Allez au contenu, Allez à la navigation

Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

TITRE IER - ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Article 5 - Durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 5 fixe la durée du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, à la fois pour les membres du collège et des commissions de sanctions ou de règlement des différends et des sanctions.

En première lecture, le Sénat avait approuvé l'uniformisation de la durée des mandats qui oscillent actuellement, selon les autorités concernées, entre trois et six ans. La durée de six ans avait été retenue. Or, la commission des lois de l'assemblée nationale a écarté, sur la proposition de son rapporteur, cette règle au profit d'une « fourchette » reprenant l'écart actuel entre trois et six ans, renonçant ainsi l'uniformisation de la durée des mandats.

Comme votre rapporteur le relevait en première lecture, les membres de quinze des autorités retenues au sein de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes disposent d'un mandat de six ans5(*), ceux de trois autres ont un mandat de cinq ans. Se détachent de ce bloc relativement homogène deux autorités : la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) avec un mandat de trois ans et l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) avec un mandat de quatre ans.

Dès lors que la situation actuelle marque une convergence de facto de la durée du mandat des membres de la quasi-totalité des autorités concernées vers une durée de cinq ou six ans, votre commission a considéré l'objectif d'harmonisation atteint par cette voie et a renoncé à imposer, par la voie d'une disposition générale, une durée de six ans pour l'ensemble de ces autorités.

Parallèlement, sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a déplacé au présent article la règle, introduite à l'article 6 de la présente proposition de loi, prévoyant que le mandat d'un membre lorsqu'il est parlementaire prend fin avec son mandat parlementaire dont il n'est, en définitive, que l'accessoire.

Malgré des précisions rédactionnelles, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu l'obligation de pourvoir au remplacement d'un membre au moins huit jours avant la cessation du mandat qui arrive à expiration, comme l'avait proposé votre commission en première lecture.

Dans le prolongement, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu l'hypothèse d'un remplacement inattendu, pour cause de décès ou de démission d'un membre. En ce cas, le nom du successeur ne peut être proposé à l'avance. Dès lors, l'autorité de nomination disposerait d'un délai de trente jours pour pourvoir au remplacement.

À défaut, la commission des lois de l'Assemblée nationale a retenu la proposition de son rapporteur d'instaurer un mécanisme permettant au collège, convoqué par son président, de proposer un nom à l'autorité de nomination, dans le délai de soixante jours après l'expiration du premier délai (huit jours avant la nomination ou, dans les autres cas, trente jours après la vacance). Certes, le collège ne pourrait pas se substituer à l'autorité de nomination mais cette procédure extraordinaire devrait être suffisamment dissuasive pour que l'autorité de nomination exerce sa compétence, permettant ainsi d'éviter la réitération d'exemples malheureux où plusieurs mois se sont écoulés avant que des sièges vacants ne soient pourvus au sein de la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC) ou de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI).

Votre commission a souscrit à ces compléments utiles qui confortent le dispositif sénatorial adopté en première lecture. Elle a seulement adopté un amendement COM-7 présenté par le Gouvernement pour porter le délai accordée à l'autorité de nomination de trente à soixante jours afin de procéder à la désignation et, en contrepartie, réduire de soixante à trente jours le délai laissé au collège pour proposer un candidat.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6 (suppression maintenue) - Désignation des parlementaires au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 6 prévoyait les modalités de désignation des parlementaires appelés à siéger au sein des collèges des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes. Suivant une recommandation de la commission d'enquête, les parlementaires auraient été « élus à la majorité absolue des suffrages exprimés par l'assemblée au sein de laquelle ils siègent ».

Cette désignation paraissait plus solennelle que les modalités actuelles6(*) et de nature à renforcer la légitimité des parlementaires désignés sans nuire au principe du pluralisme. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, à l'initiative de la suppression, a jugé cette précaution « hors de proportion », renvoyant aux règlements de chaque assemblée le soin d'atteindre cet objectif par les procédures idoines.

Dans un souci de compromis, votre commission a admis cette objection qui s'avère, à la réflexion, plus respectueuse de l'autonomie de chaque assemblée parlementaire dans le choix de ses représentants au sein de ces autorités.

