TITRE III
DE L'EXEMPLARITÉ DES EMPLOYEURS PUBLICS
CHAPITRE IER
De
l'amélioration de la situation
des agents contractuels
Les articles 15 à 18 quinquies comportent des dispositions d'inégale portée pour modifier la situation des contractuels.
Par un amendement COM-141 de son rapporteur, la commission des lois a effectué une coordination rédactionnelle dans l'intitulé de cette division.
Article 15 (art. 4, 8, 15, 21, 26 et 30 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 et art. 1224-3 du code du travail) - Précisions pour l'éligibilité à la titularisation ou à la CDIsation offertes par la loi du 12 mars 2012
Cet article, qui reprend le contenu des articles 33, 34, 35 et 39 du projet de loi initial, précise sur certains points la rédaction du « Plan Sauvadet » de lutte contre la précarité dans la fonction publique, porté par la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre la discrimination et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Ce dispositif transposait ainsi les dispositions correspondantes du protocole signé le 31 mars 2011 entre l'État et six organisations syndicales (UNSA, CGT, FO, CFDT, CGC, CFTC) pour sécuriser les « parcours professionnels des agents contractuels dans les trois versants de la fonction publique ».
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Le XV ème plan de titularisation
La loi du 12 mars 2012 a ouvert, durant quatre ans à
compter de sa date de publication (soit jusqu'au 13 mars 2016), des voies
professionnalisées réservées d'accès aux corps et
cadres d'emplois des trois versants de la fonction
publique
Les conditions d'éligibilité à la titularisation dépendent de la nature du contrat et requièrent une durée minimum de services : 1. Le contrat, qui peut être à durée déterminée ou indéterminée, doit répondre à un besoin permanent de l'administration. 2. L'agent doit être en fonction au 31 mars 2011 ou bénéficier d'un des congés légaux ou avoir été titulaire d'un contrat ayant cessé entre le 1 er janvier et le 31 mars 2011. Lorsque l'agent est titulaire d'un contrat à durée déterminée, il doit justifier d'une ancienneté de services publics effectifs au moins égale à quatre ans en équivalents temps plein auprès de son employeur au 31 mars 2011 ou entre le 1 er janvier et le 31 mars 2011 pour les contrats échus au cours du premier trimestre de cette année, ou sur le poste de recrutement si un changement d'employeur est intervenu : - soit au cours des six ans précédant le 31 mars 2011, - soit à la date de clôture des inscriptions au dispositif de recrutement professionnalisé à condition que deux années de service aient été effectuées au cours des quatre années précédant le 31 mars 2011. Le législateur a prévu des modalités équitables de calcul de l'ancienneté : - les services accomplis à temps partiel ou à temps incomplet correspondant au moins à un mi-temps, sont assimilés à des services à temps complet. En-deçà, les services sont pris en compte pour un trois quarts du temps complet (une dérogation est ouverte au bénéfice des agents handicapés dont les services accomplis en-deçà d'un mi-temps équivalent à un temps complet) ; - les transferts d'activités, d'autorités ou de compétences entre autorités publiques des trois versants ayant conduit au transfert ou au renouvellement du contrat sont sans incidence sur l'ancienneté acquise au titre du précédent contrat. Il en est de même pour les agents qui, bien qu'ayant changé d'employeur, continuent de pourvoir le poste pour lequel ils ont été recrutés ; - pour les agents territoriaux, les périodes d'activité par mise à disposition du centre de gestion pour des remplacements temporaires auprès de la collectivité ou de l'établissement ayant ensuite recruté l'agent par contrat sont comptabilisées. |
1. En premier lieu, l'article 15 précise la rédaction de la disposition excluant toute incidence des changements d'employeur sur la condition d'ancienneté requise du contractuel pour prétendre à la titularisation, dès lors qu'il continue de pourvoir le poste pour lequel il a été recruté. Les employeurs successifs sont expressément désignés comme ceux des trois versants de la fonction publique.
2. La même garantie est expressément étendue à l'ancienneté requise pour bénéficier de la CDIsation qui était offerte à la date de sa publication au contractuel remplissant par ailleurs les autres conditions fixées par la loi.
Les coordinations en résultant sont effectuées dans la loi du 12 mars 2012. Ces dispositions sont harmonisées entre les contractuels des fonctions publiques d'État, territoriale et hospitalière.
