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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

CHAPITRE IV - Nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Article 47 (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) - Commissions permanentes compétentes pour la nomination à la présidence des autorités

Le présent article précise la commission permanente compétente pour procéder à l'audition et au vote sur la nomination des présidents des autorités nommés selon la procédure prévue au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Il complète à cet effet le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'ayant pas estimé que la présidence de toutes les autorités administratives ou publiques indépendantes représentait une fonction dont « l'importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » justifiait le recours à cette procédure de l'article 13 de la Constitution, elle a supprimé l'application de cette procédure pour six autorités (cf. commentaire de l'article 4 de la proposition de loi organique).

Par cohérence, elle a donc supprimé au présent article les lignes du tableau relatives à la nomination des présidents :

- de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) ;

- de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

- de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ;

- de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ;

- du collège de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Par ailleurs, la commission des lois de l'Assemblée nationale a profité de ce véhicule pour compléter l'intitulé du commissariat à l'énergie atomique, afin de tenir compte de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 qui l'a rebaptisé « commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ».

Enfin, elle a supprimé la mention du président de l'Institut national de l'audiovisuel (INA) afin de tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-677 DC du 14 novembre 2013, Loi organique relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, selon laquelle cette fonction n'entre pas dans le champ d'application du dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Votre commission a souhaité revenir à sa position initiale et rétablit, à l'article 4 de la proposition de loi organique, l'application de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution pour les présidents de l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) et la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). Elle en a donc tiré les conséquences à l'article 47 par l'adoption de l'amendement COM-73.

Par ailleurs, par coordination avec la suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs à l'article 49 bis de la proposition de loi, votre commission a rétabli la suppression de la ligne du tableau relative à la nomination de son président.

Votre commission a adopté l'article 47 ainsi modifié.

Article 47 bis - Habilitation à fusionner l'Autorité de régulation des jeux en ligne avec d'autres entités ou à transférer ses compétences

Introduit par l'adoption d'un amendement du Gouvernement en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour définir un nouveau cadre juridique pour l'exercice des missions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Créée par la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, l'ARJEL est une autorité administrative indépendante chargée de missions diverses, conformément à l'article 34 de ladite loi :

- surveillance de la sécurité et de la sincérité des opérations de jeu (poker) ou de pari (hippiques et sportifs) en ligne ;

- lutte contre les sites illégaux ;

- délivrance des agréments et contrôle du respect des obligations par les opérateurs ;

- protection des populations vulnérables et lutte contre l'addiction ;

- lutte contre la fraude et le blanchiment d'argent.

L'ARJEL constitue donc, pour une partie de ses missions, une autorité de régulation d'un secteur économique.

Or, dans une démarche de rationalisation des autorités administratives et publiques indépendantes, le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a proposé d'ouvrir une réflexion sur les autorités de régulation sectorielle. Il a, en effet, estimé que la création de ces autorités était le plus souvent liée à l'ouverture à la concurrence d'anciens monopoles publics, à l'instar de la poste, des télécommunications ou des paris hippiques, et à la nécessité de se doter d'outils d'intervention publique préalablement à l'ouverture à la concurrence afin d'y préparer le secteur économique en question ; une fois le marché ouvert toutefois, l'intervention de l'Autorité de la concurrence devrait suffire.

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois de l'Assemblée nationale avait initialement adopté un amendement à l'article 31 supprimant l'ARJEL en prévoyant le non renouvellement du mandat de ses membres à compter de 2020. Ce délai devait être mis à profit pour expertiser la meilleure façon de poursuivre l'exercice des missions de l'ARJEL.

En séance publique, le Gouvernement a supprimé cette disposition au profit de l'article 47 bis qui l'habilite à légiférer par ordonnance afin de réformer la régulation du secteur des jeux en ligne en procédant soit par fusion avec d'autres entités, soit par transfert des compétences de l'ARJEL, le cas échéant via leur réintégration au sein de l'administration.

Votre commission n'a pas souhaité suivre l'Assemblée nationale sur ce point. Elle a estimé que la régulation de ce secteur ne pouvait revenir à l'État sauf à placer celui-ci en situation de conflit d'intérêts. L'État est, en effet, le principal actionnaire de la société La Française des jeux, dont il détient 72 % du capital, et occupe quatre des dix sièges du conseil d'administration du GIE Pari mutuel urbain, ces deux entités étant titulaires d'agréments délivrés par l'ARJEL pour offrir des paris et des jeux en ligne.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'amendement COM-27 de MM. François Marc, Alain Richard, Jean-Jacques Lozach et les membres du groupe socialiste et républicain et supprimé l'article 47 bis.

Article 49 - Modalités d'entrée en vigueur

L'article 49 détermine les modalités d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi.

Outre des précisions rédactionnelles, sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a, en commission et en séance publique, supprimé ou modifié ces dispositions en conséquence des modifications à la présente proposition de loi. À son tour, votre commission a adopté deux amendements de coordination COM-74 de son rapporteur et COM-79 du Gouvernement tirant la conséquence des choix qu'elle a opérés.

