LOLF , notamment dans ses conséquences immobilières. Le ministre délégué chargé du budget, Bernard Cazeneuve, a d'ailleurs rappelé dans son discours du 15 mai 2013 devant le Conseil immobilier de l'État (CIE) qu'il convenait de « s'assurer que l'autonomie dont ils peuvent disposer ne les exonère pas de la participation à l'effort commun de rationalisation au service du redressement des comptes publics ».
Pourtant, force est de constater que les résultats obtenus à ce jour demeurent insuffisants, et que les améliorations sont modestes .
Ainsi, le bilan patrimonial des opérateurs n'est toujours pas connu aujourd'hui , par contraste avec l'État dont la valeur des biens immobiliers est aujourd'hui fiabilisée (cf. supra ). L'estimation tirée en 2012 des premiers SPSI des opérateurs, soit environ 54 milliards d'euros , est fondée sur un recensement incomplet. L'annexe au projet de loi de finances relative aux opérateurs de l'État s'est quant à elle étoffée en 2016 d'une nouvelle rubrique qui retrace, de manière succincte, la répartition du parc immobilier occupé par les opérateurs : sur les 33,4 millions de mètres carrés de surface utile brute (SUB) concernés, l'État est propriétaire de 22,5 millions de mètres carrés, les opérateurs eux-mêmes de 4,7 millions de mètres carrés, et les collectivités territoriales de 2,5 millions de mètres carrés. Toutefois, ces données, issues de Chorus, doivent là encore être prises avec prudence. Dans le cadre de leurs précédents travaux 58 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux notaient que « la connaissance du patrimoine immobilier des opérateurs, bien qu'améliorée, est encore à l'origine d'une réserve substantielle de la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l'État [de l'année 2011] ». La réserve a disparu pour les exercices postérieurs, mais par la question de l'immobilier des opérateurs reste entière.
De fait, les responsables de France Domaine et de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère du logement ont confirmé qu' un travail de fiabilisation considérable reste à faire avant de pouvoir disposer d'une vision d'ensemble du patrimoine des opérateurs. Quelques avancées notables peuvent toutefois être saluées, à l'instar des travaux de recensement accomplis par SNCF Immo, la filiale immobilière de la SNCF. Globalement, toutefois, beaucoup reste à faire, notamment en ce qui concerne l'immobilier des universités - soit à lui seul 18 millions et mètres carrés et 62 % du patrimoine immobilier des opérateurs. Cette situation est d'autant plus regrettable que les possibilités de valorisation du patrimoine des opérateurs sont très importantes : les terrains de la SNCF sont souvent situés au coeur des villes, les canaux de Voies navigables de France (VNF) offrent de multiples possibilités d'aménagement, certaines petites parcelles forestières inaptes à l'exploitation pourraient être cédées par l'office national des forêts (ONF) à des collectivités etc.
De même, les dépenses immobilières des opérateurs ne sont également connues que de manière très parcellaire . Ainsi, le document de politique transversale consacré à la politique immobilière de l'État annexé au projet de loi de finances pour 2016 évalue à près de 3,7 milliards d'euros pour 2015 les dépenses immobilières de fonctionnement et d'investissement des opérateurs, contre environ 3 milliards d'euros en exécution 2014. Toutefois, ces chiffres n'ont que peu de signification , dans la mesure où les montants sont purement déclaratifs et très souvent non renseignés par les opérateurs. Par exemple, les dépenses immobilières des opérateurs rattachés au ministère de l'économie et des finances prises en compte pour ce calcul passent de 43,8 millions d'euros en 2014 à 7,2 millions d'euros en 2015, tout simplement parce la plupart d'entre eux n'ont rien déclaré à ce titre.
Les nouveaux schémas pluriannuels des opérateurs , en cours d'élaboration, doivent être l'occasion de renforcer les exigences qui leur sont applicables en matière immobilière. À cet égard, vos rapporteurs saluent la mise en place d'un dispositif de suivi renforcé de 31 opérateurs par France Domaine (cf. encadré). Celui-ci procède d'une démarche pragmatique : dès lors qu'il est impossible d'accompagner de manière approfondie l'ensemble des opérateurs de l'État, il importe de concentrer l'effort sur les enjeux les plus importants et sur les projets les plus aboutis. En tout état de cause, le droit ne suffit pas : aucun progrès significatif ne pourra être accompli sans une mobilisation politique forte sur le sujet .
