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Projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique : Rapport

22 juin 2016 : Transparence, lutte contre la corruption et modernisation de la vie économique - Rapport ( rapport - première lecture )

Rapport n° 712 (2015-2016) de M. François PILLET, fait au nom de la commission des lois, déposé le 22 juin 2016

Disponible au format PDF (2,7 Moctets)


N° 712

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

· Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 juin 2016

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, et sur la proposition de loi organique, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte,

Par M. François PILLET,

Sénateur

Tome 1 : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa, vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi, secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) :

3623, 3756, 3770, 3778, 3785, 3786, T.A. 755 et 756

Sénat :

683, 691, 707, 710, 713 et 714 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu, le mardi 21 juin 2016, M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, la commission des lois, réunie le mercredi 22 juin 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, a examiné le rapport de M. François Pillet, rapporteur, et établi son texte sur le projet de loi n° 691 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et sur la proposition de loi organique n° 683 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale, relatif à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte. La procédure accélérée a été engagée sur ces deux textes.

La commission des lois a délégué au fond à la commission des affaires économiques et à la commission des finances, saisies pour avis, l'examen des articles qui ne relevaient pas de sa compétence.

Le rapporteur a suivi deux lignes directrices en matière de prévention et de lutte contre la corruption comme de protection des lanceurs d'alerte : le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire, en s'appuyant notamment sur le parquet national financier, et le respect des règles et des procédures de droit commun, y compris en matière de sanctions, lorsqu'elles satisfont les objectifs du texte, plutôt que la création de dispositifs nouveaux.

La commission a adopté 145 amendements, dont 63 sur la proposition de son rapporteur et, pour l'essentiel au titre des articles délégués au fond, 27 sur la proposition du rapporteur de la commission des affaires économiques et 34 sur la proposition du rapporteur de la commission des finances.

S'agissant du service chargé de la prévention et de l'aide à la détection de la corruption, qu'elle a renommé Agence de prévention de la corruption, la commission a supprimé son pouvoir de sanction pour le renvoyer à la justice. Elle a par ailleurs conforté ce service dans sa mission première d'assistance et de contrôle dans la mise en place de mesures de prévention, notamment par les entreprises. Aux mêmes fins, elle a clarifié l'obligation de mise en conformité prévue par le texte pour les grandes entreprises. Elle a aussi élargi le pouvoir de recommandation et de contrôle de l'agence à l'ensemble des personnes morales publiques et privées.

Outre la mise en cohérence des dispositions pénales figurant dans le texte, la commission a veillé à la conformité procédurale et constitutionnelle de la nouvelle procédure de transaction judiciaire, applicable aux entreprises mises en cause dans des faits de corruption, permettant à la fois de réprimer de façon effective et rapide ces faits, devant la justice française - ce qui n'est pas suffisamment le cas à ce jour - plutôt que par des autorités étrangères, et de préserver l'accès des entreprises françaises aux marchés étrangers.

La commission a également précisé la définition des lanceurs d'alerte : sera lanceur d'alerte toute « personne physique qui signale, dans l'intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement dont il a eu personnellement connaissance ». Le lanceur d'alerte répondant à cette définition bénéficiera d'une protection de la loi, dans les conditions du droit commun, à condition de respecter la procédure graduée organisant le signalement de l'alerte, que la commission a précisée, faute de quoi il engagerait sa responsabilité civile et pénale. La commission a tenu à mieux équilibrer protection et responsabilité.

S'agissant de l'encadrement de l'activité des représentants d'intérêts, la commission a veillé au principe de séparation des pouvoirs, en prévoyant que chaque pouvoir public constitutionnel, dont les assemblées parlementaires, puisse fixer ses propres règles en matière de relations avec les représentants d'intérêts, un répertoire commun de ces représentants étant tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pour informer les citoyens. La loi organisera les relations des représentants d'intérêts avec les seules autorités gouvernementales, à l'exclusion des autorités locales, dans le cadre du seul processus d'élaboration de la loi et du règlement.

En matière de modernisation de la vie économique, la commission a approuvé les simplifications proposées par le texte, tout en les enrichissant des 50 mesures de simplification et de clarification du droit des sociétés qu'elle a adoptées le 1er juin 2016, à l'initiative de MM. Thani Mohamed Soilihi et André Reichardt, et des modifications qu'elle a apportées à l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, sur le rapport de M. André Reichardt.

Enfin, la commission a clarifié le dispositif permettant aux actionnaires de voter sur la rémunération des dirigeants des sociétés cotées, avec un souci d'équilibre et la perspective d'une future directive européenne sur le sujet : un vote triennal sur la politique de rémunération, un vote sur la rémunération individuelle des dirigeants après leur nomination et une délibération annuelle consultative sur cette rémunération individuelle.

La commission des lois a adopté le projet de loi et la proposition de loi organique ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

« Le Ciel fit la vertu, l'homme en fit l'apparence. »

Voltaire, La Religion naturelle.
Poème au Roi de Prusse
, 1756

Mesdames, Messieurs,

S'il comporte quelques axes forts, en matière de prévention et de lutte contre la corruption ainsi que de transparence de la vie publique et de la vie économique, le projet de loi n° 691 (2015-2016) relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique1(*) apparaît sous de nombreux aspects comme un « patchwork » disparate de mesures de nature économique ou financière - un projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, selon la formulation retenue jusque dans les années 1990, lorsque les intitulés des textes législatifs étaient plus sobres2(*).

Une telle configuration du présent projet de loi constitue d'ailleurs une incitation à y introduire de nombreuses autres dispositions diverses, comme l'illustre son examen par nos collègues députés. Comportant initialement 57 articles, le projet de loi compte désormais 172 articles à l'issue des travaux de l'Assemblée nationale, soit un exact triplement.

À cet égard, conformément à l'usage en la matière, votre commission a délégué l'examen au fond des articles qui ne relevaient pas de sa compétence à la commission des affaires économiques et à la commission des finances, saisies pour avis3(*). Pour ces articles, votre commission s'en est remise, par principe, à l'appréciation des commissions pour avis.

En matière de transparence et de lutte contre la corruption, le projet de loi est annoncé et attendu depuis longtemps. Pour autant, votre commission constate qu'il sera discuté par le Parlement dans la précipitation, compte tenu du calendrier imposé par le Gouvernement. Elle ne peut que le déplorer.

Exprimant l'intention première du Gouvernement, l'exposé des motifs du projet de loi souligne la volonté, « plus de vingt ans après la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques », dite « loi Sapin », de « réaliser de nouveaux progrès en matière de transparence et de modernisation de la vie des affaires et des relations entre acteurs économiques et décideurs publics », pour « porter la législation française en la matière aux meilleurs standards européens et internationaux ».

Deux axes sont mis en avant par l'exposé des motifs :

- « étayer la confiance des citoyens et de la société civile en l'action publique », par la création d'un service national chargé de la prévention et de l'aide à la détection de la corruption, en remplacement de l'actuel service central de prévention de la corruption (SCPC) - service renommé « Agence française anticorruption » par l'Assemblée nationale, selon une formulation ambiguë quant à ses missions -, doté d'un pouvoir propre de contrôle et de sanction, de même que par la création d'un registre des représentants d'intérêts, géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ;

- contribuer « dans le même temps à un environnement favorable à l'activité économique, le coût de la corruption pénalisant aussi bien les entreprises que le budget de l'État ».

En matière de modernisation de la vie économique, le présent projet de loi revêt les apparences d'un texte « fourre-tout » - fortement accentuées après son passage devant l'Assemblée nationale, le Gouvernement lui-même ayant contribué à son gonflement -, si bien que votre rapporteur y voit un symbole, pour ne pas dire un symptôme, de l'inflation législative si souvent décriée. La responsabilité en incombe en premier lieu au Gouvernement, qui a confectionné ce texte disparate.

Le projet de loi regroupe ainsi de nombreuses et diverses dispositions en matière économique, financière ou agricole, dont il avait pu être envisagé, pour certaines d'entre elles, à juste titre, de les présenter sous forme d'un projet de loi distinct. Sous couvert de « modernisation de la vie économique », ont ainsi été regroupés dans ce texte ou introduits par l'Assemblée nationale une multitude de sujets des plus variés, sans lien les uns avec les autres et d'importance très inégale, rappelant à votre rapporteur la récente loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dont il était co-rapporteur en 2015. Certains articles du présent texte font d'ailleurs écho à cette récente loi. À n'en pas douter, le présent texte aurait pu utilement nourrir plusieurs projets de loi sectoriels.

À la fois projet de loi agricole, projet de loi de régulation financière, de renforcement des prérogatives de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et d'adaptation de la législation financière au droit de l'Union européenne, projet de loi d'organisation des relations entre fournisseurs et distributeurs, projet de loi de développement de l'entrepreneuriat et d'assouplissement des règles d'accès aux professions artisanales, projet de loi de simplification du droit des sociétés ou encore projet de loi d'actualisation du code de la consommation, un tel texte ne contribue pas à la clarté des débats parlementaires, en raison de son manque de cohérence.

Même les dispositions les plus importantes du projet de loi, relevant pour nombre d'entre elles de la compétence de votre commission, couvrent les domaines les plus variés. Une bonne partie d'entre elles ne figuraient d'ailleurs même pas dans le texte initial déposé par le Gouvernement et certaines ne sont pas exemptes, selon votre rapporteur, d'une certaine improvisation juridique.

Outre la création d'une Agence anticorruption et d'un répertoire des représentants d'intérêts - étendu par l'Assemblée nationale aux assemblées parlementaires, au risque de méconnaître les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées -, le présent projet de loi aggrave les sanctions pénales pour les divers délits d'atteinte à la probité publique, met en place un statut général protecteur des lanceurs d'alerte, étend les prérogatives de la HATVP ou encore instaure une procédure de transaction pénale, à l'initiative du parquet, pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption.

En dépit de son objectif de modernisation de la vie économique, il crée un certain nombre de contraintes nouvelles pour les entreprises, au nom de la transparence et de la lutte contre la corruption, dans divers domaines relevant pour l'essentiel de votre commission et de la commission des finances. Votre rapporteur relève l'obligation de mettre en place des procédures internes de prévention et de détection des faits de corruption en France et à l'étranger, sous le contrôle de l'Agence anticorruption et sous peine de sanction, concernant les sociétés d'au moins 500 salariés, la possibilité pour le juge pénal de prononcer une peine dite de mise en conformité, obligeant à mettre en place, sous le contrôle de l'Agence anticorruption, de telles procédures internes, l'obligation pour les grandes sociétés de rendre public un rapport annuel sur l'impôt sur les bénéfices payé pays par pays, alors que le présent texte prévoit par ailleurs de rationaliser et de simplifier, par ordonnance, les obligations d'informations des sociétés, ou encore l'élargissement du périmètre des sociétés devant transmettre à l'administration fiscale la liste de leurs actifs incorporels et leur politique de prix de transfert, l'encadrement des rémunérations des dirigeants et l'obligation pour toutes les sociétés de publier leurs « bénéficiaires effectifs »...

Le texte semble donc répondre à des inspirations contradictoires dans ses mesures intéressant les entreprises, en créant de nombreuses obligations, tout en comportant une série de mesures de simplification et d'assouplissement. Votre rapporteur juge qu'il serait regrettable que ce texte nourrisse un climat de défiance à l'égard des entreprises, dont le comportement justifierait toutes ces nouvelles contraintes. Nos collègues Michel Delebarre et Christophe-André Frassa avaient d'ailleurs souligné, dans leur rapport d'information sur le droit des entreprises, en 2015, le risque qui peut provenir de « certaines initiatives législatives dont l'impact concret paraît relativement limité, mais dont la portée symbolique est, elle, très négative, y compris à l'égard des entreprises étrangères »4(*).

Par ailleurs, la proposition de loi organique n° 683 (2015-2016) relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte, déposée par nos collègues Bruno Le Roux et Sébastien Denaja, rapporteur du projet de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale5(*), a été jointe à l'examen du projet de loi. Cette proposition tend à confier au Défenseur des droits une nouvelle mission de protection des lanceurs d'alerte, dans le cadre du statut général évoqué supra. Elle fait également l'objet du présent rapport.

Par-delà ces critiques légitimes, votre rapporteur a voulu aborder ces textes dans un esprit constructif, car nombre de dispositions suscitent l'intérêt. Il a cherché à concilier au mieux l'amélioration de la transparence et l'efficacité dans le fonctionnement des institutions, le renforcement de la lutte contre la corruption et la compétitivité des entreprises.

Si votre commission a exprimé ses réserves quant à certaines novations juridiques, imprécisions ou interrogations constitutionnelles, elle a approuvé les objectifs généraux des deux textes soumis à son examen. En conséquence, elle a amélioré et enrichi ces textes, s'appuyant également sur ses travaux antérieurs en matière, notamment, de marchés publics et de droit des sociétés, tout en écartant ou corrigeant les dispositions qui ne lui paraissaient pas appropriées ou correctement conçues au regard de leurs finalités légitimes. Conformément aux orientations proposées par son rapporteur, votre commission a veillé au respect des prérogatives de l'autorité judiciaire, ainsi que des procédures de droit commun lorsqu'elles satisfont déjà les objectifs du texte, par préférence à la création de dispositifs nouveaux. Elle a aussi veillé à ce que le projet de loi n'ait pas pour effet de désavantager les entreprises françaises par rapport à leurs concurrentes étrangères.

Cet état d'esprit constructif comme ces points de vigilance ont ainsi pu s'exprimer lors de l'audition conjointe, par votre commission ainsi que par les deux commissions saisies pour avis, de M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, le 21 juin dernier6(*).

Votre commission a ainsi adopté avec modification le présent projet de loi et la présente proposition de loi organique.

Dans le délai très bref qui lui était imparti, votre rapporteur n'a pas été en mesure d'approfondir l'ensemble des dispositions nouvelles introduites par l'Assemblée nationale, de sorte qu'il devra prolonger sa réflexion et son analyse en vue de la séance publique sur certaines d'entre elles.

I. UN PROJET DE LOI ATTENDU DEPUIS LONGTEMPS ET DEVENU TRÈS COMPOSITE

Annoncé depuis de longs mois par le Gouvernement, le présent projet de loi est destiné à mettre la France au niveau des standards internationaux en matière de prévention et de répression de la corruption. Actuellement, en effet, la France est perçue, dans les enceintes internationales, notamment au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), comme un pays incapable de réprimer efficacement un tel phénomène, un pays dont la justice n'obtient pas de résultats crédibles en la matière.

Puisque ce projet de loi a tardé à être présenté au conseil des ministres, le Gouvernement exige à présent des assemblées, du fait de son propre retard, des délais d'examen très brefs.

Comportant 57 articles répartis en huit titres dans le texte déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, le présent projet de loi comporte 172 articles dans sa rédaction transmise au Sénat, à l'issue des travaux de l'Assemblée, soit exactement trois fois plus, dont 8 articles supprimés7(*). Votre rapporteur insiste sur le fait que nos collègues députés ont beaucoup modifié le texte.

Votre commission a délégué à la commission des affaires économiques et à la commission des finances, saisies pour avis, l'examen au fond des articles suivants, qui ne relèvent pas de sa compétence :

- les articles 25 bis A, 29 bis A, 29 bis B, 30 AA, 30 AB, 30 AC, 30 A, 30 B, 30 C, 30, 30 bis, 30 ter, 31, 31 bis A, 31 bis B, 31 bis C, 31 bis D, 31 bis E, 31 bis F, 31 bis G, 31 bis H, 31 bis, 31 ter A, 31 ter, 31 quater A, 31 quater, 31 quinquies, 31 sexies, 36, 38, 43, 43 bis, 43 ter et 54 octies à la commission des affaires économiques, soit un total de 34 articles ;

- les articles 7, 17, 18, 19, 20, 21, 21 bis A, 21 bis, 22, 22 bis A, 22 bis, 22 ter, 22 quater, 22 quinquies, 23, 23 bis, 23 ter, 25 A, 25, 25 bis B, 26, 27, 27 bis, 28, 28 bis A, 28 bis B, 28 bis C, 28 bis, 28 ter, 29, 29 bis, 29 ter, 29 quater, 32, 33, 33 bis, 34, 34 bis, 34 ter, 34 quater, 35, 37, 39, 45 bis, 45 ter, 45 quater A, 45 quater B, 50, 50 bis, 51, 52, 53, 54 bis B, 54 bis C, 55 bis et 58 à la commission des finances, soit un total de 56 articles.

Pour ces articles délégués au fond, votre commission s'en est remise, par principe, à l'appréciation des commissions saisies pour avis. Elle a conservé sa compétence sur 82 articles, peu d'entre eux faisant l'objet d'un examen pour avis par les commissions saisies pour avis : le texte comporte ainsi trois groupes d'articles sans guère de liens entre eux.

En dehors de ces articles délégués, sans compter diverses dispositions éparses, le présent projet de loi s'articule autour de plusieurs thèmes, dont les principaux sont présentés ci-après.

A. DE NOUVEAUX MOYENS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION, POUR ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ DU DROIT FRANÇAIS

Le renforcement des instruments légaux de la prévention et de la lutte contre la corruption constitue la justification première du présent projet de loi. À cette fin, il remplace le service central de prévention de la corruption (SCPC), créé par le législateur en 1993, par un nouveau service chargé de la prévention et de l'aide à la détection de la corruption, doté de pouvoirs nettement accrus de contrôle et, parfois, de sanction, et auquel nos collègues députés ont donné le nom plus ambitieux d'Agence française anticorruption.

