EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 17 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. François Patriat et Jean-Claude Requier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Travail et emploi » .
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Selon Pôle emploi, le nombre de demandeurs d'emploi de catégorie A - sans aucune activité - a diminué de 23 800 au mois de septembre dernier ; il faut remonter à juin 2006 pour trouver une baisse supérieure. Cette diminution est particulièrement marquée chez les moins de 25 ans : - 2,6 %. Je ne dis pas qu'il s'agit du retournement de la courbe du chômage. Mais c'est une bonne nouvelle marquant que la politique du Gouvernement commence à porter ses fruits.
M. Dominique de Legge . - Je n'irais pas jusque-là...
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Le budget 2016 de la mission « Travail et emploi » s'inscrit dans la continuité. Doté de 11,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 11,4 milliards d'euros en crédits de paiement, les crédits sont donc maintenus à un haut niveau en 2016.
Ses trois priorités sont l'emploi des jeunes, l'accompagnement des personnes les plus éloignées de l'emploi et le soutien aux PME et TPE. Les dispositifs en faveur de l'emploi et de l'insertion des jeunes seront consolidés. La garantie jeunes sera dotée de près de 300 millions d'euros en autorisations d'engagement et de plus de 270 millions d'euros en crédits de paiement, afin de financer l'entrée de 10 000 jeunes supplémentaires dans le dispositif, soit 60 000 bénéficiaires en 2016. Les crédits de l'établissement public d'insertion de la défense (Épide) seront augmentés pour financer 570 places supplémentaires, conformément à l'engagement du président de la République. Les crédits des écoles de la deuxième chance (E2C) seront maintenus à hauteur de 24 millions d'euros.
Pour accompagner les personnes les plus éloignées de l'emploi, 590 millions d'euros seront consacrés aux structures de l'insertion par l'activité économique.
Par ailleurs, dans le prolongement des mesures prises en faveur des demandeurs d'emplois âgés de plus de soixante ans depuis le début du quinquennat, la prime transitoire de solidarité (PTS) permet, depuis le 1 er juin 2015, de faire bénéficier, sous certaines conditions, les demandeurs d'emploi bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) ou du revenu de solidarité active (RSA) nés entre le 1 er janvier 1954 et le 31 décembre 1955, d'une prime de 300 euros par mois jusqu'à la retraite. Le nombre de contrats aidés financés en 2016 sera maintenu à un niveau élevé : 295 000 seront créés, en lien avec les évolutions attendues de l'économie et du marché de l'emploi.
Dans le prolongement du plan « Tout pour l'emploi dans les TPE et les PME » lancé par le Premier ministre en juin dernier, un effort particulier sera consenti en faveur de l'apprentissage avec la création de l'aide « TPE-Jeunes apprentis » de 4 400 euros versée la première année aux entreprises de moins de onze salariés recrutant un apprenti de moins de 18 ans. Plus de 277 000 entrées en apprentissage sont programmées contre 265 000 en 2015, soit un renversement de la courbe. L'aide « TPE embauche premier salarié » encouragera certaines des 1,2 million d'entreprises sans salarié à recruter.
Les moyens consacrés au service public de l'emploi seront préservés. La subvention pour charges de service public sera quasi stable à 1,5 milliard d'euros, pour un accompagnement renforcé des publics les moins autonomes, dans la lignée des recommandations formulées dans le rapport de la Cour des comptes de septembre 2015.
Le budget initial consacré aux maisons de l'emploi prévoyait une diminution de moitié de leurs crédits à hauteur de 13 millions d'euros. L'Assemblée nationale l'a cependant abondé de 8 millions d'euros supplémentaires. Ce rééquilibrage me semble justifié.
Le projet de budget prévoyait un maintien des crédits de fonctionnement des missions locales, importantes pour accompagner les jeunes. L'Assemblée nationale a abondé ces crédits à hauteur de 12 millions d'euros supplémentaires, compte tenu du renforcement de leurs missions, notamment en matière d'accompagnement des bénéficiaires de la garantie jeunes. Cette initiative me semble bienvenue.
