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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI

Article 1er et annexe - Inscription dans la loi de la liste des autorités administratives et publiques indépendantes

Le présent article énonce l'objet de la proposition de loi en précisant que les dispositions des titres Ier à IV constituent le statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Il renvoie en annexe la liste des entités qualifiées comme telles.

La proposition de loi initiale comportait une liste de vingt autorités administratives indépendantes.

En première lecture, le Sénat avait introduit en séance publique trois nouvelles autorités :

- l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) ;

- la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) ;

- la Commission du secret de la défense nationale (CSDN).

Les deux premiers ajouts résultaient de l'adoption d'amendements de M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur pour avis de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, acceptés par votre commission des lois au motif que l'ARDP et la HADOPI détiennent des pouvoirs normatifs, de contrainte, de régulation ou de sanction, répondant à ce titre au critère retenu pour qualifier une entité d'autorité administrative indépendante.

La Commission du secret de la défense nationale a, quant à elle, été introduite à l'initiative de M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et républicain. Votre commission des lois s'était ralliée à cette position dans la mesure où la loi de programmation militaire de 2009 a confié à cette autorité le pouvoir de se saisir seule des documents classifiés lors d'une perquisition judiciaire après avoir jugé qu'ils étaient en lien avec l'objet de celle-ci2(*). Elle avait toutefois conditionné son avis favorable à l'adoption d'un sous-amendement supprimant de l'intitulé de l'autorité le mot : « consultative ».

L'Assemblée nationale a rejoint le Sénat sur la nécessité d'élaborer un statut général des autorités administratives et publiques indépendantes. Elle a également abondé dans le sens d'une liste exhaustive de ces autorités annexée au statut général, ainsi que dans la logique d'une approche plus restrictive de cette liste que celle mise en oeuvre par le Secrétariat général du Gouvernement sur Legifrance, qui en recensait quarante-deux. Elle a cependant ajoutée trois autorités à la liste dressée par le Sénat :

- le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN), à l'initiative de son rapporteur Jean-Luc Warsmann ;

- la Commission nationale du débat public (CNDP), par l'adoption de deux amendements identiques de M. Paul Molac, Mme Isabelle Attard et M. Sergio Coronado, d'une part, et de Mme Françoise Descamps-Crosnier et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, d'autre part ;

- le Médiateur national de l'énergie, par l'adoption de quatre amendements identiques de M. Denis Baupin, Mme Isabelle Attard, M. Sergio Coronado et M. Paul Molac, de M. Joël Giraud, de Mme Anne-Yvonne Le Dain et les membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, et de M. Bertrand Pancher, M. Jean-Christophe Lagarde et Mme Maina Sage.

Par ailleurs, à l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin dans la rationalisation de ces autorités en prévoyant dès à présent l'évolution de certaines d'entre elles en vue d'en réduire le nombre. Elle a ainsi prévu la disparition de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) en 2022 (cf. commentaire de l'article 43 bis), ainsi qu'à terme, celle de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) (cf. commentaire de l'article 47 bis).

Liste arrêtée par le Sénat
(23 AAI et API)

Liste arrêtée par l'Assemblée nationale
(26 AAI et API)

Agence française de lutte contre le dopage

Agence française de lutte contre le dopage

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

Autorité de la concurrence

Autorité de la concurrence

Autorité de régulation de la distribution de la presse

Autorité de régulation de la distribution de la presse

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Autorité de régulation des jeux en ligne

Autorité de régulation des jeux en ligne

Autorité des marchés financiers

Autorité des marchés financiers

Autorité de sûreté nucléaire

Autorité de sûreté nucléaire

 

Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires

Commission d'accès aux documents administratifs

Commission d'accès aux documents administratifs

Commission du secret de la défense nationale

Commission du secret de la défense nationale

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

 

Commission nationale du débat public

Commission nationale de l'informatique et des libertés

Commission nationale de l'informatique et des libertés

Commission de régulation de l'énergie

Commission de régulation de l'énergie

Conseil supérieur de l'audiovisuel

Conseil supérieur de l'audiovisuel

Défenseur des droits

Défenseur des droits

Haute autorité de santé

Haute Autorité de santé

Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur

Haut conseil du commissariat aux comptes

Haut Conseil du commissariat aux comptes

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

 

Médiateur national de l'énergie

Source : commission des lois du Sénat

Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a justifié le maintien du statut d'autorité administrative indépendante du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN) par l'impact important sur les droits des requérants des décisions de cette autorité, susceptibles de recours. Le Sénat, à la suite du doyen Gélard3(*) et de la commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes, avait écarté le CIVEN de la liste considérant que cet organisme constituait une commission d'indemnisation au même titre que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM). Or ce dernier accomplit le même type de missions sous le statut d'établissement public administratif de l'État, placé sous la tutelle du ministère chargé de la santé, sans que nul n'ait ressenti le besoin de le transformer en autorité administrative indépendante. Maintenant cette position, votre commission a donc supprimé le CIVEN de la liste. Elle a également proposé, à l'article 25, que le CIVEN soit transformé en établissement public administratif (cf. commentaire de l'article 25).