Sur proposition du rapporteur de l'Assemblée nationale, la durée dérogatoire du mandat lorsqu'il s'agit d'un parlementaire a été insérée par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'article 5 de la présente proposition de loi. Dans ces conditions, votre rapporteur n'a pas sollicité le rétablissement du présent article.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.

Article 7 - Irrévocabilité du mandat et conditions d'interruption ou de suspension du mandat des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 7 consacre l'irrévocabilité du mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, ce que l'Assemblée nationale a approuvé lors de la première lecture.

En première lecture, le Sénat avait prévu plusieurs exceptions circonscrites à ce principe, à savoir, outre le décès :

- la démission d'un membre ;

- la situation d'incompatibilité d'un membre ;

- l'empêchement d'un membre ;

- le manquement à ses obligations déontologiques.

Dans un de ces trois derniers cas, selon la version retenue par votre commission en première lecture, le collège aurait prononcé la suspension ou la cessation du mandat à une majorité qualifiée des deux tiers des membres. En séance publique, avec l'avis favorable de votre commission, le Sénat avait retenu un amendement de notre collègue Alain Richard par lequel, en cas d'incompatibilité, il revenait au président, ou au membre le plus âgé si le président est concerné, de le déclarer démissionnaire au terme d'un délai de trente jours. Cette procédure spécifique se justifiait par le fait qu'à la différence de l'empêchement ou du manquement aux obligations déontologiques qui requièrent une appréciation subjective, l'incompatibilité se constate.

S'inscrivant dans la même logique, la commission des lois de l'Assemblée nationale a refondu le dispositif sénatorial. Sur proposition de son rapporteur, elle a distingué l'hypothèse de la suspension réservée au cas de l'empêchement - par exemple pour maladie grave - de celle de la cessation du mandat pour les autres cas.

Le mandat du membre du collège concerné serait suspendu, pour une durée déterminée, à sa demande ou à celle du collège, à la majorité des trois quarts des autres membres, sur proposition de l'un d'entre eux. Le vote a lieu à bulletins secrets.

Mettre fin au mandat d'un membre du collège supposerait une délibération des autres membres du collège prise à la majorité des trois quarts, sur proposition du président de l'autorité ou d'un tiers de ses membres. Elle serait possible en cas de manquement grave aux obligations légales et non plus, comme l'avait proposé le Sénat, aux manquements aux obligations fixées par le règlement intérieur.

En ce cas, l'intéressé serait invité à produire ses observations dans un délai qui ne pourrait être inférieur à une semaine. Le vote aurait lieu à bulletins secrets, hors de la présence de l'intéressé.

En revanche, la commission des lois de l'Assemblée nationale a maintenu la procédure spécifique relevant du président en cas d'incompatibilité d'un membre. Si cette procédure concernait le président lui-même, cette démission d'office serait prononcée, non plus par le membre le plus âgé, mais par au moins un tiers des membres du collège.

En séance publique, l'Assemblée nationale s'est contentée d'adopter des modifications rédactionnelles proposées par son rapporteur.

Si ces modifications étoffent notablement le dispositif, elles offrent également des garanties, notamment procédurales, supplémentaires visant à asseoir l'indépendance des membres de ces autorités, particulièrement des collèges.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 - Non-renouvellement du mandat de membre des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 8 prévoit que le mandat au sein de chaque autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante n'est pas renouvelable.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a proposé en commission d'assouplir ce principe en permettant un renouvellement. Notre collègue député Jean-Luc Warsmann justifiait ainsi son choix : « il peut être justifié de prévoir la possibilité, pour l'autorité de nomination qui en a seule la responsabilité, de renouveler le mandat d'un ou plusieurs membres en raison de leurs compétences techniques et de leur disponibilité, en particulier dans des autorités intervenant sur des sujets extrêmement techniques où le vivier de candidats est possiblement restreint ».

Dès la première lecture, votre rapporteur avait répondu préventivement à cette objection en relevant que pour éviter la perte d'expérience et de « mémoire » au sein des collèges, le renouvellement partiel devait être privilégié. Aussi votre commission avait-elle traduit cette règle en introduisant au sein des statuts spéciaux les dispositions nécessaires.

Pour votre commission, le non-renouvellement demeure une garantie de l'indépendance des membres de ces autorités. Pour écarter la possibilité d'une pression sur un membre, particulièrement lorsque le terme du premier mandat se profile, la tentation de ce dernier d'espérer un second mandat par une attitude conciliante à l'égard de son autorité de nomination doit être écartée.

