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Proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes

25 mai 2016 : Autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes ( rapport - deuxième lecture )

TITRE II - DÉONTOLOGIE AU SEIN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES
CHAPITRE IER - Déontologie des membres

Article 10 - Obligations déontologiques des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Dans sa version adoptée en première lecture par le Sénat, l'article 10 retenait deux exigences déontologiques pour les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes :

Ils ne doivent recevoir ou solliciter d'instruction d'aucune autorité ;

- Ils sont tenus à un devoir de réserve.

Sur proposition de notre collègue Alain Richard et suivant l'avis favorable de son rapporteur, votre commission avait également imposé, sur le modèle du Conseil supérieur de l'audiovisuel9(*) :

- ce devoir de réserve aux anciens membres de ces autorités pendant un an à compter de la cessation de leur mandat ;

- le respect du secret des délibérations aux membres et anciens membres, sans limitation de durée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé et complété, à son tour, ce dispositif.

Sur proposition de Mme Françoise Descamps-Crosnier et du groupe socialiste, républicain et citoyen, les obligations de dignité, de probité et d'intégrité qui pèsent sur les membres de ces autorités, en application de l'article 1er de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, ont été rappelées, de même que l'obligation pour eux de prévenir et faire cesser tout conflit d'intérêts.

En outre, sur proposition de son rapporteur, elle a ajouté l'obligation du respect du secret professionnel et de la discrétion professionnelle, élargissant ainsi le champ des règles déontologiques applicables aux membres, même si plusieurs statuts d'autorités prévoient déjà de semblables obligations. En contrepartie, elle a mieux délimité la définition du devoir de réserve.

La rédaction équilibrée retenue par les députés pour le présent article a conduit votre rapporteur à ne pas proposer de modification.

Votre commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 - Incompatibilités professionnelles et électorales des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, l'article 11 instituait des incompatibilités électorales et professionnelles applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Le Sénat a ainsi adopté une série d'incompatibilités motivées, à la fois par le souci de prévenir les conflits d'intérêts et d'assurer une pleine disponibilité des membres concernés :

- un membre n'aurait pas pu exercer une fonction exécutive locale ;

- il n'aurait également pas pu détenir directement ou indirectement d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité assure le contrôle ;

- un président ou un membre exerçant leurs fonctions à temps plein n'aurait pas davantage pu exercer une autre activité professionnelle ;

- un membre n'aurait pas pu exercer les fonctions de membre du Conseil d'État, de membre de la Cour des comptes, de membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou de membre du corps des magistrats des chambres régionales des comptes, sauf si la loi exige la présence de ces personnes ès-qualité.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a significativement réduit ce régime d'incompatibilités.

Elle a restreint l'incompatibilité électorale aux seules fonctions exécutives locales à la tête d'une collectivité territoriale ou d'un de ses groupements, écartant par exemple les fonctions d'adjoint au maire ou de vice-président d'un conseil départemental ou régional. Cette approche restrictive ne manque pas de trancher avec la lecture extensive qu'avait retenue les députés lors de l'adoption de de la loi organique n° 2014-125 du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

Si, pour attester de la recherche d'un compromis, votre commission n'est pas revenue sur cette modification, elle a en revanche rétabli l'ensemble des autres dispositions adoptées en première lecture.

Par l'amendement COM-36 de son rapporteur, votre commission a rétabli, à ce stade, l'incompatibilité professionnelle applicable aux présidents. Si votre rapporteur n'est pas insensible à l'argument de son homologue selon lequel la rigidité de cette incompatibilité peut conduire à multiplier les emplois publics et les coûts qui leurs sont liés, l'importance des missions de la plupart des autorités figurant en annexe de la présente proposition de loi justifie l'entière disponibilité de son président.

Votre commission a rétabli, en adoptant l'amendement COM-35 de son rapporteur, l'incompatibilité entre le mandat au sein d'une autorité indépendante et la détention, directe ou indirecte, d'intérêts en lien avec le secteur dont l'autorité a la charge d'assurer « le contrôle, la surveillance ou la régulation ». Cette incompatibilité est motivée particulièrement par le souhait de lever tout soupçon de conflit d'intérêts dans l'exercice du mandat.

Des règles analogues pour les autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie ont d'ailleurs été récemment validées par le Conseil constitutionnel10(*).

Enfin, l'incompatibilité avec l'exercice des fonctions, en position d'activité, des juridictions administratives de droit commun (Conseil d'État, cours administratives d'appel, tribunaux administratifs) ou des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales des comptes)11(*) est critiquée, pour plusieurs motifs, par le rapporteur de l'Assemblée nationale :

- son sens serait ambigu ;

- l'absence de motif d'intérêt général la justifiant soulèverait une difficulté constitutionnelle ;

- ses effets, cumulés à ceux des autres incompatibilités, « conduirait à fortement restreindre le « vivier » d'expertises et de compétences nécessaires ».

