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Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Rapport

22 juin 2016 : Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE II - DE LA TRANSPARENCE DES RAPPORTS ENTRE LES REPRÉSENTANTS D'INTÉRÊTS ET LES POUVOIRS PUBLICS

Article 13 (art. 18-1 à 18-11 [nouveaux] et 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et art. 4 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Encadrement des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics (périmètre, informations, contrôle, sanctions)

L'article 13 du projet de loi fixe les règles applicables aux relations que les représentants d'intérêts peuvent nouer avec les pouvoirs publics dans le cadre de l'élaboration de la décision publique.

1. Des règles parcellaires

Fixer au niveau législatif un tel cadre général est inédit en droit français, la seule tentative récente ayant été réservée au secteur de la santé75(*). Cette démarche s'appuie néanmoins sur des expériences analogues à l'étranger ou auprès des institutions européennes ainsi que sur des précédents parlementaires.

En l'absence de règles générales, une régulation professionnelle s'est également fait jour à travers des « chartes » ou « codes de bonne conduite » publiés par les organisations professionnelles fédérant les représentants d'intérêts. Si les relations entre société civile et responsables publics ne sont pas nouvelles, la professionnalisation de la représentation d'intérêts, par des organismes propres ou des structures internes aux personnes de droit public ou de droit privé, en modifie considérablement la portée.

Dans ce contexte, des mesures relatives aux relations avec les représentants d'intérêts ont été adoptées dès 2009 par le Bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat. Les deux assemblées parlementaires ont donc, depuis plusieurs années, partagé le constat que les activités de « lobbying », entourées généralement d'un halo de suspicion, devaient être encadrées afin qu'elles s'exercent de manière transparente. Au moment où les représentants de la Nation expriment la volonté générale en forgeant une règle ayant vocation à s'appliquer à tous, il est justifié que quiconque puisse faire valoir, dans le cadre de l'élaboration des lois et règlements, son point de vue afin de défendre ses intérêts ou les intérêts de ceux qui l'ont mandaté. De cette manière, il peut relayer la préoccupation d'une partie de la société, se faire l'écho de revendications catégorielles ou alerter sur les conséquences qui s'attacheraient au choix que s'apprêtent à faire les pouvoirs publics, de manière à ce que ces derniers décident en fonction de l'intérêt général et de manière éclairée. Toutefois, pour être légitime, cet exercice doit avoir lieu sous une double condition :

- d'une part, les groupes d'intérêts ne peuvent prétendre dicter leur choix ou se substituer aux parlementaires, seuls habilités par leur élection à décider au nom de la Nation car, selon l'article 27 de la Constitution, « tout mandat impératif est nul » ;

- d'autre part, les relations qu'ils nouent avec les décideurs publics doivent reposer sur des valeurs d'intégrité et de loyauté, de manière à écarter toute tromperie ou collusion.

Si le constat est commun au Parlement, chaque assemblée parlementaire a édicté, conformément à l'autonomie dont elle dispose en vertu de la Constitution, ses règles propres. L'Assemblée nationale comme le Sénat ont instauré un registre public dont l'inscription entraîne pour ceux qui la sollicitent l'adhésion à un code de conduite ou un code déontologique. À cet égard, l'Assemblée nationale a retenu, depuis 2013, une inscription automatique des représentants d'intérêts qui sollicitent leur inscription sur le registre public des groupes d'intérêts alors que le Sénat a conservé un pouvoir d'appréciation des demandes qui lui sont adressées se réservant le droit de refuser, comme les questeurs l'ont déjà fait, l'accès à une personne dont la fonction de représentation n'était pas avérée. Cette différence d'approche explique ainsi que le registre de l'Assemblée nationale compte 287 représentants d'intérêts, là où celui du Sénat n'en totalise que 91.

2. Des propositions formulées par M. Jean-Louis Nadal

Comme le relevait M. Jean-Louis Nadal, dans un rapport remis au Président de la République en 2015 et intitulé Renouer la confiance publique, « il est regrettable que la seule réglementation spécifique aux représentants d'intérêts concerne uniquement le Parlement, alors que les membres de l'exécutif, particulièrement les ministres et leurs collaborateurs de cabinet, sont régulièrement amenés à rencontrer des groupes d'intérêts ». Le Parlement est d'ailleurs le lieu où l'élaboration de la norme est la plus transparente, en comparaison de la préparation des projets de loi, des ordonnances et des décrets ou arrêtés : la publicité des travaux y est garantie par la Constitution, les initiatives parlementaires, propositions de loi et amendements, sont rendus publics et accessibles en ligne, les rapporteurs de texte ou de travaux d'information font état des personnes qu'ils ont rencontrées ou entendues, etc. En outre, la prise de décision relevant toujours, à la suite d'un débat, d'un organe collégial, elle limite, à la différence du travail des administrations, le risque de concentration du pouvoir et donc de « point de pression » au cours du processus normatif sur lequel les tentatives d'influence pourraient se focaliser.

Dans son rapport de 2015, M. Jean-Louis Nadal invitait à un répertoire commun aux assemblées parlementaires et au Gouvernement, en appelant à renforcer les règles qui sont liées à l'inscription des représentants d'intérêts sur ce dernier. Dans son principe, cette idée est d'autant plus justifiée que « ce sont généralement les mêmes groupes d'intérêts qui interviennent auprès des pouvoirs exécutif et législatif ». Il liait alors cette recommandation à celle visant à « faire apparaître l'empreinte normative de la loi et du règlement ». Afin d'éclairer le citoyen, il s'agirait de publier « au moment de l'entrée en vigueur de la norme, la liste des personnes entendues, des réunions et auditions organisées, des consultations menées et des contributions reçues ». Si ces conditions sont, comme évoqué précédemment, largement remplies au stade de l'examen parlementaire, elles n'existent pas encore au niveau du pouvoir exécutif.

3. Un bouleversement du dispositif à l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction initiale, l'article 13 visait à combler cette lacune en créant un répertoire des représentants d'intérêts auprès du pouvoir exécutif dont la tenue et le contrôle étaient confiés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Malgré des réserves ponctuelles, le Conseil d'État a, dans son avis sur le projet de loi, approuvé ce dispositif tout en formulant des « observations aux fins de clarifier et de renforcer le dispositif qui a pour but la confiance des citoyens dans l'action publique », ces suggestions ayant parfois conduit à amoindrir la portée du dispositif proposé.