Ce budget de sortie de crise accompagnera les publics les plus fragiles. Je vous propose donc l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi » et du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » sans modification.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Avec plus de 11 milliards d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, le budget de la mission « Travail et emploi », que présentait le Gouvernement, est préservé. La conjoncture économique et sociale appelait l'État à maintenir son soutien à l'emploi et je me félicite des choix du Gouvernement. Ce budget accompagnera la reprise en finançant des dispositifs en faveur des jeunes, des seniors et des personnes les plus éloignées du marché du travail.
Ce budget responsable fait des choix assumés. La mission « Travail et emploi » participera à l'effort de redressement de nos comptes publics. La réduction des dépenses d'intervention dans le contexte actuel n'aurait pas été responsable, c'est pourquoi les dépenses de fonctionnement et les dépenses de personnel ont été réduites. Conformément à la norme gouvernementale de réduction des crédits de fonctionnement, les dépenses du ministère diminueront de 7 % en autorisations d'engagement et de 5 % en crédits de paiement. Des efforts particuliers en matière de politique des achats seront réalisés avec la poursuite du regroupement au niveau central des services supports du ministère du travail, de l'emploi de la formation professionnelle et du dialogue social, et du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, sous l'égide du secrétariat général. Les dépenses afférentes aux affaires immobilières seront réduites de près de 30 % en autorisations d'engagement et stables en crédits de paiement. Les dépenses de personnel diminueront de 4,5 millions d'euros en 2016 avec la suppression de 192 postes. Il convient de souligner cet effort significatif.
Des chantiers importants en matière de dialogue social seront poursuivis en 2016, dernière année de mesure de l'audience syndicale, qui verra l'organisation de l'élection dans les très petites entreprises ; près de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement et 16 millions d'euros en crédits de paiement seront consacrés à ce rendez-vous. En application de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et au dialogue social, un mécanisme de mesure de l'audience des organisations patronales a été mis en place. Les premiers résultats seront connus en 2017, en même temps que la deuxième mesure de la représentativité syndicale.
L'année 2016 sera la deuxième année de mise en oeuvre du fonds paritaire destiné au financement des organisations syndicales et patronales, dont la réforme était nécessaire. Le dispositif, doté de 33 millions d'euros en crédits de paiement, semble garantir un système plus transparent et plus satisfaisant. Ces crédits prendront aussi en charge la formation des salariés appelés à exercer des responsabilités syndicales ainsi que la participation des partenaires sociaux à la conception, à la mise en oeuvre et au suivi des politiques publiques du travail et de l'emploi.
Le budget de la mission « Travail et emploi » s'inscrit donc dans la cohérence par rapport à l'action menée depuis 2012 et aux priorités du Gouvernement, notamment l'emploi des jeunes. Les orientations du Gouvernement comme les choix effectués vont dans le bon sens, celui de l'accompagnement de la reprise économique. Je vous propose à mon tour d'adopter ces crédits sans modification.
Nous avons, avec François Patriat, réalisé un contrôle sur les écoles de la deuxième chance. Créées dans le prolongement du livre blanc « Enseigner et apprendre - vers la société cognitive » de la Commission européenne présenté lors du Conseil européen de Madrid de décembre 1995, elles accueillent chaque année, sur 107 sites, plus de 14 000 jeunes âgés de 16 à 25 ans sortis du système scolaire et rencontrant la plupart du temps d'importantes difficultés scolaires et sociales, et les aident à définir un projet professionnel adapté à leur profil et à leurs aspirations. Elles reposent sur une organisation originale, chacune d'entre elles jouissant d'une très grande autonomie, mais devant faire l'objet d'une labellisation pour assurer une certaine homogénéité sur l'ensemble du territoire.
Les auditions réalisées - notamment celle d'Édith Cresson, ancienne Premier ministre, présidente de la fondation des Écoles de la deuxième chance - et un taux de sortie positive de près de 60 % nous ont convaincus de l'utilité de ce dispositif.