Une nouvelle obligation de prévention de la corruption est également prévue pour les grandes entreprises, qui devront mettre en place des mesures internes de prévention et de détection, et l'arsenal pénal de répression des faits de corruption et de trafic d'influence, rendu plus sévère, voit aussi la création d'une peine dite de mise en conformité - d'inspiration anglo-saxonne - pour les entreprises condamnées pour de tels faits alors qu'elles n'auront pas mis en place de telles mesures internes.

Ce projet de loi a été élaboré dans une logique de comparaison avec les législations étrangères, certaines l'ayant même influencé - par exemple la législation américaine en matière d'obligation de conformité des entreprises ou de transaction pénale. En outre, il s'inscrit dans le cadre de la convention de l'OCDE de 1997 sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales8(*) et de la convention des Nations unies de 2003 contre la corruption, dite convention de Mérida. Toutes deux ont été ratifiées par la France.

Ce projet de loi part également du constat objectif de l'inefficacité de la justice pénale française à réprimer la corruption internationale, souligné dans le dernier rapport de suivi de l'OCDE concernant la France9(*), avec une part élevée d'affaires n'aboutissant pas et, notamment, une absence de condamnations de personnes morales. Ce rapport souligne, en particulier, que « la mise en oeuvre de l'infraction de corruption d'agents publics étrangers demeure bien en deçà des attentes formulées (...) au regard tant du poids économique de la France que de l'exposition de ses entreprises au risque de corruption transnationale », déplore « la faible proactivité des autorités dans des affaires impliquant des entreprises françaises pour des faits avérés ou présumés de corruption à l'étranger » et constate le manque d'effectivité des sanctions pénales en matière de corruption et de trafic d'influence, même si des progrès ont été accomplis en matière d'enquêtes et de poursuites. De plus, dans la mesure où la France ne met pas en oeuvre l'ensemble des recommandations formulées, le groupe de travail chargé du suivi de la convention par la France a publié en 2014 une déclaration selon laquelle la France ne met pas en oeuvre de façon convenable la convention10(*).

Cette même déclaration constatait - constat toujours valable à ce jour - qu'« aucune entreprise française n'a à ce jour fait l'objet de condamnation définitive en France du chef de corruption transnationale, alors que des condamnations de ce chef ont été prononcées à l'étranger contre des sociétés françaises ». Ce simple constat suffit à justifier le présent projet de loi, dans son volet de lutte contre la corruption.

1. La création d'une agence dédiée, dotée d'un statut hybride et d'un pouvoir de sanction

Initialement dénommée service de prévention et d'aide à la détection de la corruption, sur la proposition du Conseil d'État, compte tenu de la réalité de ses missions, l'Agence française anticorruption (articles 1er à 5) serait un service à compétence nationale placé auprès des ministres chargés de la justice et du budget. Dirigé par un magistrat judiciaire hors hiérarchie, ce service bénéficierait de certaines garanties d'indépendance, en particulier l'interdiction de recevoir ou de solliciter des instructions. Pour autant, ce service ne serait pas une autorité administrative indépendante.

Ce service disposerait de prérogatives bien plus étendues que l'actuel SCPC, notamment vis-à-vis des entreprises.

Outre un rôle de coordination administrative ainsi que d'appui aux autres administrations et d'avis aux juridictions judiciaires dans son domaine de compétence, ce service pourrait formuler des recommandations destinées à toute personne publique mais également privée. Il pourrait aussi contrôler les procédures internes mises en oeuvre par les administrations nationales et locales en vue de prévenir la corruption, de son propre chef ou à la demande du Premier ministre, d'un ministre, d'un préfet ou de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Ce service serait aussi chargé de contrôler la correcte mise en oeuvre, par les grandes entreprises concernées, de leur obligation de mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption. En cas de manquement, il pourrait leur adresser un avertissement et éventuellement, par le biais d'une commission des sanctions créée en son sein, leur enjoindre de mettre en place certaines mesures et leur infliger des sanctions pécuniaires. Ce service serait également chargé de suivre l'exécution de la peine de mise en conformité, créée par le projet de loi et à laquelle pourraient être soumises les entreprises condamnées pour corruption.

Aux fins de contrôle, les agents du service bénéficieraient d'un droit de communication, sous peine de sanctions pénales en cas d'entrave. Ils seraient évidemment soumis au secret professionnel.

Ce service serait également chargé de veiller, à la demande du Premier ministre, au respect de la loi du 26 juillet 1968 dite « de blocage »11(*) dans le cas de condamnation d'une entreprise française par un juge étranger - en particulier américain - à une peine de mise en conformité pour des faits de corruption.

Les dispositions relatives à l'agence ne sont pas codifiées.

2. De nouvelles obligations de prévention de la corruption pour les grandes entreprises, sous peine de sanction

Le présent projet de loi dispose que les sociétés d'au moins 500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires seront tenues de mettre en place des procédures internes de prévention et de détection des faits de corruption en France et à l'étranger (article 8). L'obligation n'incomberait pas à la société, mais directement à ses dirigeants personnes physiques. Une obligation similaire est prévue pour les établissements publics à caractère industriel et commercial.

Ce dispositif s'inspire de mécanismes similaires existant en droit anglo-saxon, concernant la conformité à des standards communs. Toutefois, la notion anglo-saxonne de « compliance » excède largement le domaine de la corruption et les standards à respecter sont loin de résulter uniquement de la loi.

Relativement intrusive dans l'organisation interne de la société, une telle obligation recouvrirait une série de mesures énumérées de façon précise par le projet de loi : code de conduite, formation des cadres, dispositif d'alerte interne, cartographie des risques, procédures d'évaluation des clients et des fournisseurs de premier rang, ainsi que des intermédiaires, procédures de contrôle comptable et procédures disciplinaires

Ainsi que cela a été indiqué supra, le respect de cette obligation serait contrôlé par l'Agence française anticorruption. Son directeur pourrait adresser un avertissement en cas de manquement et saisir la commission des sanctions, laquelle pourrait enjoindre à la société d'adapter ses procédures internes et, le cas échéant, infliger une sanction pécuniaire. Le projet de loi fait ainsi le choix d'instaurer un dispositif spécifique de sanction administrative.

Ce dispositif de conformité mêle obligation, responsabilité et sanction pour les sociétés et pour leurs dirigeants. L'obligation incombe en premier lieu aux dirigeants personnellement, mais les sanctions peuvent être infligées à la société. Votre rapporteur relève aussi que ce dispositif, qui semble concerner toutes les sociétés commerciales, n'est pas codifié.

Par ailleurs, l'obligation pour les entreprises d'au moins 50 salariés de mettre en place des procédures internes de recueil des alertes, dans le régime général des lanceurs d'alerte présenté infra, pourra servir aux alertes concernant des risques ou des faits de corruption ou de trafic d'influence.

En complément de la nouvelle obligation de conformité en matière de prévention de la corruption, le projet de loi instaure une nouvelle peine de mise en conformité, que le juge pénal peut prononcer à l'encontre d'une personne morale condamnée pour des faits de corruption (article 9). Complémentaire, cette peine pourrait se cumuler avec les amendes encourues. Elle consiste en l'obligation de mettre en oeuvre un programme de mise en conformité, dont le contenu correspond aux obligations de conformité déjà prévues par le texte, pour une durée maximale de cinq ans, sous le contrôle de l'Agence française anticorruption et d'experts qu'elle désigne aux frais de la personne condamnée.

Toutefois, il paraît étrange à votre rapporteur de prévoir le contrôle de l'exécution d'une sanction pénale par une autorité administrative plutôt que par l'institution judiciaire. Au demeurant, le texte prévoit à tout le moins que l'agence doit rendre compte annuellement au procureur de la République de l'exécution de la peine.

En complément du suivi de la « loi de blocage » par l'Agence française anticorruption, ce dispositif de peine de mise en conformité doit permettre de faire en sorte que les entreprises françaises, en cas de corruption, ne soient pas prioritairement soumises au droit étranger, par exemple au « monitoring » qui être décidé par les autorités américaines, mais bien au droit de leur nationalité - objectif que votre commission ne peut que partager.

3. Le renforcement du dispositif pénal, l'aggravation des sanctions et l'instauration d'une nouvelle forme de transaction pénale pour les sociétés mises en cause pour des faits de corruption

En vue d'accroître la répression des divers délits d'atteinte à la probité publique, le projet de loi aggrave les sanctions encourues et renforce les moyens d'enquête (articles 10 à 12 quater) : extension de la peine complémentaire de publication des condamnations pénales, application de plein droit de la peine complémentaire d'inéligibilité, sauf décision contraire du juge, alourdissement de certaines sanctions, notamment pour les infractions commises en bande organisée, attribution au parquet national financier d'une compétence exclusive pour les faits de corruption et de trafic d'influence, possibilité de recourir aux techniques renforcées d'enquête pour les faits de prise illégale d'intérêts, de détournement de bien public et de corruption d'agents privés (surveillance, infiltration, écoutes...). Ces dispositions ne semblent pas toutes cohérentes ou même justifiées selon votre rapporteur.

Pour autant, paradoxalement, le projet de loi instaure un mécanisme de transaction pénale, inspiré du droit anglo-saxon, pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption (article 12 bis). Sous la dénomination de « convention judiciaire d'intérêt public », ce mécanisme a été introduit dans le texte par l'Assemblée nationale, alors que le Conseil d'État l'avait disjoint de l'avant-projet de loi, en raison d'objections d'ordre constitutionnel.

Réelle novation compte tenu de l'absence de reconnaissance des faits délictueux par la personne mise en cause, ce mécanisme destiné aux seules personnes morales ne pourrait être engagé qu'à l'initiative du parquet. Cette transaction pourrait comporter le paiement d'une amende, dans la limite de 30 % du chiffre d'affaires, l'obligation de se soumettre à un programme de mise en conformité, sous le contrôle de l'Agence française anticorruption, ainsi que la réparation des dommages causés lorsque la victime des faits est identifiée. La convention devrait être validée par le juge, après audition de la victime, et serait ensuite publiée par l'agence.

Ni l'acceptation de cette convention ni sa validation n'emporteraient pour la société déclaration de culpabilité pour les faits reprochés. Cette absence de déclaration de culpabilité, sans effet en droit interne, permettra à l'étranger de justifier de l'absence de condamnation pénale pour corruption et d'éviter de ce fait toute restriction d'accès à certains marchés, notamment aux États-Unis. Le texte prévoit néanmoins que les dirigeants de la société demeureraient pénalement responsables. En outre, si l'exécution de la convention éteint l'action publique, elle n'interdit pas à la victime de demander la réparation de son préjudice en engageant la responsabilité de la société devant le juge civil.

D'un point de vue procédural, la rédaction de ce dispositif nouveau s'inspire assez largement du mécanisme de composition pénale, applicable aux personnes physiques ayant commis des délits punis d'une peine d'amende ou d'une peine d'emprisonnement de cinq ans au plus. Il s'en écarte toutefois sur un point : alors que, dans la composition pénale, la personne physique mise en cause reconnaît avoir commis un délit, dans la « convention judiciaire d'intérêt public », la société est simplement mise en cause, aucun élément n'attestant de la reconnaissance de la commission de délits, alors même que l'exécution de la convention éteint l'action publique pour les faits en cause. Des interrogations juridiques subsistent donc, en l'état de la rédaction, selon votre rapporteur.

B. LA CRÉATION D'UN STATUT GÉNÉRAL DES LANCEURS D'ALERTE

Alors que le projet de loi ne comportait initialement qu'une disposition ponctuelle concernant le financement de la protection des lanceurs d'alerte en matière de corruption par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) et la création d'un dispositif d'alerte dans le domaine financier, auprès de l'Autorité des marchés financiers et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (articles 6 et 7), l'Assemblée nationale a introduit dans le texte un statut général des lanceurs d'alerte, voulant se situer dans le prolongement de l'étude rendue sur cette question par le Conseil d'État en février 2016 (articles 6 A à 6 G), assorti d'un régime de protection sous l'égide du Défenseur des droits, en substitution de divers régimes sectoriels d'alerte. Ces dispositions ne sont pas codifiées.

En premier lieu, le projet de loi définit le lanceur d'alerte comme une personne qui révèle, « dans l'intérêt général et de bonne foi », un crime ou un délit, un manquement « grave » à la loi ou au règlement ou des faits présentant « des risques ou des préjudices graves » pour l'environnement, la santé publique ou la sécurité publique. Tout lanceur d'alerte bénéficierait de règles d'anonymat et de confidentialité, de l'interdiction de toute mesure discriminatoire ou sanction à son encontre du fait de l'alerte, ainsi que d'une immunité pénale pour toute divulgation d'un secret protégé par la loi, sauf secret de la défense nationale, secret médical et secret professionnel de l'avocat. En cas de perte d'emploi du fait de l'alerte, le conseil de prud'hommes ou le juge administratif, selon le cas, pourrait enjoindre à l'employeur de réintégrer le lanceur d'alerte.

La procédure de l'alerte serait aussi unifiée. Le lanceur d'alerte devrait d'abord s'adresser à une « personne de confiance désignée par l'employeur », étant précisé que toute personne morale publique ou privée d'au moins 50 salariés, toute administration et toute collectivité territoriale, incluant les communes de plus de 10 000 habitants et leurs établissements publics, serait tenue de mettre en place en son sein un dispositif de recueil des alertes. À défaut de dispositif spécifique, le lanceur d'alerte devrait s'adresser à son supérieur hiérarchique ou son employeur. En l'absence de « suite (...) dans un délai raisonnable », il pourrait s'adresser, au choix, à l'autorité administrative ou judiciaire, au Défenseur des droits, mais aussi aux instances représentatives du personnel ou encore à une association déclarée depuis plus de cinq ans, sans que soit précisée la mission de chacune de ces instances en cas d'alerte. S'il n'y a toujours pas de « prise en compte » de l'alerte, celle-ci peut être rendue publique par son auteur, c'est-à-dire communiquée à la presse. Le texte ajoute que l'alerte peut également être rendue publique « en cas d'urgence », sans davantage de précision.

Le projet de loi crée, en outre, un délit d'entrave au droit d'alerte, puni d'un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, peines aggravées en cas d'entrave en bande organise avec violences.

Votre rapporteur s'étonne de l'imprécision de nombre de dispositions du régime ainsi adopté, outre le caractère disproportionné de la protection et de l'immunité pénale accordés ainsi que des sanctions pénales encourues, compte tenu des préjudices graves pouvant être causés aux tiers du fait de l'alerte, même lancée de bonne foi.

Assorti de la proposition de loi organique, le projet de loi attribue au Défenseur des droits une mission de reconnaissance, d'orientation, de soutien financier - avec une avance des frais de procédure en cas de litige résultant d'une sanction ou mesure discriminatoire à l'encontre du lanceur d'alerte ainsi qu'une aide financière de « réparation des dommages moraux et financiers » du fait de l'alerte pour son auteur - et de protection des lanceurs d'alerte et prévoit la création auprès du Défenseur d'un collège dédié aux lanceurs d'alerte.

C. LA MISE EN PLACE D'UN RÉPERTOIRE COMMUN DES REPRÉSENTANTS D'INTÉRÊTS

Initialement, le projet de loi instaurait un registre des représentants d'intérêts pour le Gouvernement et ses administrations, ainsi que pour les autorités administratives indépendantes, géré par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), puisque les assemblées s'étaient déjà dotées de leurs propres registres des groupes d'intérêts, assortis d'obligations spécifiques (articles 13 et 13 bis). En d'autres termes, il s'agissait pour le Gouvernement de combler son retard en matière de relations avec les représentants d'intérêts, par rapport aux assemblées, alors que le processus législatif est beaucoup plus transparent au sein de celles-ci qu'au sein de l'exécutif (publication des rapports législatifs, assortis de la liste des auditions, et des amendements, publication des comptes rendus des réunions de commission, publicité de la séance...).

Toutefois, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité créer un registre commun des représentants d'intérêts, englobant les assemblées parlementaires, le Président de la République et le Conseil constitutionnel, au risque de méconnaître les principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'autonomie des assemblées. Elle a aussi étendu le registre aux responsables d'un exécutif local, aux membres de leur cabinet et aux cadres territoriaux.

À cet égard, lors de sa récente audition le 15 juin par votre commission, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, a fait connaître ses observations et ses réserves sur le texte adopté par l'Assemblée nationale12(*).

Toute personne répondant à la définition du représentant d'intérêts établie par le présent texte - c'est-à-dire dont l'activité a pour finalité d'influer sur une décision en entrant en relation avec les décideurs publics chargés de la prendre ou leurs collaborateurs - serait tenu de s'inscrire auprès de la HATVP, de lui transmettre un certain nombre d'éléments d'information, dont un bilan d'activité semestriel chiffré. Ces informations seraient publiées par la HATVP dans le cadre d'un répertoire numérique.

Le projet de loi détermine la liste des obligations déontologiques que les représentants d'intérêts devraient respecter, sous le contrôle de la HATVP. Tout manquement par un représentant d'intérêts enregistré pourrait faire l'objet d'une sanction pécuniaire par la HATVP, dans la limite de 50 000 euros, ainsi que d'une sanction d'interdiction temporaire d'activité. La HATVP pourrait aussi « adresser tout conseil » à une personne qui a accepté d'entrer en relation avec un représentant d'intérêts méconnaissant ses obligations.

S'agissant de l'extension du registre aux assemblées, le texte adopté par nos collègues députés dispose que le bureau de chaque assemblée détermine les règles applicables aux représentants d'intérêts, sous le contrôle de l'organe interne chargé de la déontologie parlementaire. En cas de manquement de la part d'un représentant d'intérêts, le président de chaque assemblée pourrait, s'il le souhaite, saisir la HATVP aux fins de sanction, après avis du bureau.