L'article 13 a connu de fortes évolutions et de nombreux compléments au cours de son examen par nos collègues députés, tant au stade de la commission que de la séance publique. Il a ainsi concentré une part importante des amendements déposés, témoignant au besoin de l'intérêt des parlementaires pour cette question.

À l'initiative de nos collègues députés Sébastien Denaja, rapporteur, et David Habib, vice-président de l'Assemblée nationale chargé des représentants d'intérêts et des groupes d'études au sein du Bureau de cette assemblée, l'Assemblée nationale a décidé de la création, au niveau de la loi, d'un répertoire des représentants d'intérêts commun au Gouvernement, à l'Assemblée nationale et au Sénat, rendu public par voie électronique. Au terme de l'adoption de plusieurs amendements, parfois contre l'avis de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a considérablement étendu le périmètre d'application du répertoire des représentants d'intérêts tel que proposé par le Gouvernement.

De manière notable, les députés ont successivement :

- élargi les personnes concernées par la qualification de représentant d'intérêts ;

- allongé la liste des personnes avec lesquelles entrer en communication imposerait la présence sur le répertoire ;

- complété et renforcé les obligations imposées aux personnes inscrites sur le répertoire (présentation semestrielle des actions de lobbying, communication du chiffre d'affaires et du nombre d'employés, etc.) ;

- renforcé les pouvoirs de la HATVP et des sanctions qu'elle peut infliger.

Au préalable, votre rapporteur regrette que l'initiative de mettre en place un registre commun n'ait pas été précédée d'une concertation entre les bureaux des deux assemblées qu'un tel choix aurait dû appeler naturellement. Cette information réciproque aurait été d'autant plus souhaitable que si l'objectif est pleinement partagé par les deux assemblées parlementaires, la mise en oeuvre du dispositif peut soulever des questions auxquelles chaque assemblée parlementaire n'entend pas forcément, au regard de l'expérience qui est la sienne, apporter les mêmes réponses. Il en est ainsi du pouvoir d'appréciation que le Sénat entend conserver pour « filtrer » les demandes d'inscription et mieux contrôler les titulaires de droits d'accès dans l'enceinte du Palais du Luxembourg. De surcroît, il est également souhaitable de conserver à chaque assemblée parlementaire le pouvoir de fixer à l'avenir des règles plus exigeantes que celles décidées par le Gouvernement ou l'autre assemblée.

Au-delà de ces réserves sur la méthode employée, votre commission a approuvé le principe d'un répertoire commun des représentants d'intérêts. Elle a cependant veillé à lever tout risque d'inconstitutionnalité que la rédaction de l'Assemblée nationale aurait pu receler au regard de la séparation des pouvoirs. Dans cet esprit, votre commission a veillé à mieux distinguer, sur le plan formel, les règles législatives relatives aux pouvoirs publics constitutionnels par rapport à celles qui s'appliqueraient aux autorités gouvernementales et administratives. Aussi votre commission a-t-elle adopté, sur la proposition de son rapporteur, une articulation de ces règles rendant mieux compte de la différence de situation de ces deux catégories et de la distinction qu'elle appelle de la part du législateur.

S'agissant des règles applicables aux autorités gouvernementales et administratives, votre commission a souhaité renforcé les prérogatives de la HATVP en lui confiant la rédaction des règles déontologiques pour les représentants d'intérêts entrant en communication avec ces autorités. De cette manière, suivant la recommandation formulée par le président de la HATVP lors de son audition devant votre commission, elle a souhaité permettre leur adaptation plus rapide et efficace à l'avenir, sans nécessiter une modification législative. Par cohérence, elle a renvoyé à une délibération de la HATVP la fixation des modalités de communication et de publication des informations que les représentants d'intérêts sont appelés à lui transmettre.

De même, votre commission a fait droit à la demande du président de la HATVP invitant à privilégier la pédagogie dans la mise en oeuvre de ces nouvelles règles. Elle a ainsi conforté et clarifié les règles permettant de solliciter la HATVP pour qu'un organisme s'assure s'il entre ou non dans le champ des représentants d'intérêts et des obligations auxquelles il est assujetti. Elle a également maintenu une entrée en vigueur différée des sanctions en cas de violation de ces règles, afin de ménager le temps nécessaire à la sensibilisation des groupes d'intérêts à ce nouveau dispositif.

En revanche, dès lors que la HATVP disposerait d'un pouvoir en matière d'élaboration des règles et de conseil, il a semblé logique à votre commission qu'elle n'exerce pas parallèlement un pouvoir de sanction. Suivant l'orientation générale dessinée par son rapporteur sur ce texte, votre commission a confié la répression de ces manquements à l'autorité judiciaire, à travers la création d'une infraction pénale, plutôt que de confier cette fonction répressive à une autorité administrative, même indépendante.

Tel est le sens des six amendements que votre rapporteur a proposés et que votre commission a adoptés sur le présent article.

À ce stade, votre rapporteur n'a pas proposé de modifier les dispositions relatives aux pouvoirs de contrôle de la HATVP afin de s'assurer du respect de ces règles (pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place, délit d'entrave en cas d'obstruction à son action, etc.). Pourtant, le texte transmis au Sénat soulève des questions, d'ailleurs relayées par plusieurs personnes entendues, sur sa portée exacte auxquelles votre rapporteur entend s'employer à répondre d'ici la séance publique : quelles limites au pouvoir de contrôle de la HATVP ? Cette dernière peut-elle procéder à la saisie de documents ou à des formes de « perquisition administrative » ?

4. L'architecture adoptée par votre commission

· Le champ d'application des personnes concernées par le répertoire des représentants d'intérêts (articles 18-1 à 18-5 de la loi du 11 octobre 2013)

Définir le champ d'application d'un répertoire des représentants d'intérêts suppose de définir deux catégories de personnes :

- celles qui, pour entrer en communication avec des représentants des pouvoirs publics, devront solliciter leur inscription sur ce répertoire : les représentants d'intérêts au sens du présent article ;

- celles avec lesquelles les représentants d'intérêts ne pourront entrer en communication que sous réserve d'être inscrit sur le répertoire.

Par rapport au texte proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété la liste de ces deux catégories. En outre, à la différence du texte gouvernemental, constituerait un représentant d'intérêts celui qui exerce son activité, même de manière non régulière.

