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Projet de loi de finances pour 2016 : Sport, jeunesse et vie associative

19 novembre 2015 : Budget 2016 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Didier Guillaume, rapporteur spécial, sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Didier Guillaume, rapporteur spécial. - L'examen de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » et le rapport de contrôle budgétaire sur les aides de l'État aux fédérations sportives prennent, à la lumière des événements récents, un relief particulier : nous devons réhabiliter le sport comme vecteur d'intégration dans une société inclusive.

Si l'éducation nationale, l'enseignement supérieur, la culture et les collectivités territoriales jouent également un rôle majeur dans ces politiques transversales, cette mission comprend les subventions les plus directement orientées vers la promotion de la jeunesse, du sport, de la vie associative et des valeurs de solidarité : subventions aux fédérations sportives, promotion du sport pour tous, subventions aux associations accompagnant les jeunes, financement du service civique, devenu universel au 1er juin de cette année.

Avec une dotation globale de 621,6 millions d'euros en crédits de paiement, la mission, composée de deux programmes, connaît une augmentation de 32,8 %, due à la montée en charge du service civique, dont les crédits passent de 148,6 à 300,4 millions d'euros. Hors service civique, les crédits sont stables : + 0,3 %.

Le programme 219 « Sport » ne représente qu'une petite partie du soutien public au sport, estimé à 12 milliards d'euros et porté principalement par les collectivités territoriales. La principale dépense est constituée des subventions aux fédérations sportives, pour 78,7 millions d'euros, dont 19,5 millions en provenance du fonds de concours du Centre national pour le développement du sport (CNDS). Ce montant important permet aux fédérations d'éduquer, d'animer et de diffuser. Je propose cependant d'augmenter cette dotation. Pour une raison forme, d'abord : les fédérations que j'ai rencontrées dans le cadre de mon contrôle m'ont toutes dit qu'une visibilité pluriannuelle leur était indispensable. Une raison de fond, ensuite. « Ce que je sais de plus sûr à propos de la moralité et des obligations des hommes, c'est au sport que je le dois », écrit Albert Camus. Les associations sportives locales ont un rôle majeur à jouer auprès des jeunes pour parler de laïcité et faire fi du communautarisme. Je salue l'engagement des éducateurs, des entraîneurs et des bénévoles qui, dans tous les départements, travaillent à l'intégration des jeunes.

Je vous propose donc un amendement pour abonder de 4,8 millions d'euros les crédits du programme 219 à destination des fédérations sportives, soit le montant prévisionnel de la réserve de précaution. Il est en effet possible de retrancher ce montant des 300 millions destinés au service civique. Je ne suis pas certain que le Gouvernement me suivra, mais qui ne tente rien n'a rien !

Sur le programme 219, je note deux budgétisations à mettre au crédit du Gouvernement : d'abord, la prise en charge, pour 4,3 millions d'euros, des cotisations retraite des sportifs de haut niveau, ainsi que de la couverture des accidents du travail et des maladies professionnelles de ces mêmes sportifs. Les deux-tiers des sportifs de haut niveau ont en effet un revenu équivalent à celui du revenu moyen des Français, beaucoup sont en souffrance. Ne croyons pas que tous ont des salaires de footballeurs.

M. Michel Bouvard. - Les skieurs, par exemple.

M. Didier Guillaume, rapporteur spécial. - D'autre part, ce projet de loi de finances prévoit une dotation de 5 millions d'euros pour le financement des primes aux médaillés des Jeux olympiques et paralympiques de Rio en 2016. Espérons que nous glanerons plus de médailles qu'à Londres et que cette dotation se révèlera insuffisante !

À côté du programme 219, le Gouvernement assure également, via le CNDS, le financement de dépenses exceptionnelles, mais nécessaires : la construction et la rénovation des stades en vue de l'Euro 2016, ainsi que le financement en 2016 de la part de l'État dans le projet de candidature de la ville de Paris aux Jeux de 2024, pour 10 millions d'euros.

Le programme 163 « Jeunesse et vie associative » se caractérise par le doublement des crédits destinés au service civique : cette augmentation financera 110 000 missions de jeunes en 2016, avant les 150 000 jeunes prévus en 2017. Cette montée en charge est importante : elle mobilisera les jeunes, mais aussi les organismes d'accueil privés et publics, des associations et des collectivités. L'amendement que je propose, même s'il réduit la subvention de l'Agence de service civique, n'oppose pas le sport au service civique : au contraire, il donnera aux fédérations les moyens de se mobiliser en faveur de l'accueil et de l'accompagnement des jeunes.

