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Projet de loi de modernisation de notre système de santé

9 décembre 2015 : Santé ( rapport - nouvelle lecture )

CHAPITRE IER BIS - - LUTTER CONTRE LE TABAGISME

Inséré en commission des affaires sociales à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, ce nouveau chapitre, composé de vingt articles additionnels, traduit certaines des mesures annoncées par le Gouvernement dans le cadre du programme national de réduction du tabagisme (PNRT) et assure la transposition partielle de la nouvelle directive européenne « tabacs » n° 2014/40/UE relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes.

Le Sénat avait fortement remanié ce chapitre en première lecture en substituant au paquet neutre une transposition plus stricte de la directive, en étendant aux capsules la dérogation applicable jusqu'en 2020 aux produits mentholés, en regroupant l'ensemble des dispositions relatives à la publicité, en simplifiant le mécanisme de transparence, en supprimant l'obligation de dédier un lieu aux vapoteurs dans les transports collectifs, en aménageant des dispositions déjà prévues par le droit en vigueur (distance des nouveaux débits de tabacs par rapport aux écoles, contrôle par les policiers municipaux) et en supprimant certaines dispositions (taxation spécifique des produits du tabac, sanctions pénales aggravées pour la détention frauduleuse de tabac).

Article 5 quinquies - (art. L. 3511-2 et L 3511-2-3 [nouveau] du code de la santé publique) - Interdiction des arômes et des additifs - dans les cigarettes et le tabac à rouler

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture par un amendement du Gouvernement en commission des affaires sociales qui transpose l'article 7 de la directive 2014/40 sur les produits du tabac, interdit les arômes et les additifs dans les cigarettes, le tabac à rouler, les filtres et le papier à cigarettes.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, à l'initiative de nos collègues Isabelle Debré et Jean-Pierre Leleux, votre commission avait adopté deux amendements prévoyant une entrée en vigueur le 20 mai 2020 de l'interdiction des arômes dont le volume des ventes représente, à la date d'entrée en vigueur de la directive le 20 mai 2016, 3 % ou plus d'une catégorie de produits du tabac, déterminée, non seulement pour les cigarettes, prévues au 1° du présent article, mais aussi pour les filtres, le papier, les capsules, le conditionnement ou tout autre composant et tout dispositif technique permettant de modifier l'odeur ou le goût des produits du tabac ou leur intensité de combustion, mentionnés respectivement aux 2° et 3° du présent article.

Le Sénat a adopté cet article ainsi modifié, considérant qu'aux termes des paragraphes 7 et 14 de l'article 7 de la directive, ces produits du tabac pourraient être concernés par le report de l'entrée en vigueur s'ils contiennent un arôme remplissant la condition de volume des ventes.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a rétabli le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, considérant que la dérogation prévue pour les produits mentholés ne devait s'appliquer qu'aux cigarettes. L'Assemblée nationale a adopté l'article ainsi modifié.

Article 5 sexies - (art. L. 3511-3 du code de la santé publique - et art. 573 du code général des impôts) - Extension aux cigarettes électroniques de l'interdiction de la publicité - Suppression des affichettes et limitation de la publicité - dans les publications professionnelles

Objet : Inséré par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative du Gouvernement et complété par un amendement présenté par Michèle Delaunay, cet article modifie les règles relatives à la publicité pour les produits du tabac en étendant l'interdiction générale aux dispositifs de vapotage et en supprimant les autorisations dérogatoires des affichettes dans les débits de tabac et des publications professionnelles diffusées ou accessibles au-delà du réseau professionnel.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait substantiellement modifié cet article : elle avait supprimé les dispositions relatives à la presse professionnelle, satisfaites par le droit existant et intégré à cet article les dispositions de l'article 5 octies, rassemblant les dispositions relatives à la publicité et au mécénat.