En outre, la rédaction de l'Assemblée nationale aboutirait, en partie, à revenir sur des dispositions existantes qui prohibent le renouvellement du mandat d'un membre, amoindrissant ainsi les garanties actuelles au sein de certaines de ces autorités (Haute autorité pour la transparence de la vie publique [HATVP], Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité [CNCTR], Contrôleur général des lieux de privation de liberté [CGCLP], etc.).

C'est pourquoi votre commission a adopté l'amendement COM-31 de son rapporteur afin de rétablir, sur ce point, la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 - Incompatibilité entre mandat de membre et fonctions au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 9 institue plusieurs incompatibilités entre des mandats exercés dans plusieurs ou au sein de la même autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante.

En première lecture, la sénat avait prévu qu'il serait interdit au membre d'un collège ou d'une commission des sanctions d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante d'exercer concomitamment :

- le mandat de membre d'une autorité ;

- des fonctions au sein de services de son autorité ou d'une autre autorité ;

- d'être membre, au sein de son autorité, du collège s'il est membre de la commission des sanctions et inversement.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a remis profondément en cause ce dispositif puisqu'elle a :

- permis à un membre de siéger dans deux autorités administratives indépendantes ou autorités publiques indépendantes ;

- supprimé les deux autres incompatibilités, en commission des lois, à l'initiative du rapporteur, pour la première et en séance publique, sur proposition du Gouvernement, pour la seconde.

S'agissant de la possibilité de siéger au sein de plusieurs de ces autorités, votre commission n'a pas souhaité renoncer au principe du « mandat unique » pour les membres de ces autorités. En revanche, elle s'est montrée attentive à l'argumentation du rapporteur de l'Assemblée nationale qui faisait valoir que des dispositions autorisent actuellement une autorité à désigner le membre d'une autre autorité ou que la présence d'un représentant d'une autorité au sein d'une autre est imposée par la loi. En première lecture, votre rapporteur avait d'ailleurs pris soin d'envisager cette dernière hypothèse en relevant que «  cette présence de droit ne s'assimile pas à un nouveau mandat pour lequel le membre aurait fait l'objet d'une seconde nomination », estimant ainsi ce dispositif compatible avec ces règles particulières.

Par l'adoption d'un amendement COM-32 de son rapporteur, votre commission a rétabli le principe du non-renouvellement du mandat d'un membre, tout en précisant que l'autorité peut, par exception, désigner parmi ses membres un représentant au sein d'une autre autorité.

Votre commission a également rétabli par l'adoption d'un amendement COM-33 de son rapporteur l'incompatibilité empêchant le membre d'une de ces autorités d'exercer des fonctions administratives au sein des services de sa propre autorité ou d'une autre autorité.

Il a semblé à votre commission que cette incompatibilité participait de l'indépendance des membres et la prévention des conflits d'intérêts en interdisant une confusion des rôles. Une personne exerçant le mandat de membre d'une autorité, si elle devait être employée au sein de cette même autorité, serait placée sous l'autorité de son président7(*). Il serait tout aussi préoccupant si le mandat et les fonctions administratives de cette personne étaient exercés au sein de deux autorités différentes : cette incompatibilité évite ainsi, lorsque la loi prévoit qu'une autorité désigne un représentant auprès d'une autre autorité, que ce choix se porte sur un membre de son personnel. À l'inverse, la rédaction sénatoriale sur la précédente incompatibilité permettrait que la désignation porte sur un membre de l'autorité.

Enfin, votre commission a rétabli le principe d'une séparation organique entre mandat au sein du collège et mandat au sein d'une commission des sanctions d'une même autorité. Cette règle ne s'appliquerait qu'aux autorités qui connaissent une telle organisation pour respecter les principes constitutionnels d'impartialité et d'indépendance dans le prononcé de sanctions administratives8(*).

