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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe

1 décembre 2015 : Plan d'investissement pour l'Europe ( rapport )

Rapport n° 206 (2015-2016) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 1er décembre 2015

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N° 206

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er décembre 2015

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de résolution européenne, présentée par MM. Jean-Paul EMORINE et Didier MARIE au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Sénateur

et TEXTE DE LA COMMISSION

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir le numéro :

Sénat :

143 (2015-2016)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Annoncé en juillet 2014 par Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, le plan d'investissement pour l'Europe fait l'objet d'une mise en oeuvre rapide. Cette célérité paraît d'autant plus nécessaire que, dans un contexte caractérisé par l'atonie de la croissance économique dans l'Union européenne, le plan vise tout à la fois à mobiliser au moins 315 milliards d'euros d'investissements supplémentaires sur trois années, à renforcer les financements profitant à l'économie réelle et à instaurer un environnement plus propice aux investissements. Les trois volets du plan d'investissement pour l'Europe, présentés par la Commission dans une communication du 26 novembre 20141(*), ont fait l'objet d'une analyse approfondie par votre commission des finances lors de l'examen de la proposition de résolution de nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie au nom de la commission des affaires européennes2(*) devenue, après avoir été amendée à l'initiative de votre rapporteur, résolution du Sénat le 24 mars 20153(*).

Aussi les derniers mois ont-ils été marqués par les premiers actes de la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe. En particulier, le règlement de l'Union européenne établissant le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement est entré en vigueur en juillet dernier4(*).

À titre de rappel, le FEIS constitue la « pierre angulaire » du plan d'investissement. En effet, ce fonds fiduciaire, adossé à la Banque européenne d'investissement (BEI), a vocation à garantir les investissements réalisés par cette dernière, dès lors qu'ils ont fait l'objet d'une validation du comité d'investissement du Fonds européen ; à cet effet, il s'appuie sur une garantie de 16 milliards d'euros établie dans le cadre du budget de l'Union européenne, complétée par une contribution de la BEI d'un montant de 5 milliards d'euros5(*). Comme le rappelle le récent rapport d'information de nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie fait au nom de la commission des affaires européennes6(*), le règlement de l'Union européenne précité précise que les investissements financés au titre du Fonds européen peuvent intervenir dans sept secteurs prioritaires, l'objectif étant de « cibler » les investissements les moins susceptibles de trouver des financements en dépit de leurs fortes incidences potentielles sur la croissance de long terme. Bien que le comité d'investissement du FEIS soit encore en cours de constitution à ce jour, la Banque européenne d'investissement a d'ores et déjà engagé des investissements qui ont été inscrits dans son bilan et proposés en garantie au titre du Fonds européen. Par conséquent, la BEI est, transitoirement, exposée à ces nouveaux risques pour son propre compte, qui bénéficieront de cette garantie s'ils sont avalisés par le comité d'investissement.

La plateforme de conseil en investissement a, quant à elle, pour finalité de fournir, en s'appuyant sur les services de conseil existants au sein de la Banque européenne d'investissement et de la Commission, un soutien consultatif au recensement, à la préparation et au développement de projets d'investissement ; en somme, celle-ci doit faire office de « guichet unique » pour le conseil technique au financement dans l'Union européenne.

La plateforme peut également s'appuyer sur l'expertise des banques nationales de développement (BND), dont l'importance dans la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe a été soulignée dans une communication de la Commission européenne du 22 juillet 20157(*). À titre indicatif, les BND peuvent prendre part à la mise en oeuvre du plan d'investissement selon trois modalités : une contribution au fonds de garantie du FEIS, la possibilité de se voir octroyer une garantie délivrée par la BEI, ou encore celle de cofinancer des projets d'investissements aux côtés de la BEI. Cette dernière voie semble avoir été privilégiée par les banques de développement européennes puisqu'à ce jour, près de 34 milliards d'euros de contributions de ces dernières, dont 8 milliards d'euros venant de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de Bpifrance, ont été annoncées, qui doivent prendre la forme de cofinancements. À cela s'ajoute un engagement du Royaume-Uni de mettre à disposition des garanties pour le cofinancement, dans le cadre du Fonds européen, de projets d'infrastructures sur le territoire britannique pour les investissements stratégiques, à hauteur de 8,5 milliards d'euros.

