B. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. Un effort budgétaire marqué pour les aides sociales directes...
Avec une dépense de 2,1 milliards d'euros au profit des aides sociales directes versées aux étudiants, l'année 2016 marque la seconde année d'application complète de la réforme engagée depuis 2013 .
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La réforme des aides sociales directes depuis la rentrée universitaire 2013 - Les bourses sur critères sociaux disposent désormais de 9 échelons (0 à 7), à la suite de la création de deux nouveaux échelons « 0 bis » et « 7 » à la rentrée universitaire 2013-2014. L'échelon « 0 bis » permet ainsi à des étudiants qui ne disposaient que de l'exonération des droits d'inscription et de cotisations de sécurité sociale (échelon « 0 ») de bénéficier également d'une aide financière annuelle fixée à 1 008 euros pour la rentrée 2015. À l'occasion de la rentrée 2014, ce nouvel échelon a été étendu à 77 500 boursiers supplémentaires. Selon les chiffres prévisionnels du ministère d'avril 2015, 153 876 boursiers bénéficiaient de cet échelon à la rentrée 2014. L'échelon « 7 » constitue désormais le dernier échelon du dispositif des bourses sur critères sociaux, avec une aide fixée à 5 545 euros à la rentrée 2015 et qui aurait d'ores et déjà bénéficié à 40 363 étudiants au cours de l'année universitaire 2014-2015. - 2 000 allocations nouvelles ont par ailleurs été créées, pour moitié à la rentrée 2013 et pour l'autre à la rentrée 2014. Cette réforme fait suite à celle de 2008 et ayant déjà conduit à la création d'un 6 ème échelon de bourse ainsi qu'à la création de l'aide au mérite pour les étudiants déjà boursiers et inscrits en master 1. Puis, entre 2010 et 2012, un dixième mois de bourses a été instauré et les taux sensiblement relevés. Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire |
Votre rapporteur spécial constate une hausse de plus de 12 % du nombre d'étudiants disposant d'une bourse sur critères sociaux entre 2010 et 2015, passant ainsi d'environ 593 000 à 666 000 bénéficiaires. Il ne peut être exclu toutefois qu'au-delà des réformes menées, la crise économique et les conditions de vie plus difficiles expliquent également qu'un nombre plus important d'étudiants soit concerné par le dispositif.
Selon le dossier de presse du Gouvernement, 667 500 étudiants seraient actuellement boursiers, correspondant à une augmentation de 5,4 % en trois ans et à 34 000 bourses sur critères sociaux supplémentaires.
Évolution du nombre d'étudiants bénéficiaires d'une bourse sur critères sociaux
Source : commission des finances d'après les réponses aux questionnaires budgétaires
Parallèlement, l'effort budgétaire consenti au profit des aides directes a considérablement progressé également, même si, entre 2008 et 2013, une sous-budgétisation chronique était constatée.
Évolution de la dépense liée aux aides directes (action 01 du programme)
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données des PAP et RAP de 2007 à 2013
Votre rapporteur spécial se félicite des efforts consentis par l'État pour soutenir les étudiants issus des foyers les plus modestes ou en situation de rupture familiale. Il considère pour autant indispensable de s'assurer que ces aides profitent effectivement à ceux qui se rendent aux cours et sont présents aux examens, et non à des « étudiants fantômes » souhaitant davantage disposer du statut social d'étudiant, si possible boursier, que bénéficier d'un enseignement.
À ce sujet, votre rapporteur spécial rendra, dans quelques mois, un rapport sur le contrôle qu'il réalise actuellement sur le contrôle de l'assiduité aux cours et de présence aux examens des étudiants boursiers . Dans son rapport public annuel pour 2015 20 ( * ) , la Cour des comptes a également abordé ce sujet dans le cadre de son contrôle sur les Crous. Elle a déjà appelé au renforcement du contrôle d'assiduité des étudiants boursiers, mettant en évidence des « pratiques hétérogènes et peu efficaces ».
Il est par ailleurs intéressant de noter que, dans la réponse à l'une des questions posées par votre rapporteur spécial, le Gouvernement a précisé que les estimations des dépenses de septembre à décembre 2016 (rentrée universitaire 2016-2017) reposaient notamment sur une mesure d'économie de 10 millions d'euros issue du contrôle d'assiduité.
2. ... mais qui ne doit pas masquer la regrettable réforme de l'aide au mérite pour les nouveaux entrants : une remise en cause de la valorisation de la réussite des étudiants boursiers
Le Gouvernement avait souhaité, dès la rentrée 2014, mettre fin au dispositif des aides au mérite, en contrepartie de l'ouverture à un plus grand nombre des bourses sur critères sociaux. Il comptait ainsi réaliser des économies, ces prestations représentant environ 50 millions d'euros annuels de dépenses entre 2012 et 2014.
Pour mémoire, il s'agit d'une aide complémentaire attribuée aux étudiants déjà boursiers sur critères sociaux, dès lors qu'ils ont obtenu une mention très bien au baccalauréat ou qu'ils ont figuré parmi les meilleurs diplômés de licence et souhaitent s'inscrire en master.
L'exécution de la circulaire du 2 juillet 2014 21 ( * ) qui prévoyait l'extinction du dispositif d'aide au mérite a toutefois été suspendue par le Conseil d'État, dans une décision du 17 octobre 2014, pour des raisons de forme.