Il résulte de ces différents ajouts un champ d'application particulièrement élargi pour le répertoire commun. Lors de son audition, le président de la HATVP a d'ailleurs alerté votre commission sur les risques que présentait une ambition aussi forte dès la création de ce registre : « Sa mise en oeuvre sera d'autant plus complexe que son champ, limité au départ à 5 000 personnes publiques, a été étendu à plus de 15 000 d'entre elles, notamment du fait de l'inclusion des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux. (...) Dans sa configuration actuelle, ce registre n'a pas d'équivalent à l'étranger. »

Privilégiant une mise en oeuvre plus réaliste de ce registre, votre commission a adopté un amendement COM-170 de son rapporteur afin de revenir à une liste des acteurs concernés plus proche de la rédaction proposée initialement par le Gouvernement, sans revenir sur l'idée d'un registre commun au Parlement et au Gouvernement.

Ainsi, elle a maintenu la liste des représentants d'intérêts fixée par l'Assemblée nationale (personnes morales de droit privé, établissements publics et groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, organismes consulaires). De même, elle n'a pas revu les exemptions en faveur des élus locaux, pour le seul exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les partenaires sociaux pour la conduite du dialogue social ainsi que les associations à objet cultuel pour leurs relations avec le ministre et les administrations chargés des cultes. Sur ce point, votre commission a supprimé la restriction à l'exemption des représentants des cultes, en l'étendant à toutes les relations qu'ils pourraient lier avec les autorités gouvernementales et administratives. Il a en effet paru à votre commission qu'il n'y avait pas lieu de distinguer leurs relations avec le ministre de l'intérieur de celles avec d'autres membres du Gouvernement, à l'instar du ministre des finances ou de l'éducation nationale.

Par cohérence, votre commission a également réécrit la définition de la représentation d'intérêts : plutôt que d'évoquer l'activité ayant « pour finalité d'influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire » - formulation vague suggérée étonnamment par le Conseil d'État -, elle a préféré évoquer l'activité ayant pour finalité d'influer, toujours pour son compte ou celui d'un tiers, « sur l'élaboration d'une loi ou d'un acte réglementaire ». Elle a maintenu toutefois la référence à l'activité principale ou accessoire, pourtant critiquée pour sa portée extensive. En effet, votre commission a estimé que cette rédaction prenait davantage en compte la réalité des activités des représentants d'intérêts qui, pour certains, n'interviennent qu'épisodiquement en fonction des sujets traités. De même, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, seraient seules concernées les personnes physiques qui exercent ces activités à titre professionnel.

En revanche, elle a resserré la liste des responsables publics avec lesquels ces représentants pourront se mettre en relation sous réserve de leur inscription au répertoire. Elle a ainsi retenu : les membres du Gouvernement, leurs collaborateurs, les hauts-fonctionnaires nommés sur un emploi à la discrétion du Gouvernement, les membres et cadres des autorités indépendantes ainsi que les membres des sections administratives du Conseil d'État. Ce faisant, elle a écarté les élus locaux, les membres de cabinets de ces autorités territoriales ainsi que l'ensemble des fonctionnaires appelés à déposer une déclaration d'intérêts. Il a paru à votre commission qu'en l'état, ces ajouts éloignaient le répertoire commun de son objet initial : rendre transparentes les interventions dans le cadre du processus d'élaboration de la loi et du règlement au niveau national. Pour reprendre la formule de M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, « le texte embrasse des acteurs trop variés ». Il est vrai que par leur nombre et leur variété, ces fonctions - que l'on songe, par exemple, aux fonctionnaires hospitaliers ou aux maires - sont parfois éloignées de l'autorité chargée d'élaborer des normes législatives ou réglementaires nationales.

L'Assemblée nationale ayant ajouté, parfois contre l'avis de la commission et du Gouvernement, à la liste des responsables publics, le Président de la République, les parlementaires, leurs collaborateurs et les fonctionnaires parlementaires ainsi que les membres du Conseil constitutionnel, votre commission les a maintenus. Cependant, elle a estimé que, s'agissant de pouvoirs publics constitutionnels identifiés comme tels par la jurisprudence constitutionnelle, le principe de séparation des pouvoirs imposait le respect de leur autonomie dans la détermination et le contrôle des règles qu'ils fixaient.

Le Conseil constitutionnel réserve cette qualité à des organes mentionnés par la Constitution - Assemblée nationale, Sénat, Président de la République, Conseil constitutionnel - sans qu'à l'inverse, la seule mention au sein de la Constitution garantisse cette qualité, comme l'exemple du Défenseur des droits en témoigne76(*). À ces pouvoirs publics constitutionnels, la jurisprudence constitutionnelle garantit un pouvoir d'auto-organisation, qui se concrétise, dans un autre domaine, par l'autonomie financière77(*).

Ainsi, selon le texte adopté par votre commission, un registre commun serait institué mais il aurait pour seule fonction d'agréger les informations communiquées à la HATVP au titre des autorités administratives et gouvernementales et les informations transmises par les pouvoirs publics constitutionnels pour leur compte. Ces derniers instruiraient les demandes d'inscription par leurs soins et selon leurs propres règles, la HATVP prenant acte des informations transmises pour les communiquer au public. Ce dispositif répond ainsi à l'aspiration du président de la HATVP qui, lors de son audition devant votre commission, évoquait pour ce répertoire « une simple plateforme technique, une base de données ».

En conséquence, la loi fixerait les règles applicables aux autorités administratives gouvernementales et administratives mais chaque pouvoir public constitutionnel fixerait ses propres règles. Dans le cas des assemblées parlementaires, ces règles seraient inscrites au sein d'un article 4 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (amendement COM-175 de coordination du rapporteur). Votre rapporteur estime que la détermination des règles applicables aux relations avec des représentants d'intérêts commence inévitablement par le pouvoir de décider des personnes entrant dans le champ d'application des règles ainsi déterminées. À défaut, les membres du Parlement, dans l'exercice de leurs prérogatives constitutionnelles en matière d'élaboration de la législation, seraient privés, par une autorité extérieure, de la possibilité de rencontrer les personnes de leur choix.