En séance publique, les dispositions adoptées par la commission avaient été complétées par l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Gérard Roche, permettant aux commerces vendant des cigarettes électroniques de disposer des affichettes, comme cela a été longtemps le cas pour les produits du tabac.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a considéré que le texte adopté par le Sénat respectait les intentions exprimées par l'Assemblée nationale en première lecture. Elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement, modifiant l'article L. 3512-3 pour aligner le régime des sanctions applicables au mécénat sur celui de la publicité. L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 septies A - (art. L. 3511-2-1 du code de la santé publique) - Preuve de la majorité pour l'achat de tabac

Objet : Cet article, issu de deux amendements identiques présentés par Arnaud Richard et Michèle Delaunay, adoptés en séance publique par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit que les débitants de tabac exigent de leurs clients qu'ils établissent la preuve de leur majorité.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission a considéré qu'il n'était pas possible de transiger sur l'interdiction de la vente aux mineurs et qu'il était souhaitable de renforcer sa mise en oeuvre effective.

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement, à l'initiative de notre collègue Dominique Estrosi-Sassone, modifiant la rédaction de cet article pour tenir compte du fait que, pour les recharges de liquides de cigarettes électroniques, à la différence des produits du tabac, les produits ne sont pas forcément délivrés par des personnes, mais peuvent l'être via des distributeurs automatiques à qui cette condition de vérification de la majorité de la personne doit également être imposée.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, a rétabli la rédaction de l'article, adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, considérant que la formulation impersonnelle adoptée par le Sénat introduisait une ambiguïté dans la qualification de la personne chargée de vérifier la condition de majorité.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel afin d'unifier la désignation des cigarettes électroniques en « dispositifs électroniques de vapotage ou des flacons de recharge qui leur sont associés ».

Quelle que soit la formulation retenue in fine, il importe que les travaux préparatoires soient clairs sur le fait :

- qu'elle ne fait pas obstacle à la commercialisation des produits de vapotage par des distributeurs automatiques ;

- que ces distributeurs automatiques doivent être accompagnés de dispositifs efficaces de vérification de la majorité des clients.

Article 5 septies - (art. L. 3511-2-4 [nouveau] du code de la santé publique) - Règles d'installation des nouveaux débits de tabac

Objet : Introduit à l'initiative de Michèle Delaunay et de plusieurs de ses collègues lors de l'examen en commission, cet article prévoit la fixation au niveau national d'une distance minimale entre les nouveaux débits de tabacs et les lieux accueillant des mineurs.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait estimé que la protection d'un certain nombre de lieux accueillant des mineurs à l'égard du tabac était déjà prévue par le droit positif et que la définition, au niveau national, de la distance minimale pour l'installation de nouveaux débits de tabac pourrait conduire à une solution moins adaptée à la situation locale que le préfet semblait mieux à même d'évaluer.

L'article L. 3335-1 du code de la santé publique, rendu applicable aux lieux de vente de tabac par l'article L. 3511-2-2, prévoit que « le représentant de l'État dans le département peut prendre des arrêtés pour déterminer sans préjudice des droits acquis, les distances auxquelles les débits de boissons à consommer sur place ne peuvent être établis autour des édifices et établissements suivants dont l'énumération est limitative ». Cette liste comprend les « établissements d'instruction publique et établissements scolaires privés ainsi que tous établissements de formation ou de loisirs de la jeunesse », visés aux 4° de l'article, qui précise que « les arrêtés du représentant de l'État dans le département prévus par le présent article interviennent obligatoirement pour les édifices mentionnés aux 3° et 5° », c'est-à-dire pour les établissements de santé et les établissements sportifs.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission avait adopté un amendement de suppression de cet article, laissant au préfet la compétence pour fixer la distance séparant un débit de tabac des lieux protégés. Le Sénat a confirmé cette suppression.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Mme Michèle Delaunay, rétablissant cet article dans une rédaction simplifiée et préservant la compétence du préfet.

