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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE III - Renforcement des règles de transparence au sein des autorités administratives indépendantes

et des autorités publiques indépendantes

Article 46 (art. 8, 11, 19, 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 et art. 432-13 du code pénal) - Règles de transparence pour les membres et le personnel des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 46 modifie la loi du n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Au terme de la première lecture, un accord s'est manifesté entre les deux assemblées sur l'essentiel du dispositif sénatorial, les députés apportant même des compléments bienvenus.

D'une part, l'Assemblée nationale a accepté que les secrétaires généraux et les directeurs généraux des autorités administratives indépendantes ou des autorités publiques indépendantes soient ajoutés à la liste des fonctions justifiant la transmission au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique d'une déclaration d'intérêts et d'une déclaration de situation patrimoniale. Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a même étendu cette obligation aux secrétaires généraux adjoints et directeurs généraux adjoints de ces autorités. Cet ajout reprend ainsi la liste des personnes retenues par l'article 14 du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, déposé le 30 mars 2016 sur le bureau de l'Assemblée nationale.

En outre, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la procédure de contrôle d'une règle déontologique à laquelle sont assujettis les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique. Ces derniers sont tenus de confier à un tiers la gestion de leurs instruments financiers et, par voie de conséquence, de justifier des mesures prises en ce sens39(*). Toutefois, le pouvoir règlementaire40(*) a opéré une distinction entre :

- les présidents de ces autorités, qui doivent justifier des mesures prises auprès de la Haute Autorité (transmission des mandats de gestion confiés à des tiers ; déclaration de conservation de certains instruments financiers) ;

- les autres membres de ces autorités, qui doivent justifier de ces mesures auprès du président de l'autorité à laquelle ils appartiennent.

Comme le relève le rapporteur de l'Assemblée nationale, « ce régime différencié, non prévu par le législateur de 2013, pose la question de l'effectivité du contrôle portant sur les membres autres que les présidents » Ainsi, la Haute Autorité n'a pas les moyens de s'assurer que certains membres ne se trouvent pas en situation de conflits d'intérêts.

Aussi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a-t-elle suivi son rapporteur en prévoyant une transmission directe à la Haute Autorité, sans préjudice de celle au président de l'autorité, ce que votre commission ne peut qu'approuver.

En revanche, si la commission des lois de l'Assemblée nationale avait maintenu la publicité intégrale des déclarations d'intérêts et de situation patrimoniale auxquelles les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sont astreints, les députés ont, en séance publique, supprimé cette disposition à la demande du Gouvernement. Se référant à la jurisprudence constitutionnelle, le ministre indiquait en séance que « cette disposition soulève une difficulté constitutionnelle dans la mesure où ses membres ne sont pas en charge de fonctions politiques ».

Votre commission ne partage pas cette position. Lors de la première lecture, votre rapporteur avait d'ailleurs contesté d'avance cette argumentation. Certes, le juge constitutionnel a estimé que « pour des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens », la publicité de leurs déclarations d'intérêts et de leurs déclarations de situation patrimoniale portait une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée protégée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen41(*). Cependant, ce considérant, formulé en termes généraux, comporte une réserve d'interprétation au regard de la généralité de la disposition qui visait, sans les distinguer, les fonctions de collaborateurs de cabinet, de membres de ces autorités indépendantes - sans exception - et les hauts fonctionnaires. Par cette disposition, la publicité ne viserait que neuf personnes et non plus 4 000 comme l'envisageait la disposition ayant conduit à la réserve d'interprétation. D'ailleurs, comme le relevait le rapporteur de l'Assemblée nationale, des décisions plus récentes du Conseil constitutionnel démontrent qu'il ne s'oppose pas par principe à une telle publicité42(*).

Adoptant l'amendement COM-72 de son rapporteur, votre commission a donc rétabli ces règles dérogatoires de publicité que le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) réclame, au demeurant, afin d'asseoir le devoir d'exemplarité de son autorité.

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié.


* 39 Article 8 de la loi n° 2013?907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

* 40 Article 3 du décret n° 2014-747 du 1er juillet 2014 relatif à la gestion des instruments financiers détenus par les membres du Gouvernement et par les présidents et membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le domaine économique.

* 41 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, n° 2013-676 DC.

* 42 Conseil constitutionnel, 21 janvier 2016, Loi de modernisation de notre système de santé, n° 2015-727 DC.