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Alors que 150 000 jeunes quittent le système scolaire sans diplôme ni qualification chaque année, il nous semblait important de réaliser un contrôle budgétaire sur ce dispositif. Les écoles de la deuxième chance sont une goutte d'eau au sein de la mission « Travail et emploi », avec des crédits de 24 millions sur 11 milliards d'euros, et un dispositif largement méconnu. Cinq pistes sont à envisager.
Il faudrait renforcer et institutionnaliser la coordination des dispositifs de lutte contre le décrochage scolaire et entre les écoles. Une multitude d'initiatives en faveur des décrocheurs scolaires coexistent sans dialogue institutionnalisé entre elles. Au-delà des échanges informels, des mutualisations seraient possibles - par exemple les bénéficiaires de la garantie jeunes pourraient profiter des compétences des E2C pour la remise à niveau scolaire. Une seule structure de référence d'orientation et de structuration de l'offre en faveur des décrocheurs devrait être identifiée, notamment en renforçant les plateformes de suivi et d'appui aux jeunes décrocheurs. L'autonomie des écoles a pour contrepartie la faible mutualisation des pratiques et de certaines fonctions entre les structures. Le réseau devrait regrouper certaines fonctions - notamment administratives - au sein d'un seul établissement, ce qui déchargerait des personnels déjà fortement sollicités.
Améliorer la visibilité du dispositif serait nécessaire. La plupart des jeunes intégrant une E2C ont été orientés par les missions locales ; les candidatures spontanées demeurent marginales. La communication à destination des établissements scolaires et des jeunes doit être renforcée. L'attestation de compétences acquises remise en fin de « scolarité » en E2C ne jouit actuellement d'aucune reconnaissance juridique. Elle devrait être inscrite à l'inventaire de la Commission nationale de la certification professionnelle afin d'être mieux reconnue par les chefs d'entreprises.
Si le suivi des anciens stagiaires par les écoles - faiblesse majeure de ce dispositif - est obligatoire, il est en réalité très hétérogène, allant du simple appel téléphonique à un suivi individuel et renforcé. Un effort d'harmonisation devrait être poursuivi afin de renforcer l'accompagnement des jeunes sortis du dispositif.
Le suivi même du dispositif peut être amélioré : actuellement, l'autorité de tutelle dépend entièrement des informations remontées par le réseau. La nouvelle convention pluriannuelle d'objectifs 2016-2018 devrait être l'occasion de définir des indicateurs de suivi permettant à l'ensemble des financeurs (État, régions, etc.), dans le cadre d'un dialogue de gestion renforcé, de connaître l'activité de chaque établissement ainsi que sa situation financière.
Il nous semble en outre nécessaire de poursuivre le développement territorial du réseau : pour des raisons historiques, l'ouest et le sud-ouest de la France comportent très peu de structures. La première école a ouvert à Marseille et le dispositif a peu à peu essaimé. Pour des raisons politiques, certains exécutifs régionaux n'ont pas souhaité accompagner ce type de projets. En Bourgogne, nous avons créé une école dans chaque département de la région. L'augmentation du nombre de places décidée par le comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015 doit permettre d'étendre le réseau pour une couverture plus homogène du territoire.
La structure du financement des E2C est mixte. Sur un budget total de 75,6 millions en 2013, l'État apporte 20 % des financements, les régions près d'un tiers, le reste étant réparti entre le fonds social européen (FSE), la taxe d'apprentissage et diverses recettes. Si la plupart des écoles présentent une situation financière saine, certaines d'entre elles, notamment situées en région parisienne, connaissent d'importantes difficultés de trésorerie du fait de modalités de répartition de la taxe d'apprentissage et de versement des aides du FSE mal interprétées ou appliquées de manière hétérogène.