Votre rapporteur estime toutefois que le texte adopté par l'Assemblée nationale laisse entière la question du respect du principe constitutionnel d'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels, à commencer par les assemblées parlementaires.

En outre, à la faveur de l'examen de ce texte, l'Assemblée nationale a voulu étendre les prérogatives de la HATVP (articles 14 bis B à 14 ter) : droit d'accès de ses agents aux fichiers de l'administration fiscale, publicité des avis d'incompatibilité concernant l'exercice d'une activité privée par un ministre ou par le détenteur d'un exécutif local, information du Premier ministre en cas de manquement d'un ministre à ses obligations fiscales...

D. LE CONTRÔLE DE LA RÉMUNÉRATION DES DIRIGEANTS DES SOCIÉTÉS COTÉES PAR LES ACTIONNAIRES

Alors que le texte initial ne comportait aucune disposition à ce sujet, l'Assemblée nationale a introduit en commission un dispositif, profondément remanié en séance, visant à soumettre au vote des actionnaires la rémunération individuelle des dirigeants des sociétés cotées (article 54 bis). Cette initiative se veut une réponse à la controverse récente à la suite du rejet par les actionnaires, sans suite, de la rémunération de M. Carlos Ghosn, président de Renault13(*), qui démontrerait l'insuffisance de l'autorégulation des sociétés.

Toutefois, votre rapporteur relève certaines incohérences ou, tout au moins, contradictions dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, en raison sans doute des conditions dans lesquels s'est tenu le débat en séance publique. L'assemblée générale ordinaire voterait chaque année sur la rémunération des dirigeants, aucun élément de rémunération ne pouvant être versé sans un vote positif des actionnaires, sauf la rémunération fixe. Le texte n'est toutefois pas clair concernant les rémunérations pouvant être versées. En outre, les règles concernant les sociétés à direction générale et conseil d'administration et celles à directoire et conseil de surveillance sont manifestement contradictoires. Le vote des actionnaires devrait être éclairé par un rapport spécial du conseil, précisant les différents éléments de rémunération ainsi que les critères retenus pour leur détermination.

Sans remettre en cause le bien-fondé de cette initiative législative de nos collègues députés, votre rapporteur juge nécessaire d'en revoir l'entière rédaction, afin de lui substituer un dispositif plus clair et lisible, cohérent avec le texte de la future directive européenne devant intervenir dans ce domaine.

E. UNE NOUVELLE SÉRIE DE MESURES DE SIMPLIFICATION DU DROIT DES ENTREPRISES

Le présent projet de loi comporte une série de nouvelles mesures de simplification du droit des entreprises, dans le code de commerce, d'importance inégale, la plupart étant prévues par voie d'ordonnance (articles 40, 41, 42, 45, 46, 47 et 48). Quelques dispositions additionnelles inégales ont été ajoutées par l'Assemblée nationale (articles 44 bis, 44 ter, 45 quater, 46 bis et 47 bis).

Sont concernés, entre autres, le régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), les cas de recours à un commissaire aux apports, la simplification et la rationalisation des obligations de publication des sociétés anonymes, la dématérialisation des assemblées générales d'actionnaires des sociétés anonymes, l'assouplissement de certaines règles concernant la société par actions simplifiée ou encore la possibilité pour les associés minoritaires d'une société à responsabilité limitée de faire inscrire des sujets à l'ordre du jour de l'assemblée. Comme toute démarche de simplification, elle n'échappe pas à une impression de pointillisme, mais votre rapporteur, dans la continuité des travaux de votre commission des lois, considère ces mesures intéressantes.

En outre, votre rapporteur relève qu'une partie de ces mesures reprend certaines mesures préconisées par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, dès 2014, et adoptées par votre commission le 1er juin dernier, dans la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, sur le rapport de notre collègue André Reichardt14(*). Il en est ainsi, par exemple, de la dématérialisation des assemblées générales ou de l'assouplissement de certaines règles concernant la société par actions simplifiée.

Par ailleurs, le projet de loi comporte plusieurs dispositions conçues pour assouplir les règles d'accès aux professions artisanales (articles 38 et 43), dont l'examen au fond a été délégué à la commission des affaires économiques. Ces dispositions ont été très largement revues par l'Assemblée nationale.

F. L'ACHÈVEMENT DE LA CODIFICATION DU DROIT DE LA COMMANDE PUBLIQUE

Alors qu'ont été prises au cours des derniers mois deux ordonnances concernant, respectivement, les marchés publics et les contrats de concession15(*), le présent projet de loi tend à achever l'oeuvre nécessaire de codification du droit de la commande publique, en sollicitant à cette fin une habilitation en vue de créer un code de la commande publique, à droit constant, qui regrouperait les dispositions issues de ces ordonnances (article 16). Les deux ordonnances sont également ratifiées (articles 16 bis et 16 ter). Cette démarche reconnaît définitivement la compétence du législateur en matière de commande publique.

Votre commission approuve cette démarche, qui ne peut qu'améliorer l'accessibilité du droit de la commande publique, auparavant dispersé entre un grand nombre de textes, notamment pour les élus locaux. Sous réserve de la nécessité de transposer des textes européens, l'ensemble de cette démarche se fait à droit presque constant, votre commission y ayant veillé, puisqu'elle avait encadré le texte d'habilitation de l'ordonnance relative aux marchés publics16(*). De ce fait, dans une matière aussi importante, l'inconvénient du recours aux ordonnances, voulu par le Gouvernement, s'avère plus limité.

À cet égard, votre rapporteur rappelle que, sur le rapport également de notre collègue André Reichardt, votre commission a examiné le projet de loi de ratification de l'ordonnance relative aux marchés publics, le 16 mars dernier, en tenant compte de ses travaux antérieurs sur ce sujet et en y apportant d'utiles modifications17(*).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : APPROUVER LES OBJECTIFS DU TEXTE, TOUT EN VEILLANT À SA COHÉRENCE AVEC LES PRINCIPES CONSTITUTIONNELS ET LE DROIT COMMUN

Tout en approuvant les objectifs généraux du présent projet de loi et de la présente proposition de loi organique, votre commission a toutefois adopté 145 amendements, dont 63 à l'initiative de son rapporteur et 61 à l'initiative des rapporteurs pour avis, pour l'essentiel au titre des articles délégués au fond.

Sur les 82 articles qu'elle a conservés au fond, votre commission des lois a maintenu la suppression de 7 d'entre eux, sans en rétablir aucun, et en a supprimé 29 de plus, dont bon nombre ne présentaient aucun lien direct ou indirect avec le texte. Elle a créé un nombre limité de 4 articles additionnels, dans le seul domaine de la simplification du droit des sociétés. Ainsi, dans son champ de compétence, votre commission a réduit le nombre d'articles à 50.

Contribuant à l'établissement du texte par votre commission, les deux commissions saisies pour avis ont, quant à elles, été à l'origine de l'adoption par votre commission de 64 amendements : 29 pour la commission des affaires économiques, dont 27 de son rapporteur, et 35 pour la commission des finances, dont 34 de son rapporteur et dont 2 articles additionnels.

Au total, le texte adopté par votre commission maintient la suppression de 8 articles, en supprime 42 et ajoute seulement 6 articles additionnels. Le nombre d'articles est ainsi réduit à 128, contre 164 dans le texte transmis au Sénat, compte non tenu des 8 articles supprimés par l'Assemblée nationale.

Votre commission a approuvé les deux lignes directrices proposées par son rapporteur, en matière de prévention et de lutte contre la corruption ainsi que de protection des lanceurs d'alerte : le respect des prérogatives de l'autorité judiciaire, notamment en matière de sanction, et le respect des procédures de droit commun, lorsqu'elles satisfont les objectifs du texte, plutôt que la création de dispositifs nouveaux.

A. CONSOLIDER LES MISSIONS ESSENTIELLES DE LA NOUVELLE AGENCE CHARGÉE DE LA PRÉVENTION DE LA CORRUPTION

Votre commission a renommé le service chargé par le projet de loi de prévenir et d'aider à détecter les faits de corruption « Agence de prévention de la corruption », par préférence à « Agence française anticorruption », afin de mieux rendre compte de la réalité de ses missions, et ce d'autant qu'elle a supprimé son pouvoir de sanction en cas de manquement des grandes entreprises à leur nouvelle obligation de conformité. Lui attribuer un pouvoir de sanction créerait une contradiction dans ses missions, alors qu'elle doit être reconnue d'abord pour son rôle de d'accompagnement et d'expertise pour les entreprises afin de mettre en place des dispositifs internes efficaces de prévention de la corruption.

En outre, de façon cohérente, votre commission a conforté cette agence dans sa mission première d'assistance et de contrôle dans la mise en place de mesures internes de prévention et a élargi ses prérogatives de recommandation et de contrôle à l'ensemble des personnes morales publiques et privées, y compris les associations, de façon à ce qu'aucun secteur ne soit exclu de l'exigence de prévention de la corruption, même si les entreprises restent les premières concernées par cette exigence. Aux mêmes fins, votre commission a clarifié la nouvelle obligation de mise en conformité applicable aux grandes entreprises de plus de 500 salariés.

B. RÉÉQUILIBRER PROTECTION ET RESPONSABILITÉ DANS LE RÉGIME DES LANCEURS D'ALERTE, DANS LE RESPECT DU DROIT COMMUN

Après un débat approfondi, votre commission a précisé la définition comme la responsabilité du lanceur d'alerte : sera lanceur d'alerte toute « personne physique qui signale, dans l'intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement dont il a eu personnellement connaissance ». À condition de respecter la procédure graduée organisant le signalement de l'alerte, le lanceur d'alerte répondant à cette définition bénéficierait d'une protection de la loi, faute de quoi il engagerait sa responsabilité civile et pénale. La protection du lanceur d'alerte serait assurée selon les règles du droit commun, notamment en cas de mesure de représailles : les dispositions prévues par le projet de loi sont, en effet, en partie inutiles, dès lors que des règles de droit commun trouvent à s'appliquer, par exemple en cas de discrimination au titre de l'alerte lancée ou d'indemnisation par la justice.

Votre commission a clarifié et précisé la procédure graduée destinée à encadrer le signalement de l'alerte, d'abord devant le supérieur hiérarchique ou l'employeur, puis devant l'éventuel référent désigné par l'employeur, ensuite devant l'autorité administrative ou judiciaire. La révélation publique de l'alerte ne pourrait intervenir que si aucune de ces étapes, précisément définies par votre commission, ne permet de la traiter utilement.

Votre commission a également supprimé le financement des lanceurs d'alerte par le Défenseur des droits, considérant cette mission comme étrangère à celles que lui confie la Constitution et comme lui imposant de prendre parti pour tout lanceur d'alerte et d'instruire le fond de la question posée par l'alerte. Par conséquent, elle a également supprimé le collège créé par la proposition de loi organique, auprès du Défenseur des droits, pour la protection des lanceurs d'alerte. Ainsi, le Défenseur serait chargé d'une mission d'orientation au cours de la procédure graduée d'alerte, afin que le lanceur d'alerte puisse s'adresser à l'autorité la plus compétente pour traiter son alerte. En cas de discrimination du lanceur d'alerte, il pourrait exercer ses prérogatives habituelles en matière de protection des personnes victimes de discrimination.

L'objectif de votre commission est de mieux équilibrer protection et responsabilité, en veillant à un meilleur équilibre entre la possibilité de lancer une alerte légitime et la préservation des intérêts des tiers visés par l'alerte, afin de pallier les risques résultant d'une alerte illégitime ou infondée. En outre, les personnes morales ne pourraient pas être considérées elles-mêmes comme lanceurs d'alerte, sans préjudice de leur éventuel rôle dans l'accompagnement des lanceurs d'alerte.

C. MIEUX RESPECTER L'AUTONOMIE PARLEMENTAIRE, DANS LE CADRE D'UN RÉPERTOIRE COMMUN DES REPRÉSENTANTS D'INTÉRÊTS

Sans remettre en cause le principe d'un répertoire commun, dont la publication serait assurée par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) pour informer les citoyens, votre commission a veillé au respect du principe de séparation des pouvoirs, en prévoyant que chaque pouvoir public constitutionnel, dont les assemblées parlementaires, puisse fixer ses propres règles en matière de relations avec les représentants d'intérêts. Ainsi modifié, le projet de loi se limite à rendre plus transparentes les relations des représentants d'intérêts avec les seules autorités gouvernementales et administratives centrales.

Compte tenu de l'objectif recherché, votre commission a recentré ce dispositif sur le seul processus d'élaboration de la loi et du règlement, estimant que l'étendre à toute décision publique serait disproportionné et ne présenterait pas toujours d'intérêt. Dans un même souci de cohérence et de proportionnalité, votre commission a considéré que le répertoire ne devait pas concerner les relations des représentants d'intérêts avec les exécutifs locaux, sauf à rendre très difficile en pratique le respect et le contrôle des obligations incombant aux représentants d'intérêts. De même, elle a simplifié et renvoyé à l'appréciation de la HATVP le détail de ces obligations, en se bornant à fixer des principes, en particulier en matière déontologique.

Votre commission a explicité l'obligation de s'inscrire au répertoire pour les personnes répondant à la définition du représentant d'intérêts. Elle a également supprimé le pouvoir de sanction que l'Assemblée nationale avait attribué, de manière inédite, à la HATVP, au profit de sanctions pénales visant à réprimer les manquements des représentants d'intérêts.

D. CLARIFIER ET PROPORTIONNER LES MÉCANISMES DE SANCTION EN MATIÈRE DE PRÉVENTION ET DE RÉPRESSION DE LA CORRUPTION, DANS LE RESPECT DU RÔLE DE L'AUTORITÉ JUDICIAIRE

En matière de transparence comme de prévention et de répression de la corruption, votre commission a préféré conforter l'autorité judiciaire dans sa mission, à laquelle doit participer le parquet national financier, créé en 2013, de façon éminente, plutôt qu'instaurer des dispositifs spécifiques de sanction.

Ainsi, votre commission a supprimé le pouvoir de sanction de l'Agence de prévention de la corruption à l'encontre des entreprises qui ne mettraient pas en oeuvre correctement leur obligation de conformité, préférant recourir aux mécanismes habituels du droit des sociétés, en l'espèce l'injonction de faire sous astreinte, prononcée par le juge judiciaire. De plus, en raison de son caractère progressif, l'astreinte apparaît plus efficace que la sanction administrative pour inciter les sociétés concernées à mettre en place des mesures internes suffisantes de prévention et de détection des faits de corruption.

Suivant la même logique, votre commission a supprimé le pouvoir de sanction dévolu à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), à l'encontre des représentants d'intérêts ne respectant les obligations mises à leur charge par la loi. La HATVP ne dispose d'ailleurs à ce jour d'aucun pouvoir de sanction : il n'apparaît pas souhaitable de lui en attribuer un. En cas de manquement, il appartiendrait à la HATVP de saisir le parquet afin que soit prononcée une peine d'amende.

En matière d'indemnisation des lanceurs d'alerte en cas de préjudice subi du fait de l'alerte comme en matière de responsabilité civile et pénale des lanceurs d'une alerte infondée, votre commission s'en est, là encore, remis au droit commun. Il appartient au juge judiciaire d'apprécier la légitimité de l'alerte, d'indemniser le lanceur d'alerte légitime en cas de représailles à son encontre du fait de l'alerte, s'il y a lieu de façon provisionnelle - et non au Défenseur des droits - et de mettre en cause sa responsabilité civile ou pénale en cas d'alerte illégitime ayant causé un préjudice à des tiers.

Plus globalement, s'agissant des diverses dispositions pénales du texte, votre commission a préféré s'en tenir aux règles de droit commun, plutôt que d'innover inutilement, par exemple en matière de suivi de la peine de mise en conformité pour une entreprise condamnée pour des faits de corruption. Elle a également veillé à la proportionnalité des peines prévues et à la cohérence de l'échelle des peines.

En outre, votre commission a veillé à la conformité procédurale et constitutionnelle de la nouvelle procédure de transaction judiciaire, en précisant et en ajustant certaines étapes de son déroulement, notamment concernant l'office du juge chargé de valider la transaction, l'indemnisation de la victime ou encore la suspension de la prescription de l'action publique pendant toute la durée de l'exécution de la transaction.

E. CONTRIBUER À UNE PLUS GRANDE SIMPLIFICATION DU DROIT DES SOCIÉTÉS

En matière de modernisation de la vie économique, votre commission a approuvé les simplifications du droit des sociétés proposées par le texte, tout en les enrichissant des mesures de simplification et de clarification du droit des sociétés qu'elle a adoptées, le 1er juin dernier, dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue Thani Mohamed Soilihi, sur le rapport de notre collègue André Reichardt18(*). Les auditions de votre rapporteur ont, en effet, démontré l'utilité à intégrer ces mesures, évoquées supra.

Votre rapporteur se réserve la possibilité, en vue de la séance publique, de proposer la transformation de certaines habilitations délimitées et n'appelant pas de longues concertations préalables en modifications directes du droit des sociétés, afin d'accélérer l'application des mesures concernées.

Par ailleurs, votre commission a clarifié le dispositif permettant aux actionnaires de voter sur la rémunération des dirigeants des sociétés cotées, avec un souci d'équilibre et de prévisibilité pour les dirigeants, sans que puisse être remises en cause les rémunérations déjà versées, et dans la perspective d'une future directive européenne sur le sujet. Votre commission a distingué chronologiquement trois étapes : un vote de l'assemblée générale ordinaire tous les trois ans sur la politique de rémunération, un vote sur la rémunération individuelle des dirigeants à la première assemblée après leur nomination et une délibération annuelle consultative sur cette rémunération individuelle.