Votre commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 49 bis (art. L. 822-7 et L. 822-8 [abrogés], L. 882-9, L. 822-10 et L. 822-11 du code de la consommation ; art. 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 ; tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) - Suppression de la Commission de la sécurité des consommateurs

Issu de l'adoption par l'Assemblée nationale, en séance publique, d'un amendement du Gouvernement, cet article vise à supprimer la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC).

Créée par la loi n° 83-660 du 21 juillet 1983 relative à la sécurité des consommateurs, la CSC s'est vue confiée trois missions :

- émettre des avis consultatifs et formuler des recommandations à destination des pouvoirs publics et des professionnels sur les produits ou les services afin de prévenir les risques en matière de sécurité ;

- rechercher et recenser les informations de toutes origines sur les dangers présentés par les produits et les services ;

- informer le public sur ces dangers via la diffusion d'informations, avis et recommandations.

La CSC est composée de quinze membres issus des juridictions de l'ordre administratif ou judiciaire, d'organisations professionnelles, d'associations nationales de consommateurs ou désignés en qualité d'expert. Tous sont nommés par arrêté du ministre chargé de la consommation pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois, et placés sous l'autorité d'un président nommé par décret en conseil des ministres après mise en oeuvre de la procédure du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution (cf. commentaire de l'article 4 de la proposition de loi organique).

En dépit de l'absence de dimension normative de ses prérogatives, la CSC a été considérée comme autorité administrative indépendante par le Conseil d'État dans son rapport de 2001. Il notait à l'époque en effet que cette commission « dispos[ait] de pouvoirs précis d'investigation et [pouvait] porter ses avis à la connaissance du public » ; qu'en outre, « sa composition garanti[ssait] son indépendance » et « son autorité morale [était] acquise »43(*).

Pourtant, la commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes constatait, à l'automne 2015, que la CSC ne comptait plus que quatre membres sur les quinze qui auraient dû composer son collège, le Gouvernement n'ayant procédé à aucune nomination depuis la fin de l'année 2014, ni soumis au Parlement la nomination de son président, comme prévu par la loi organique. Elle dénonçait « une abstention regrettable de la part du Gouvernement qui refuse délibérément de nommer les membres d'une autorité administrative indépendante, en espérant par ce subterfuge aboutir à sa disparition de fait »44(*).

Par l'introduction de cet article additionnel, le Gouvernement semble signifier que la « large réflexion » sur l'avenir de cette commission alors évoquée a finalement abouti. Il annonce le transfert des compétences de la CSC à une commission permanente de la sécurité des produits non alimentaires instituée au sein du Conseil national de la consommation, à l'image de la commission permanente de la sécurité des produits agro-alimentaires et de nutrition.

Votre rapporteur observe toutefois que le présent article 49 bis ne fait qu'abroger les dispositions relatives à la CSC45(*) et supprimer toute référence à cette commission dans le corpus législatif46(*), dans la mesure où le Conseil national de la consommation n'est régi que par des dispositions de nature réglementaire. Le législateur ne dispose donc à ce stade d'aucune certitude sur la poursuite des missions de la CSC par une autre structure.

Et ce, d'autant moins que le Conseil national de la consommation n'est qu'un organe purement consultatif ne disposant d'aucun pouvoir d'investigation, contrairement à la CSC. Cette dernière dispose en effet, en vertu de l'article L. 822-10 du code de la consommation, de larges pouvoirs d'enquête :

- pouvoir de se faire communiquer tous les renseignements ou consulter sur place tous les documents qu'elle estime utiles à l'accomplissement de ses missions sans que puissent lui être opposées les dispositions du code pénal ou du code du travail sanctionnant la violation d'un secret professionnel ou de fabrication ;

- faculté pour son président, par décision motivée, de procéder ou faire procéder à la convocation ou à l'audition de toute personne susceptible de lui fournir des informations ;

- faculté de connaître d'informations couvertes par le secret de fabrication ou d'affaires.

À la suite de la commission d'enquête sénatoriale, le Sénat, en première lecture, n'avait pas retenu la CSC dans la liste des autorités administratives et publiques indépendantes. Il avait toutefois estimé nécessaire de maintenir la nomination de son président dans les formes prévues au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution afin de ne pas priver cette entité d'une garantie d'indépendance ni affaiblir le contrôle parlementaire sur cette nomination.

Si votre commission ne souhaite pas s'opposer à la suppression de la CSC comme mesure de rationalisation, elle restera vigilante au maintien sous une forme quelconque de ses missions et prérogatives, car leur suppression risquerait d'amoindrir la sécurité du consommateur.

Votre commission a adopté l'article 49 bis sans modification.

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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.


* 43 Conseil d'État, rapport public 2001, p. 303 ( http://www.conseil-etat.fr/content/download/368/1132/version/1/file/rapport-public2001.pdf).

* 44 Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler, rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, pp. 80-82 ( http://www.senat.fr/rap/r15-126-1/r15-126-1_mono.html#toc78).

* 45 Articles L. 822-7 et L. 822-8 du code de la consommation dans sa rédaction résultant de l'ordonnance n° 2016-301 du 16 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation.

* 46Articles L. 822-9, L. 822-10 et L. 822-11 du même code, article 16 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat et ligne du tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.