Compte tenu de l'incidence de ces règles sur l'exercice du mandat parlementaire, votre rapporteur s'est interrogé sur le caractère organique de telles dispositions dès lors que, par comparaison, les obligations déclaratives auxquelles sont tenus les parlementaires relèvent du domaine de la loi organique. En effet, le Conseil constitutionnel a rattaché, de manière constructive, à la compétence du législateur organique pour fixer le régime des inéligibilités parlementaires prévues à l'article 25 de la Constitution la compétence pour déterminer « les règles relatives au contrôle de la situation patrimoniale des membres du Parlement et à la prévention des conflits d'intérêts »78(*). Si les présentes règles peuvent, en l'état, participer à la prévention de conflits d'intérêts, telle n'est pas leur vocation première : le législateur est donc compétent, dans le respect des règles constitutionnelles, pour édicter ces règles.

Une question identique se posait sur la compétence du législateur à l'égard du Président de la République. Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État l'avait écartée en relevant que « le statut du Président de la République relève de la seule Constitution ». Cette analyse n'a pas été retenue par votre commission qui a estimé que, dès lors que ces règles n'étaient pas rattachées au statut des parlementaires, ce qui pourrait plaider en faveur de leur caractère organique, il n'y avait pas lieu de considérer qu'elles avaient trait au statut du chef de l'État.

En conséquence, sur le même modèle mais avec les adaptations requises par les particularités d'organisation propres à chacune d'entre elles, ces institutions (Président de la République ou Conseil constitutionnel) ou leurs organes internes (Bureaux des assemblées et organe chargé de la déontologie parlementaire, soit le déontologue de l'Assemblée nationale et le comité de déontologie parlementaire du Sénat) détermineraient ces règles et contrôleraient leur respect. En cas de manquement, elles pourraient solliciter le prononcé de sanctions, sans préjudice des propres mesures d'ordre intérieur qu'elles pourraient prendre. Par exemple, le Bureau d'une assemblée parlementaire serait en droit d'exercer le pouvoir disciplinaire qu'il détient à l'égard des parlementaires et les questeurs de retirer les autorisations d'accès dont bénéficient les représentants d'intérêts.

Votre commission a estimé que seules ces précautions garantissaient la constitutionnalité de ce dispositif au regard de la séparation des pouvoirs et des prérogatives constitutionnelles que détiennent personnellement les membres du Parlement ainsi que les groupes qui le composent, notamment les groupes d'opposition et minoritaires mentionnés à l'article 51-1 de la Constitution. Or, sur ce point, la rédaction adoptée par nos collègues députés recelait une ambiguïté, renforcée par la structure de l'article, quant à l'articulation de ces règles législatives avec celles que le Bureau de chaque assemblée parlementaire serait habilité à adopter : pouvait-il déroger à ces règles de rang législatif ? Pouvait-il les compléter sans en retrancher ? Pouvait-il simplement adapter et préciser leur contenu ? Le texte adopté par votre commission prend soin de consacrer une autonomie entière des assemblées parlementaires pour définir ces règles (champ d'application, obligations, modalités de contrôle, etc.)

· Les obligations des représentants d'intérêts (articles 18-6 et 18-7 de la loi du 11 octobre 2013)

Exception faite des pouvoirs publics constitutionnels, les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec les autorités gouvernementales et administratives relèveraient de la loi.

· Les informations des représentants d'intérêts à communiquer à la HATVP

À cet égard, l'Assemblée nationale a enrichi les obligations d'information auxquelles sont assujettis les représentants d'intérêts. Comme le proposait le texte gouvernemental, ils seraient tenus de communiquer à la HATVP :

- leur identité, lorsqu'il s'agit d'une personne physique, ou celle de leurs dirigeants et des personnes physiques chargées des activités de représentation d'intérêts en leur sein, lorsqu'il s'agit d'une personne morale ;

- le champ des activités de représentation d'intérêts.

Nos collègues députés ont complété la liste de ces informations en introduisant l'obligation de communiquer :

- la description des actions relevant du champ de la représentation d'intérêts menées l'année précédente, en précisant les coûts liés à l'ensemble de ces actions ;

- le nombre de personnes employées et, le cas échéant, le chiffre d'affaires de l'année précédente ;

- les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec la représentation d'intérêts auxquelles appartient le représentant d'intérêts.

Lorsque l'activité de représentation d'intérêts serait effectuée pour le compte d'un tiers, le représentant serait tenu également de communiquer l'identité de ce tiers ainsi que le budget lié à l'activité pour le compte de ce tiers.

Sous réserve de précisions rédactionnelles, votre commission n'est pas revenue sur l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale. Toutefois, dans un souci d'adaptation, elle a adopté un amendement COM-171 rectifié de son rapporteur renvoyant à une délibération de la HATVP publiée au Journal officiel de la République française le soin de préciser des règles que les députés avaient gravées dans le marbre de la loi, à savoir :

- le rythme, les modalités de transmission et les conditions de publication des informations qui sont communiquées à la HATVP ;

- les modalités de présentation des activités du représentant d'intérêts, permettant ainsi à la HATVP de moduler le niveau de précision attendue des informations en matière de description des activités.

En revanche, par le même amendement, votre commission a supprimé une obligation complémentaire introduite par les députés : le dépôt auprès de la HATVP, selon un rythme semestriel, d'un « bilan des activités de représentation d'intérêts réalisées le semestre précédent ». Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, à l'origine de cet ajout, « ces monographies devront faire le point sur les activités du représentant d'intérêts réalisées pendant le semestre écoulé, en précisant le montant des dépenses et du chiffre d'affaires associés à ces activités, ainsi que les principales sources de financement de la personne concernée ».

À ce stade, sans préjudice d'une réflexion ultérieure, plusieurs éléments ont conduit votre commission à douter de l'intérêt de cette obligation :

- d'une part, comment s'articulerait-elle avec le répertoire alors que sa publication est distincte de ce dernier ?

- d'autre part, pourquoi prévoir des rythmes de communication différents - soit semestriel, soit annuel - entre le bilan des activités de représentation et les informations liées au répertoire ?

- enfin, dès lors que les députés ont élargi, en séance publique, le champ de la communication annuelle à la description de toutes les actions relevant du champ de la représentation d'intérêts, et non plus seulement les actions principales menées par le représentant d'intérêts comme proposé initialement, quelle valeur ajoutée présenterait, en termes de contenu des informations communiquées, les bilans semestriels ?

Estimant que les contraintes nées de cette obligation pour les représentants d'intérêts excédaient les avantages qui pouvaient en être attendus en termes d'information du citoyen, votre commission a supprimé cette disposition.