F. POURSUIVRE LA MISE EN COHÉRENCE DU DROIT DE LA COMMANDE PUBLIQUE

Approuvant la création par ordonnance, à droit constant, d'un code de la commande publique, votre commission a complété le projet de loi avec les modifications qu'elle avait déjà adoptées sur le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, sur le rapport de notre collègue André Reichardt19(*). Ces modifications visaient à trouver un meilleur équilibre entre les marchés allotis, d'une part, et les marchés globaux et de partenariat, d'autre part, tout en laissant aux personnes publiques suffisamment d'outils pour mener une politique d'achats efficace.

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique et la proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte ainsi modifiés.

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
TITRE IER - DE LA LUTTE CONTRE LES MANQUEMENTS À LA PROBITÉ
CHAPITRE IER - De l'Agence de prévention de la corruption

Le chapitre Ier du projet de loi décrit l'organisation du service de prévention de la corruption créé par la présente loi, renommé « Agence française anticorruption » par la commission des lois de l'Assemblée nationale. Par cohérence avec ses missions, votre commission a retenu l'appellation d'« Agence de prévention de la corruption » et a, en conséquence, adopté l'amendement COM-142 de votre rapporteur modifiant l'intitulé de ce chapitre.

Votre commission a adopté l'intitulé du chapitre Ier ainsi modifié.

Article 1er - Création de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 1er du projet de loi vise à instituer un service à compétence nationale chargé de prévenir les faits de corruption et d'aider à leur détection, remplaçant le service central de prévention de la corruption.

Ce service serait à la fois placé auprès du ministre de la justice et du ministre chargé du budget et aurait vocation à remplacer le service central de prévention et de la corruption, créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 199320(*). L'inscription dans la loi d'un service national, qui relève en principe d'un décret simple, se justifie principalement en raison du pouvoir de l'agence de contrôler les procédures de prévention de la corruption au sein des collectivités territoriales. En effet, le principe de libre administration exige l'intervention du législateur.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a proposé de nommer ce service « Agence française anticorruption ».

Votre rapporteur approuve la création de cette agence, qui répond aux principaux critères identifiés dans l'étude annuelle du Conseil d'État sur les agences21(*), à savoir la « nécessité d'une expertise distincte de celle rencontrée dans les services de l'État » (critère de l'expertise), « le caractère prépondérant des partenariats avec les acteurs de la société civile pour la mise en oeuvre d'une politique publique » (critère du partenariat) et « l'utilité de la spécialisation dans des tâches de gestion à grande échelle » (critère de l'efficience). Il s'est néanmoins interrogé sur la pertinence de la forme juridique d'un service à compétence nationale alors même qu'un établissement public offrirait une plus grande autonomie budgétaire22(*).

Votre rapporteur a été particulièrement attentif à la difficulté soulevée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi23(*) quant à la qualification retenue pour l'agence « susceptible de créer une confusion avec la compétence des autorités judiciaires pour constater des infractions ». En effet, si le service peut aider à la prévention et à la détection de la corruption, il n'est pas à proprement parler un service de répression « anticorruption » et ne saurait être confondu avec un service d'enquête à l'instar de l'office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales.24(*)

Les délits entrant dans le champ de compétence de l'agence


· Le délit de corruption constitue en l'abus ou l'utilisation monnayée d'une fonction ou d'une influence, à des fins privées.

La corruption passive est le fait pour un agent compétent d'accepter un avantage indu pour accomplir ou ne pas accomplir ses fonctions (article 432-11 du code pénal).

La corruption active est le fait de proposer de rémunérer un agent compétent pour qu'il réalise ou ne réalise pas tel acte (article 433-1 du code pénal).


· Le délit de trafic d'influence trouve à s'appliquer dans le cadre d'une relation où une personne monnaye son influence sur une autorité publique à un tiers.

Le trafic d'influence passif (article 432-11 du code pénal) réprime le fait de céder à des sollicitations de trafic d'influence tandis que le trafic d'influence actif (article 433-2 du code pénal) concerne la personne sollicitant un avantage en échange de son influence.


· Le délit de concussion (article 432-10 du code pénal) consiste à exiger ou à percevoir des sommes indues ou qui excèdent ce qui est dû.


· Le délit de prise illégale d'intérêt (article 432-12 du code pénal) réprime le fait de prendre ou de conserver un intérêt dans une entreprise ou une opération dont elle a la charge d'assurer l'administration, la surveillance ou encore le paiement.


·
Le délit de détournement de fonds publics (articles 432-15 et 432-16 du code pénal) est constitué par le détournement ou la soustraction de biens ou de fonds publics.


·
Le délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal) sanctionne le fait de procurer un avantage injustifié à autrui en méconnaissance des dispositions relatives à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics ou les délégations de service public.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à clarifier les missions de l'agence qui « aide à la prévention et à la détection des faits de corruption » et par conséquent, à la nommer « Agence de prévention de la corruption ».

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - Direction de l'Agence de prévention de la corruption par un magistrat judiciaire hors hiérarchie

L'article 2 du projet de loi vise à organiser la composition et la direction de l'Agence de prévention de la corruption.

Le présent article prévoit la direction de l'agence par un magistrat hors hiérarchie de l'ordre judiciaire nommé par décret du Président de la République pour une durée de six ans non renouvelable.

Soumis au secret professionnel, le directeur de l'agence ne pourrait ni recevoir ni solliciter d'instruction de la part du Gouvernement ou d'une autorité administrative pour ses missions d'assistance à la mise en oeuvre de la peine de mise en conformité (cf. infra) ou d'audit des personnes morales de droit privé ou public (cf. infra). La commission des lois de l'Assemblée nationale a étendu, à l'initiative de son rapporteur, cette interdiction à l'ensemble des membres de l'agence. Cette interdiction a néanmoins été supprimée en séance publique par l'adoption d'un amendement du Gouvernement soulignant les difficultés d'application d'un tel dispositif au regard du principe hiérarchique exercé par le directeur de l'agence sur ses agents.

Afin de renforcer l'indépendance de la direction de l'agence, la commission des lois a également adopté le caractère inamovible de la fonction de directeur, sauf démission expresse ou empêchement. En séance publique, un amendement du Gouvernement a été déposé, puis retiré, afin de supprimer cette quasi-inamovibilité du directeur de l'agence, une telle garantie pouvant être contraire à l'article 20 de la Constitution s'agissant d'un service administratif. Votre rapporteur partage les doutes du Gouvernement sur la constitutionnalité d'un tel dispositif. En conséquence et à l'initiative de votre rapporteur, votre commission n'a pas supprimé le caractère quasi-inamovible de la fonction mais a adopté un amendement COM-144 permettant de mettre fin aux fonctions du directeur en cas de « manquement grave ».

Le présent article précise également la composition de la commission des sanctions, chargée de prononcer les sanctions prévues à l'article 8 du présent projet de loi et dont le nombre de membres a été augmenté de trois à six par la commission des lois de l'Assemblée nationale afin de permettre le respect de la parité entre les hommes et les femmes. En raison de la suppression des dispositifs de sanctions administratives prononcées par l'agence à l'article 8 du présent projet de loi, votre commission a supprimé les dispositions relatives à la commission des sanctions par le même amendement COM-144.

Afin de s'assurer de l'impartialité du dirigeant de l'agence et des membres de la commission des sanctions, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Nicolas Sansu et de plusieurs de ses collègues du groupe Gauche démocrate et républicaine visant à les assujettir à une obligation de publication de déclaration de situation patrimoniale et de déclaration d'intérêts.

Ces dispositions soulèvent deux difficultés.

En premier lieu, la publication de déclarations de patrimoine et d'intérêts par « des personnes exerçant des responsabilités de nature administrative et n'étant pas élues par les citoyens » porte « une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée de ces personnes », selon la décision n° 2013-676 DC du Conseil constitutionnel du 9 octobre 201325(*), et doit donc être considérée inconstitutionnelle.

En second lieu, en considération de la suppression de la commission des sanctions (cf. infra commentaire de l'article 8), la soumission du seul dirigeant de l'agence à une déclaration de situation patrimoniale et d'intérêts apparaît superfétatoire au regard des articles 25 ter et 25 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite « loi Le Pors », telle qu'elle résulte de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Ces articles soumettent les fonctionnaires nommés « dans l'un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifie » et mentionnés sur une liste établie par décret en Conseil d'État à une obligation de déclaration de patrimoine et d'intérêts26(*). Votre rapporteur approuve le souci de soumettre le dirigeant de l'agence à ces déclarations et invite le Gouvernement à mentionner le dirigeant de l'agence de prévention de la corruption au sein du décret attendu pour permettre l'application de ces dispositions.

En conséquence, par le même amendement COM-144 de son rapporteur, votre commission a supprimé les dispositions relatives aux déclarations de patrimoine et d'intérêts des membres de l'agence.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Missions de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 3 du projet de loi tend à définir les missions de l'Agence de prévention de la corruption.

Les missions de l'agence en matière d'aide à la détection et à la prévention de la corruption étaient initialement centrées autour de trois fonctions, reprenant les compétences actuelles du service national de prévention de la corruption :

- un rôle de coordination administrative, notamment en vue de représenter la France dans diverses enceintes internationales ;

- une centralisation et une diffusion des informations pertinentes ;

- un soutien, au sens large, aux administrations, aux collectivités territoriales et à toute personne physique ou morale.

Ses missions ont été élargies par l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, à l'élaboration d'un rapport d'activité, à la mise en oeuvre d'actions de sensibilisation et à la possibilité de « donner des avis aux autorités judiciaires ».

Par ailleurs, le présent article vise à confier à l'agence un rôle de conseil à destination des organismes publics comme privés : l'agence pourrait élaborer des recommandations destinées à aider les administrations, les collectivités territoriales, les sociétés d'économie mixte dans la mise en oeuvre de procédures internes de prévention et de détection des manquements à la probité et celles destinées aux entreprises dans l'élaboration des dispositifs permettant de se conformer à l'obligation pour les grandes sociétés de mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption, prévue à l'article 8 du présent projet de loi (cf. infra).

Le présent article permet également à l'agence de conduire de sa propre initiative des contrôles de la qualité et de l'efficacité des procédures de prévention et de détection de la corruption. Ces contrôles pourraient également être demandés par le président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, le Premier ministre, les ministres pour les contrôles concernant les administrations et établissements publics de l'État et par le préfet pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les sociétés d'économie mixte.

Par ailleurs, cet article confie à l'agence le soin de s'assurer du respect de l'obligation de conformité des entreprises (cf. infra commentaire de l'article 8).

Enfin, le présent article vient consacrer dans la loi une mission, jusque-là confiée à trois reprises par le premier Ministre au service central de prévention de la corruption : la surveillance de la mise en oeuvre de mesures de « mise en conformité » ordonnées par des autorités étrangères, au titre de la loi « de blocage »27(*), qui interdit toute communication de renseignements économiques sensibles à une autorité étrangère.

Votre commission souscrit à l'essentiel des missions confiées par l'Assemblée nationale à la nouvelle agence de prévention de la corruption. Néanmoins, si certaines ne relèvent pas nécessairement du niveau législatif à l'instar de la rédaction par l'agence d'un rapport d'activité annuel, d'autres comme l'inscription dans la loi de la possibilité pour l'agence de donner son avis à des autorités judiciaires, sont susceptibles d'entraîner une confusion dans les missions de l'agence et de porter atteinte au principe constitutionnel d'indépendance de l'autorité judiciaire.

Aussi, à des fins de clarté, votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-145 de rédaction globale présenté par votre rapporteur visant à réorganiser les missions de l'agence. Cette rédaction réaffirme la mission centrale de l'agence, à savoir la prévention de la corruption, qui se décline dans son rôle interministériel de coordination, dans son rôle d'élaboration de recommandations et enfin dans son rôle de contrôle et d'audit.

Par cet amendement, votre commission a également étendu les missions de l'agence en prévoyant la possibilité pour elle d'établir des recommandations pour toutes les personnes morales de droit public ou privé.

À cette fin, elle a également clarifié la qualité des personnes pouvant demander à l'agence de réaliser des contrôles des procédures mises en oeuvre destinées à prévenir les faits de la corruption, notamment en inscrivant dans la loi la possibilité pour les associations agréées par le ministre de la justice pour la lutte contre la corruption de demander de tels contrôles28(*).

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Droit de communication des agents habilités de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 4 du projet de loi vise à instaurer pour les membres de l'Agence de prévention de la corruption, un droit de communication par les représentants de toute entité contrôlée, applicable de tout document professionnel ou à toute information utile et la possibilité de s'entretenir, de manière confidentielle, avec toute personne dont le concours apparaît nécessaire.

Ce droit de communication s'inspire de dispositions similaires à l'instar du droit de communication de l'administration fiscale prévu aux articles L. 81 et suivants du livre des procédures fiscales ou de celui de l'administration des douanes prévu aux articles 64 A et suivants du code des douanes. Il vise à permettre aux agents de ne pas se voir opposer le secret professionnel.

Considérant, à l'instar du Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, que l'habilitation des fonctionnaires de l'agence à se faire communiquer ces documents relève d'un décret en Conseil d'État, votre commission a adopté l'amendement COM-146 de votre rapporteur afin de clarifier la rédaction du droit de communication.

Le présent article prévoit également la répression de l'entrave à l'exercice de ce droit de communication. Alors que la rédaction initiale du projet de loi mentionnait une peine de 30 000 euros d'amende, la commission des lois a adopté un amendement portant ce quantum à deux ans d'emprisonnement et 50 000 euros d'amende. Or, le Conseil d'État avait proposé une peine de 30 000 euros, considérant que le quantum proposé dans l'avant-projet de loi du Gouvernement était disproportionné au regard du principe de nécessité des peines. Votre rapporteur remarque à cet égard, que la sanction de l'entrave au droit de communication est punie de 15 000 euros dans le code des juridictions financières. En conséquence et à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a substitué à ce quantum une peine de 30 000 euros afin de respecter le principe constitutionnel de gradation et de nécessité des peines.

Enfin, le présent article astreint au secret professionnel les membres de l'Agence de prévention de la corruption ainsi que toute personne concourant à l'accomplissement de ses missions.

Votre commission a également adopté, à l'initiative de notre collègue Alain Anziani, un amendement COM-131 pour préciser que les conditions dans lesquelles l'agence peut recruter des experts, personnes ou autorités qualifiées ainsi que les règles déontologiques qui leur sont applicables sont déterminées par décret en Conseil d'État.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 1er à 6 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, art. 40-6 du code de procédure pénale et art. L. 561-29 du code monétaire et financier) - Suppression du service central de prévention de la corruption

L'article 5 du projet de loi vise à assurer les coordinations avec les dispositions du chapitre Ier de la présente loi.

En conséquence de la création d'une Agence de prévention de la corruption, le présent article vise à abroger les articles 1er à 6 de la loi du 29 janvier 1993 relatifs au service central de prévention de la corruption (SCPC), ainsi que l'article 40-6 du code de procédure pénale, créé par la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, permettant de mettre en relation un lanceur d'alerte avec le service central.

Il vise également à adapter la rédaction de l'article L. 561-29 du code monétaire, afin de permettre à Tracfin de transmettre des informations, non plus au SCPC mais bien à l'Agence de prévention de la corruption.

Votre commission a adopté un amendement COM-147 de conséquence de son rapporteur précisant la dénomination de l'agence.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 5 bis (supprimé) - Rapport public du ministre de la justice sur les signalements reçus au titre de l'article 40 du code de procédure pénale

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, l'article 5 bis du projet de loi a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique.

CHAPITRE II - De la protection des lanceurs d'alerte

Article 6 A - Définition du lanceur d'alerte

L'article 6 A du projet de loi est issu de l'adoption, en commission et en séance publique, d'une série d'amendements de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, visant à créer un statut général des lanceurs d'alerte.

1. La nécessité d'une législation générale relative à l'alerte éthique

Les articles du présent chapitre s'inspirent librement des conclusions du rapport du Conseil d'État « Le droit d'alerte : signaler, traiter, protéger », adopté le 25 avril 2016 par l'assemblée générale plénière du Conseil d'État.

Tout en rappelant que la France dispose d'ores et déjà de divers mécanismes de signalement, le rapport recommande notamment la définition d'un socle commun de dispositions relatives aux lanceurs d'alerte afin de mieux définir son intérêt, son articulation par rapport aux autres instruments de droit commun permettant de dénoncer un fait illicite et de « responsabiliser les administrations et les entreprises en leur faisant prendre conscience de ce qu'une alerte peut révéler l'existence de dysfonctionnements graves qu'il leur appartient de corriger ».

Votre rapporteur fait siennes ces conclusions. Si des protections spécifiques existent d'ores et déjà, il convient de préciser les canaux de signalement afin que l'alerte devienne une procédure accessible et structurée.

2. Pour une protection des lanceurs d'alerte plutôt que la définition d'un statut de lanceur d'alerte

Le projet de loi définit le lanceur d'alerte comme une personne qui, « dans l'intérêt général et de bonne foi » révèle un crime ou un délit, un manquement « grave » à la loi ou au règlement ou des faits présentant « des risques ou des préjudices graves » pour l'environnement, la santé publique ou la sécurité publique, ou en témoigne. Ce droit s'exerce « sans espoir d'avantage propre ni volonté de nuire à autrui ».