Votre commission aurait trouvé plus simple d'ajouter les établissements scolaires aux édifices pour lesquels les arrêtés du représentant de l'État interviennent obligatoirement, sans qu'il soit nécessaire d'ajouter un nouvel article au code de la santé publique.

Article 5 nonies - (art. L. 3511-3-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Obligation d'information des acteurs du tabac - sur leurs dépenses de communication et actions de lobbying

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture

à l'initiative du Gouvernement au stade de l'examen en commission, oblige les industriels du tabac à rendre publiques leurs dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêts.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait souscrit à l'objectif poursuivi par cet article tout en s'interrogeant sur le dispositif proposé pour y parvenir, tant sur la forme, un rapport, que sur la définition des dépenses concernées, sur les personnes soumises à l'obligation ou encore sur le contenu même du rapport qui portait dans certains cas sur des dépenses interdites par la loi.

Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission avait simplifié la rédaction de cet article en définissant un principe de publicité des avantages consentis à des personnes par ailleurs soumises à déclarations d'intérêts et d'activités et en renvoyant à un décret le soin de définir précisément la forme que devrait prendre cette publicité. Elle a également rassemblé à cet article les dispositions relatives aux sanctions à l'égard des personnes physiques et des personnes morales, respectivement prévues aux articles 5 quaterdecies et 5 quindecies en cas de non-respect de l'obligation de publicité.

Votre commission avait indiqué d'emblée que la navette parlementaire devait permettre de progresser sur la rédaction proposée.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Sur proposition de son rapporteur, la commission des affaires sociales a rétabli cet article en nouvelle lecture dans une rédaction comparable à celle adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture « tout en tenant compte de certaines remarques du Sénat ». Le dispositif est ainsi recentré sur les dépenses liées à des activités d'influence ou de représentation d'intérêt. L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 decies - (art. L. 3511-6-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Neutralité des emballages de produits du tabac

Objet : Cet article inséré à l'initiative du Gouvernement au stade de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, instaure la neutralité et l'uniformisation des emballages de cigarettes et de tabac à rouler.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait observé que la mise en place du paquet neutre était entourée de nombreuses incertitudes  sur l'impact du seul paquet neutre sur la consommation, sur le développement des ventes sur le marché parallèle et leur impact sur le réseau des buralistes, sur la structure du marché des produits du tabac ou encore sur l'issue de contentieux en matière de propriété intellectuelle.

Elle avait considéré que les effets du paquet neutre étaient difficilement quantifiables, qu'il s'agisse de la consommation ou des achats hors réseau.

Elle avait par conséquent estimé que l'harmonisation européenne, qui n'existe pas actuellement et qui sera opérée par la directive européenne dans la présentation des paquets et des avertissements sanitaires était une première étape à réaliser avant d'envisager le paquet neutre.

Les États membres de l'Union européenne, notamment via leur politique fiscale, sont en concurrence sur les ventes de produits du tabac, ce que la directive sur les droits d'accises est impuissante à empêcher.

Dans un tel contexte, votre commission a considéré que l'introduction du paquet neutre était une mesure intéressante mais prématurée et qu'elle devrait être précédée d'un travail de coopération et de rapprochement avec nos voisins européens.

A l'initiative de notre collègue Richard Yung et plusieurs de ses collègues, votre commission a adopté en première lecture un amendement transposant l'article 10 de la directive européenne du 3 avril 2014, qui prévoit que les avertissements sanitaires recouvrent 65 % de la surface extérieure avant et arrière de l'unité de conditionnement et de tout emballage extérieur. Le Sénat a confirmé cette position en rejetant, par 228 voix contre 16 l'amendement du Gouvernement qui tendait à rétablir la rédaction de l'Assemblée nationale.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

A l'initiative de son rapporteur et de Christophe Sirugue et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture. L'Assemblée nationale a adopté cet article ainsi modifié, à une courte majorité de deux voix, témoignant du fait que, sur cet article emblématique du projet de loi censé porter une mesure phare de la lutte contre le tabagisme, les députés n'étaient pas beaucoup plus convaincus que les sénateurs.