Hors service civique, le programme connaît des évolutions internes notables. L'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire (Injep) disparaîtra au 1er janvier, une partie de ses activités étant reprise par une direction ministérielle, tandis que les activités de l'agence Erasmus+ Jeunesse & Sport seront reprises par l'Agence de service civique.

Enfin, d'autres crédits participent à l'effort de réduction des dépenses publiques : ainsi en est-il du Fonds pour le développement de la vie associative (FDVA), dont la dotation passe de 10,3 à 9,6 millions d'euros, du soutien national aux associations agréées Jeunesse et éducation populaire, dont les crédits passent de 8,6 à 7,9 millions d'euros, du Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep), dont les crédits passent de 31,7 à 30,7 millions d'euros.

Ce budget est responsable, car il participe à la maîtrise des dépenses sur les lignes où cela est possible, et fixe les priorités. Il est cohérent car, grâce au service civique, il favorise l'engagement citoyen de notre jeunesse.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous propose de présenter immédiatement votre rapport de contrôle budgétaire.

M. Didier Guillaume, rapporteur spécial. - J'ai pris le relais de Claude Raynal sur cette mission lorsque j'ai intégré notre commission. L'État accorde chaque année 78 millions d'euros de subventions aux fédérations sportives et leur confie 1 620 conseillers techniques sportifs, soit une aide en moyens humains d'environ 120 millions d'euros. Ce soutien est légitime car les fédérations sportives sont délégataires d'une mission de service public. J'ai rencontré une dizaine de présidents de fédérations et nous avons envoyé un questionnaire à une quinzaine d'autres. Tous nous ont dit que le soutien de l'État était légitime, même si les plus grandes fédérations n'en ont pas besoin ; pour les plus petites, il est indispensable. Ce soutien n'est pas homogène car l'aide varie en fonction des fédérations. Si la fédération de football n'a sans doute pas besoin d'aide, elle doit, en tant que délégataire de service public, suivre les orientations fixées par l'État. Il est donc légitime de conserver un socle minimum d'aide, en contrepartie du droit de regard et d'orientation de l'État sur les activités des fédérations.

Enfin, les subventions aux fédérations sportives sont encadrées par une procédure trop bureaucratique. La subvention est fléchée sur quatre actions comprenant chacune des sous-actions, et comprend un plan d'actions. Des objectifs de performance sont fixés, mais l'atteinte de ces objectifs n'a aucune incidence sur la subvention accordée. Il conviendrait donc de donner plus de flexibilité aux fédérations sportives : les subventions dépendraient de deux actions seulement et les fédérations pourraient gérer leurs crédits plus librement. Il faut accorder au mouvement sportif plus d'autonomie : toutes les fédérations réalisent des actions en faveur des jeunes en difficulté, en faveur des quartiers, etc. Il n'y a pas un club qui refuse un jeune dont les parents ne peuvent pas payer la cotisation.

Le contrôle de l'État doit être maintenu mais plutôt qu'un simple contrôle comptable annuel, je préfèrerais un audit complet de la fédération, en profondeur, une fois par olympiade.

Ensuite, donnons aux fédérations plus de visibilité sur leurs subventions : la convention d'objectifs est signée sur quatre ans, mais le montant des subventions est annuel. Il serait utile d'assurer, pour la durée de l'olympiade, une base de subvention stable de 75 % à 80 %. Chaque année, nous n'interviendrions que pour la part restante. Les présidents et les trésoriers de fédérations se plaignent de l'absence de visibilité. Certes, les grosses fédérations n'en ont que faire, mais les plus petites, si.

Mon rapport traite aussi des 1 620 conseillers techniques sportifs, qui sont inégalement répartis entre les fédérations. Les grandes fédérations voudraient pouvoir les rémunérer pour en disposer, tandis que les petites n'en ont pas les moyens. Si nous acceptions les demandes des premières, l'État n'aurait plus son mot à dire. Je préconise en revanche de réorienter les CTS vers les fédérations dont les ressources sont faibles. Pour faciliter ce redéploiement, il faut briser le tabou des spécialisations disciplinaires - ce que je prône, de façon plus générale, dans toute la fonction publique. Les CTS ne peuvent rester quarante ans au même poste. Il faut permettre à ces cadres de multiplier les expériences professionnelles, c'est un enrichissement.

Enfin, la présidence d'une fédération sportive est un travail à plein temps. Beaucoup sont fonctionnaires ou retraités. Je propose donc que la mise à disposition des fonctionnaires soit faite à titre gratuit.