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Liste des opérateurs devant faire l'objet d'un
suivi approfondi,
Opérateurs : - Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) - Agence de mutualisation des universités et des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE) - Agence nationale de l'habitat (ANAH) - Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) - Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) - Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) - Centre national d'enseignement à distance (CNED) - Centre national de la cinématographie et de l'image animée (CNC) - Centre national de la recherche scientifique (CNRS) - Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) - Chancellerie de l'Université de l'Académie de Paris - École des hautes études en sciences sociales (EHESS) - École nationale de la magistrature (ENM) - École pratique des hautes études (EPHE) - Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (FSTTAR) - Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) - Institut géographique national (IGN) - Institut national de la recherche agronomique (INRA) - Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) - Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) - Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) - Mines Paris Tech - Musée du Louvre - Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) - Office national d'études et de recherche aérospatiales (ONERA) - Office national des forêts (ONF) - Pôle emploi - Université Paris 1 Panthéon - Sorbonne - Voies navigables de France (VNF) Opérateurs présents sur un site : - Opérateurs présents dans le parc de la Villette Source : questionnaire budgétaire 2015 |
Les principaux projets immobiliers prévus par les opérateurs pour la période 2015-2017 sont largement concentrés sur le périmètre de l'opération d'intérêt national (OIN) d'aménagement du plateau de Saclay , avec notamment la construction de trois grandes écoles (Institut Mines Télécom, AgroParisTech et École centrale). D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, l'institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA) étudie actuellement la possibilité d'une relocalisation sur le plateau de Saclay, financée par la cession de ses locaux actuels. Parmi les autres opérations de recherche de siège, on peut citer celles de l'institut de recherche et de développement (IRD), de l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) ou encore de l'office national des forêts (ONF). Deux opérations de regroupement importantes sont également prévues, pour le centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) et pour le nouvel opérateur Santé Publique France (SPF).
À certains égards, la problématique des autorités administratives indépendantes (AAI) rejoint celle des opérateurs . Le récent rapport de notre collègue Jacques Mézard, fait au nom de la commission d'enquête sur les AAI 59 ( * ) , a ainsi montré que 12 des 42 autorités ne respectaient pas la cible de 400 euros par mètre carré (hors taxes et hors charges) fixée par France Domaine pour les prises à bail à Paris - où se trouvent la majorité d'entre elles. Par ailleurs, la cible de 12 mètres carrés par agent n'est respectée que par trois AAI. Interrogée le 10 juin 2015 par la commission d'enquête, Nathalie Morin, cheffe du service France Domaine indiquait : « Dans la pratique, les relations entre France Domaine et les AAI sont compliquées car mal assises juridiquement. (...) La relation entre France Domaine et les AAI dépend donc essentiellement de la bonne volonté des présidents de ces AAI ». Il faut toutefois signaler que des efforts significatifs ont été accomplis récemment , notamment à la suite de la publication en 2009 du rapport de notre collègue Nicole Bricq 60 ( * ) .
* 52 Haute Normande, Basse Normandie, Pays de la Loire, Rhône-Alpes, Réunion. Les SDIR sont prévus par la circulaire du Premier ministre du 16 décembre 2014.
* 53 Les SPSI étaient limités au département, et aux administrations concernées par la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), et l'analyse des besoins était rarement complétée par une analyse économique étayée.
* 54 Voir à ce sujet le rapport de Jacques Chiron et Bernard Lalande, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Économie », annexé au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2016.
* 55 Suite à l'adoption de la suite à l'adoption de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi Notre).
* 56 Source : questionnaire budgétaire.
* 57 Cf. Assemblée nationale, rapport n° 1058 de la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), fait par Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson, 16 juillet 2008.
* 58 Cf. Assemblée nationale, rapport n° 3644 de la mission d'information relative à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF), fait par Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson, 12 juillet 2011.
* 59 Rapport n° 126 (2015-2016) de Jacques Mézard, au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler », 28 octobre 2015.
* 60 Rapport d'information n° 510 (2008-2009) de Nicole Bricq, au nom de la commission des finances, « L'État locataire, une gestion à bâtir », 1 er juillet 2009.