Votre rapporteur relève, comme en première lecture, que cette incompatibilité ne vise que les personnes placées en position d'activité dans leur corps et non celles qui sont dans une position statutaire extérieure, contrairement à une interprétation volontairement extensive destinée à disqualifier cette règle.

Ainsi, une personne concernée pourrait siéger ès-qualité au sein d'une de ces autorités si la loi prévoit expressément la présence d'un magistrat administratif ou financier ou d'un membre du Conseil d'État. Dans les autres cas, elle devrait solliciter, pour la durée de son mandat, d'être placée hors de son corps d'origine si elle envisage d'accepter d'être membre de cette autorité. En effet, le législateur peut juger nécessaire de réserver des sièges au sein de ces autorités à des personnes susceptibles d'exercer parallèlement des fonctions juridictionnelles parce que l'expérience juridictionnelle peut s'avérer utile, notamment au sein des commissions des sanctions. En revanche, afin d'assurer une représentation équilibrée au sein de ces autorités, en particulier en direction de personnes issues du secteur ou de la société civile, il paraît justifié de limiter la présence de personnes exerçant concomitamment des fonctions au sein de juridictions. Il parait d'ailleurs difficilement concevable d'écarter une telle incompatibilité alors même qu'elle a été adoptée, en 2013, pour les parlementaires12(*) pour des raisons analogues : limiter la présence et l'influence des représentants du pouvoir législatif dans ces autorités, comme il est aujourd'hui proposé de le faire pour les personnes issues des instances juridictionnelles.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-37 présenté par son rapporteur pour rétablir cette troisième incompatibilité.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 - Mise à disposition des déclarations d'intérêts des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 12 prévoit les modalités de consultation par tout membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante de la déclaration d'intérêts d'un autre membre de l'autorité.

Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes sont tenus d'adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, en application du 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, une déclaration d'intérêts et une déclaration de situation patrimoniale.

Le Sénat proposait un contrôle des pairs en permettant à tout membre d'une autorité de consulter la déclaration d'intérêts d'un autre membre de cette autorité.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a rendu cette consultation obligatoire pour tout nouveau membre au cours des deux premiers mois suivant sa nomination. Notre collègue député Jean-Luc Warsmann estimait que conditionner la consultation à la demande d'un membre rendrait peu vraisemblable le recours à cette faculté, dès lors que les membres hésiteraient à user de ce droit compte tenu de la suspicion que jetterait la simple demande de consultation. Il suggéra alors une obligation de consultation de ces déclarations pour tout nouveau membre de cette autorité. Concrètement, dans les deux délais suivant sa nomination, l'intéressé devrait apposer son visa sur chaque déclaration consultée.

En séance publique, l'Assemblée nationale a été convaincue par le Gouvernement de supprimer le présent article. Jugeant le contrôle opéré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) suffisant, le Gouvernement invoquait également une fragilité constitutionnelle au regard de l'interdiction formulée par le Conseil constitutionnel de rendre publiques les déclarations d'intérêts déposées par des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens13(*).

Votre commission a cependant relevé que la disposition censurée par le juge constitutionnel permettait une publicité de ces déclarations sans restriction. Or, dans le cas présent, l'accès à ces déclarations serait limité à quelques personnes, rendant inopérante la comparaison esquissée par le Gouvernement. Au demeurant, une règle identique existe au sein de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sans que le Conseil constitutionnel, lors de l'examen de la loi du 11 octobre 2013, ne l'ait censurée.

En conséquence, elle a rétabli un dispositif prenant en compte les observations formulées devant l'Assemblée nationale. Ainsi, ces déclarations d'intérêts devraient être mises à disposition, « de manière permanente », des autres membres de l'autorité. Un membre aurait accès à leur contenu sans devoir formuler de demande en ce sens, par exemple en les consultant sur un intranet à accès restreint.

Votre commission a rétabli l'article 12.

Article 13 - Règles de déport ou d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'article 13 précise les règles de déport et d'abstention applicables aux membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, sans préjudice des règles prévues à l'article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Sous réserve de l'adoption en commission de deux amendements de précision présentés respectivement par Mme Françoise Descamps-Crosnier et du groupe socialiste, républicain et citoyen et par son rapporteur, l'Assemblée nationale a approuvé le présent article.

Votre commission a adopté l'article 13 sans modification.


* 9 Article 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 10 Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie, n° 2016-731 DC.

* 11 La même incompatibilité est prévue pour les magistrats de l'ordre judiciaire par l'article 3 de la proposition de loi organique.

* 12 Article L.O. 145 du code électoral.

* 13 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, Loi relative à la transparence de la vie publique, n° 2013-676 DC.