Les dispositifs existants spécifiques de signalement éthique

Fondement légal

Faits dénoncés

Destinataire de l'alerte

Articles L. 1161-1 du code du travail et 40-6 du code de procédure pénale

Faits de corruption

Service central de prévention de la corruption

Article L. 5312-4-2 du code
de la santé publique

Sécurité des produits de santé

Employeur, autorités judiciaires ou administratives

Article L. 1351-1 du code
de la santé publique

Risque causé à la santé publique ou à l'environnement

Employeur, autorités judiciaires ou administratives

Article 25 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence
de la vie publique

Conflits d'intérêts

Employeur, autorité chargée de la déontologie, association de lutte contre la corruption agréée, autorités judiciaires ou administratives

Articles L. 1132-3-3 du code
du travail et 6 ter A de la loi
du 13 juillet 1983

Crimes et délits

NC

Article L. 861-3 du code
de la sécurité intérieure

Violation manifeste des dispositions relatives aux techniques de recueil de renseignement soumises à autorisation

Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement

Source : commission des lois du Sénat

Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale, le présent article vise à établir les critères « permettant de prétendre au statut de lanceur d'alerte » et, selon le texte adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale avant d'être réécrit en séance publique, insiste sur « le droit de communiquer ».

Votre rapporteur conteste cette approche de la procédure d'alerte. Celle-ci doit avant tout être considérée comme un instrument au service de l'intérêt général. Nombre de signalements ou de dénonciations sont réalisés chaque année, sans qu'il soit nécessaire de les qualifier d'alerte. Nombre de victimes portent plainte pour des faits permettant d'exposer des pratiques illicites sans qu'il soit pertinent de leur attribuer un « statut » ou un brevet de lanceur d'alerte.

La nécessité du législateur à intervenir sur cette question tient à deux raisons principales. D'une part, un certain nombre de secrets sont protégés par la loi et la violation de ceux-ci expose leurs auteurs à des poursuites pénales. D'autre part, les personnes qui signalent de graves dysfonctionnements internes, qui peuvent ne pas être illicites, s'exposent à des représailles dans le cadre professionnel.

Les principales infractions sanctionnant la violation d'un secret protégé par la loi


·
Article 226-13 du code pénal : La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.


· Article 413-10 du code pénal : Est puni de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende le fait, par toute personne dépositaire, soit par état ou profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire ou permanente, d'un procédé, objet, document, information, réseau informatique, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit d'en donner l'accès à une personne non qualifiée ou de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.

Est puni des mêmes peines le fait, par la personne dépositaire, d'avoir laissé accéder à, détruire, détourner, soustraire, reproduire ou divulguer le procédé, objet, document, information, réseau informatique, donnée informatisée ou fichier visé à l'alinéa précédent.

Lorsque la personne dépositaire a agi par imprudence ou négligence, l'infraction est punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

Or, afin d'encourager au signalement de situations contraires à l'intérêt général, il appartient au législateur de prévoir une exception à ces infractions pénales et une protection des salariés et agents publics contre tout risque de représailles.

Votre rapporteur considère ainsi, et à l'instar du Conseil d'État, que le lanceur d'alerte est avant tout « un aiguillon utile », un « citoyen vigilant » et donc une personne physique. Il n'est pas un journaliste ou toute autre profession dont l'activité régulière est d'alerter ou de faire connaître des comportements répréhensibles, ne serait-ce que sur le plan de la morale. De même, le lanceur d'alerte ne doit pas être confondu avec une victime, même s'il peut être victime de discriminations ou de mesures de représailles à raison de son alerte. Il demeure qu'il ne doit pas être affecté par le trouble qu'il dénonce, auquel cas il lui appartient de déposer plainte. De même, le lanceur d'alerte n'est pas un témoin appelé à comparaître devant une juridiction ou interrogé dans le cadre d'une enquête. Enfin, le lanceur d'alerte n'est pas un agent public dénonçant des faits dont il a connaissance, par son métier, et qu'il lui appartient, par son métier, de réprimer. Le dispositif de lanceur d'alerte est dès lors clairement distinct de l'obligation de l'article 40 du code de procédure pénale qui offre une voie habituelle d'information de l'autorité judiciaire de faits répréhensibles.

L'alinéa 2 de l'article 40 du code de procédure pénale

Toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit est tenu d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs

3. Le champ possible de l'alerte : une nécessaire articulation du champ de l'alerte éthique de droit commun avec les dispositifs sectoriels

Le présent article distingue trois grandes catégories pouvant faire l'objet d'une « révélation », sans que celle-ci ne soit définie par rapport au « signalement » ou à la « divulgation ».

En premier lieu, il retient la possibilité de dénoncer des crimes et des délits. Ce critère s'inspire des dispositions insérées par la loi du 6 décembre 2013 et semble être un critère suffisamment objectif. Néanmoins, comme l'ont relevé certaines personnes entendues par votre rapporteur, le champ vaste des délits peut être considéré comme trop élargi. Votre rapporteur remarque que n'est pas précisée la provenance de l'information que révèle le lanceur d'alerte. Or il apparaît nécessaire de préciser qu'il s'agit des faits « dont il a eu connaissance personnellement » pour marquer deux critères : d'une part, la « connaissance » du fait, et non sa déduction ou sa supputation, d'autre part, pour éviter des lanceurs d'alerte « par procuration », répétant des informations déjà divulguées.

Le second critère retenu par l'Assemblée nationale est celui du manquement grave à la loi ou au règlement. Ce critère est particulièrement large et permet de couvrir un large champ de comportements, que les seuls délits et les crimes. En effet, nombre de comportements proscrits par la loi ne sont pas nécessairement sanctionnés pénalement. Si votre rapporteur estime légitime d'étendre le champ de protection des lanceurs d'alerte au-delà des seules infractions pénales, il estime nécessaire de restreindre ce champ aux seuls manquements manifestement établis : aussi propose-t-il de préférer le terme de « violation manifeste de la loi ou du règlement ».

Enfin, l'Assemblée nationale a retenu un dernier critère concernant tous les « faits présentant des risques ou des préjudices graves pour l'environnement ou pour la santé ou la sécurité publique ». Votre rapporteur s'étonne de l'imprécision de cette définition d'où dépend, néanmoins, une immunité pénale, des sanctions pénales encourues pour les personnes visées et des préjudices graves de réputation en cas de fausse alerte, même lancée de bonne foi. Serait-ce à dire qu'un fonctionnaire de la préfecture de police, estimant que la sécurité d'un grand événement sportif n'est pas suffisamment assurée, pourrait révéler des informations professionnelles à l'instar du nombre et de l'organisation des policiers déployés ? Votre rapporteur considère que le préjudice potentiel d'une telle révélation est trop grand pour l'inclure dans le régime général de la protection des alertes éthiques.

Néanmoins, votre rapporteur comprend le souhait des députés de prévoir des dispositifs concernant les risques encourus et les dommages constatés dans le domaine de la santé et de l'environnement. L'alerte dans ces domaines précis est d'ores et déjà organisée selon une procédure propre définie dans la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte.

Or, de l'avis même du Conseil d'État, il apparaît nécessaire de maintenir, en sus du cadre général, des dispositions sectorielles. En effet, il serait paradoxal au prétexte d'englober les dispositions spécifiques aux lanceurs d'alerte en matière de renseignement, par exemple, de créer une nouvelle catégorie de faits « en matière de sécurité publique », déstabilisant gravement l'organisation des forces publiques. Au-delà du dispositif-socle, il est nécessaire dans certains domaines, de maintenir une alerte concernant potentiellement tout risque contraire à l'intérêt général, qui resterait néanmoins encadrée dans une procédure spécifique, à l'instar de celle assurée par la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement ou la Commission nationale de recueil des techniques de renseignement.

4. La définition de secrets absolument protégés

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement inscrivant dans la définition du lanceur d'alerte le caractère absolu de trois secrets : le secret de la défense nationale, le secret médical et le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client. Votre rapporteur considère que ces dispositions auraient davantage leur place dans la définition du régime et renvoie aux dispositions de l'article 6 B.

5. La définition retenue par votre commission

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur COM-148 rectifié de rédaction globale du présent article.

Par cohérence avec la définition de la procédure de signalement de l'article 6 C, il retient la notion de « signalement », plutôt que celle de révélation, qui peut indiquer une divulgation au public, et celle de témoignage, qui entraîne une confusion avec les témoins au cours d'une enquête pénale, qui bénéficient de protections propres.

Il vise également à préciser la qualité de la personne physique « lanceur d'alerte » afin de ne pas engendrer de confusion avec les victimes, les journalistes ou les témoins.

Il retient deux champs de l'alerte (les crimes et les délits ainsi que les violations graves et manifestes à la loi ou au règlement) tout en exigeant des éléments probants suffisants (en l'espèce, la connaissance personnelle des faits).

Enfin, à la suite des débats en commission, il rappelle la mise en jeu de la responsabilité civile et pénale d'une personne faisant un signalement abusif sur le fondement respectif de l'article 1382 du code civil et l'article 226-10 du code pénal, qui réprime la dénonciation calomnieuse.

Votre commission a adopté l'article 6 A ainsi modifié.

Article 6 B (art. 122-9 [nouveau] du code pénal) - Irresponsabilité pénale du lanceur d'alerte

Issu de l'adoption d'un amendement, en commission, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 B du projet de loi vise à exonérer de responsabilité pénale les lanceurs d'alerte.

En effet, un certain nombre d'infractions sont susceptibles de concerner des personnes dénonçant des faits répréhensibles, mais protégés par la loi. Le coeur du dispositif de protection des lanceurs d'alerte réside donc dans cette irresponsabilité pénale.

Le dispositif proposé par la commission des lois, amendé en séance publique par le Gouvernement, précise que la divulgation doit être « nécessaire et proportionnée à la sauvegarde des intérêts en cause », reprenant ainsi les termes de l'état de nécessité défini à l'article 122-7 du code pénal.

Il prévoit également, par renvoi à l'article 6 A, qu'aucune alerte ne peut exonérer les violations du secret de la défense nationale, le secret médical et le secret des relations entre un avocat et son client.

Votre rapporteur approuve l'esprit de cet article tout en estimant nécessaire de préciser que l'irresponsabilité pénale en cas de divulgation portant atteinte à un secret protégé par la loi est conditionnée au respect de la procédure de signalement appropriée. Par ailleurs, votre rapporteur s'étonne que cette disposition fasse référence à une qualité a priori de lanceur d'alerte alors même qu'il appartient à l'autorité judiciaire de déterminer l'application ou non de cette irresponsabilité. Enfin, pour répondre aux objectifs à valeur constitutionnelle de clarté de la loi, votre rapporteur propose d'inscrire cette cause d'irresponsabilité pénale dans le chapitre approprié du code pénal, par la création d'un nouvel article 122-9.

Concernant les secrets absolument protégés, votre rapporteur constate qu'il n'existe qu'un secret ayant une valeur constitutionnelle29(*), à savoir le secret de la défense nationale. De plus, votre rapporteur ne souhaite pas inscrire dans le socle commun une énumération de l'ensemble des secrets absolument protégés par la loi. À cet égard, il note que le secret médical et le secret des avocats connaissent tous deux des tempéraments : l'article 226-14 du code pénal autorise la violation du secret médical pour dénoncer des faits d'atteintes sexuelles, de violences physiques, sexuelles ou psychiques, ou d'un comportement « dangereux pour elles-mêmes ou pour autrui » ; l'article 56-1 du code de procédure pénale autorise quant à lui les perquisitions au domicile ou au cabinet d'un avocat.

Votre rapporteur suggère dès lors de considérer que la cause d'irresponsabilité pénale des lanceurs d'alerte n'est pas applicable en cas de violation d'un secret punie d'une peine d'emprisonnement d'au moins trois ans d'emprisonnement.

Votre commission a adopté en conséquence l'amendement COM-149 de rédaction globale de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 6 B ainsi modifié.

Article 6 C - Procédure de signalement des alertes éthiques

Issu de l'adoption d'un amendement, en commission, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 C du projet de loi vise à prévoir une gradation des canaux de signalement d'une alerte éthique ainsi qu'une obligation pour les administrations et les entreprises de prévoir des procédures internes de signalement.

1. Une procédure de signalement graduée pour éviter l'insécurité juridique du lanceur d'alerte

Selon le dispositif voté par l'Assemblée nationale, le « lanceur d'alerte » devrait d'abord s'adresser à une « personne de confiance désignée par l'employeur », étant précisé que toute personne morale publique ou privée d'au moins 50 salariés, toute administration et toute collectivité territoriale, incluant les communes de plus de 10 000 habitants et leurs établissements publics, serait tenue de mettre en place en son sein un dispositif de recueil des alertes.

À défaut de dispositif spécifique, le lanceur d'alerte devrait s'adresser à son supérieur hiérarchique ou son employeur. En l'absence de « suite (...) dans un délai raisonnable », il pourrait s'adresser, au choix, à l'autorité administrative ou judiciaire, au Défenseur des droits, mais aussi aux instances représentatives du personnel ou encore à une association déclarée depuis plus de cinq ans, sans que soit précisée la mission de chacune de ces instances en cas d'alerte.

S'il n'y a toujours pas de « prise en compte » de l'alerte, celle-ci peut être rendue publique par son auteur, c'est-à-dire communiquée à la presse. Le texte ajoute que l'alerte peut également être rendue publique « en cas d'urgence », sans davantage de précision.

Ces dispositions soulèvent un grand nombre d'interrogations : quelle est la signification de l'absence de prise en compte au regard du principe du silence de l'administration valant acceptation ? Qui appréciera l'urgence ? Quelle est la mission des instances de second recours ? Quelle sanction au non-respect de la procédure ?

Votre rapporteur regrette l'imprécision de la procédure votée par l'Assemblée nationale, qui ne semble pas contraignante et qui serait susceptible de « ruiner toute protection légale des secrets30(*) ». De plus, la procédure ainsi rédigée pourrait être l'objet d'un risque de chantage à la révélation de secrets protégés.

En premier lieu, votre rapporteur remarque, à l'instar du Défenseur des droits entendu lors d'une audition, que le positionnement du Défenseur des droits apparaît inapproprié. Les associations ou les représentants du personnel n'ont ni le statut, ni les prérogatives du Défenseur des droits. De plus, contrairement aux conclusions du rapport du Conseil d'État (« la création d'une autorité centrale en charge du traitement de l'alerte n'apparaît pas nécessaire ni même souhaitable31(*) »), le présent article tend à instituer le Défenseur des droits en une autorité de vérification de la véracité de l'alerte. Il apparaît cependant plus opportun d'en faire un « portail », « instance chargée de rediriger, de manière résiduelle, les alertes émises par des personnes ne sachant pas à quelle autorité s'adresser ». Le Défenseur des droits interviendrait alors en appui et en autorité de conseil conformément à son rôle actuel où il reçoit des plaintes de citoyen, de manière parallèle au circuit judiciaire. Dans cette configuration, il ne se prononcerait pas sur le caractère fondé de l'alerte mais orienterait vers les instances compétentes, que ce soit l'agence de prévention de la corruption, l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), ou encore l'agence française de lutte contre le dopage (AFLD).

De même, les instances de représentants du personnel ou les associations de lutte contre la corruption agréées à ester en justice ne semblent pas pertinentes dans le mécanisme de signalement puisqu'elles ne disposent d'aucune prérogative pour s'assurer du bien-fondé de l'alerte ou de protection du lanceur d'alerte. Leur rôle est néanmoins utile dans l'hypothèse d'une action en justice ou d'une mesure de représailles dans le cadre professionnel dirigée contre le lanceur d'alerte.

Sur la procédure de signalement graduée, il apparaît nécessaire à votre rapporteur de la rendre contraignante et de distinguer trois étapes : le premier signalement doit être porté à un supérieur hiérarchique, même indirect, ou en cas de raisons plausibles de soupçonner une implication de la hiérarchie, de recourir à un canal interne de traitement des alertes. En cas d'absence de canal interne, la personne pourrait directement communiquer avec les autorités externes aptes à traiter des faits reprochés (les autorités administratives, les ordres professionnels et l'autorité judiciaire). La divulgation au public ne devrait intervenir qu'en dernier ressort, en cas d'urgence et d'impossibilité absolue de faire cesser le fait dommageable à l'intérêt général. Il est apparu nécessaire à votre rapporteur d'inscrire dans la loi les critères que le juge doit prendre en compte pour déterminer la légitimité de la divulgation, à savoir l'intérêt prépondérant du public à connaître de cette information, l'authenticité de cette information, les risques de dommage causés par cette publicité ainsi que la motivation de la personne révélant l'information. Inspiré par la recommandation du 30 avril 2014 du conseil des ministres du conseil de l'Europe selon laquelle « le fait que le lanceur d'alerte ait révélé des informations au public sans avoir eu recours au système de signalement interne mis en place par l'employeur peut être pris en considération lorsqu'il s'agit de décider (...) du niveau de protection à accorder au lanceur d'alerte », votre rapporteur a estimé nécessaire de déduire du non-respect de la procédure de signalement l'absence de bonne foi d'une personne signalant un fait dommageable à l'intérêt général.

2. L'obligation d'instaurer des procédures internes de signalement

Votre rapporteur regrette également l'imprécision des termes retenus par l'Assemblée nationale concernant l'instauration de procédures internes de signalement d'alertes éthiques.

Alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait adopté l'obligation pour les entreprises d'au moins cinquante salariés, les communes de plus de 3 500 habitants et leurs établissements publics, les départements et les régions de mettre en place des procédures internes appropriées permettant de recueillir les alertes, le rapporteur est revenu, en séance publique, sur cette rédaction et le seuil pour les communes a été relevé de 3 500 à 10 000 habitants.