Le portail européen de projets d'investissement, enfin, devrait être disponible sur Internet à compter de la fin de l'année 2015 ; celui-ci devra notamment fournir des informations sur les possibilités d'investissement en Europe. Il s'agit ainsi de donner de la visibilité aux projets d'investissement viables existant dans l'Union européenne et à « signaler » la qualité de ces derniers, suivant en cela une logique de labélisation des investissements.

Ainsi les premiers pas du plan d'investissement en Europe paraissent-ils convaincants et il y a lieu de se féliciter de la rapidité avec laquelle ces derniers sont intervenus, comme le souligne la présente proposition de résolution européenne, élaborée par nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie au nom de la commission des affaires européenne en étroite collaboration avec votre rapporteur. Cette proposition intervient alors que, dans la résolution européenne du 24 mars 20158(*), le Sénat a déclaré vouloir se montrer « très vigilant sur la mise en oeuvre du plan d'investissement et plus particulièrement sur le rôle des collectivités territoriales ».

À cet égard, la proposition de résolution européenne insiste, tout d'abord, sur la nécessité d'une association accrue des collectivités territoriales à la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, que cela soit par la Commission européenne, ou encore par le comité du pilotage du Fonds européen pour l'investissement stratégique (FEIS) dans l'élaboration des lignes directrices d'investissement qui doivent préciser les critères d'éligibilité des projets. Ensuite, la présente proposition de résolution insiste sur l'opportunité que représente le plan d'investissement pour les collectivités territoriales, en particulier dans un contexte de recul de l'investissement local en France, tout en insistant le rôle que ces dernières peuvent jouer dans la réussite de ce plan ; aussi invite-t-elle les collectivités à davantage tenir compte du plan d'investissement pour l'Europe dans leurs stratégies d'investissement, ainsi que dans la gestion des fonds européens dont elles ont la responsabilité. En outre, la proposition de résolution européenne rappelle que les plateformes d'investissement thématiques ou géographiques - dont la mise en place rapide est
souhaitée - peuvent constituer un instrument pertinent afin de mettre en commun des projets de petites tailles
, notamment par les collectivités territoriales, de manière à ce que ces derniers puissent aussi bénéficier de financements au titre du FEIS. Enfin, il est demandé une meilleure prise en compte des besoins et des spécificités des collectivités territoriales dans le cadre de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et du portail européen de projets d'investissement.

Pour finir, concernant le troisième volet du plan d'investissement pour l'Europe, qui vise à créer un environnement plus propice à l'investissement, la présente proposition de résolution prend acte des premières avancées constatées en ce domaine, notamment en ce qui concerne l'Union des marchés de capitaux (UMC) ; si elle invite à approfondir cette démarche, elle rappelle néanmoins son attachement aux réformes adoptées depuis 2009 qui ont permis de renforcer la stabilité financière, et ce conformément à la position déjà prise par le Sénat dans sa résolution européenne du 25 juillet dernier sur l'Union des marchés de capitaux9(*). De même, elle signale l'importance de tenir compte des exigences inhérentes au développement des investissements de long terme, notamment dans le domaine des infrastructures, dans le cadre des évolutions à venir des règles prudentielles européennes en matière bancaire et assurantielle.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu sa résolution européenne (n° 84) sur le plan d'investissement pour l'Europe du 24 mars 2015,

Vu le règlement (UE) n° 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 du 11 décembre 2013,

Vu la communication de la Commission européenne du 22 juillet 2015 intitulée « Travailler ensemble pour l'emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement au plan d'investissement pour l'Europe » (COM (2015) 361 final),

Salue les efforts déployés au cours de l'année 2015 pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe ;

Soutient les différents acteurs dans cette démarche et appelle à une entrée en fonction du comité d'investissement du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ainsi qu'à la mise en ligne du portail européen de projets d'investissement dans les meilleurs délais ;

Sur les modalités de financement du plan d'investissement

Se satisfait de voir précisées et renforcées les relations entre la Banque européenne d'investissement et les banques nationales de développement dans la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Souligne le rôle des plateformes d'investissement dans la réussite du plan, en particulier en ce qui concerne le déploiement de projets d'investissement de taille petite ou moyenne, et appelle à trouver rapidement des solutions permettant leur établissement ;

Sur la gouvernance du Fonds européen pour les investissements stratégiques

Se félicite de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et demande la gratuité de ses services pour les collectivités territoriales ;

Demande des informations complémentaires sur le fonctionnement de cette plateforme chargée d'apporter une assistance technique aux autorités compétentes des États membres et aux investisseurs publics et privés, en particulier sur les modalités de sa collaboration avec les guichets uniques existants et sur son possible rôle aux côtés des collectivités territoriales de même que dans l'accompagnement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI) ;