La gouvernance publique du sport doit évoluer. Cela suppose un renforcement de l'autonomie et de la responsabilisation du mouvement sportif, tout en conservant à l'État son rôle d'impulsion stratégique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - J'approuverai ces crédits. Dans le contexte actuel, ces missions sont essentielles. Il est important de leur consacrer des moyens budgétaires, à l'image de ce que la mission prévoit pour le service civique.

M. Marc Laménie. - Je félicite le rapporteur pour son sens de la pédagogie. Quel est le statut de l'Agence pour le service civique ? Son fonctionnement aura certainement un coût. Je me félicite que l'on consacre plus de 301 millions d'euros au service civique : cela participe de la prévention. Le sport est un vecteur social important qui fonctionne surtout grâce au bénévolat et à l'implication des collectivités territoriales.

M. Jean-Claude Boulard. - Notre rapporteur a eu raison de saluer le travail des petits clubs et des associations. Je serai cependant d'un avis plus nuancé sur le train de de vie des fédérations. Le prix des dîners de gala est effarant. Nous ne pratiquons plus ce type de dépenses. Les fédérations vivent très bien, au-delà de ce qui est raisonnable. Le prélèvement des fédérations sur les licences est devenu insupportable aux clubs qui n'y trouvent aucune contrepartie.

M. Vincent Delahaye. - Absolument.

M. Jean-Claude Boulard. - Plus grave, les fédérations développent à l'excès leur activité normative. La multiplication et l'instabilité des normes a un coût budgétaire. Il est inacceptable d'avoir délégué ce droit aux fédérations. J'avais demandé à la fédération de football de décréter une pause pendant la période de repli de nos dotations. En basket, le changement des dimensions du tir à trois points a représenté des millions d'euros de travaux. Il est temps de prendre ce sujet à bras de corps.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Amendement !

Mme Marie-France Beaufils. - Je vis les mêmes situations sur le terrain. Si l'on transfère de nouveaux moyens aux fédérations, quelles exigences leur imposera-t-on en contrepartie ? Dans certaines disciplines, les associations sportives sont très critiques quant au soutien et à l'accompagnement qu'elles reçoivent de la part des fédérations. Les cotisations ne font qu'augmenter et ce sont des bénévoles qui continuent d'assurer l'encadrement des clubs. Le rapporteur propose de n'imposer aux fédérations que deux grandes actions. Y gagnera-t-on en clarté ? Quant à prélever sur les moyens alloués au service civique pour abonder les fédérations, ce n'est acceptable que si cela sert à accompagner les clubs et à développer les pratiques sportives à destination des jeunes. Dans ma ville, les emplois créés par les associations sportives ne peuvent être pérennisés que grâce à l'accompagnement de la mairie.

M. Daniel Raoul. - La difficulté soulevée par Jean-Claude Boulard vient de ce qu'on applique les normes internationales aux championnats départementaux. Retracer les lignes et le périmètre des terrains de basket ou de handball coûte cher aux collectivités locales, d'autant que les normes changent souvent. J'ai souvenir d'avoir dû faire retracer les lignes dans une salle qui venait d'être inaugurée trois mois plus tôt ! Dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens quadriennal, il faudrait imposer un moratoire sur la mise aux normes.

Le prix des licences est devenu tellement insupportable pour les clubs que les collectivités sont obligées de créer des « pass sport » pour le prendre en charge. On gagnerait à réaliser un tableau fédération par fédération des subventions de l'État, ramenée au nombre de licenciés, pour voir comment elles sont affectées. Le développement des contrats d'objectifs et de moyens rassurerait les collectivités tout en contribuant à développer le sport dans les quartiers.

M. Claude Raynal. - Lorsque j'étais rapporteur spécial de cette mission l'an dernier, j'avais insisté sur l'importance de redresser les finances du CNDS pour qu'il ne réduise pas trop son soutien aux projets d'équipement des collectivités territoriales. Je ne pense pas à la construction d'un gymnase à côté d'un collège mais d'équipements d'envergure nationale, voire internationale. L'enveloppe du CNDS à destination des collectivités territoriales est une aide précieuse qui couvre parfois 10 % à 15 % de l'investissement. Il faut poursuivre cette politique de soutien à quelques grands projets dans les régions, si possible en la coordonnant avec les schémas régionaux d'équipement.