De même, elle a supprimé le Médiateur national de l'énergie de cette même liste. Votre rapporteur partage en effet l'analyse de son homologue de l'Assemblée nationale selon laquelle cet organisme ne répond pas au critère des autorités administratives indépendantes en ce qu'il ne détient ni pouvoir normatif, ni pouvoir de régulation, ni pouvoir de sanction, non plus qu'aucun pouvoir de contrainte. Lors de l'examen en séance publique au Sénat en première lecture, l'ajout du Médiateur national de l'énergie avait d'ailleurs été repoussé après avis défavorable et de votre commission et du Gouvernement. Votre rapporteur avait alors mis en avant le risque que représentait l'ouverture de la liste au Médiateur national de l'énergie dans la mesure où d'autres médiateurs (médiateur du livre, médiateur du cinéma...) pourraient également venir la grossir.

Enfin, votre commission a supprimé la Commission nationale du débat public (CNDP) de la liste des autorités administratives indépendantes. Cette commission se borne en effet à déterminer les modalités de participation du public au processus d'élaboration de certains projets d'aménagement ou d'équipement ; en aucun cas, elle ne se prononce sur le fond des projets, y compris lorsqu'elle organise elle-même un débat public par le biais d'une commission particulière qu'elle a constituée. Aussi ne répond-elle pas non plus au critère retenu pour qualifier une entité d'autorité administrative indépendante.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté l'amendement COM-29 et l'article 1er et son annexe ainsi modifiés.

Article 3 - Champ d'application du statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 3 détermine le champ d'application du statut général défini par les titres Ier à IV de la présente proposition de loi : sont concernés les membres du collège ainsi que les membres des commissions chargées de prononcer des sanctions4(*).

En première lecture, le Sénat avait affirmé la vocation générale de ce statut, en réservant l'hypothèse de règles spécifiques à une ou plusieurs autorités par la mention indiquant que ces règles générales s'appliquent « sauf disposition contraire ». Cette approche souple, envisagée dès les travaux de la commission d'enquête, n'a pas été reprise par les députés.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cette mention. Jugeant cet amendement « fondamental », le rapporteur, notre collègue député Jean-Luc Warsmann, a défendu l'idée d'un statut commun, réduit à des règles certes moins nombreuses, mais ne souffrant pas d'exception. À défaut, le lecteur du statut général devrait se reporter aux règles propres à chaque autorité afin de s'assurer que la règle énoncée au sein du présent texte ne souffre pas d'une exception. En séance publique, il s'est opposé à la réintroduction de mentions analogues au sein du statut général, même si, contre son avis, des exceptions ont été réintroduites par le Gouvernement au sein des articles de coordination de la proposition de loi.

S'agissant de l'affirmation de la vocation universelle du statut général, votre commission n'a pas manifesté d'opposition formelle à ce principe. En effet, que cette mention soit ou non finalement retenue, elle serait sans effet sur la compétence du législateur à déroger, au besoin, aux propres règles qu'il aurait fixées au sein de ce statut général. C'est pourquoi, suivant la recommandation de son rapporteur, elle a conservé la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Mesures particulières au Défenseur des droits et au Contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'article 4 prévoit les mesures d'adaptation rendues nécessaires par la spécificité de deux autorités administratives indépendantes : le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

D'une part, ces deux autorités ne sont constituées que d'une personne. Des dispositions interprétatives ou excluant l'application de certains règles du statut général inadaptées au regard de cette spécificité sont ainsi prévues.

D'autre part, plusieurs règles relatives au statut du Défenseur des droits et au fonctionnement de son institution sont déterminées par l'article 71-1 de la Constitution ou relève, conformément à cette disposition constitutionnelle, du domaine de la loi organique. En conséquence, le respect de la hiérarchie des normes impose d'écarter les règles du statut général qui, si elles dupliquent des règles qui s'appliquent d'ores et déjà au Défenseur des droits, ne relèvent pas du domaine de la loi ordinaire.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur, puis l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, ont apporté des modifications rédactionnelles. Au regard des propres modifications qu'elle a apportées au statut général, votre commission a adopté, à son tour, un amendement de coordination COM-30 présenté par son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.


* 2 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 3 Autorités administratives indépendantes - 2006-2014 : un bilan, rapport précité, p. 17 ( http://www.senat.fr/rap/r13-616/r13-6162.html#toc61).

* 4 Seules quatre autorités retenues à l'article 1er de la proposition de loi comportent un organe distinct chargé de prononcer spécifiquement des sanctions : l'Autorité de régulation des activités ferroviaire et routières (ARAFER), l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), l'Autorité des marchés financiers (AMF) et la Commission de régulation de l'énergie (CRE).