Cette rédaction interroge néanmoins sur le champ de cette obligation puisque la rédaction adoptée en séance publique permettrait à un décret en Conseil d'État de fixer les conditions dans lesquelles les personnes morales, les administrations de l'État et les établissements publics pourraient être dispensés de cette obligation.

Votre rapporteur relève qu'il est peu commun de prévoir une habilitation du pouvoir réglementaire à déroger à une obligation fixée par la loi. Au surplus, votre rapporteur insiste sur le fait que l'intérêt principal de la présente loi réside dans la définition d'un cadre clair de l'alerte éthique destinée à rassurer les citoyens susceptibles d'être concernés qui hésiteraient à dénoncer des faits. Aussi est-il contre-productif de prévoir des obligations théoriques, au-delà de l'effet d'affichage de la loi, qui ne permettront pas une protection effective des citoyens.

En conséquence, votre rapporteur a estimé nécessaire de maintenir une obligation sans dérogation possible pour les administrations et les collectivités territoriales, au regard de l'intérêt du public à disposer de telles alertes. En revanche, comme le recommandait l'étude du Conseil d'État, il estime nécessaire pour les entreprises de recourir au droit souple, et notamment aux guides de bonnes pratiques, pour les inciter à mettre en place des dispositifs d'alerte internes et spécifiques. Les entreprises seront d'autant incitées à mettre en place ces dispositifs qu'ils permettront d'éviter une saisine anticipée des autorités administratives. Votre commission des lois a adopté l'amendement de votre rapporteur COM-150 de rédaction globale de l'article.

Votre commission a adopté l'article 6 C ainsi modifié.

Article 6 D - Confidentialité des données d'une alerte éthique

Issu de l'adoption d'un amendement, en commission, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 D du projet de loi vise à organiser la protection de la confidentialité des éléments de nature à identifier le lanceur d'alerte ainsi que la personne physique mise en cause. Cette dernière ne serait plus protégée « une fois établi le caractère fondé de l'alerte ». La révélation d'éléments de nature à identifier les personnes en cause serait punie d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende.

Votre rapporteur approuve cette garantie de stricte confidentialité de l'identité des personnes concernées. Cette disposition ne traduit néanmoins que partiellement la proposition n° 5 du rapport du Conseil d'État : « instaurer et garantir la stricte confidentialité de l'identité des auteurs de l'alerte ainsi que, avant que le bien-fondé de l'alerte soit confirmé, des personnes qu'elle vise et des informations recueillies par l'ensemble des destinataires, internes et externes, de l'alerte». Dès lors, votre rapporteur propose de protéger également les informations recueillies par les destinataires de l'alerte.

De plus, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont souligné l'ambiguïté des termes suivants : « qu'une fois établi le caractère fondé de l'alerte », qui semblent sous-entendre que le juge apprécierait le caractère fondé de l'alerte. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-151 de clarification, garantissant la confidentialité de la personne visée jusqu'à son renvoi devant une juridiction de jugement et visant à réduire l'amende de 50 000 à 30 000 euros afin de respecter l'échelle des peines et le principe constitutionnel de nécessité des peines.

Votre commission a également adopté trois amendements identiques COM-1, COM-60, COM-97 respectivement de nos collègues Gérard César, Jean Bizet et Joël Labbé, visant à ne pas restreindre la protection de la confidentialité de la personne visée aux seules personnes physiques.

Votre commission a adopté l'article 6 D ainsi modifié.

Article 6 E (art. L. 1132-3-3 du code du travail) - Interdiction des représailles à l'encontre d'un lanceur d'alerte

Issu de l'adoption d'un amendement, en commission, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 E du projet de loi vise à protéger le lanceur d'alerte contre les mesures de représailles, notamment dans le milieu professionnel.

Le présent article pose, en premier lieu, un principe d'interdiction des mesures de représailles, affirme ensuite le principe selon lequel toute mesure de représailles serait nulle de plein droit. Enfin, il vise à inverser la charge de la preuve, en cas de litige, puisqu'il reviendrait à la partie défenderesse de prouver que sa décision n'était pas justifiée par une alerte éthique.

Votre rapporteur constate que c'est à dessein que l'Assemblée nationale a adopté une liste non exhaustive de mesures de rétorsion en milieu professionnel. Il souligne néanmoins que l'article L 1132-1 du code du travail, élément essentiel du droit du travail des discriminations, semble recouvrir de manière exhaustive l'ensemble des mesures de représailles possibles, à savoir : être écarté d'une procédure de recrutement ou de l'accès à un stage ou à une période de formation en entreprise ; une sanction, un licenciement, une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de mesures d'intéressement ou de distribution d'actions, de formation, de reclassement, d'affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat.

De même, votre rapporteur relève le paradoxe logistique à inscrire que le lanceur d'alerte ne peut être sanctionné « pour ce motif » alors même que la personne n'aurait pas encore été « qualifiée » de lanceur d'alerte. On retrouve ainsi l'ambiguïté de la volonté politique de créer un statut plutôt que de rechercher les procédures de protection susceptibles de s'appliquer à des personnes lançant des alertes, sans pour autant qu'elles aient été « reconnues » lanceurs d'alerte.

A l'instar du Défenseur des droits, votre rapporteur estime nécessaire d'assurer une protection efficace des personnes signalant une alerte éthique contre d'éventuelles représailles en milieu professionnel. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-152 de votre rapporteur visant à compléter l'article L. 1132-3-3 du code du travail, qui protège d'ores et déjà les lanceurs d'alerte concernant des délits et des crimes de toute discrimination.

Cette modification aurait également pour conséquence de permettre l'application de plein droit des prérogatives de protection du Défenseur des droits dans sa mission de lutte contre les discriminations.

Votre commission a adopté l'article 6 E ainsi modifié.

Article 6 FA (art. L. 911-1-1 du code de justice administrative) - Possibilité de réintégration d'un agent public sanctionné pour avoir lancé une alerte éthique

Issu de l'adoption d'un amendement, en séance, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 FA du projet de loi vise à prévoir un mécanisme d'injonction permettant au juge administratif d'ordonner la réintégration d'un agent public sanctionné pour avoir lancé une alerte éthique.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur. Compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a toutefois pas été en mesure de conduire une analyse approfondie sur cet article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance publique.

Votre commission a adopté l'article 6 FA sans modification.

Article 6 FB (supprimé) - Possibilité de saisir le conseil des prud'hommes statuant en la forme des référés

L'article 6 FB du projet de loi est issu de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de notre collègue député Yann Galut et des membres du groupe socialiste, écologiste et républicain, sous-amendé par le rapporteur, visant à inscrire dans la loi et de manière non codifiée la possibilité pour le lanceur d'alerte faisant l'objet d'un licenciement de saisir le conseil des prud'hommes pour bénéficier d'un référé conservatoire.

Le présent article précise que le conseil des prud'hommes statue dans les vingt-et-un jours suivant la saisine, sans toutefois préciser les conséquences d'un non-respect de cette procédure, et que le maintien du salaire ou du salarié peut être ordonné par le conseil des prud'hommes.

Si votre rapporteur reconnaît à la loi une vertu pédagogique, il est néanmoins inopportun d'inscrire dans la loi des redondances susceptibles de créer des risques d'a contrario, à plus forte raison lorsqu'il n'existe aucune articulation avec les procédures codifiées du code du travail, du code de la justice administrative et du code de la procédure civile.

Or, dans le cas d'espèce, l'ensemble de ces mesures apparaissent satisfaites par le droit en vigueur.

Le conseil des prud'hommes peut d'ores et déjà être saisi par un salarié contestant la rupture du contrat de travail et en application des articles R. 1455-5 et R. 1455-6 du code du travail, « ordonner toutes les mesures qui ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ou que justifie l'existence d'un différend » et peut toujours « même en présence d'une contestation sérieuse, prescrire les mesures conservatoires ou de remise en état qui s'imposent pour prévenir un dommage ou faire cesser un trouble manifestement illicite, même en cas de contestation sérieuse. » Ce principe de compétence générale garantit aux intéressés une jurisprudence ancienne, enrichie et permettant des solutions innovantes de maintien dans l'emploi.

De plus, depuis la loi n° 2014-743 du 1er juillet 2014, l'article L. 1451-1 prévoit d'ores et déjà que le conseil de prud'hommes saisi d'une demande de qualification de la rupture du contrat de travail « en raison de faits que celui-ci reproche à son employeur » statue au fond dans un délai d'un mois.

Au surplus, selon l'article R. 1451-1 du code du travail, la procédure devant les juridictions prud'homales est régie par le livre premier du code de procédure civile et toute disposition complémentaire relève donc manifestement du pouvoir réglementaire.

Enfin, concernant les salariés privés, la modification proposée par votre rapporteur à l'article 6 E, intégrant un nouveau motif de discrimination fondée sur le lancement d'une alerte éthique, permet l'application de la procédure spécifique de référé en matière de discriminations.

En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-153 de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 6 FB.

Article 6 FC (supprimé) - Délit d'entrave au signalement

L'article 6 FC du projet de loi est issu de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue député Yann Galut et de plusieurs de ses collègues, sous-amendé par le rapporteur, visant à sanctionner le délit d'obstacle au lancement d'une alerte éthique et à porter le montant de l'amende civile à 30 000 euros en cas d'action engagée en diffamation contre un lanceur d'alerte.

Ces dispositions viennent sanctionner le fait de « faire obstacle, de quelque façon que ce soit » à l'exercice du droit d'alerte, d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. S'il est légitime de sanctionner l'entrave intentionnelle à la révélation d'informations pertinentes pour l'intérêt général, selon la procédure graduée de signalement des alertes, il semble que l'infraction ainsi définie, non codifiée, ne réponde pas aux exigences de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen sur la nécessité des peines (article 8) et celles dégagées par le Conseil constitutionnel sur la nécessaire clarté et précision de la loi pénale32(*).

Article 431-1 du code pénal

Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté d'expression, du travail, d'association, de réunion ou de manifestation ou d'entraver le déroulement des débats d'une assemblée parlementaire ou d'un organe délibérant d'une collectivité territoriale est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Le fait d'entraver, d'une manière concertée et à l'aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations au sens du présent code, l'exercice d'une des libertés visées à l'alinéa précédent est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.

La définition retenue par l'Assemblée nationale est en effet trop imprécise. Une personne s'abstenant de soutenir le témoignage d'un lanceur d'alerte fait-il obstacle à « l'exercice du droit » ? Une entreprise refusant de faciliter la transmission d'une information, pouvant par ailleurs être inexacte, fait-elle obstacle à « l'exercice du droit » ? Au surplus, le comportement intentionnel de la personne tentant de dissuader un lanceur d'alerte est d'ores et déjà réprimé par l'article 431-1 du code pénal qui sanctionne le fait d'entraver de manière concertée l'exercice de la liberté d'expression.

Enfin, le présent article vise à augmenter le montant de l'amende civile « lorsque le juge d'instruction est saisi d'une plainte pour diffamation contre un lanceur d'alerte ». L'article 177-2 du code de procédure pénale prévoit d'ores et déjà que le juge d'instruction peut, lorsqu'il rend une ordonnance de non-lieu ouverte sur constitution de partie civile (nécessaire en matière d'infraction de presse telle la diffamation), et que la constitution de partie civile a été abusive ou dilatoire, prononcer une amende civile de 15 000 euros. Ce montant vise à dissuader les entreprises judiciaires peu pertinentes. Votre rapporteur constate que les amendes civiles restent très faiblement prononcées et bien en-deçà du montant maximum de 15 000 euros. Il n'apparaît pas nécessaire d'augmenter ce quantum.

En conséquence, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-154 visant à supprimer le présent article.

Votre commission a supprimé l'article 6 FC.

Article 6 F (supprimé) - Financement de l'avance des frais de procédure et de la réparation des dommages moraux et financiers

L'article 6 F du projet de loi est issu de l'adoption, en commission à l'Assemblée nationale, d'un amendement de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois.

Il vise à permettre au Défenseur des droits d'accorder à un « lanceur d'alerte » une aide financière destinée à « la réparation des dommages moraux et financiers que celui-ci subit » et à « l'avance des frais de procédure exposés en cas de litige » relatif à une mesure de représailles dans le milieu professionnel. Il permet également au Défenseur des droits d'accorder cette aide aux personnes morales à but non lucratif ayant leur siège en France.

Le dispositif prévoit que le montant accordé serait déterminé par les ressources du lanceur d'alerte, sans qu'il soit exclusif du bénéfice de l'aide juridictionnelle, et des mesures de représailles emportant privation ou diminution de sa rémunération. Ce montant serait également diminué de la fraction des frais de procédure prise en charge au titre d'un contrat d'assurance de protection juridique. Pour le recouvrement de cette aide, le Défenseur des droits est subrogé dans les droits du « lanceur d'alerte ».

Ce dispositif de financement présente plusieurs difficultés majeures.

En premier lieu, et à l'instar de plusieurs dispositions du présent chapitre, il confond cause et conséquence. En effet, cette disposition repose sur la qualification a priori d'un lanceur d'alerte dont le statut lui permettrait d'obtenir du Défenseur des droits une aide financière, sans qu'il soit même exigé que le « lanceur d'alerte » soit l'objet d'un litige. Le fait d'avoir signalé une alerte n'est pas un droit reconnu a priori, mais bien un moyen de défense pouvant être invoqué au cours d'un litige. Dès lors, à supposer qu'un tel dispositif soit pertinent, le Défenseur des droits ne pourrait pas accorder une aide financière à un « lanceur d'alerte », mais bien à une personne victime d'un litige.

En deuxième lieu, si les critères de détermination du montant sont inscrits dans la loi, votre rapporteur s'étonne toutefois de l'absence de critères permettant au Défenseur des droits d'accorder ou non cette aide financière. L'imprécision des termes soulève plusieurs interrogations : à quel moment intervient la réparation ? En cours ou à l'issue d'une procédure judiciaire ?

L'objection principale à ce dispositif réside dans la confusion de la mission attribuée au Défenseur des droits. S'il est légitime qu'il effectue une mission d'orientation (cf. article 6 C), qu'il protège toute personne discriminée, notamment en raison du signalement d'une alerte, il apparaît disproportionné qu'il finance tant des frais de procédure que la réparation de dommages.

Surtout, ces dispositions tendent à modifier le rôle du Défenseur des droits, qui n'interviendrait plus alors comme « tiers sui generis » mais représenterait devant un tribunal les intérêts de la partie. Selon l'analyse du Défenseur des droits, dont votre rapporteur regrette qu'il n'ait pas été plus associé aux travaux de l'Assemblée nationale, ce changement de fonctions soulève un risque constitutionnel eu égard au cumul des fonctions, au respect des droits de la défense et à la mission constitutionnelle du Défenseur des droits33(*). Placé en tant qu'autorité indépendante, à égale distance de l'administration et des citoyens, le Défenseur des droits serait dès lors érigé en « représentant des lanceurs d'alerte », éloigné de sa mission institutionnelle d'autorité constitutionnelle offrant sa protection juridique à ceux ayant subi une discrimination.

Ces difficultés justifient, selon votre rapporteur, une suppression du présent article.

Votre rapporteur tient à souligner ici la pertinence du droit commun du contentieux prud'homal. En effet, en application de l'article R. 1454-14 du code du travail, le bureau de conciliation et d'orientation du conseil des prud'hommes peut en effet ordonner le versement de provisions concernant les salaires, les indemnités de congés payés ou de licenciement.

Au surplus, votre rapporteur partage la recommandation du Conseil « d'écarter l'idée d'incitations financières au bénéfice de lanceur d'alerte ». De telles dispositions fondées sur les dommages moraux du « lanceur d'alerte », sans qu'ils soient limités au contentieux professionnel, peuvent engendrer une confusion regrettable.

En conséquence, votre commission a adopté les deux amendements COM-155 et COM-234 de suppression présentés, respectivement, par son rapporteur et par notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances.

Votre commission a supprimé l'article 6 F.

Article 6 G (art. L. 1351-1 et L. 5312-4-2 du code de la sécurité publique et art. 25 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Suppression des régimes sectoriels particuliers concernant les lanceurs d'alerte

Issu de l'adoption d'un amendement, en commission, de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 6 G du projet de loi vise à supprimer plusieurs dispositions relatives à des régimes sectoriels d'organisation de lanceurs d'alerte afin de créer « un socle -réellement- commun34(*) ».

Il vise notamment la suppression des dispositions relatives aux lanceurs d'alerte militaires (article L. 4122-64 du code de la défense), aux lanceurs d'alerte dans le domaine de la santé (articles L. 1351-1 et L. 5312-4-2 du code de la santé publique), dans le domaine de la corruption et de la santé publique et de l'environnement (articles L. 1161-1 et L. 4133-5 du code du travail) et en matière de conflits d'intérêt (article 25 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).

La commission des lois de l'Assemblée nationale a toutefois maintenu le dispositif spécifique des lanceurs d'alerte prévu dans la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement, tout en prévoyant une protection juridique du lanceur d'alerte par le Défenseur des droits.

Votre rapporteur s'étonne en particulier de la suppression de deux missions de la Commission nationale de déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement : la définition des critères de recevabilité des alertes et la transmission aux autorités compétentes des alertes. À l'inverse du dispositif proposé par le présent projet de loi, la loi n° 2013-316 du 16 avril 2013 relative à l'indépendance de l'expertise en matière de santé et d'environnement et à la protection des lanceurs d'alerte, dite « loi Blandin », considérait bien l'alerte, non comme un dispositif auto-affirmatif, mais comme nécessitant un examen sur la base de critères.