Article 5 undecies - (art. L. 3511-7-1 [nouveau] du code de la santé publique) - Interdiction du vapotage dans certains lieux - et lieux dédiés au vapotage

Objet : Inséré à l'initiative du Gouvernement au stade de l'examen en commission à l'Assemblée nationale en première lecture, cet article interdit l'usage de la cigarette électronique dans certains lieux publics.

I - La position du Sénat en première lecture

Votre commission avait souligné, en première lecture, qu'en l'état actuel des connaissances sur la cigarette électronique, son usage est, sans commune mesure, nettement moins préjudiciable pour la santé que celui de la cigarette. La cigarette électronique peut constituer un instrument de sevrage pour les fumeurs désireux d'arrêter de fumer. C'est pourquoi il n'est pas souhaitable de lui transposer la règlementation applicable au tabac.

Elle avait toutefois souscrit à l'argument selon lequel « la promiscuité et le confinement de nombreux individus dans un espace réduit » justifie certaines restrictions d'usage pour lesquelles il semble insuffisant de s'en remettre à la seule courtoisie des utilisateurs.

Elle s'était en revanche interrogée sur l'obligation, dans les moyens de transport collectifs fermés, de mettre à la disposition des « vapoteurs » des emplacements réservés et avait adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement prévoyant, outre une modification rédactionnelle, la limitation de l'obligation de prévoir des espaces réservés aux lieux de travail et aux établissements accueillant des mineurs. Le Sénat a adopté cet article ainsi modifié.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

En nouvelle lecture, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par Gilles Lurton et Laurent Degallaix supprimant l'obligation de mettre en place des espaces réservés aux vapoteurs sur les lieux de travail et dans les établissements scolaires, en raison des contraintes que cette obligation fait peser sur les entreprises et les écoles.

Article 5 terdecies - (art. L. 3512-2 du code de la santé publique) - Sanction pénale en cas de non-respect du paquet neutre

Objet : Cet article, inséré à l'initiative du Gouvernement au cours de l'examen du projet de loi en commission à l'Assemblée nationale, prévoit une sanction pénale en cas de non-respect du paquet neutre, introduit par l'article 5 decies.

I - La position du Sénat en première lecture

Par cohérence avec sa position sur le paquet neutre, votre commission avait supprimé cet article et le Sénat a confirmé sa suppression.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

De la même manière, l'Assemblée nationale a rétabli cet article par cohérence avec sa position sur le paquet neutre.

Article 5 sexdecies - (art. L. 3512-4 du code de la santé publique) - Habilitation des polices municipales - à contrôler les infractions relatives au tabac

Objet : Cet article, inséré à l'initiative du Gouvernement lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, étend aux agents des polices municipales la possibilité de constater par procès-verbal certaines infractions à la législation sur le tabac.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, la commission avait souligné que l'article L. 1312-1 du code de la santé publique, auquel l'article L. 3512-4 du code de la santé publique fait référence pour déterminer les agents chargés de veiller au respect de l'interdiction de fumer dans les lieux où elle est applicable, faisait bien mention des « agents des collectivités territoriales habilités et assermentés dans des conditions fixées par décret » et comprenait ainsi les agents de police municipale, les garde-champêtres, les agents de la ville de Paris et les agents de surveillance de Paris, sans qu'il soit nécessaire de les mentionner expressément une nouvelle fois.

Sur proposition de ses rapporteurs, elle avait adopté un amendement de nouvelle rédaction de l'article L. 3512-4 pour intégrer le contrôle de l'interdiction du vapotage. En séance publique, le Sénat avait ajouté à ces missions, avec l'avis défavorable de la commission et l'avis favorable du Gouvernement, le contrôle des infractions aux articles 565 et 568 du code général des impôts qui sont relatifs au monopole de l'État sur les tabacs.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Sur proposition de son rapporteur, « même si l'analyse juridique du Sénat semble pertinente », la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a souhaité rétablir son texte de première lecture.