Pour ne pas privilégier un modèle, elle a également repris la rédaction de la commission des lois de l'Assemblée nationale dont le Gouvernement avait obtenu la suppression en séance publique. En effet, il a semblé judicieux à votre commission de prévoir le cas d'une séparation fonctionnelle, autre possibilité ouverte par la Constitution pour respecter les principes d'impartialité et d'indépendance, en rappelant cette règle.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis A (supprimé) - Parité des membres au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de M. Paul Molac, l'article 9 bis A instaurait le principe selon lequel l'écart entre les hommes et les femmes parmi les membres des autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes ne pouvait être supérieur à un.

Ce principe était largement satisfait par les règles introduites par l'ordonnance n° 2015-948 du 31 juillet 2015 relative à l'égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, selon des modalités propres à chaque autorité. En séance publique à l'Assemblée nationale, le ministre a indiqué que l'obligation de composition paritaire n'existe pas encore pour quatre autorités figurant sur la liste arrêtée par votre commission en annexe de la présente proposition de loi : l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP), l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES).

En conséquence, le Gouvernement a proposé une rédaction alternative du présent article en sollicitant une habilitation à prendre une ordonnance, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, pour ces quatre autorités, ce que l'Assemblée nationale a adopté.

Cette méthode législative est préférable dans la mesure où des règles propres à chaque autorité, en lieu et place de l'affirmation d'un principe général, permettent de mieux prendre en compte les règles de composition spécifiques à chacune d'entre elles (rythme de renouvellement, nombre de membres, pluralité d'autorités de nomination, etc.).

D'ores et déjà, une telle règle est prévue pour l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à l'article 20 ter du projet de loi pour une République numérique, en cours de discussion au Parlement.

En outre, cette règle existe également pour le Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES) à l'article L. 114-3-3 du code de la recherche. Il en va de même pour la Commission de régulation de l'énergie puisque l'article L. 132-2 du code de l'énergie dispose que « la composition du collège respecte la parité entre les femmes et les hommes ».

Pour l'autorité restante, il a paru préférable à votre commission de prévoir directement l'instauration de règles similaires dans les statuts particuliers de ces autorités, en adoptant un amendement de son rapporteur à l'article 27 bis de la présente proposition de loi, et d'ainsi se dispenser du recours à une ordonnance. C'est pourquoi, sur proposition de son rapporteur, elle a supprimé cette habilitation en adoptant l'amendement COM-34.

Votre commission a supprimé l'article 9 bis A.

Article 9 bis (suppression maintenue) - Fixation de l'échelle des rémunérations et indemnités des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 9 bis renvoyait le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer une échelle des rémunérations et des indemnités des membres des autorités administratives et publiques indépendantes.

En première lecture, votre commission avait retenu, avec l'avis favorable de son rapporteur, la proposition de notre collègue Alain Richard de fixer un cadre indemnitaire commun, actuellement inexistant, afin d'aboutir à un traitement transparent et équitable en matière de fixation des indemnités et des rémunérations.

Devant la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a fait valoir que la diversité des rémunérations et indemnités perçues faisaient écho à la « diversité des missions des autorités, des compétences requises de leurs membres et de la plus ou moins grande disponibilité requise pour l'exercice de leur mandat ». Et le Gouvernement d'ajouter que pour des avantages mineurs, la fixation de cadre commun présenterait l'inconvénient d'une incitation à un alignement des montants de ces rémunérations et indemnités sur les niveaux les plus élevés.

Votre commission s'est rangée à cette argumentation en s'appuyant sur un double constat. D'une part, le pouvoir règlementaire serait, même sans habilitation du législateur, toujours libre d'adopter un tel cadre s'il le souhaitait. D'autre part, à l'article 24 de la présente proposition de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a prévu que le document budgétaire, en annexe du projet de loi de finances de l'année, indique les « rémunérations et avantages du président et des membres », assurant ainsi une information régulière du Parlement et des citoyens sur ce sujet.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 9 bis.


* 5 L'article 71-1 de la Constitution retient pour le Défenseur des droits un mandat de six ans.

* 6 Dans les autorités concernées par l'article 1er, les parlementaires sont actuellement désignés par le président de l'assemblée, une commission permanente ou par l'assemblée ratifiant une proposition formulée par une commission permanente.

* 7 Le pouvoir hiérarchique du président sur les services de l'autorité est prévu par l'article 17 de la présente proposition de loi.

* 8 Conseil constitutionnel, 13 décembre 2013, Société Sud Radio Services et autre, n °2013-359 QPC.