De même, votre rapporteur conteste l'abrogation de l'article 3 de la loi du 27 mai 2008 relative aux discriminations qui offre une protection légale contre les représailles à raison d'un agissement discriminatoire. Par nature, une personne victime de discrimination n'est pas nécessairement un lanceur d'alerte dénonçant une discrimination et il appartient de maintenir une protection élevée pour les victimes de discrimination.

En conséquence, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement COM-156 visant à revenir sur ces suppressions.

À ce stade, les autres dispositions ne soulèvent pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur. Compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a toutefois pas été en mesure de conduire une analyse approfondie sur cet article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance publique.

Votre commission a adopté l'article 6 G ainsi modifié.

Article 6 (suppression maintenue) - Financement de la protection juridique des lanceurs d'alerte

Supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 6 du projet de loi visait à permettre à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) d'effectuer des versements à l'État destinées à financer la protection juridique des personnes ayant « relaté ou témoigné » de faits de corruption, de trafic d'influence, de concussion, de prise illégale d'intérêts, de détournement de fonds publics ou de favoritisme.

Créée par la loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale, l'AGRASC est un établissement public qui apporte son aide technique aux juridictions, en amont de la saisie, qui centralise les fonds saisis, qui procède à certains actes de gestion sur les biens saisis (à l'instar des ventes de biens meubles avant jugement). Elle finance d'ores et déjà, sur le produit net des confiscations ou sur ses ressources propres, plusieurs dépenses spécifiques, dont le fonds de concours dit « drogues »35(*), le fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées36(*), la protection des repentis et des témoins ou encore des contributions destinées au financement de la lutte contre la délinquance et la criminalité.

Considérant le dispositif qu'elle avait adopté sur le « statut général de lanceur d'alerte », et notamment le financement de sa protection juridique par le Défenseur des droits, la commission des lois de l'Assemblée nationale a supprimé cet article. Votre rapporteur approuve cette suppression.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 6.

Article 7 (art. L. 634-1 à L. 634-4 [nouveaux] du code monétaire et financier) - Mise en place d'un dispositif spécifique d'alerte dans le secteur financier

L'article 7 du projet de loi tend à mettre en place, conformément aux règles fixées par l'Union européenne, un dispositif de signalement spécifique dans le secteur financier, auprès de l'Autorité des marchés financiers (AMF) et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

CHAPITRE III - Autres mesures de lutte contre la corruption et divers manquements à la probité

Article 8 (art. L. 23-11-1 à L. 23-11-4 [nouveaux] du code de commerce et art. 41-1 [nouveau] de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public) - Obligation pour les grandes sociétés de mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption, sous le contrôle de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 8 du projet de loi instaure une nouvelle obligation, pour les sociétés d'au moins 500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires, de mettre en place des procédures internes précises destinées à prévenir et détecter la commission de faits de corruption ou de trafic d'influence, en France ou à l'étranger, sous le contrôle de l'Agence française anticorruption et sous peine de sanction par sa commission des sanctions en cas de manquement. Seraient aussi concernés par cette nouvelle obligation les établissements publics industriels et commerciaux remplissant les mêmes critères. Les dirigeants eux-mêmes, et non les sociétés ou les établissements publics, seraient redevables de l'obligation.

Ce faisant, les grandes sociétés françaises seraient légalement soumises à des obligations qu'elles mettent déjà souvent en oeuvre, du fait d'obligations analogues qui résultent de législations étrangères, en particulier américaine.

À la lumière de ses auditions, votre rapporteur relève dans ce dispositif plusieurs difficultés :

- une ambiguïté sur la personne redevable de l'obligation, dès lors que des sanctions peuvent être infligées par l'agence non seulement aux dirigeants, mais aussi à la société ;

- une incertitude sur le périmètre exact des sociétés concernées ;

- une énumération d'obligations très détaillées, laissant peu de marge à l'adaptation à la taille de l'entreprise ;

- une contradiction entre le pouvoir de sanction de l'agence et sa mission première d'accompagnement des entreprises pour améliorer leurs procédures internes de prévention ;

- un doute sur les garanties procédurales en cas de sanction, en matière de contradictoire et de droits de la défense ;

- la soustraction des entreprises à leur juge naturel, chargé de contrôler qu'elles respectent bien leurs obligations.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a entièrement réécrit le présent article, en adoptant un amendement COM-157 rectifié, afin de lever ces difficultés. Ce faisant, votre commission a apporté plusieurs modifications au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale, qui n'avait guère modifié l'économie générale du texte initial déposé par le Gouvernement. Pour autant, votre commission n'a pas remis en cause l'objectif poursuivi et a conservé l'essentiel des paramètres du dispositif.

1. Clarifier les personnes redevables de la nouvelle obligation, laquelle devrait incomber aux sociétés elles-mêmes et non à leurs dirigeants

Votre rapporteur constate qu'il ressort de l'ensemble du dispositif une certaine confusion sur les personnes redevables de l'obligation de mettre en place des mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption et susceptibles, en conséquence, d'être sanctionnées en cas de manquement.

Le texte précise d'ailleurs que « la société est également responsable en tant que personne morale en cas de manquement », « indépendamment de la responsabilité » de ses dirigeants. Il semble s'inspirer du principe de la responsabilité pénale des personnes morales, lesquelles sont « responsables pénalement (...) des infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants »37(*), alors même que le présent article n'instaure aucun régime de responsabilité pénale.

Compte tenu du principe de personnalité des peines et dans un souci de cohérence juridique, il semble plus logique à votre rapporteur de sanctionner une société pour un manquement à une obligation à laquelle elle-même, et non ses dirigeants, est soumise. À l'inverse, il paraît curieux, voire discutable d'un point de vue constitutionnel, de sanctionner une société pour une obligation incombant à ses dirigeants. En tout état de cause, toute obligation à laquelle est tenue une société doit être mise en oeuvre par ses dirigeants, sauf à ce que ceux-ci engagent leur responsabilité. Habituellement, le droit des sociétés crée des obligations et des règles applicables aux sociétés en tant que personne morale, et non à leurs dirigeants, sauf lorsque leur mandat est spécifiquement visé par la règle en question.

Quant au fait de sanctionner les dirigeants d'une société manquant à son obligation, elle ne semble pas opportune à votre rapporteur. De plus, s'il y a lieu, la responsabilité civile des dirigeants pourra toujours être recherchée, par application du droit commun, en cas de défaillance dans la mise en oeuvre des obligations pesant sur la société.

De plus, quelle que soit la personne redevable de l'obligation, la société subira une sanction d'image et de réputation en cas de manquement, compte tenu des obligations en question. Les dirigeants peuvent être révoqués à tout moment38(*) : tel pourrait être le cas s'ils ne veillent pas à ce que soit respectée cette nouvelle obligation de conformité.

Il semble donc disproportionné de prévoir une obligation personnelle assortie de sanctions pour les dirigeants, de sorte que votre commission a fait porter l'obligation sur les sociétés elles-mêmes, par cohérence avec les principes habituels du droit des sociétés.

2. Préciser le périmètre des sociétés concernées, par la codification de ce dispositif au sein du code de commerce

Le présent dispositif n'est pas codifié, alors qu'il pourrait logiquement trouver sa place, selon votre rapporteur, au sein du code de commerce, dont le titre III du livre II regroupe les dispositions communes aux diverses sociétés commerciales. L'objectif recherché est en effet d'exiger des grandes entreprises de nouvelles obligations de vigilance à l'égard du risque de corruption.

En l'état, sont concernés les présidents, directeurs généraux et gérants « d'une société », puis plus loin sont visés les dirigeants des « sociétés anonymes » à directoire et conseil de surveillance. Plus loin encore sont mentionnées les sociétés qui établissent des comptes consolidés. Votre rapporteur relève ainsi que le périmètre exact des sociétés concernées demeure incertain. Puisque les gérants sont mentionnés, les sociétés à responsabilité limitée doivent être prises en compte vraisemblablement, mais les sociétés civiles sont aussi dirigées par un gérant : doivent-elles être concernées, si tant est qu'il existe une société civile ayant 500 salariés ? Qu'en est-il pour la société par actions simplifiée ou bien la société européenne, alors que le texte ne mentionne expressément, de manière ponctuelle, que les sociétés anonymes ?

De plus, le présent article utilise des notions qui ne sont pas connues en droit des sociétés, par exemple la notion de « groupe », et méconnaît le principe d'autonomie de la personne morale, qui s'applique aux filiales des sociétés, de sorte qu'il ne saurait, en droit, disposer que des mesures mises en place par la société mère « s'appliquent » aux filiales qu'elle contrôle.

Il convient de distinguer deux notions : la notion de filiale, c'est-à-dire la société dont au moins la moitié du capital est détenue par une autre société39(*), et la notion, plus large, de société contrôlée, le contrôle pouvant s'exercer certes par la détention du capital, mais étant défini plus largement par la disposition en droit ou en fait de la majorité des droits de vote, permettant de déterminer les décisions de l'assemblée générale40(*).

Afin de clarifier le champ des sociétés soumises à cette obligation, votre commission a donc codifié le dispositif au sein du livre II du code de commerce, de sorte qu'il s'applique à toutes les sociétés commerciales.

En complément, il convient de prévoir une disposition de coordination dans la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, pour assurer l'application du nouveau dispositif aux établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Votre rapporteur précise que, dans son article 1er, cette loi fixe son champ d'application, s'agissant des EPIC, aux « établissements publics industriels et commerciaux de l'État autres que ceux dont le personnel est soumis à un régime de droit public ». Seraient ainsi visées les grandes entreprises publiques, lesquelles peuvent aussi avoir une activité commerciale ou des filiales à l'étranger.

Par ailleurs, concernant le seuil des sociétés concernées, à hauteur de 500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires, votre commission n'a pas souhaité le relever, alors même qu'il a pu paraître trop bas pour nombre de personnes entendues par votre rapporteur. En effet, sont visées en premier lieu les grandes entreprises actives à l'international et susceptibles, de ce fait, d'être concernées par des risques de corruption à l'étranger. Un autre seuil aurait pu être envisagé, par exemple le seuil de 1000 salariés dans la société et ses filiales françaises et de 5000 salariés en incluant ses filiales étrangères, qui déclenche l'obligation de comporter des administrateurs représentant les salariés au sein du conseil d'administration ou de surveillance d'une société anonyme.

Pour autant, si votre commission ne remet pas en cause le seuil retenu par le projet de loi, il lui semble nécessaire de pouvoir moduler les obligations en fonction de la taille et des spécificités de la société ou du groupe de sociétés. Aussi les mesures internes de prévention doivent-elles proportionnées.

3. Simplifier, clarifier et préciser le dispositif, en renvoyant le détail de ses modalités d'application au pouvoir réglementaire

Si l'objectif poursuivi par le dispositif est la prévention et la détection des faits de corruption et de trafic d'influence en France ou à l'étranger, l'auteur potentiel des faits n'est pas précisé. Sont vraisemblablement visés les salariés de la société. Votre rapporteur juge nécessaire de le préciser.

De plus, le présent article comporte des dispositions peu claires pour les filiales. S'il peut paraître logique que les filiales soient prises en compte pour calculer le seuil de déclenchement de la nouvelle obligation et soient aussi tenues de mettre en place les mesures internes de prévention auxquelles sont soumises leur société mère, compte tenu de leurs liens économiques, il n'est pas juridiquement adapté de préciser, au regard du principe d'autonomie de la personne morale41(*), que les filiales qui dépassent le seuil sont réputées satisfaire à l'obligation lorsque la société mère a déjà mis en place des mesures internes et que ces mesures s'appliquent à ces filiales. La filiale est une personne morale autonome et la société mère ne dispose pas d'un pouvoir de direction de ses filiales, d'autant qu'il peut exister d'autres actionnaires42(*).

Dans ces conditions, votre commission a jugé plus opportun de fixer l'obligation sur la société mère comme sur ses filiales directes et indirectes, dès lors que l'ensemble ainsi constitué dépasse les seuils prévus. Seules les filiales françaises seraient évidemment concernées, du fait du principe d'application territoriale de la loi : la loi française ne peut disposer que pour les sociétés dont le siège est établi sur le territoire français.

Par ailleurs, le présent article énumère avec force détails l'ensemble des mesures devant être mises en oeuvre par les sociétés concernées : code de conduite à l'attention des salariés, élaboré après consultation des représentants du personnel, dispositif d'alerte interne permettant aux employés de signaler des comportements contraires au code de conduite, cartographie des risques, procédures d'évaluation des clients, fournisseurs et intermédiaires, procédures de contrôles comptables internes ou externes, formation des salariés exposés aux risques de corruption et régime disciplinaire permettant de sanctionner les salariés méconnaissant le code de conduite. Le détail de ces obligations relève en bonne partie, selon votre rapporteur, du domaine réglementaire.

Votre commission a jugé préférable de renvoyer à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces mesures, d'une manière permettant d'en moduler les exigences en fonction de la taille et des spécificités de l'entreprise. Elle a aussi prévu que le dispositif d'alerte interne puisse être sollicité par des clients ou fournisseurs de l'entreprise et limité le caractère intrusif à l'égard de tiers, en supprimant les procédures d'évaluation des clients, fournisseurs et intermédiaires au profit d'une évaluation des risques concernant les principaux clients, fournisseurs et intermédiaires.

4. Inscrire la sanction des manquements dans le droit commun des sociétés, en supprimant le pouvoir de sanction de l'agence

Seule l'agence serait habilitée à contrôler le respect, par les entreprises concernées, de leur obligation de conformité, sur sa propre initiative ou sur la demande d'un de ses deux ministres de tutelle. En d'autres termes, en droit, elle ne pourrait pas être saisie par une personne constatant un manquement, par exemple un salarié. Dans les faits, toutefois, elle pourrait prendre connaissance de tout signalement qui lui serait adressé.

Le présent article instaure donc un régime de contrôle administratif exclusif, qui ne peut être mis en mouvement que par une initiative elle aussi administrative, alors que sont concernées des sociétés de droit privé. Le texte fait le choix d'ignorer les outils habituels du droit des sociétés, de nature civile, pour assurer sa propre effectivité (injonction de faire, nullité impérative ou facultative, à la demande de toute personne intéressée...).

Le contrôle par l'agence peut déboucher sur des sanctions à l'encontre de la société concernée en cas de manquement.

Le projet de loi comporte trois niveaux de sanction : avertissement par le magistrat qui dirige l'agence, lequel ne constitue pas à proprement parler une sanction, mais la constatation formelle d'un manquement, puis injonction de renforcer les procédures internes et, éventuellement, sanction pécuniaire, sur décision de la commission des sanctions de l'agence, saisie à cette fin par le magistrat, lequel notifie parallèlement à la personne mise en cause les griefs qui lui sont reprochés.

Prérogative personnelle du directeur, l'avertissement ne donne lieu à aucune publicité. Elle constitue le terme d'une procédure de contrôle qui a mis en lumière des manquements ou des insuffisances en matière de procédures internes de prévention.

Quant à la procédure devant la commission des sanctions, alors qu'elle peut conduire cette dernière à prononcer des amendes administratives pouvant s'élever à 200 000 euros pour une personne physique et un million d'euros pour une personne morale, son caractère contradictoire et le respect des droits de la défense ne semblent pas suffisamment assurés selon votre rapporteur. Le texte dispose simplement que la décision de la commission des sanctions est motivée, et que la commission ne peut pas statuer « sans que la personne concernée ou son représentant ait été entendu ou, à défaut, dûment convoqué ». En outre, alors que le présent article rend les dirigeants redevables de l'obligation de mettre en place des mesures internes de prévention, les sanctions peuvent donc concerner tant ceux-ci que, semble-t-il, la société elle-même, ce qui paraît incohérent43(*).

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de créer de nouvelles sanctions, constituant une forme de pénalisation, à rebours du mouvement de dépénalisation du droit des sociétés à l'oeuvre depuis une dizaine d'années.

Dans le cadre de la procédure civile, la possibilité pour le tribunal de commerce d'adresser à une société une injonction de faire, sous astreinte le cas échéant, à la demande de toute personne intéressée est un instrument bien connu du droit des sociétés. Instrument rapide et efficace, l'injonction de faire présente les garanties habituelles de la procédure judiciaire - en particulier le respect du contradictoire et des droits de la défense - et assure la publicité de la procédure. Un tel instrument semble suffisant à votre rapporteur pour assurer l'effectivité de l'obligation de conformité. Ainsi, le juge naturel des sociétés, et non une autorité administrative, constaterait si les sociétés ainsi visées par une demande d'injonction remplissent correctement leurs obligations. L'agence serait en mesure de faire valoir devant le juge les conclusions de son contrôle.

En tout état de cause, ainsi que cela a pu être indiqué lors des auditions de votre rapporteur, le dispositif n'est pas conçu pour que soient effectivement prononcées des amendes administratives, les étapes précédentes, y compris l'injonction administrative, devant suffire pour inciter les sociétés concernées à corriger les insuffisances de leurs mesures internes. Supprimer ce pouvoir de sanction de l'agence permettrait, au demeurant, de la conforter dans sa mission d'assistance et d'accompagnement des entreprises, et s'il y a lieu de contrôle, alors que les missions d'accompagnement et de sanction sont contradictoires. Un tel pouvoir de sanction n'est, en effet, pas de nature à susciter la confiance des entreprises qui pourraient être accompagnées dans leur démarche de mise à niveau de leurs procédures internes de prévention et de détection.