Votre commission regrette qu'à la différence de la plupart des autres articles relatifs au tabac, où la navette parlementaire a permis une réelle amélioration du texte, l'Assemblée nationale n'ait pas souhaité retenir cette modification de portée totalement technique.

Article 5 septdecies (pour coordination) - (art. 414 du code des douanes) - Renforcement des sanctions infligées - en cas de contrebande de tabac

Objet : Cet article, inséré en séance publique à l'Assemblée nationale par un amendement présenté par Frédéric Barbier, augmente la majoration prévue par le code des douanes en cas de contrebande de marchandises dangereuses pour la santé en portant la peine d'emprisonnement prévue de dix à quinze ans et la peine d'amende de cinq à dix fois la valeur de l'objet de la fraude.

I - La position du Sénat en première lecture

En première lecture, votre commission avait considéré qu'en modifiant le mode d'instruction et la juridiction compétente pour ce type d'infractions, il n'en rendait pas pour autant la répression plus efficace. Sur proposition de ses rapporteurs, votre commission avait adopté un amendement de suppression de cet article, qui a cependant été rétabli et adopté conforme en séance publique.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture

Après son adoption conforme par le Sénat, l'article a été rouvert pour coordination lors de l'examen du texte en commission des affaires sociales, le Gouvernement ayant déposé un amendement supprimant l'augmentation de la peine mais maintenant le doublement de l'amende.

Cet amendement a été adopté par la commission des affaires sociales et l'Assemblée nationale a validé cette rédaction en nouvelle lecture.

Article 5 duovicies - Rapport sur les effets du paquet neutre

Objet : Cet article, issu d'un amendement de Bernadette Laclais adopté par l'Assemblée nationale, prévoit un rapport au Parlement sur les améliorations sanitaires permises par le paquet neutre et son effet sur l'activité des débitants de tabac.

I - La position du Sénat en première lecture

Votre commission avait supprimé cet article en première lecture pour plusieurs raisons.

Il lui semblait tout d'abord difficile d'apprécier, dix-huit mois après l'entrée en vigueur du paquet neutre, son effet sur la situation sanitaire alors que, d'une manière générale, l'impact de cette seule mesure semble quasi-impossible à isoler.

De la même manière, aux côtés d'autres facteurs, tels que la proximité d'une frontière, les difficultés économiques d'une région ou encore le développement de la cigarette électronique, l'impact du seul paquet neutre sur l'activité des débitants de tabac n'est pas plus aisé à déterminer.

Par ailleurs, votre commission ayant décidé la suppression de l'article relatif au paquet neutre, le présent article se trouvait sans objet.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en première lecture

En nouvelle lecture, avec l'avis défavorable du rapporteur, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a rétabli cet article en adoptant un amendement de Frédéric Barbier qui reprend l'intitulé du rapport tout en précisant les thématiques qu'il devra aborder : suivi des politiques européennes en matière de réduction du tabagisme, harmonisation des prix par le haut, lutte contre le sur-approvisionnement de certains pays, harmonisation des techniques et pratiques de vente. Ces sujets ne relèvent pas, à proprement parler, de l'action du Gouvernement.

L'article ainsi rétabli détaillait également la création et la composition d'une « commission ad hoc » pour soutenir le Gouvernement dans la remise du rapport.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Gérard Sebaoun simplifiant la rédaction de cet article pour supprimer, en particulier, la référence à la commission ad hoc et à sa composition et prévoir un rapport « présentant les améliorations de la situation sanitaire permises par la mise en application des dispositions de lutte contre le tabagisme de la présente loi ».

La date de remise du rapport est décalée au 31 décembre 2018, soit deux ans et demi après la date d'entrée en vigueur prévue pour le paquet neutre, auquel cet article ne fait plus directement référence.