Sur le volet réglementaire du plan d'investissement

Rappelle la nécessité de parvenir à un environnement plus favorable aux investissements grâce à un allégement et à une harmonisation des réglementations européennes et nationales ;

Prend acte des premières avancées en ce sens, notamment en ce qui concerne l'union des marchés de capitaux, et invite à approfondir sans attendre cette démarche, tout en rappelant son attachement aux réformes adoptées depuis 2009 qui ont permis de renforcer la stabilité financière ;

Souligne la nécessité de mieux documenter le volet réglementaire du plan d'investissement en fournissant des informations concrètes sur la contribution de l'union de l'énergie et du marché unique du numérique à la réalisation des objectifs du plan ;

Signale l'importance de tenir compte des exigences inhérentes au développement des investissements de long terme, notamment dans le domaine des infrastructures, dans le cadre des évolutions à venir des règles prudentielles européennes en matière bancaire et assurantielle ;

Sur la place des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre du plan d'investissement

Rappelle que la cohésion économique, sociale et territoriale reste l'un des objectifs majeurs de l'Union européenne, affirme son attachement à ce que les projets financés à l'aide du Fonds européen pour les investissements stratégiques contribuent aussi à résorber les disparités régionales ;

Exprime sa préoccupation quant à l'insuffisante association par la Commission européenne des collectivités territoriales à la mise en oeuvre du plan d'investissement ;

Souhaite que le comité de pilotage du FEIS se montre ouvert aux consultations des collectivités territoriales et coopère avec le Comité des régions de l'Union européenne dans l'élaboration des lignes directrices d'investissement qui doivent préciser les critères d'éligibilité des projets ;

Estime que dans un contexte de recul sensible de l'investissement local en France, le plan d'investissement doit être vu comme une opportunité et que, dès lors, les collectivités territoriales doivent être mises en capacité de tirer pleinement profit de ce dernier ;

Constate que les moyens offerts par le plan d'investissement ne sont pas suffisamment pris en compte par les collectivités territoriales dans leurs stratégies d'investissement et la gestion des fonds européens dont elles ont la responsabilité ;

Soutient qu'une participation accrue des collectivités territoriales au plan d'investissement est une condition de sa réussite et passe par une meilleure prise en compte des objectifs du plan dans les stratégies d'investissement de ces dernières ;

Considère que les plateformes d'investissement thématiques ou géographiques constituent un dispositif pertinent pour mettre en commun des projets d'investissement de petite taille présentant un profil de risque plus élevé et que, par conséquent, le recours à de tels dispositifs par les collectivités territoriales doit être favorisé, mais s'inquiète du retard pris pour les constituer et y impliquer ces collectivités ;

Demande que les préoccupations et les besoins des collectivités territoriales soient davantage pris en compte dans le cadre de la mise en place de la plateforme européenne de conseil en investissement et du portail européen de projets d'investissement afin qu'elles puissent disposer de l'information la plus complète possible, en particulier pour ce qui est du recensement des projets éligibles au plan d'investissement, de l'assistance technique susceptible d'être apportée lors du développement de projets et de l'accès aux bonnes pratiques en vigueur dans les États membres ;

Invite le Gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 1er décembre 2015, sous la présidence de Michèle André, présidente, la commission procède à l'examen du rapport de M. Albéric de Montgolfier et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de résolution n° 143 (2015-2016) de MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie, au nom de la commission des affaires européennes, sur la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette proposition de résolution a fait l'objet d'une élaboration conjointe par les rapporteurs des commissions des affaires européennes et des finances. Elle se félicite des débuts prometteurs de la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker » et souligne la nécessité d'un environnement favorable aux investissements, ainsi que celle d'associer les collectivités territoriales - une condition pour que l'effet de levier joue effectivement. Je ne pousse pas l'analyse plus avant, mais je me tiens à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Roger Karoutchi. - Merci pour ce débat, mais quelle en est l'utilité ?

M. André Gattolin. - Les propositions de résolution européenne (PPRE) sont l'un des deux moyens que nous, parlementaires, avons de peser dans le débat européen : ou bien nous adressons une résolution européenne au Gouvernement, ou bien nous adoptons un avis politique, à l'intention cette fois de la Commission européenne, pour lui signifier les points auxquels nous attachons un intérêt particulier - c'est le cas ici pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe. Dans un rapport d'information qu'ils s'apprêtent à publier, nos collègues députés montrent que notre pays perd en influence parce que nous ne participons pas suffisamment au processus de décision européen, dès lors que nous arrivons trop tard, quand les débats ont déjà eu lieu : ne négligeons pas l'utilité des PPRE.