L'interprétation de certains organismes collecteurs peut se traduire par une diminution du montant de la taxe perçu par les E2C. Après avoir nié cette difficulté, le ministère a reconnu que des organismes collecteurs avaient donné une interprétation erronée de ces règles à leurs interlocuteurs. Il a donc adressé un courrier à l'ensemble d'entre eux. Cette initiative, nécessaire, n'est pas suffisante. Une circulaire serait plus appropriée pour fixer clairement les modalités de répartition de la taxe d'apprentissage, pour éviter toute ambiguïté.
Dans la précédente programmation, les aides du FSE étaient gérées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) dont l'intensité des contrôles différait selon les régions. Dans la nouvelle programmation, les régions deviendront autorités de gestion, souhaitons que cela se traduise par une gestion plus fluide de ces aides.
Notre contrôle a mis en avant toute l'utilité de ce dispositif qui répond à un véritable besoin des jeunes sortis du système scolaire. Les E2C, qui ne sauraient se substituer à l'éducation nationale, en sont un complément intéressant. Les jeunes rencontrés nous ont tous indiqué que les cursus proposés par l'éducation nationale ne leur correspondaient pas. Grâce au cousu main des écoles de la deuxième chance, ils ont trouvé, par tâtonnement parfois, une voie répondant davantage à leurs aspirations, alors qu'ils pouvaient avoir des situations personnelles très difficiles.
Mme Michèle André , présidente . - Merci pour cette présentation. Comme vous, j'y vois des raisons d'être optimiste.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - L'amendement n° 1 ne revient pas sur le principe des contrats aidés mais, dans la continuité de notre position de l'an dernier, il réduit les crédits alloués aux contrats aidés du secteur non marchand et majore ceux du secteur marchand.
Je doute que les associations et les collectivités locales puissent absorber l'augmentation des contrats uniques d'insertion - contrats d'accompagnement dans l'emploi (CUI-CAE) - dans le secteur non-marchand, 200 000 contrats supplémentaires ! Nous aurons ce soir un débat sur la dotation globale de fonctionnement : les collectivités ont de plus en plus de mal à assurer le suivi des contrats aidés et à les financer.
À cela s'ajoute un problème de fond : le taux de sortie vers l'emploi et l'accès à un emploi durable sont très différents selon le secteur. Dans le secteur non marchand, seuls 19,8 % des titulaires d'un CUI-CAE trouvent un emploi durable ensuite : moins d'un bénéficiaire sur cinq ! Alors que ce taux est deux fois supérieur dans le secteur marchand. Je m'étonne des difficultés que rencontre le secteur marchand : de nombreux chefs d'entreprise de mon département sont prêts à embaucher mais ils se heurtent aux quotas.
M. Jean-Claude Boulard . - Je me félicite que l'Assemblée nationale ait rajouté des crédits aux maisons de l'emploi ; la réduction de 50 % de leurs dotations menaçait leur existence.
Un dispositif intéressant de la politique de la ville permet à un jeune remplissant les conditions pour bénéficier d'un contrat aidé de se voir attribuer une aide pour créer son activité. Cette troisième voie doit être encouragée.
M. Éric Doligé . - Sur le terrain, on constate qu'il y a 500 000 offres de travail non satisfaites. Le budget prévoit-il de remédier à l'inadéquation entre l'offre et la demande ? Les entreprises sont prêtes à embaucher si on simplifie les dispositifs et si on réforme le code du travail. Pouvez-vous mesurer ces freins à l'embauche ?
M. Marc Laménie . - Les rapporteurs ont eu beaucoup de mérite de traiter ce dossier compliqué. Un tableau de leur rapport mérite réflexion : les opérateurs mobilisent plus de 55 000 ETP. Pôle emploi a recruté 4 000 agents supplémentaires. Quel a été l'impact financier de cette mesure et pour quelle efficacité ? D'autres recrutements sont-ils prévus ?
M. Michel Canevet . - J'ai apprécié l'optimisme des rapporteurs, au vu des dernières statistiques de l'emploi. Nous avons déjà été témoins d'engagements sans cesse reportés. Soyons prudents !