M. Éric Doligé. - Le rapporteur a-t-il étudié la variation des cotisations ou des licences selon qu'on se place au niveau local, départemental, régional ou national ? Les petites rivières locales donnent de grands fleuves au niveau international... Bien souvent, on vient taxer les clubs pour résoudre des difficultés locales qui finissent par remonter au niveau national. L'an dernier, le club de football d'Orléans a changé de catégorie : il a fallu réaliser pour 4 millions d'euros de travaux en deux mois afin de mettre à niveau les vestiaires et les salles d'entraînement. Sans appel d'offre, on a dû solliciter les clubs. Bien souvent, c'est la pression nationale et internationale qui impose les normes, même si elles changent souvent. C'est la condition sine qua non pour que nos clubs gagnent de l'envergure. Il faudrait limiter les dépenses dans ce domaine.

M. Jean-Claude Requier. - Lorsque la France a gagné la Coupe du monde de football, il n'y a eu aucune répercussion sur les petits clubs, alors que les collectivités avaient payé pour la réalisation des aménagements nécessaires - le stadium à Toulouse, par exemple. Même chose pour la Coupe d'Europe. Les normes sont parfois excessives. Je pense à l'exemple de mon petit club local : pourquoi vouloir remplacer à grands frais l'éclairage moderne d'un stade qui fonctionne bien par un poste de transformation renforcé ? Mettons fin à cette inflation normative qui touche les petits clubs.

M. Michel Bouvard. - La commission des finances de l'Assemblée nationale a mené une mission d'évaluation et de contrôle sur les normes imposées par les fédérations sportives, en 2005. Rien n'interdit à l'État de reprendre le pouvoir qu'il a délégué aux fédérations. À la suite du rapport de cette mission, un décret a été pris, en février 2005, sur lequel on est revenu l'année suivante. Cela fait dix ans que les mesures prises dans ce décret ne sont pas appliquées, et que les préconisations du rapport restent lettre morte.

M. Michel Canevet. - On a tout intérêt à augmenter le nombre des contrats jeunes en service civique. L'objectif révisé en 2015 à 70 000 sera-t-il finalement atteint ? Le CNDS a soutenu la création d'emplois dans les fédérations départementales ces dernières années. Depuis peu, il ne finance plus que les nouveaux emplois créés, ce qui met en difficulté les comités départementaux olympiques et sportifs, car les départements n'ont pas les moyens de pallier ces réductions de crédits. On ne peut continuer ainsi à soutenir les créations de postes sur une durée limitée à trois ans, d'autant que le Fonjep ne cesse de diminuer.

M. Jacques-Bernard Magner, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Je me félicite du doublement des crédits affectés au service civique, même s'ils sont amputés de 4,8 millions d'euros par l'amendement du rapporteur. L'objectif de 110 000 jeunes en 2016 et 150 000 en 2017 traduit une volonté d'assurer un recrutement sur les missions nouvelles encouragées par les ministères de l'intérieur et de l'éducation nationale, en cette période troublée : protéger la population et encourager la citoyenneté. Les crédits pour le développement de la vie associative augmentent également, dans une proportion moindre. Grâce à cela, l'augmentation des crédits en faveur du service civique n'aura pas d'impact négatif sur les autres actions du programme 163. C'est ce que le ministre appelle le « new deal ». Ces actions en faveur de la cohésion sociale méritent d'autant plus d'être saluées qu'il est important de former notre jeunesse à la citoyenneté dans le contexte actuel.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - Une hausse de 4 % à périmètre constant du budget consacré au programme Sport est loin d'être négligeable. Rappelons que ce budget est bipolaire, constitué d'une part des crédits du ministère, d'autre part de la contribution du CNDS. Nous sommes souvent sollicités en tant qu'élus par les clubs et les comités départementaux. Le CNDS était au bord de la faillite en 2012 ; il est encore en phase de redressement, et ce jusqu'en 2017, ce qui explique sa politique de rigueur.

L'augmentation des crédits du programme « Sport » est liée aux évènements prévus en 2016. L'Euro 2016 représente 1,7 milliard d'euros de dépenses pour la construction et la modernisation des stades, mais le Centre de droit et d'économie du sport estime d'ores et déjà ses retombées financières directes à 1,3 milliard d'euros, sans parler des équipements pérennes dont nous bénéficierons. Le préfet Lambert a pour principale préoccupation la sécurité. L'année 2016 sera également olympique, d'où les provisions pour financer les médailles. Le financement du groupement d'intérêt public qui porte la candidature de Paris pour les Jeux de 2024 est prévu jusqu'en septembre 2017.