En l'espèce, je trouve cette proposition de résolution bien molle, pas assez critique, en particulier parce qu'elle passe sous silence le décalage entre les annonces relatives au « plan Juncker », à son effet de levier pour les grands projets sociaux, éducatifs, et le fait qu'en réalité, les investisseurs privés ne vont pas s'engager sur ces grands domaines.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous aurions pu ajouter une phrase pour lui donner plus de vigueur, parce qu'effectivement, la communication a été très forte sur la solution miraculeuse des 315 milliards du « plan Juncker »...

M. Jean-Claude Boulard. - L'alinéa 21 souligne « l'insuffisante association par la Commission européenne des collectivités territoriales à la mise en oeuvre du plan d'investissement », c'est tout à fait essentiel. Les seuils d'éligibilité sont bien trop élevés : on nous a dit d'abord 50 millions d'euros, puis 30 millions, un tel niveau écarte d'emblée tous les petits territoires, il faut le dire.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous avons évoqué ce problème lors de l'audition conjointe sur le principe et les modalités de mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, organisée par notre commission en mars dernier, à laquelle participait un représentant de la Banque européenne d'investissement (BEI). Le seuil est en fait à 10 millions d'euros et les collectivités territoriales peuvent se regrouper dans des plateformes d'investissement, qui leur rendent ce seuil accessible.

M. Claude Raynal. - Il est vrai que des regroupements sont possibles, en particulier sous l'égide de la Caisse des dépôts et consignations.

Mme Michèle André, présidente. - Effectivement.

M. Marc Laménie. - Les investissements sont censés aider les projets locaux, mais leur mise en oeuvre, le montage des dossiers sont si compliqués, qu'on ne s'y retrouve plus et qu'on se demande comment faire...

M. Jean-Claude Boulard. - Le seuil était de 50 millions d'euros, puis de 30 millions, vous nous dites maintenant 10 millions : il fluctue et, même à ce niveau, il empêche la participation de la plupart des petites communes. On peut certes les forcer à se regrouper, mais un seuil trop élevé les exclura de toute façon : la mode des gros projets devient absurde, il faut demander au moins une clarification sur cette question des seuils.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le seuil est à 10 millions d'euros : je tiens à votre disposition les réponses à notre questionnaire.

Mme Michèle André, présidente. - Le plan d'investissement pour l'Europe, nous l'avons bien vu lors de l'audition conjointe de mars 2015, concerne des investissements collectifs, fédérateurs. Par ailleurs, je crois que nous ne devons pas négliger l'outil que représentent les PPRE, dans la mesure où elles apportent au Gouvernement dans le cadre des négociations européennes un appui qui peut être précieux.

La proposition de résolution a alors été adoptée sans modification.


* 1 Communication de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil et à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et à la Banque européenne d'investissement du 26 novembre 2014, « Un plan d'investissement pour l'Europe », COM(2014) 903 final.

* 2 Rapport n° 349 (2014-2015) sur la proposition de résolution de MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie au nom de la commission des affaires européennes sur le Plan d'investissement pour l'Europe fait par Albéric de Montgolfier au nom de la commission des finances du Sénat, mars 2015.

* 3 Résolution européenne du Sénat n° 84 du 24 mars 2015 sur le Plan d'investissement pour l'Europe.

* 4 Règlement (UE) n° 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissements.

* 5 Afin d'assurer les paiements requis, le cas échéant, en cas d'appel à la garantie de l'Union européenne par la Banque européenne d'investissement (BEI), il est institué un fonds de garantie
- un « coussin de sécurité » -, dont le montant cible est fixé à 50 % des obligations de garanties totales, soit 8 milliards d'euros.

* 6 Rapport d'information n° 144 (2015-2016) sur la mise en oeuvre du plan d'investissement sur l'Europe fait par Jean-Paul Emorine et Didier Marie au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, novembre 2015.

* 7 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 22 juillet 2015, « Travailler ensemble pour l'emploi et la croissance : la contribution des banques nationales de développement (BND) au plan d'investissement pour l'Europe », COM(2015) 361 final.

* 8 Résolution européenne du Sénat n° 84 du 24 mars 2015, op. cit.

* 9 Résolution européenne du Sénat n° 142 du 25 juillet 2015 sur l'Union des marchés de capitaux.