M. Daniel Raoul . - Cassandre !
M. Michel Canevet . - Comment expliquer la réduction des moyens de Pôle emploi, alors que le nombre de chômeurs ne diminue que ponctuellement : la tendance reste à la hausse, il faut accompagner le retour à l'emploi.
Les moyens de l'apprentissage ont été fortement réduits ces dernières années, alors qu'il est un des meilleurs moyens d'insertion professionnelle, notamment des jeunes, qui sont l'une des priorités de l'action publique. Tous les jeunes se sont détournés de l'apprentissage parce que les dispositifs ont été constamment modifiés. Ils ont besoin de clarté, de même que les entreprises, sinon on obtient cette chute des effectifs.
À l'aide à l'embauche d'un premier salarié par une TPE, j'aurais préféré une exonération des cotisations sociales, par exemple durant trois ans, afin d'inciter les artisans et chefs d'entreprises à embaucher. Compte tenu de la délégation de la compétence économique, ces dispositions ne pourraient-elles pas être mises en oeuvre par les régions ? Évitons les redondances entre l'État et les régions, sinon l'on répétera les erreurs passées.
M. Claude Raynal . - Je salue les efforts budgétaires de l'État, notamment en faveur des jeunes avec la garantie jeunes, le renforcement de l'apprentissage, les contrats aidés et l'emploi dans les TPE. Cet ensemble concrétise la volonté politique en faveur de l'emploi des jeunes.
Nous aurions pu suivre le rapporteur général sur une réallocation à budget constant pour augmenter le nombre de contrats dans le secteur privé, en diminuant ceux prévus dans le secteur public, mais vous proposez une réduction très forte avec des arguments contestables : selon vous, la réduction des concours de l'État aux collectivités locales les empêcherait de recruter avec ce type de contrats. Au contraire, grâce à ce dispositif, les collectivités qui s'interrogent sur leur masse salariale peuvent répondre à des besoins ponctuels.
Contrairement au dispositif mis en place il y a dix ans, les collectivités territoriales ne sont plus obligées de recruter les personnes titulaires d'un contrat aidé. Celles-ci bénéficient d'une première expérience très utile et d'un an de formation dans le milieu du travail, ce qui est l'une des missions de nos collectivités.
M. Richard Yung . - Je me félicite que le travail et l'emploi gardent ce niveau de crédits dans une période où les coups de rabot affectent chacune des missions budgétaires, mais je ne voterai pas cet amendement excessif, qui supprime 200 000 contrats aidés dans le secteur non marchand pour en créer 40 000 dans le secteur marchand, soit une disparition de 160 000 contrats !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Oui.
M. Richard Yung . - Vous ne laissez plus grand-chose ! L'objectif est d'amener à l'emploi ceux qui en sont le plus éloignés ; les associations et les collectivités locales leur offrent cette chance.
M. Philippe Dallier . - S'il y a quelques années nous avions avancé l'idée que les contrats aidés subventionnés remplaceraient du personnel communal sous statut pour réduire la masse salariale...
M. Claude Raynal . - Temporairement !
M. Philippe Dallier . - Voilà un renversement assez étonnant des arguments. Les collectivités locales utilisent les contrats aidés parce qu'elles espèrent garder certains contrats après les départs en retraite. Mais, l'État ne prenant plus en charge les cotisations sociales, nous devons payer le chômage durant un à deux ans, sans aucune aide !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Pouvons-nous signer 200 000 contrats aidés dans les collectivités ? J'en doute. Il ne s'agit pas de faire une politique d'affichage, mais d'avoir des chiffres précis. Et l'argument principal, c'est que le taux d'emploi durable est deux fois plus important dans le secteur marchand - ce qu'affirme le bleu budgétaire : il ne s'agit pas d'enchaîner les petits boulots !
M. Claude Raynal . - Nous ne sommes pas contre renforcer les contrats dans le secteur marchand.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Plutôt que de l'affichage, créons des emplois supplémentaires dans le secteur marchand. Étrangement, je connais des entreprises prêtes à embaucher massivement mais les préfets leur indiquent ne pas avoir suffisamment de contrats aidés à leur proposer, alors que le chômage des jeunes est le problème numéro un.