Depuis, le Gouvernement avait temporairement rétabli l'aide au mérite pour l'année universitaire 2014-2015. Alors qu'il avait annoncé la supprimer de nouveau en 2015, il l'a finalement maintenue - probablement sous l'effet notamment des vives réactions des étudiants concernés - mais en divisant son montant par deux.
Ainsi, l'arrêté du 11 mai 2015 portant sur le montant des aides au mérite pour l'année universitaire 2015-2016 a fixé à 900 euros le montant de l'aide pour les bacheliers ayant obtenu une mention très bien en 2015, contre 1 800 euros pour les étudiants déjà bénéficiaires de l'aide au cours de l'année 2014-2015.
En outre, en vertu d'une circulaire du 20 février 2015 22 ( * ) , les nouveaux entrants ne peuvent plus non plus en bénéficier en master , les droits ouverts étant limités aux trois années de licence (contre trois années de licence et deux années de master actuellement).
Comme il a déjà eu l'occasion de le dire, votre rapporteur spécial ne comprend pas cet acharnement du Gouvernement à supprimer puis réduire une aide républicaine qui valorise la réussite , d'autant que sa vocation sociale ne peut être non plus remise en cause puisqu'elle n'est attribuée qu'à des étudiants déjà boursiers sur critères sociaux.
3. Une construction de logements étudiants qui doit s'accompagner d'une réflexion précise sur les besoins et les moyens employés
S'agissant de la mise en oeuvre du plan « 40 000 » , qui a pour objectif la construction de 40 000 logements étudiants d'ici à 2017, Thierry Mandon, secrétaire d'État chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, a annoncé que 20 000 logements seraient ainsi livrés dès la fin de l'année 2015 .
Les chiffres recueillis auprès du ministère par votre rapporteur spécial indiquent que près de 12 000 places ont été livrées à la fin de l'année 2015.
Programmation de construction entre 2013 et 2017 dans le cadre du plan « 40 000 »
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
TOTAL |
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Prévisions de constructions |
6 021* |
5 380* |
8 810** |
7 701** |
14 077** |
42 500 |
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Réalisé |
6 096** |
5 816** |
11 912 |
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dont gérés par les CROUS |
4 218** |
2 241** |
6 459 |
*Au 31 mars 2014
** Au 31 mars 2015
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Conformément aux objectifs initialement fixés, les constructions devraient se concentrer sur les zones géographiques où le décalage entre l'offre et la demande est particulièrement marqué . Ainsi, la moitié des 40 000 logements devrait être construite en Île-de-France.
Cette exigence semble d'autant plus nécessaire que , dans le cadre de son contrôle sur le réseau des oeuvres universitaires et scolaires déjà cité, la Cour des comptes a notamment mis en évidence l'existence de « fortes inégalités territoriales » en termes de logement étudiant, avec « les plus grands pôles universitaires accusant les déficits d'offres les plus importants » . Parallèlement, d'importants taux de vacance peuvent également être constatés, en raison de la localisation inadaptée des logements, de sa faible qualité voire de son prix peu éloigné de ceux pratiqués par le secteur privé.
Plus globalement, l'offre de logements étudiants est très limitée puisqu'en 2013, seuls 11 % des étudiants étaient logés dans une résidence universitaire, qu'elle soit publique ou privée (dont un peu plus de 7 % dans une résidence d'un Crous), selon une enquête de l'Observatoire de la vie étudiante 23 ( * ) .
Comme les années précédentes, votre rapporteur spécial rappelle son attachement au développement de l'offre de logements par d'autres structures que les Crous, à l'instar des collectivités territoriales intéressées par le développement de leur territoire . Il constate que la Cour des comptes met également en évidence l'intérêt pour les Crous de recourir à d'autres acteurs, notamment aux bailleurs sociaux, pour ne pas avoir à « assumer la maîtrise d'ouvrage des opérations » .
Pour autant, la Cour des comptes insiste également sur les limites de ces opérations : le risque financier restant porté par les Crous, l'engagement sur des durées longues, avec comptabilisation des loyers à venir comme des engagements hors bilan et parfois la difficulté de faire assurer l'entretien des résidences par les bailleurs sociaux, ce que la Cour qualifie à terme de « risque financier majeur pour le réseau ».
Rejoignant, pour l'essentiel, les réflexions de la Cour des comptes concernant le nécessaire renforcement du contrôle de l'assiduité des étudiants boursiers et le logement étudiant, votre rapporteur spécial constate que le contrôle qu'elle a réalisé sur les Crous invite plus globalement à repenser le réseau des oeuvres universitaires et scolaires .
* 20 Rapport public annuel 2015 de la Cour des comptes, février 2015.
* 21 Circulaire n° 2014-0010 du 2 juillet 2014 du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, relative aux modalités d'attribution des bourses d'enseignement supérieur sur critères sociaux et des aides à la mobilité internationale pour l'année 2014-2015.
* 22 Circulaire n° 2015-006 du 20 février 2015 du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche ayant pour objet de fixer les conditions et les modalités d'attribution, de versement et de cumul de l'aide au mérite pour les années universitaires 2014-2015 et 2015-2016.
* 23 Enquête nationale sur les conditions de vie des étudiants 2013 de juin 2014, par l'Observatoire de la vie étudiante.