L'employeur responsable de la CDIsation est également précisé pour le cas où l'ancienneté a été acquise auprès de différentes autorités : il revient logiquement à la personne morale qui employait l'agent à la date de publication de la loi du 12 mars de lui proposer la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée.
3. L'article 15 procède enfin, en ce qui concerne ses conséquences sur l'ancienneté acquise par les personnels concernés, à l'alignement du transfert d'activité d'une entité économique à une personne publique dans le cadre d'un service public administratif sur le transfert de l'activité d'une personne morale de droit public à une autre personne publique : dans ce cas, les services accomplis au sein de l'entité économique d'origine seraient assimilés à des services accomplis au sein de la personne publique d'accueil ( cf . article 14 ter de la loi du 13 juillet 1983 et article L. 1224-3 du code du travail).
Ces précisions s'inscrivent dans l'esprit dans lequel le législateur, en 2012, s'est attaché à sécuriser la situation des non titulaires.
Aussi la commission des lois a-t-elle adopté l'article 15 sans modification .
Article 15 bis A (nouveau) (art. 1er, 2, 3, 4, 6, 10, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 24, 25, 26 et 28 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 et art. 92 de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014) - Précisions pour l'éligibilité à la titularisation ou à la CDIsation offertes par la loi du 12 mars 2012
Cet article additionnel résulte de l'adoption par votre commission des lois d'un amendement de son rapporteur COM-142 . Il poursuit trois objectifs :
- il reprend en les modifiant les dispositions de l'article 18 quinquies prolongeant le « plan Sauvadet » ;
- il reporte le terme de celui-ci ;
- il prend en compte la situation des intercommunalités qui résulteront de la révision des schémas de coopération intercommunale.
1. Renforcer la cohérence du projet de loi
Dans un souci de cohérence et de clarté du texte du projet de loi, l'article 15 bis A « rapatrie » après l'article 15 qui prévoit de préciser les conditions d'éligibilité au plan de titularisation Sauvadet, les dispositions de l'article 18 quinquies 172 ( * ) qui reporte le terme de la mise en oeuvre dudit plan de deux ans.
a) L'élargissement proposé par l'article 18 quinquies
Le dispositif de 2012 serait amendé sur deux points principaux :
- sa prolongation de deux ans du 13 mars 2016 au 13 mars 2018 ;
- l'élargissement du « stock » des bénéficiaires aux contractuels remplissant au 31 mars 2013 - au lieu du 31 mars 2011 - les conditions d'éligibilité fixées par la loi du 12 mars 2012.
Cependant, l'éligibilité résultant de la loi du 12 mars serait maintenue aux agents qui remplissaient ses conditions, ce jusqu'au 13 mars 2018.
Il en serait de même pour les cent cinquante agents ayant accompli des services publics administratifs dans le cadre de contrats de droit privé et la vingtaine de contractuels recrutés sur un emploi de préposé sanitaire du ministère de l'agriculture qui ont accédé au dispositif de titularisation Sauvadet par l'effet de l'article 92 de la loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt du 13 octobre 2014.
Le Gouvernement avance plusieurs motifs à l'appui de l'extension proposée, propres à chacune des fonctions publiques 173 ( * ) :
1. À l'État, « la nécessité de budgéter les crédits correspondant à la couverture de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » peuvent constituer, pour les établissements publics administratifs (EPA), un frein à l'accès à l'emploi titulaire. Au sein de certains opérateurs, en particulier ceux relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche, la titularisation d'agents contractuels rémunérés sur ressources propres a pu être écartée ».
Par ailleurs, l'organisation des recrutements réservés a été retardée, dans certains cas, par le calendrier de publication des textes réglementaires d'application.
2. Pour la territoriale, le Gouvernement souligne « les bons résultats réalisés au cours des deux premières années de mise en oeuvre du dispositif. Il apparaît néanmoins que certains employeurs territoriaux n'ont pas encore organisé de recrutements réservés ».
3. En raison des spécificités propres à l'hospitalière, « on peut constater un décalage parfois important entre le nombre de postes ouverts et le nombre de lauréats ».