M. Daniel Raoul . - J'ai un problème d'arithmétique...
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Oui, je supprime des contrats !
M. Daniel Raoul . - Vous en supprimez 160 000. Je peux comprendre de faire un effort sur le secteur non marchand, mais à enveloppe à peu près constante. Pourquoi vouloir absolument réduire le nombre de contrats aidés dans les collectivités locales ? Je n'ai pas eu de difficulté à en signer dans les collectivités dont j'ai été l'élu... Ne pourrait-on utiliser une partie des crédits initiaux pour régler le problème de la sortie et des cotisations chômage et conserver la totalité des contrats ? Les zones franches urbaines sont vues soit comme un effet d'aubaine, soit comme un échec ; la troisième voie suggérée par Jean-Claude Boulard aiderait un jeune à créer son entreprise dans un quartier prioritaire de la politique de la ville. Mettons bout à bout les dispositifs tout en gardant le montant global.
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Je suis prêt à examiner le sujet, mais on ne peut entendre en permanence le Gouvernement affirmer que les collectivités dépensent trop et créer davantage de contrats aidés !
M. Claude Raynal . - Nous pourrions vous suivre si vous proposiez de créer 40 000 contrats aidés supplémentaires dans le privé et, sans négliger la différence du niveau de prise en charge par l'État, de créer le reste en contrats aidés dans le secteur non marchand.
M. Jean-Claude Boulard . - J'y serais favorable.
M. François Patriat , rapporteur spécial . - Dans la région Bourgogne, nous avons signé les deux types de contrats : à côté des contrats aidés de l'État, j'ai créé des contrats-ressources. Après mille emplois tremplin entre 2006 et 2009 payés au Smic majoré de 20 % et assortis d'une formation, nous avons signé 500 contrats ressources, les deux débouchant dans 50 % des cas sur un CDI. Ne soyons pas si manichéens ! Je regrette que le rapporteur général ne souhaite pas trouver de moyen terme.
Il n'est pas dans ma mission de traiter des emplois en tension. Il existe des réponses multiples. Certains employeurs se plaignent de la rigidité de certaines règles : un restaurateur, dont Pôle emploi était le « principal ennemi », m'indiquait qu'il n'emploierait jamais un apprenti... Le rôle de Pôle emploi est d'orienter les jeunes. Il développe par exemple les datings. Les crédits attribués à Pôle emploi sont presque constants, avec seulement 12 millions de réduction sur 1,5 milliard d'euros. Désormais, l'accompagnement est davantage personnalisé.
La réduction du nombre d'apprentis tient à la réduction de trois à deux ans du bac professionnel, à la crise économique et à la réduction des aides. Mais même en 2007, 2008 et 2010, où les contrats d'objectifs et de moyens pour l'apprentissage avaient des objectifs élevés, ceux-ci n'étaient pas atteints en raison des difficultés à trouver un employeur. On en a pris conscience et la courbe semble inversée. Je souhaite que l'on donne aux employeurs la lisibilité et la visibilité dont ils ont besoin pour employer les jeunes.
M. Jean-Claude Requier , rapporteur spécial . - Espérons que l'embellie sur l'emploi se maintienne et que la tendance s'inverse ! L'inadéquation entre l'offre et la demande d'emploi est vieille comme le travail et le chômage. Si vous avez des solutions contre l'instabilité fiscale lorsque vous serez au Gouvernement, je suis pour. Dans la petite commune dont j'ai été maire durant trente ans, j'ai créé 50 contrats de travaux d'utilité collective (TUC). Alain Juppé et Dominique Baudis qui n'en voulaient pas, en ont pourtant fait autant à Bordeaux et à Toulouse.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Travail et emploi » ainsi modifiés.
Elle décide également de proposer au Sénat l'adoption sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a décidé de confirmer sa décision de proposer au Sénat d'adopter, avec modification, les crédits de la mission « Travail et emploi » et, sans modification, les crédits du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».