· Les obligations déontologiques des représentants d'intérêts

Dès la rédaction initiale, le présent article énonçait les obligations déontologiques auxquelles étaient assujettis les représentants d'intérêt dans leur relation avec les autorités gouvernementales et administratives. L'Assemblée nationale les a d'ailleurs enrichies et a prévu qu'elles pourraient être complétées par décret en Conseil d'État.

Votre commission a opté pour une approche plus pragmatique, nourrie de l'expérience des registres existant dans les assemblées parlementaires qui a démontré que l'efficacité de ces règles résidait dans leur adaptabilité. Lors de son audition devant votre commission, le président de la HATVP abondait en ce sens, en regrettant la rigidité des règles proposées et en s'interrogeant : « Souhaite-t-on réellement modifier la loi à chaque fois que des adaptations seront nécessaires ? »

En l'état de la rédaction, le législateur serait appelé à fixer directement des prescriptions qui, pour certaines, relèvent d'un niveau de précision éloigné du domaine de la loi. À titre d'illustration, il est ainsi évoqué l'utilisation « du papier à en-tête ou le logo de ces autorités ».

Pour remédier à cette situation, votre commission a adopté un amendement COM-172 de son rapporteur, posant le principe selon lequel « les représentants d'intérêts exercent leur activité avec probité et intégrité ». Ce principe affirmé, elle a renvoyé à la HATVP le soin de fixer par une délibération publiée au Journal officiel de la République française les règles déontologiques opposables aux représentants d'intérêts dans leurs rapports avec les autorités gouvernementales et administratives.

Ce faisant, elle a souhaité exercer sa compétence en prévoyant, de manière limitative, les matières dans lesquelles la HATVP pourrait édicter ces règles, reprenant les catégories de dispositions traditionnellement réunies au sein d'un code de bonne conduite :

- règles de transparence dans les contacts entre les représentants d'intérêts et les personnes exerçant les fonctions au sein de ces institutions ;

- règles d'accès à ces institutions ;

- règles de sollicitation d'informations, de décisions et de documents officiels et diffusion à des tiers ;

- conditions d'intégrité de l'information transmise ;

- règles pour les libéralités, dons et avantages ;

- règles d'organisation d'événements ou de création d'organismes incluant la participation des institutions ou de leurs représentants.

· La mission de contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (articles 18-8 et 18-9 de la loi du 11 octobre 2013)

Sous réserve d'un amendement COM-173 de son rapporteur de précision et de clarification, votre commission a repris les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale concernant le contrôle que la HATVP exercerait sur la mise en oeuvre des obligations imposées aux représentants d'intérêts.

La HATVP exercerait une mission de surveillance et de conseil, pouvant aller jusqu'à la mise en demeure des représentants d'intérêts lorsqu'elle constate des manquements.

· Le droit de communication de la Haute Autorité

À ce titre, elle pourrait se faire communiquer par ces derniers « toute information ou tout document nécessaire à l'exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé ». Ce droit de communication s'exercerait, selon la formule retenue par nos collègues députés, « sur pièces ou sur place ». En contrepartie, la HATVP serait tenue d'assurer la confidentialité des documents qu'elle reçoit ou obtient, sauf ceux qu'elle est tenue de rendre publics.

En cas d'obstacle à ses « missions et prérogatives », la personne se rendrait coupable d'un délit d'entrave puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, sur le modèle du délit introduit par votre commission à l'article L. 833-3 du code de la sécurité intérieure, en cas d'obstacle à l'action de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

Votre commission n'a pas remis en cause, dans son principe, la nécessité pour la HATVP de disposer des moyens juridiques de s'assurer du respect par les représentants d'intérêts des obligations auxquelles ils sont tenus. Votre rapporteur s'est toutefois interrogé sur le degré de coercition qui s'avérait nécessaire.

Cette interrogation a d'ailleurs été soulevée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Il y relevait que : « À défaut d'un tel délit [d'entrave à l'action de la HATVP], le pouvoir de contrôle sur pièces et sur place de l'autorité serait susceptible d'être regardé comme conférant un pouvoir coercitif aux agents de l'autorité de contrôle, et par suite de nature à méconnaître la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l'inviolabilité du domicile. » Paradoxalement, cette incrimination pénale souligne en creux l'impossibilité pour la HATVP de contraindre les représentants d'intérêts à déférer à ses demandes.

Dans la perspective de la séance publique, votre rapporteur s'attachera à rechercher une rédaction qui, tout en respectant cet équilibre, rendrait la rédaction plus explicite. Actuellement, le recours à la notion de contrôle sur pièce et sur place, qui suggère un pouvoir de contrainte, pourrait s'avérer trompeur sur la réalité des pouvoirs de la HATVP, d'autant qu'un régime particulier est ménagé pour les documents en possession des avocats et des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, qui prévoit, pour sa part, explicitement la faculté de s'opposer à la communication des pièces demandées par la HATVP.

· La saisine ou la consultation de la Haute Autorité

Par ailleurs, les représentants d'intérêts et les responsables publics auraient la faculté de consulter la HATVP pour déterminer si un organisme entre dans le champ d'application du répertoire. S'il peut être recouru à ce dispositif à l'égard d'un tiers, il consacre également une forme de « rescrit » à destination des représentants d'intérêts de bonne foi qui s'interrogeraient sur leur situation.

Un tel mécanisme est également ouvert aux représentants d'intérêts afin d'interroger la HATVP sur les règles déontologiques auxquelles ils sont soumis, favorisant ainsi le rôle de conseil de la HATVP.

Votre commission a pleinement approuvé ces dispositions préventives, se bornant à adopter un amendement COM-174 de clarification de son rapporteur. Elle a ainsi précisé que la HATVP ou, par délégation, son président était tenu de rendre son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine.

Ce même amendement a supprimé une mention, introduite par les députés, selon laquelle la HATVP pourrait publier toute recommandation utile portant sur la transparence et le contrôle de l'activité des représentants d'intérêts. En effet, cette faculté lui est actuellement ouverte, depuis sa création, par le 5°de l'article 20 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

· Les observations et mises en demeure de la Haute Autorité

Enfin, votre commission a maintenu le pouvoir de la HATVP lorsqu'elle a constaté un manquement par un représentant d'intérêts. En ce cas, la HATVP pourrait :

- adresser au représentant d'intérêts une mise en demeure de respecter ses obligations, sous réserve de l'avoir mis préalablement en état de présenter ses observations ;

- aviser de la situation un responsable public qui aurait répondu favorablement à la sollicitation d'un représentant d'intérêts, auteur du manquement.