Votre rapporteur rappelle qu'en 2014, la commission des lois - avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois 174 ( * ) - a effectué un bilan à mi-parcours du plan Sauvadet 175 ( * ) .
b) Le bilan provisoire de l'application du plan
L'enquête conduite par leurs rapporteurs, nos collègues Jacqueline Gourault et Philippe Kaltenbach, avait conclu à une mise en oeuvre différenciée selon les versants, tenant principalement aux caractéristiques propres de chacun.
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Les premiers constats de l'évaluation
provisoire
1. Des résultats divers selon les administrations « - Les ministères ont « joué le jeu », semble-t-il : 7 793 postes ont été ouverts dont près de 4 000 à l'éducation nationale et de 2 000 pour l'enseignement supérieur et la recherche ; 5 756 lauréats ont été admis à l'issue de ces recrutements réservés. - 32 400 des 43 000 agents éligibles dans la FPT devraient être titularisés d'ici la fin du plan quadriennal, soit 10 000 environ en catégorie A, 9 000 en B et 12 500 en C. Certaines collectivités n'ont pas encore organisé de sélection professionnelle. Dans l'ensemble, le dispositif législatif n'a pas soulevé de difficultés majeures. (...) D'après les données les plus récentes, 88 % des candidats aux sélections professionnelles organisées par les centres de gestion (CDG) - soit 9 197 agents - ont été déclarés aptes à l'issue des entretiens (10 381 dossiers avaient été déposés) : 43 % en B, 42 % en A et 15 % en C. La faible représentation des agents de catégorie C est expliquée par le fait que seul l'accès au second grade de ces cadres d'emplois nécessite pour les agents de participer aux sélections. Les lauréats se répartissent entre les filières administratives (39 %), technique (20 %), culturelle (14 %), médico-sociale (11 %) et sportive (7 %). - La titularisation des contractuels hospitaliers se heurte pour une part à des difficultés qui tiennent au défaut d'attractivité de certaines fonctions mieux rémunérées lorsqu'elles sont exercées sous contrat ou en libéral. Deux types de contrats se distinguent à l'hôpital : le contrat subi des agents de catégorie C et le contrat choisi pour des emplois sensibles ou de catégorie A. » 2. Un attrait raisonné pour la titularisation Les rapporteurs notaient le refus de certains éligibles d'accéder à l'emploi titulaire. Deux motifs prévalaient : - d'une part, la perte de revenus résultant pour certains, mieux rémunérés sous contrat, de l'entrée dans les corps et cadres d'emplois. C'était vrai particulièrement pour certains métiers de la fonction publique hospitalière et de certains emplois de catégorie A dans la territoriale ; - d'autre part, la souplesse offerte par le contrat, notamment pour les agents du ministère des affaires étrangères qui peuvent ainsi contourner le dispositif régulier des affectations, dont les nominations géographiques. Cet attrait du contrat semblait aussi exister à l'éducation nationale, dans l'enseignement supérieur ou dans la culture. Source : note de synthèse (« quatre pages ») du rapport n° 772 (2013-2014) |
b) Des modalités spécifiques en conséquence
L'article 18 quinquies propose deux autres modifications :
- il aménage l'accès au dispositif de titularisation des personnels des établissements qui seraient exclus du bénéfice des dérogations à l'emploi titulaire (articles 3, 2° et 3°, de la loi du 11 janvier 1984) afin, selon le Gouvernement, de mieux l'adapter à leur situation très particulière.
En conséquence, leur éligibilité courrait durant un délai de trois ans à compter de la suppression de l'inscription de leur établissement sur les listes annexées au décret du 18 janvier 1984, qui fonde la dérogation, et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2020.
La loi de 2012 déclenchait le bénéfice de l'application du plan de titularisation à la désinscription de l'établissement durant les quatre années de sa mise en oeuvre.
La date prise en compte pour l'appréciation des conditions d'emploi et d'ancienneté des agents serait un an avant ladite suppression ;
- il prévoit la présentation au comité technique d'un bilan de l'autorité territoriale sur la mise en oeuvre des recrutements réservés prévus par le programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire qu'elle a dû établir par application de la loi du 12 mars 2012, ainsi qu'un nouveau programme pluriannuel tenant compte de la prolongation du plan Sauvadet.
Ce bilan comporterait, le cas échéant, le bilan de la CDIsation, à la date de publication de la loi de 2012, des contractuels éligibles.
