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Projet de loi de finances pour 2016 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

N° 164

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 30

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteur spécial : M. Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 165 à 170 (2015-2016)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1.  18,2 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) sont demandés, en 2016, au titre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », ce qui représente une hausse de 16 % par rapport à 2015. Cette hausse s'explique principalement par la création de la prime d'activité, qui conduit à majorer de 2 milliards d'euros les crédits du programme 304 et par la réforme du financement des dispositifs de protection juridique des majeurs, qui conduit à un transfert entrant de l'assurance-maladie de 390 millions d'euros. En conséquence, le plafond fixé par la loi de programmation 2014-2019 pour l'année 2016 (15,79 milliards d'euros) est largement dépassé.

2. Sur les 2,5 milliards d'euros de crédits supplémentaires, seuls 62,8 millions d'euros représentent des dépenses nouvelles. Il s'agit de la mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) et du fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

3. La mission « Solidarité » porte principalement des dépenses d'intervention, qui sont structurellement vouées à augmenter en raison du contexte démographique et économique. La prime d'activité, la protection juridique de majeurs, l'allocation aux adultes handicapés, et le financement des établissements et services d'aide par le travail représentent 86 % des crédits de la mission.

4. La prime d'activité, créée par la loi du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, entrera en vigueur le 1er janvier 2016. Par rapport au RSA « activité », elle cible l'aide sur les revenus d'activité compris entre 0,8 et 1,2 SMIC. La principale inconnue concerne le taux de recours à cette prestation, qui est estimée à 50 % par le Gouvernement, ce qui correspondrait à une dépense de 3,95 milliards d'euros en 2016. Malgré les mesures de simplification annoncées, il n'est pas à exclure que le recours effectif à la prime soit largement en-deçà des prévisions.

5. Avec la création de la prime d'activité, entièrement financée par des crédits du programme 304, la question du devenir du fonds national de solidarité active (FNSA) se pose. Il ne financera plus que la part « socle » du RSA « jeunes actifs », la prime de Noël, ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité, pour un montant de 666 millions d'euros en 2016.

6. Le financement des dispositifs de protection juridique des majeurs sera quasiment intégralement pris en charge par l'État, ce qui apporte une clarification et une lisibilité bienvenue aux mandataires judiciaires, qui ne dépendront plus que d'un seul financeur. Le nombre de mesures de protections augmente, en raison du vieillissement démographique. Il conviendrait d'encourager le développement de mesures alternatives de protection, moins restrictives de liberté, telles que celles prévues dans la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

7. Une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine (ARFS) sera mise en place en 2016, et bénéficiera aux travailleurs immigrés âgés qui effectuent des séjours de longue durée dans leurs pays d'origines, afin de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous conditions de ressources qu'ils subissent. Elle concernerait 10 000 à 15 000 bénéficiaires, pour un montant de 60 millions d'euros.

8. En raison d'un manque de places d'hébergement spécialisées, 6 000 personnes handicapées françaises sont prises en charge dans des établissements en Belgique. L'assurance-maladie finance ces places à hauteur de 82 millions d'euros chaque année. Le plan d'aide annoncé de 15 millions d'euros en octobre 2015 pour y remédier n'est pas à la hauteur de l'enjeu. Une politique beaucoup plus volontariste de création de places pour personnes handicapées est nécessaire.

9. Afin de contenir la progression des dépenses liées à l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le Gouvernement prévoit de réformer les modalités de revalorisation de cette allocation afin de prendre en compte l'inflation constatée les douze derniers mois et non plus l'inflation prévisionnelle. Le Gouvernement prévoyait également d'élargir la « base ressource » de l'AAH aux revenus du patrimoine non fiscalisés, avant d'abandonner cette réforme suite aux protestations des associations de personnes handicapées.

10. Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont engagées dans un vaste mouvement de réforme de leur fonctionnement et de leurs pratiques professionnelles qui doit être salué. La mise en place d'un système d'information commun aux MDPH est nécessaire, afin de pouvoir recueillir enfin des informations complètes sur le nombre de personnes handicapées en établissements ou en attente de placement en France.

11. En attendant le transfert de leur financement à l'assurance-maladie au 1er janvier 2017, les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) bénéficient d'une légère augmentation de crédits qui vient seulement compenser la hausse de la masse salariale (+1 %). En l'absence de création de places nouvelles, le ministère des affaires sociales entend encourager les passerelles entre secteur protégé et milieu de travail ordinaire. Ceci ne doit pas se faire au détriment de la prise en charge des personnes handicapées.

12. La mission « Solidarité » porte la création du fonds pour la prévention de la prostitution, prévu par la loi visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel. Il permettra de soutenir les initiatives relatives à l'insertion des personnes prostituées et de prévenir l'entrée dans la prostitution. Il devrait être doté de 20 millions d'euros sur trois ans.

13. Le programme 124 est marqué par une légère hausse des dépenses de personnel, malgré une réduction des effectifs qui se poursuit en 2016 (-150 ETPT), compensée par un effort accru sur les dépenses de fonctionnement. La réforme de la carte territoriale aura pour conséquence une restructuration du réseau des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) et des agences régionales de santé (ARS). Ses conséquences humaines et budgétaires sont encore largement incertaines.

Au 10 octobre 2015, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 40 % des réponses (36 sur 91) portant sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.