Pour ce dernier, la HATVP pourrait lui adresser des observations et non une mise en demeure, le comportement du responsable public n'étant pas nécessairement fautif. Votre commission a préféré la notion d'observations à celle de « conseil » retenue par les députés.

· Les modalités d'application du dispositif (article 18-10 de la loi du 11 octobre 2013)

Selon une formule traditionnelle, les modalités d'application de ce dispositif s'imposant aux autorités gouvernementales et administratives seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'information et des libertés (CNIL) et de la HATVP selon le souhait de nos collègues députés.

Votre commission a maintenu ce décret, sachant que son périmètre serait amoindri par les renvois précédemment opérés au bénéfice de délibérations de la HATVP (détermination des règles déontologiques applicables aux représentants d'intérêts, modalités des communications adressées à la HATVP par les représentants d'intérêts, etc.).

· Les sanctions encourues par les représentants d'intérêts en cas de manquement (article 18-11 de la loi du 11 octobre 2013)

À la suite d'une mise en demeure, un nouveau manquement commis dans le délai de cinq ans exposerait le contrevenant à une sanction financière portée à 50 000 euros par les députés. L'Assemblée nationale a complété cette sanction par la possibilité de l'assortir d'une interdiction pour le représentant d'intérêts, pendant au maximum un an, d'entrer en communication de sa propre initiative avec un responsable public. Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont relevé la disproportion que revêtait, selon eux, cette sanction.

Le texte transmis au Sénat instaure donc une procédure de sanction administrative engagée par le président de la HATVP et dont le prononcé incombe à la HATVP, statuant en son absence. Cette règle permet de respecter le principe constitutionnel de séparation des autorités de poursuites et de jugement.

Afin de respecter les droits de la défense et le droit au recours, la personne mise en cause bénéficierait des garanties traditionnelles au regard de procédures analogues existantes au sein d'autres autorités administratives indépendantes : droit d'être entendu, droit d'être représenté, motivation des décisions, recours de plein contentieux devant la juridiction administrative.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission n'a pas repris l'idée d'une sanction administrative pour trois raisons de principe.

D'une part, le présent article confie à la HATVP un rôle de conseil et de recommandation, tout en lui conférant, pour la première fois, un pouvoir de sanction administrative, ce qui la conduirait à répondre à des demandes d'avis, à se saisir, le cas échéant, de sa propre saisine de manquements puis, éventuellement, à infliger des sanctions aux mêmes représentants d'intérêts. Cette confusion des rôles serait accentuée par le pouvoir que votre commission a confié à la HATVP de déterminer les règles déontologiques applicables à ces représentants d'intérêts.

D'autre part, le manquement à une règle interne fixée par les pouvoirs publics constitutionnels serait réprimé par la HATVP qui, bien qu'indépendante, demeure une autorité administrative rattachée au pouvoir exécutif. Votre commission a estimé que cette situation romprait partiellement avec l'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels.

Enfin, la HATVP ne dispose actuellement d'aucun pouvoir de sanction. En cas de manquement aux obligations déclaratives - déclarations d'intérêts et, le cas échéant, d'activités ainsi que déclaration de situation patrimoniale -, la HATVP saisit le parquet pour engager des poursuites pénales sur le fondement d'infractions pénales. Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause cette équilibre trouvé lors de sa création pour ses missions actuelles.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-174 de son rapporteur visant à supprimer cette procédure de sanction administrative et à lui substituer la création d'une infraction pénale punie d'un amendement de 50 000 euros ou représentant 1 % du chiffres d'affaires de la personne morale concernée, de manière à rendre cette sanction plus dissuasive pour les personnes privées disposant des moyens les plus importants. Elle a également clarifié l'incrimination en précisant que le manquement aux obligations de communication des informations requises était encouru par toute personne répondant à la qualification de représentant d'intérêts, qu'il soit donc inscrit au répertoire ou non.

En ce cas, la saisine de l'autorité judiciaire s'effectuerait selon les règles de la procédure pénale ou selon les règles particulières aux assemblées parlementaires, c'est-à-dire après saisine par le président de l'assemblée concernée après avis du Bureau.

Cette procédure de sanctions présenterait l'avantage de s'inscrire dans le droit commun, sans créer une nouvelle procédure administrative répressive, et de s'appliquer aux violations de toutes les règles, y compris celles fixées par les pouvoirs publics constitutionnels. Au demeurant, en application de l'article 34 de la Constitution, seul le législateur est compétent pour déterminer un délit et les peines qui lui sont applicables.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la possibilité pour une infraction pénale de reposer sur la violation de règles déterminées par voie règlementaire par des pouvoirs publics constitutionnels. Toutefois, plusieurs infractions actuelles répriment la violation de règles relevant du domaine règlementaire : il en est ainsi, par exemple, du « délit de favoritisme » punissant le fait de « de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires » (article 432-14 du code pénal). Aussi votre commission a-t-elle souscrit à ce dispositif.

· L'entrée en vigueur de la réforme

Votre commission a partagé le choix de l'Assemblée nationale de reporter l'entrée en vigueur de cette réforme à un délai de trois mois suivant la publication du décret en Conseil d'État et de six mois pour les dispositions permettant de sanctionner les manquements. S'appuyant sur l'exemple irlandais, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, rappelait la nécessité d'une entrée en vigueur progressive : « S'agissant de la première régulation d'ensemble du lobbying en France, il y a un important effort de pédagogie et de sensibilisation à mener. »

L'amendement COM-170 du rapporteur, adopté par votre commission, a fixé l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux pouvoirs publics constitutionnels. Selon le même schéma, votre commission a retenu une entrée en vigueur de principe au 1er janvier 2017 et, pour les sanctions s'y rapportant, au 1er octobre suivant, date de l'ouverture de la session ordinaire.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013relative à la transparence de la vie publique) - Rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, à l'initiative de son rapporteur et de notre collègue député Lionel Tardy, l'article 13 bis du projet de loi complète l'énumération des missions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, par coordination avec celles introduites par l'article 13 du présent projet de loi.

Votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-176 de coordination de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 14 (supprimé) (art. 11 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Règles déontologiques applicables aux membres et des agents des autorités administratives ou publiques indépendantes (obligations déclaratives, justification des mesures prises pour la gestion des instruments financiers, contrôle des reconversions professionnelles)

L'article 14 du projet de loi prévoit plusieurs règles relatives à la déontologie des membres et des agents des autorités administratives indépendantes (AAI) ou des autorités publiques indépendantes (API).

Initialement, le présent article énumérait les membres tenus de déclarer leurs intérêts et leur situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique se borne actuellement à assujettir à ces obligations déclaratives les « membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes », ce qui a suscité des interrogations sur le périmètre des personnes concernées comme l'a exposé notre collègue Jacques Mézard dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives et indépendantes79(*).

En outre, cet article étendait ces obligations déclaratives aux directeurs généraux et aux secrétaires généraux de ces autorités, ainsi qu'à leurs adjoints.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a conservé ce dispositif et l'a complété par deux nouvelles dispositions :

- d'une part, à l'initiative de notre collègue députée Françoise Descamps-Crosnier, elle a complété l'article 1er de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, afin de prévoir que les membres de ces autorités indépendantes exercent « leurs fonctions avec impartialité » ;

- d'autre part, sur proposition de son rapporteur, elle a renforcé les pouvoirs de la HATVP en lui permettant de publier les avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves sur le départ vers le secteur privé (« pantouflage ») d'un membre du Gouvernement ou d'un exécutif local.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Françoise Descamps-Crosnier conduisant tous les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes qui interviennent dans le domaine économique à justifier directement devant la HATVP des mesures qu'ils sont tenus de prendre en matière de gestion de leurs instruments financiers. Actuellement, les membres de ces autorités dont la liste est fixée par décret justifient de ces mesures uniquement devant le président de l'autorité.

Votre commission approuve l'essentiel de ces dispositions qu'elle a d'ailleurs adoptées lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votée par le Sénat le 2 juin 2016. En séance publique, le Gouvernement, par la voie de son ministre des finances et des comptes publics, a d'ailleurs relevé à propos d'un amendement « qu'une mesure exactement de même nature figure déjà dans la proposition de loi dite Mézard, portant statut général des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes », invitant à privilégier l'adoption du texte d'initiative sénatoriale. Votre commission a souscrit à ce raisonnement en préférant examiner ces dispositions, pour lesquelles elle n'a aucune opposition de principe, dans le cadre du texte en cours de discussion parlementaire. Telle est la raison pour laquelle elle a adopté un amendement COM-177 de suppression présenté par son rapporteur.

Sur le fond, votre commission a marqué une réserve avec la mesure de publicité des avis de la HATVP qu'elle a déjà examinée. Si cette disposition correspond à la proposition n° 8 du rapport d'activité 2015 de la HATVP, afin que chacun puisse s'assurer du respect des avis rendus, elle soulève néanmoins une question de principe. En permettant à la HATVP de publier, sans restriction et seulement après avoir sollicité de l'intéressé ses observations, des informations liées aux intérêts d'une personne, votre commission redoute que ce dispositif porte une atteinte excessive au respect de la vie privée pourtant garantie constitutionnellement.

Votre commission a supprimé l'article 14.

Article 14 bis A (supprimé) (art. L. 52-12 du code électoral et art. 11-7 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Publicité des emprunts souscrits par les candidats et ceux souscrits ou consentis par les partis et groupements politiques

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député Romain Colas et de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'article 14 bis A du projet de loi impose la publicité par les soins de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) d'informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection ainsi que ceux souscrits et consentis par les partis et groupements politiques. Pour ce faire, les partis et groupements politiques seraient tenus de transmettre à la CNCCFP, en annexe de leurs comptes, « les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, ainsi que l'identité des prêteurs, les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats ».

Lors de sa discussion en séance publique par les députés, le rapporteur de la commission des lois n'a pas dissimulé « un risque d'inconstitutionnalité qu'il est difficile de mesurer ». En effet, l'article 4 de la Constitution prévoit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Par comparaison, si l'article 72 de la Constitution garantit la libre administration des collectivités territoriales « dans les conditions prévues par la loi », une telle restriction n'a pas été reprise par le Constituant en 1958 à propos des partis et groupements politiques, rendant toute limitation de l'activité de ces derniers plus fragile sur le plan constitutionnel. D'ailleurs, tout en soutenant cette disposition, notre collègue députée Sandrine Mazetier a également soulevé la question de sa constitutionnalité : « Il est vrai que nous ignorons si cet amendement est pleinement constitutionnel mais même s'il devait s'attirer la censure du Conseil, il aura eu au moins le mérite de soulever la question. » Dans ces conditions, le Gouvernement s'est gardé d'émettre tout avis sur cet amendement en séance.

Outre les doutes sur la constitutionnalité de cette disposition, cette dernière a un objet qui s'éloigne de celui du texte initial qui ne comportait aucune disposition relative au financement de la vie politique ou des campagnes électorales. En tout état de cause, ce dispositif serait partiel car il ne s'appliquerait pas à l'élection du Président de la République, une telle disposition relevant du domaine de la loi organique en application de l'article 6 de la Constitution. Or, l'intérêt d'un tel dispositif réside justement dans l'intégration de ce scrutin pour lesquels les prêts souscrits et consentis sont les plus nombreux et importants.

Pour ces raisons, votre commission a préféré écarter cette disposition en l'état en adoptant un amendement COM-178 de suppression présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis A.

Article 14 bis B (supprimé) (art. 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de de la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle par un ancien membre d'une autorité administrative ou publique indépendante

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue députée Françoise Descamps-Crosnier et de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'article 14 bis B du projet de loi attribue à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) la compétence pour contrôler la reconversion professionnelle vers le secteur privé (« pantouflage ») des personnes ayant exercé des fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante.

Ce dispositif reprend, dans l'esprit, celui adopté à l'article 46 de la proposition de loi de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votée par le Sénat le 2 juin 2016. Le ministre des finances et des comptes publics, au nom du Gouvernement, s'est montré défavorable à l'adoption de cette disposition dans le cadre du présent projet de loi.

Pour un motif identique, votre commission a également opté, comme à l'article 14 de la présente proposition de loi, pour l'examen de cette disposition dans le cadre du texte d'initiative sénatoriale qui permet une réflexion globale sur le cadre déontologique de ces autorités indépendantes. C'est pourquoi elle a adopté un amendement COM-179 de suppression présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis B.

