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Projet de loi autorisant l'accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du Traité de l'Atlantique Nord

9 mars 2016 : OTAN : accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux ( rapport - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE : LE PROTOCOLE DE PARIS, UNE CONSÉQUENCE DU RETOUR DANS LE COMMANDEMENT MILITAIRE INTÉGRÉ DE L'OTAN

I. LE RETOUR DE LA FRANCE DANS LE COMMANDEMENT MILITAIRE INTÉGRÉ DE L'OTAN

La France est un des douze pays fondateurs de l'Alliance Atlantique créée par la signature du Traité de l'Atlantique Nord, le 4 avril 1949, dont l'article 5 définit les termes de l'engagement de défense collective :

« Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant en Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties, et en conséquence elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations Unies, assistera la partie ou les parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord ».

L'organisation du Traité de l'Atlantique Nord, OTAN, mise en place en avril 1951, se dote « rapidement d'une structure de commandement militaire initialement basée à Rocquencourt en bordure de Paris (SHAPE, Supreme Headquarters Allied Powers Europe, Grand quartier général des puissances alliées en Europe), dont le Général Dwight D. Eisenhower est le premier Commandant Suprême Allié (SACEUR1(*)) et d'un secrétariat international civil dont le siège est initialement basé à Paris2(*) ».

À partir de 1958, les relations entre la France, présidée par le Général de Gaulle, et l'OTAN se tendent, avec notamment le retrait des flottes françaises de la Méditerranée du commandement intégré de l'OTAN en 1959, puis des flottes de l'Atlantique en 1962. Le Général de Gaulle fait, parallèlement, le choix d'une « stratégie nucléaire de stricte dissuasion »3(*) destinée à garantir l'indépendance de la France.

En 1966, la France se retire du commandement militaire intégré, SACEUR. S'en suit, en 1967, le déménagement du SHAPE de Roquencourt, à Mons, en Belgique, où il se trouve toujours. La France occupe alors une position à part. Restée membre de l'Alliance, elle ne participe pas au groupe des plans nucléaires et ne met plus de forces à la disposition de l'OTAN. Toutefois « un lien opérationnel est maintenu, par un accord passé entre le Chef de l'État-major des armées et le commandant SACEUR pour permettre un engagement si nécessaire. Des missions militaires françaises sont en outre créées auprès des principaux commandements de l'OTAN ».4(*)

À partir des années 1990, la France se rapproche progressivement du commandement intégré de l'OTAN5(*), d'abord sous François Mitterrand, puis sous Jacques Chirac, mais c'est sous la présidence de Nicolas Sarkozy, que le retour de la France dans le commandement intégré est proclamé au Sommet de l'OTAN de Strasbourg/Kehl, les 3 et 4 avril 2009, après le vote favorable d'une déclaration relative à la politique étrangère à l'Assemblée nationale en mars 20096(*). Ce retour s'accompagne toutefois de conditions pour permettre à la France de préserver sa liberté d'appréciation pour contribuer ou non aux opérations de l'OTAN et pour qu'aucune force française ne soit placée en permanence sous un commandement de l'OTAN en temps de paix. La France maintient également son choix de ne pas participer au Groupe des plans nucléaires7(*).

Symbole de sa place pleine et entière dans le commandement intégré, la France obtient, cette même année, l'un des deux commandements stratégiques avec le poste de Commandant suprême allié pour la transformation (SACT)8(*), situé à Norfolk en Virginie (États-Unis) ainsi que le commandement interarmées basé à Lisbonne qui a autorité sur la force de réaction rapide. Le SACEUR est traditionnellement originaire des États-Unis. Les généraux Stéphane ABRIAL, Jean-Paul PALOMEROS puis Denis MERCIER, en poste actuellement, se sont succédés au poste de SACT.

En novembre 2012, Hubert Védrine, ancien ministre des Affaires Étrangères, remet au Président de la République, François Hollande, les conclusions de son rapport sur « Les conséquences du retour de la France dans le commandement militaire intégré de l'OTAN, et sur l'avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l'Europe de la Défense ». Il y recommande que la France s'affirme davantage dans l'Alliance et y exerce une influence accrue, tout en se montrant vigilante et exigeante, « faute de quoi les inconvénients du retour l'emporteraient finalement ». Le retour dans le commandement intégré de l'OTAN est par la suite confirmé par le Président Hollande et le Livre blanc de la sécurité nationale de 2013 qui déclare que « notre stratégie de défense et de sécurité nationale ne se conçoit pas en dehors du cadre de l'Alliance atlantique et de notre engagement dans l'Union européenne ».

Début 2014, une consultation interministérielle est lancée sur l'adhésion de la France au Protocole de Paris sous l'égide du ministère des affaires étrangères et du développement international et du ministère de la défense qui ne recueille aucune objection. Les négociations commencent en septembre 2014, en marge du Sommet de l'OTAN du Pays de Galles. Le 21 janvier 2015, le Conseil de l'Atlantique Nord approuve à l'unanimité la demande présentée par la France.

L'Alliance Atlantique compte actuellement 28 États dont 22 États-membres de l'Union européenne. La France est le troisième contributeur aux budgets de l'OTAN avec près de 220 millions d'euros en 2015.


* 1 Commandement suprême des forces alliées en Europe. Le SACEUR dirige le commandement allié Opérations (ACO).

* 2 Site de la Représentation permanente de la France auprès de l'OTAN : http://www.rpfrance-otan.org/

* 3 Rapport pour le Président de la République française sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l'OTAN, sur l'avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l'Europe de la défense - 14 novembre 2012

* 4 La réintégration de la France dans le commandement intégré de l'OTAN : quel coût et quelles pistes d'économies possibles ? Cour des comptes - septembre 2012

* 5 Le 5 décembre 1995, elle réintègre le comité militaire de l'OTAN et le conseil des ministres.

* 6 Le Gouvernement engage sa responsabilité au titre de l'article 49-1 de la Constitution.

* 7 Le groupe des plans nucléaires a été créé en 1966 pour permettre l'élaboration d'un processus de consultation sur la doctrine nucléaire au sein de l'OTAN entre ministres de la défense. La France est le seul pays à ne pas y participer. Le groupe examine les questions spécifiques liées aux forces nucléaires et les questions plus larges comme la maîtrise des armes nucléaires et la prolifération nucléaire.

* 8 Le SACT identifie et hiérarchise les futurs besoins capacitaires ainsi que les besoins en matière d'interopérabilité. Il étudie les nouveaux concepts et les nouvelles doctrines de défense. Enfin, il est responsable des programmes d'entraînement et de formation de l'OTAN.