Nous pouvons nous féliciter que l'on développe, à travers le plan Citoyens du sport et la création de postes d'éducateur sportif, la fonction du sport comme outil d'insertion sociale et professionnelle. Le transfert aux régions de la gestion des centres de ressources d'expertise et de performance sportives (CREPS) s'est réalisé dans de bonnes conditions, à l'euro l'euro, selon le comité d'évaluation des charges.

Cette nuit, les députés ont adopté sans modification le projet de loi sur le statut des sportifs de haut niveau - ce qui représente une dépense de 1,8 million d'euros supplémentaires prévue par le projet de loi de finances. Le bicamérisme a bien fonctionné ! Je soutiens l'amendement du rapporteur spécial : avec l'application de la réserve de précaution, le service civique et les conventions passées entre l'État et les fédérations sportives restent les seules variables d'ajustement possibles.

Enfin, le mouvement sportif est très hétérogène. Si l'on compte une dizaine de fédérations en difficulté, d'autres se portent très bien, organisent des évènements sportifs internationaux et ont leur propre politique sur le prix de la licence. Je vois mal comment un gouvernement, quel qu'il soit, pourrait se montrer plus autoritaire ou directif.

M. Didier Guillaume, rapporteur spécial. - Monsieur Laménie, l'Agence de service civique est un groupement d'intérêt public, avec un effectif d'environ 70 ETP ; c'est une structure légère.

Tous les maires veulent des grandes salles de sport pour que leur commune puisse accueillir des compétitions internationales, ce qui implique évidemment de respecter les normes. Nous avons souvent exagéré, en construisant des équipements sportifs démesurés par rapport à la réalité des compétitions accueillies. Les coûts engendrés se justifiaient surtout à des fins électoralistes, même s'il y avait aussi la volonté de mettre à disposition des équipements adaptés aux clubs. Les normes imposées pour les équipements sont décidées à l'échelle internationale : quand la fédération internationale de basketball décide, dans son congrès de Sao Paulo ou de Mexico, d'écarter de 71 centimètres la ligne des trois points, je dois l'appliquer sur les six terrains de basket de mon petit club à Bourg-de-Péage ! En 2016, l'État a prévu de procéder à une revue des dépenses publiques consacrées au sport. Ce serait l'occasion de faire un sort à cette question des normes.

Quant au fonctionnement des fédérations et au prix des licences, il faut rappeler qu'il n'y a que deux ou trois grosses fédérations « avec pardessus », dont la direction connaît peu d'évolution et dont le train de vie est important. Il faudrait prévoir un audit prospectif quadriennal dans chaque fédération, plutôt que de se contenter de faire un point annuel sur les dépenses. Mis à part quelques errements dans le passé, je peux vous assurer qu'il n'y a pas d'exagération, les nouveaux présidents de fédération veillent soigneusement à leurs dépenses. La fédération française de tennis vit sur les recettes générées par Roland Garros ; celle de football, grâce à la Coupe d'Europe et à la Coupe du monde. Les petites fédérations vivent dans un monde très différent. La France est championne en handball et en basket, or presqu'aucun match n'est retransmis à la télévision.

Le prix des licences garantit l'indépendance du sport. Dans les fédérations où le sport professionnel est médiatisé, elles ne coûtent presque rien. Dans d'autres, elles représentent 50 % à 60 % du budget, et servent à financer des cadres ou des actions sportives. Il est de bon ton de se plaindre, dans les assemblées générales des clubs, de la part que les fédérations récupèrent sur les licences. Mais cet argent leur sert à structurer la fédération, à financer des centres de formation et à préparer nos équipes de France pour les grands événements, notamment les Jeux olympiques. N'oublions pas qu'elles ont deux grandes missions : l'éducation, et le sport de haut niveau.

Fernand Sastre et Michel Platini avaient décidé d'attribuer 100 millions d'euros aux clubs sur les recettes de la Coupe du monde, mais aussi de financer la construction de terrains synthétiques, et de les doter en chasubles, maillots et ballons. Cela avait été une mesure très appréciée. Quant à l'aide du CNDS, elle est nécessaire dans un contexte budgétaire tendu pour les collectivités locales, et va au-delà des seuls territoires prioritaires de la politique de la ville.

Mme Michèle André, présidente. - Je remercie le rapporteur spécial de nous avoir fait vivre ce moment dynamique.

L'amendement n° 1 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi modifiés.

La commission a donné acte de sa communication à M. Didier Guillaume, rapporteur spécial, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, avec modification, des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».