Article 14 bis C (supprimé) (art. 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique sur la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle privée par un ancien fonctionnaire

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 bis C du projet de loi régit la publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique lorsqu'elle se prononce sur la compatibilité de l'exercice d'une activité privée pour un fonctionnaire quittant son emploi public (« pantouflage »).

En application du III de l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, cette commission est appelée à se prononcer sur la compatibilité pour un fonctionnaire cessant définitivement ou temporairement ses fonctions d'exercer toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.

À l'origine, cet amendement avait pour but d'« assurer le parallélisme avec les prérogatives accordées, au III de l'article 14 du projet de loi (alinéas 7 et 8), à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à l'égard de l'accès au secteur privé des membres du Gouvernement et des exécutifs locaux ». Or, à la suite d'une rectification sollicitée par le ministre en séance, la publicité porte sur les avis de compatibilité, éventuellement assortis de réserves, et non sur les avis d'incompatibilité et de compatibilité avec réserves, comme le prévoit l'article 14 du présent projet de loi pour les avis analogues de la HATVP. La rectification de l'amendement du rapporteur a même conduit ce dernier à s'en remettre à la sagesse de l'assemblée sur son propre amendement, en doutant de « l'intérêt de publier un avis qui ne fait que constater qu'il n'y a pas de difficulté ».

Compte tenu de cette discordance et de l'intérêt limité de cette publicité, votre rapporteur a proposé, par son amendement COM-180, la suppression de ce dispositif, ce que votre commission a approuvé.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis C.

Article 14 bis (art. L. 135 ZF du livre des procédures fiscales) - Consultation par les agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique des fichiers de l'administration fiscale

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 bis du projet de loi crée un nouvel article L. 135 ZF du livre des procédures fiscales. Il permet à des agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de consulter directement les fichiers de l'administration fiscale, limitativement énumérés.

Cette faculté serait réservée aux agents de la HATVP individuellement désignés par son président et habilités dans des conditions précisées par décret. Elle s'appliquerait à la consultation du :

- fichier des comptes bancaires (FICOBA), alimenté dans les conditions prévues à l'article 1649 A du code général des impôts ;

- fichier des contrats de capitalisation et d'assurance-vie (FICOVIE), recensant les informations prévues à l'article 1649 ter du même code ;

- traitement automatisé de données personnelles dénommé « PATRIM », qui permet d'estimer la valeur des biens immobiliers, conformément aux articles L. 107 B et R.* 107 B-1 du livre des procédures fiscales ;

- traitement automatisé d'informations nominatives dénommé « Base nationale des données patrimoniales » (BNDP), créé par un arrêté ministériel du 11 avril 2005, qui comporte les informations patrimoniales contenues dans les documents déposés par les redevables auprès des centres des impôts ou des services de la publicité foncière, ainsi que les mises à jour des informations cadastrales.

Cette disposition traduit la proposition n° 6 du rapport d'activité 2015 de la HATVP, pour éviter des demandes particulièrement chronophages à l'administration fiscale. En effet, la HATVP peut solliciter de l'administration fiscale, qui est à son égard déliée du secret professionnel, des informations qu'elle détient ou lui demander d'exercer, pour son compte, son droit de communication, comme solliciter le montant du solde d'un compte bancaire.

Ainsi, la HATVP peut avoir actuellement connaissance des informations contenues dans ces fichiers par l'intermédiaire des agents de l'administration fiscale. Pour éviter de solliciter l'administration fiscale de manière régulière, cette disposition permet aux agents de la HATVP d'effectuer des vérifications courantes, par exemple sur l'évaluation des biens immobiliers ou sur le nombre de comptes bancaires détenus par un déclarant.

Au soutien de cet article, notre collègue rapporteur de l'Assemblée nationale avançait deux arguments :

- cet accès direct « contribuera à accroître l'efficacité et la rapidité de ses procédures de contrôle - en particulier celui des déclarations de situation patrimoniale » ;

- il « aura aussi pour avantage de limiter le nombre d'agents de l'administration fiscale informés des investigations de la Haute Autorité, permettant ainsi de clairement les distinguer des contrôles fiscaux déclenchés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) ».

Pour sa part, la HATVP, dans son premier rapport d'activité, indiquait poursuivre, par cette proposition, deux objectifs : « le renforcement de l'autonomie de la Haute Autorité dans la mise en oeuvre de ses investigations et l'élimination des redondances inutiles dans les tâches effectuées par ses agents et par ceux de la DGFiP ».

Votre rapporteur a souscrit à ces arguments et n'a pas proposé de supprimer cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 14 bis sans modification.

Article 14 ter (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 ter du projet de loi complète la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement prévue à l'article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Actuellement, dès sa nomination, tout membre du Gouvernement « fait l'objet d'une procédure de vérification de sa situation fiscale, dans les conditions prévues au titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l'impôt de solidarité sur la fortune ». Cette procédure se déroule sous l'autorité de la HATVP.

Toutefois, comme l'a relevé M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, dans son rapport Renouer la confiance, remis en janvier 2015 au Président de la République, « aucun mécanisme d'information du Président de la République et du Premier ministre n'est prévu, en cas d'anomalie dans la situation d'un membre du Gouvernement, alors qu'il serait utile qu'ils soient avertis de l'issue de cette procédure, afin de pouvoir en tirer d'éventuelles conséquences ».

Afin d'y remédier, le présent article précise que la HATVP est tenue d'avertir le Président de la République et le Premier ministre lorsqu'elle constate, à l'issue de la procédure de vérification fiscale, qu'un membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales. Si le Premier ministre est l'auteur de ce manquement, seul le Président de la République est informé.

Votre commission a souscrit à cet ajout qui permettrait au chef du Gouvernement et au chef de l'État de disposer, par une voie officielle, d'informations sur les manquements d'ordre fiscal des membres du Gouvernement et d'ainsi en tirer les conclusions sur le plan de la composition du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 14 ter sans modification.


* 75 L'article L. 3511-4-1 du code de la santé publique a été introduit par l'article 26 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* 76 Conseil constitutionnel, 29 mars 2011, n° 2011-626 DC.

* 77 Conseil constitutionnel, 25 juillet 2001, n° 2001-448 DC.

* 78 Conseil constitutionnel, 9 octobre 2013, n° 2013-675 DC.

* 79 Rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques Mézard, au nom de la commission d'enquête sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, « Un État dans l'État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler ». Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2015/r15-126-1-notice.html.