L'ensemble de ces rapports devrait être présenté dans les trois mois de la publication de la mise à jour du décret d'application du dispositif.
2. Tenir compte des réorganisations résultant de la réforme territoriale
L'article 15 bis A, tel qu'il a été adopté par votre commission, propose de doubler l'allongement du plan Sauvadet prévu par l'article 18 quinquies en reportant le terme du plan du 13 mars 2018 au 13 mars 2020.
Plusieurs administrations de l'État et des collectivités territoriales se réforment :
- d'une part, les services déconcentrés se réorganisent pour s'adapter à la nouvelle carte régionale ;
- d'autre part, la fusion au 1 er janvier prochain, de plusieurs régions entraîne le bouleversement de l'organisation de leurs services et leur regroupement, lesquels devraient se dérouler sur plusieurs mois.
Il en est de même des administrations des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le périmètre sera modifié par fusion ou extension dans le cadre de la révision des schémas de coopération intercommunale.
Le report proposé devrait permettre aux employeurs publics de disposer du temps nécessaire pour achever la réorganisation de leurs administrations et mettre en place les recrutements réservés.
3. Adapter les délais
L'article nouveau 15 bis A prévoit une disposition particulière aux intercommunalités qui seront mises en place au 1 er janvier 2017 dans le cadre de la mise en oeuvre des schémas révisés de la coopération intercommunale.
Dans ce cas, pour tenir compte des bouleversements qu'entraînera la mise en place des nouveaux périmètres - particulièrement sur les transferts de personnels -, l'autorité territoriale disposera d'un délai de six mois pour présenter le rapport sur les contractuels éligibles à la titularisation et son programme d'ouverture des recrutements réservés
La commission des lois a adopté l'article 15 bis A (nouveau) ainsi rédigé .
Article 15 bis (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Allongement des cas de suspension de la durée de validité des listes d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale
Cet article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, d'un amendement de la députée Cécile Untermaier.
Il vise à compléter les cas dans lesquels est suspendue la durée de validité de l'inscription des lauréats sur une liste d'aptitude d'un concours de la fonction publique territoriale, liste établie par ordre alphabétique.
Rappelons que la durée de validité de cette liste est de trois ans ou jusqu'à l'organisation du prochain concours si celui-ci est organisé au-delà de ce délai. Le bénéfice de cette inscription la deuxième et la troisième années est subordonné à l'intention manifestée par le lauréat d'être maintenu sur la liste.
Cependant, le décompte du délai de trois ans est suspendu, pour leur durée, par les congés légaux : parental, de maternité, d'adoption de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, longue durée et accomplissement des obligations du service national. Il l'est également pour les élus locaux jusqu'au terme de leur mandat.
1. Compléter les cas de suspension
L'article 15 bis propose d'introduire un nouveau motif de suspension au bénéfice des contractuels recrutés sur le fondement de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 pour remplacer temporairement un fonctionnaire occupant un emploi permanent autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ou indisponible en raison d'un congé légal (annuel, maladie, maternité, adoption, parental et présence parentale, solidarité familiale, accomplissement des obligations liées au service national ou des activités dans les réserves).
L'article 15 bis prévoit les modalités d'application de cette disposition aux lauréats concernés à la date de publication de la loi.
2. Prolonger l'harmonisation de l'application du dispositif
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a retenu l'élargissement proposé qu'elle a prolongé en harmonisant et en renforçant les conditions du maintien sur la liste d'aptitude de tous les lauréats visés par l'article 44 correspondant de la loi du 26 janvier 1984 ( amendement COM-143 ).
a) Une plus grande rigueur dans la tenue des listes d'aptitude
À cette fin, outre une coordination rédactionnelle, la commission a clarifié les modalités de maintien des lauréats sur les listes d'aptitude des concours de la fonction publique territoriale les deuxième et troisième années de leur validité en exigeant de la part des intéressés une demande par écrit à cette fin. Cette mesure, qui peut paraître anodine, s'inscrit dans la réflexion récurrente sur le phénomène des « reçus-collés ». Elle est à relier à la proposition portée par l'article 24 G du présent projet de loi d'étendre à quatre ans la durée totale de validité des listes aujourd'hui fixée à trois ans ( cf. infra ).
Ses promoteurs indiquent que « 10 % des lauréats des concours de la fonction publique territoriale, chaque année, se retrouvent dans la situation d'être « reçus-collés », c'est-à-dire rayés des listes d'aptitude faute d'avoir trouvé un poste ». L'allongement proposé à l'article 24 G vise donc à réduire leur effectif en offrant « aux lauréats plus de temps pour valoriser leurs compétences et trouver le poste adéquat » 176 ( * ) .
Ce pourcentage de reçus-collés rejoint les conclusions d'une enquête de l'inspection générale de l'administration (IGA) qui l'estimait plutôt inférieur à 10 %. Les motifs de ce phénomène résident, pour l'IGA, à la fois dans la politique des ressources humaines des collectivités locales (« caractère très empirique de leurs prévisions d'effectifs », politique de recrutement...) et dans l'organisation des concours, particulièrement leur fréquence et le nombre de postes ouverts, mais aussi dans un suivi aléatoire des lauréats par les centres de gestion et l'attitude parfois « légère » des candidats qui s'inscrivent à un concours sans volonté certaine d'occuper un des emplois ainsi offerts 177 ( * ) .
Ces observations rejoignent celles émises par les interlocuteurs de votre rapporteur. En premier lieu, le nombre de reçus-collés n'est pas précisément déterminé, leur présence sur les listes d'aptitude ne traduisant pas nécessairement la recherche d'un emploi : certains des inscrits ont déjà obtenu un poste, parfois par leur succès à un autre concours ; s'y ajoutent, pour d'autres, des difficultés de mobilité géographique ou de parfaite adéquation aux fonctions.
L'allongement proposé d'un an de la validité de la liste d'aptitude apparaît vain pour régler cette question. Les solutions résident plutôt dans l'instauration de bonnes pratiques, un meilleur suivi des listes par les centres de gestion, une information plus complète de l'organisateur du concours tant par le lauréat qui a trouvé un emploi que par les employeurs sur leurs recrutements. Cet avis est partagé par les présidents du centre national de la fonction publique territoriale et de la fédération nationale des centres de gestion, MM. François Deluga et Michel Hiriart, mais aussi par les organisations syndicales, notamment l'UNSA. Pour le directeur général du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, M. Jean-Robert Massimi, le règlement de cette question passe aussi par un contrôle de légalité plus vigilent de la part des préfets.
Souscrivant à cette analyse, votre commission et son rapporteur ont décidé de refuser un nouvel allongement de la liste des lauréats ( cf. infra article 24 G) mais proposent donc d'exiger des lauréats un plus grand engagement pour y être maintenus. La demande à cette fin par écrit qu'ils proposent suppose une démarche de l'intéressé et devrait ainsi reposer sur l'intérêt que représentent toujours pour lui les postes offerts au concours.
b) Un traitement équitable des lauréats
Votre commission propose d'harmoniser le délai de maintien sur la liste en le portant de deux à trois ans pour les lauréats non titularisés dans un emploi par l'effet de la cessation de leur stage en raison de la suppression de cet emploi ou pour toute autre cause étrangère à leur manière de servir, qui peuvent de droit être réinscrits sur la liste. Cette discordance semble résulter d'un défaut de coordination lors du précédent allongement de la validité de l'inscription.
Le terme mis au stage de ces agents par l'autorité territoriale qui les a recrutés est donc étranger à leur personne. Aussi apparaît-il équitable de les traiter comme les lauréats qui n'ont pas encore trouvé de poste.
Dans le même esprit, le nouveau cas de suspension créé par l'article 15 bis (recrutement sur contrat pour pourvoir une vacance temporaire d'emploi) leur a été étendu.
La commission des lois a adopté l'article 15 bis A (nouveau) ainsi modifié .
* 172 L'article 18 quinquies résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement.
* 173 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 94.
* 174 Cette commission a été supprimée en 2014.
* 175 Cf. rapport n° 772 (2013-2014), Les premiers enseignements du quinzième plan de lutte contre la précarité dans la fonction publique .
* 176 Cf . exposé sommaire de l'amendement n° CL 91.
* 177 Cf. rapport relatif à la situation des lauréats « reçus-collés » aux concours de la fonction publique territoriale (mars 2012), établi par Mme Marie-Hélène Debart, MM. Renaud Fournalès et François Langlois.