Conformément aux orientations proposées par son rapporteur, votre commission a donc supprimé le pouvoir de sanction administrative de l'agence, son pouvoir de contrôle pouvant déboucher sur un éventuel avertissement et sur la saisine du tribunal de commerce - du tribunal de grande instance pour les établissements publics industriels et commerciaux - aux fins de demander au tribunal d'enjoindre, le cas échéant sous astreinte, à l'entreprise de mettre à niveau ses procédures internes de prévention et de détection des faits de corruption. De plus, outre l'agence, toute personne intéressée devrait pouvoir saisir le juge aux mêmes fins, conformément aux règles habituelles en la matière en droit des sociétés. Votre commission a également jugé opportun de prévoir que le tribunal puisse statuer après communication au parquet, compte tenu des enjeux en cause, afin de lui permettre d'intervenir s'il y a lieu.

Dès lors, le juge judiciaire aurait à connaître l'ensemble des questions relatives à la prévention, à la détection et à la répression des faits de corruption et de trafic d'influence, ce qui n'aurait pas été le cas avec le régime de sanction administrative prévu par le projet de loi. De plus, l'obligation de conformité aurait pu être appréciée diversement par le juge administratif, à l'occasion d'un recours formé contre une sanction prononcée par la commission des sanctions de l'agence, et par le juge judiciaire, qui pourrait en tenir compte en cas de poursuites pour corruption comme circonstances atténuantes ou aggravantes, selon la qualité ou l'insuffisance des mesures internes de prévention prises par la société. Par nature, l'ordre judiciaire est celui qui connaît des obligations et des délits des sociétés.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 8 bis (supprimé) - Demandes de contrôle de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 8 bis du projet de loi résulte de l'adoption, en séance publique, d'un amendement de notre collègue députée Delphine Batho, sous-amendé par le rapporteur de la commission des lois.

Reconnaissant le rôle de la société civile et plus particulièrement des associations de lutte contre la corruption, le présent article vise à permettre à celles-ci de demander à l'agence de prévention de la corruption de réaliser un contrôle des procédures de prévention de corruption.

Dans un souci de clarification, votre rapporteur a intégré cette possibilité dans la rédaction de l'article 3 définissant les missions de l'agence de prévention de la corruption. En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-158 de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 8 bis.

Article 9 (art. 131-37, 131-39-2 [nouveau], 433-26 [nouveau], 434-43, 434-43-1 [nouveau], 434-48 [nouveau], 435-15 et 445-4 du code pénal et art. 705 et 764-44 [nouveau] du code de procédure pénale) - Instauration d'une peine complémentaire de mise en conformité pour les sociétés ayant commis un délit de corruption, prononcée par le juge pénal et exécutée sous le contrôle de l'Agence de prévention de la corruption

L'article 9 du projet de loi instaure, à l'encontre des personnes morales reconnues coupables de divers délits en matière de corruption, la possibilité pour le juge pénal de prononcer l'obligation de se soumettre à un programme de mise en conformité pour assurer une correcte mise en oeuvre de mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption. Prononcée pour une durée de cinq ans au plus et exécutée sous le contrôle de l'Agence française anticorruption, cette peine complémentaire pourrait être cumulée avec la peine d'amende prévue à titre principal pour sanctionner les délits des personnes morales. À cette fin, le présent article complète le code pénal et le code de procédure pénale.

Ce dispositif vise toutes les personnes morales, conformément à l'usage du code pénal, qui s'en tient à la distinction entre les personnes physiques et les personnes morales - y compris par conséquent les personnes publiques et les personnes morales de droit privé sans but lucratif. Pour autant, il a vocation à concerner, principalement, les sociétés.

Le texte complète la liste des peines criminelles et correctionnelles qui sont encourues par les personnes morales, déterminée par les articles 131-37 et suivants du code pénal. En premier lieu, les personnes morales encourent une peine d'amende, fixée par principe au quintuple de l'amende encourue par une personne physique pour la même infraction. En second lieu, elles encourent une série de peines spécifiques, en particulier la dissolution, l'interdiction définitive ou temporaire d'exercer une certaine activité professionnelle, la publication de la condamnation, l'exclusion définitive ou temporaire des marchés publics, le placement temporaire sous surveillance judiciaire ou l'interdiction temporaire de recevoir des aides publiques... S'y ajouterait la peine de mise en conformité en cas de commission d'un délit, dans les cas où la loi le prévoirait.

1. Le contenu de la peine de mise en conformité

Cette nouvelle peine de mise en conformité consisterait à s'assurer de l'existence et de la mise en oeuvre au sein de la personne morale de mesures internes de prévention et de détection des faits de corruption et de trafic d'influence. Votre rapporteur estime que cette peine devrait aussi comporter la mise à niveau et le renforcement, s'il y a lieu, de ces mesures, et pas simplement la vérification de leur existence. Le texte comporte la même énumération de mesures internes que l'obligation de conformité instaurée à l'article 8 du présent projet de loi : code de conduite, dispositif d'alerte interne, cartographie des risques, procédures d'évaluation diverses, formation et régime disciplinaire. Aussi est-il plus simple de définir le contenu des obligations de la sanction de mise en conformité par renvoi aux dispositions générales relatives à l'obligation de conformité.

Contrairement à l'obligation de conformité prévue à l'article 8, la peine de mise en conformité concernerait toutes les sociétés et pas uniquement celles atteignant les seuils de l'obligation de conformité. En tout état de cause, le juge devra tenir compte des mesures internes déjà mises en oeuvre s'il condamne à la peine complémentaire de mise en conformité une société tenue à l'obligation de conformité.

À cet égard, votre rapporteur considère que le juge pourrait prendre en compte, en tant que circonstances atténuantes en cas de délit de corruption, le fait que la société mise en cause ait mis en oeuvre des mesures internes sérieuses de prévention et de détection de la corruption.

2. L'exécution de la peine de mise en conformité

Le projet de loi entretient une certaine confusion par rapport aux règles habituelles de l'exécution des peines, s'agissant de l'exécution de la peine de conformité. Votre rapporteur rappelle en effet que, selon l'article 32 du code de procédure pénale, le ministère public « assure l'exécution des décisions de justice ».

Le programme de mise en conformité serait exécuté sous le contrôle de l'Agence française anticorruption, laquelle pourrait recourir à des experts, dont les frais seraient supportés par la personne condamnée et dont la déontologie serait précisée par un décret en Conseil d'État. Ces experts assisteraient l'agence par la réalisation d'analyses juridiques, financières, fiscales ou comptables. Le montant des frais ne pourrait pas dépasser le montant de l'amende encourue pour le délit commis, de façon à ce que le coût du programme de conformité soit proportionné. Votre rapporteur juge inédit le fait de confier le contrôle de l'exécution d'une sanction pénale à une autorité administrative non rattachée à l'institution judiciaire.

En outre, le texte prévoit que le programme de mise en conformité s'exécuterait sous le contrôle du procureur de la République, à qui l'agence devrait rendre compte au moins une fois par an et qu'elle informerait de toute difficulté. Il semble à votre rapporteur que la compétence du procureur de la République concerne la mise à exécution de la peine, tandis que le juge d'application des peines (JAP) est chargé de contrôler les conditions d'exécution de la peine, de sorte que le projet de loi suscite une confusion.

Afin de remédier aux difficultés ainsi soulevées, votre commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement COM-160, pour clarifier les modalités d'intervention de l'agence, en prévoyant que le procureur de la République, lors de la mise à exécution de la peine, ou le JAP, par la suite, puisse solliciter l'assistance de l'agence, afin qu'elle apporte son concours et son expertise pour suivre et contrôler la bonne exécution du programme de mise en conformité. Votre commission a aussi renvoyé aux dispositions de l'obligation de conformité, s'agissant de la liste des mesures du programme de conformité, ce programme devant pouvoir comporter un renforcement des mesures internes en cas d'insuffisance des éventuelles mesures existantes.

Enfin, le texte prévoit utilement, en cas de condamnation à une peine de mise en conformité d'une société déjà soumise à l'obligation de conformité, qu'il doit être tenu compte, dans l'exécution de la peine, des mesures internes déjà mises en oeuvre par la société. Il semble toutefois plus cohérent de prendre en compte ce fait dès le prononcé de la peine, comme cela est indiqué supra, et pas uniquement lors de son exécution.

Dans le cas où le programme de mise en conformité aurait donné lieu à un suivi satisfaisant avant le terme fixé par la condamnation, la société ayant mis en place des mesures adaptées et suffisantes, il serait possible de mettre fin à la peine de façon anticipée, par décision du JAP sur requête du procureur de la République, au vu des rapports de suivi de l'agence. Votre commission, par le même amendement que celui indiqué supra, a clarifié, par cohérence avec le droit commun en matière d'application des peines, les modalités de cette fin de peine anticipée. Il appartiendrait à la personne morale condamnée, et non au parquet, de la demander au JAP, qui statuerait au vu des éléments fournis par la personne elle-même et au vu, s'il y a lieu, des rapports de suivi de l'agence et pourrait mettre fin à la peine après avis du procureur de la République.

Ce faisant, votre commission a plus clairement réparti les dispositions relevant du code pénal et celles relevant du code de procédure pénale.

3. Les délits pour lesquels la peine de mise en conformité pourrait être prononcée et l'entrave à l'exécution de cette peine complémentaire

Le présent article dispose que la peine de mise en conformité pourrait être prononcée à titre complémentaire en cas de délit de corruption active d'agent public44(*). Cette peine complémentaire serait également encourue en cas de corruption active de magistrat ou de personne participant aux missions de l'autorité judiciaire45(*).

Les délits de corruption active d'agent public étranger ou international et de magistrat étranger ainsi que les délits correspondants de trafic d'influence feraient aussi encourir la peine de mise en conformité46(*), de même que les délits de corruption active ou passive de personnes privées47(*).

Par cohérence, il semble à votre rapporteur que cette peine de mise en conformité devrait aussi être encourue en cas de trafic d'influence concernant un agent public ou un magistrat français. Aussi votre commission a-t-elle, sur sa proposition, adopté un amendement COM-161 en ce sens.

Par ailleurs, le présent article crée un délit d'entrave à l'exécution de la peine de mise en conformité, punissant de deux ans d'emprisonnement et de 50 000 euros d'amende les dirigeants de la personne morale faisant obstacle à l'exécution du programme de conformité et prévoyant, pour la personne morale concernée, une amende pouvant être portée au montant de l'amende encourue pour le délit ayant donné lieu à la peine de mise en conformité, les autres peines encourues pour ce même délit ainsi que la publication ou la diffusion de la décision. Il semble toutefois à votre rapporteur que le code pénal comporte déjà des dispositions réprimant l'obstacle à l'exécution d'une sanction pénale, qu'il suffirait donc de compléter. Sur sa proposition, votre commission a adopté un amendement COM-159 en ce sens, permettant de mieux respecter le principe d'égalité devant la loi pénale et le principe de proportionnalité.

En l'état du droit, l'article 434-43 du code pénal prévoit que, lorsqu'une personne morale a été condamnée à une peine autre qu'une peine d'amende48(*), la violation par une personne physique des obligations qui en découlent est punie de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende. Il s'agit bien d'un délit d'entrave à l'exécution d'une sanction pénale, de sorte qu'il semble plus cohérent, y compris en matière d'échelle des peines, d'intégrer le manquement des dirigeants d'une société aux obligations de la sanction de programme de mise en conformité dans cette disposition générale.

D'autre part, l'article 434-47 du même code prévoit que les personnes morales reconnues pénalement responsables au titre de l'article 434-43, c'est-à-dire d'avoir manqué aux obligations qui découlent d'une peine autre qu'une peine d'amende, encourent une amende de 150 000 euros, par application de la règle du quintuple, l'affichage ou la diffusion de la décision ainsi que diverses peines telles que l'interdiction d'activité ou l'exclusion des marchés publics. Il semble préférable à votre rapporteur, compte tenu des principes d'égalité et de proportionnalité, de s'en tenir à cette disposition, plutôt que de prévoir des peines aggravées, alors même que le programme de mise en conformité est déjà la peine complémentaire d'une sanction principale qui consistera, selon toute vraisemblance, en une peine d'amende.

Dans la mesure où le procureur de la République financier exerce une compétence concurrente avec les autres parquets en matière de corruption et de trafic d'influence, délits punissable de la peine complémentaire de programme de mise en conformité, le texte lui attribue cette même compétence en cas de délit d'entrave à l'exécution du programme de mise en conformité.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis (suppression maintenue) (art. 432-11-1, 433-2-1, 435-6-1 et 435-11-1 du code pénal) - Exemption de peine pour les personnes ayant tenté de commettre une infraction de corruption en cas de signalement ayant permis d'éviter la commission d'une telle infraction ou d'en identifier les auteurs

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, l'article 9 bis du projet de loi a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique.

Article 10 (art. 432-14, 432-17 et 433-22 du code pénal) - Extension des peines complémentaires en cas de manquements à la probité

L'article 10 du projet de loi tend à renforcer la répression de certains manquements à la probité, en élargissant les possibilités de publications des condamnations ainsi qu'en rendant obligatoires les peines complémentaires d'inéligibilité.

1. L'extension de la peine complémentaire de publication des condamnations pour manquement à la probité

Dans sa rédaction initiale, le présent article ne concernait que l'extension de la possibilité de prononcer des peines complémentaires d'affichage et de diffusion de la condamnation.

Actuellement, en application de l'article 432-17 du code pénal, les juridictions de jugement peuvent assortir les condamnations pour les faits, commis par des personnes exerçant une fonction publique, de corruption passive, de trafic d'influence ou de discrimination d'une peine complémentaire de diffusion. Cet affichage, à la charge du condamné, ne peut excéder deux mois et la diffusion de cette information est principalement effectuée par le Journal officiel de la République française49(*).

Délits de manquements aux devoirs de probité commis
par une personne dépositaire de l'autorité publique
où la peine complémentaire de publication est encourue

Droit en vigueur

Texte résultant des travaux de l'Assemblée nationale

Texte résultant des travaux de la commission des lois du Sénat

Discrimination commise par une personne dépositaire de l'autorité publique
(article 432-7 du code pénal)

Corruption passive ou trafic d'influence commis par une personne dépositaire de l'autorité publique (article 432-11 du code pénal)

 

Prise illégale d'intérêt (articles 432-12 du code pénal), dont le « pantouflage » (article 432-13)

 

Favoritisme (article 432-14 du code pénal)

 

Soustraction ou détournement de biens publics commis intentionnellement ou par négligence
(articles 432-15 et 432-16 du code pénal)

   

Concussion (article 432-10 du code pénal)

Source : commission des lois du Sénat

Le présent article étend expressément cette possibilité pour la plupart des manquements au devoir de probité, à savoir les prises illégales d'intérêts, les atteintes à la liberté d'accès et à l'égalité des candidats dans les marchés publics et des délégations de service public, dans la soustraction et le détournement de biens. Il omet toutefois le délit de concussion.

Cette extension traduit une suggestion du rapport50(*) du président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, M. Jean-Louis Nadal, afin de « Renouer la confiance publique ». Cette mesure de transparence permettrait de prévenir les infractions, dont les sanctions restent néanmoins rarement prononcées.

Votre commission a approuvé l'élargissement de cette peine complémentaire à l'ensemble des manquements au devoir de probité. En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-162 de son rapporteur afin de permettre le prononcé de cette peine complémentaire également pour les délits de concussion.

2. L'examen systématique de la peine complémentaire d'inéligibilité

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le présent article afin d'instaurer une peine complémentaire obligatoire d'inéligibilité en cas de condamnation pour les délits de manquements au devoir de probité commis par les personnes exerçant une fonction publique, définis à la section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal, mais également pour les délits de corruption active et de trafic d'influence commis par des particuliers.

Selon les articles 131-26 et 131-26-1 du code pénal, la durée maximale de l'inéligibilité est de dix ans pour un crime et de cinq ans pour un délit, durée pouvant être portée à dix ans si l'auteur du délit est un ministre ou un élu.

Cet ajout traduit la proposition n° 18 du rapport Renouer la confiance publique, qui relevait que cette peine complémentaire était insuffisamment prononcée, et répond aux demandes de plusieurs associations de lutte contre la corruption.

La jurisprudence constitutionnelle prohibe toute peine automatique au regard des principes d'individualisation et de nécessité des peines, protégés par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a ainsi censuré l'inéligibilité automatique, prévue jusqu'en 2010 à l'article 7 du code électoral, en cas de condamnation pour atteinte à la probité publique ou recel.

Le Conseil constitutionnel admet cependant des peines complémentaires obligatoires dès lors que le juge n'est pas privé du pouvoir d'individualiser la peine, notamment d'y déroger en considération des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. À l'occasion de récents travaux législatifs, le Sénat a eu l'occasion de voter de telles peines « obligatoires », qui obligent concrètement le juge à statuer sur la peine complémentaire, que celle-ci soit prononcée ou non. L'Assemblée nationale ne l'avait pas, jusqu'alors, suivi qu'il s'agisse de la loi relative à la lutte contre la criminalité organisée ou de la loi relative à l'information de l'administration par l'institution judiciaire et à la protection des mineurs.

3. Une clarification du délit de favoritisme

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement adaptant le champ d'application matérielle du délit de favoritisme51(*).

Actuellement, ce dernier est susceptible de ne concerner que les marchés publics et les délégations de service public. Le présent article vise à permettre son application pour l'ensemble des marchés publics, dont les marchés de partenariat et les contrats de concession.

Par le même amendement COM-162 de son rapporteur, votre commission a pris en compte cette modification dans le titre du paragraphe 4 de la section 3 du chapitre II du titre III du livre IV du code pénal.

Enfin, votre commission a adopté amendement COM-30 de notre collègue André Reichardt visant à introduire dans le présent projet de loi la réforme du délit de favoritisme adoptée par votre commission lors de l'examen du projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics52(*).

Il vise plus précisément à recentrer le délit de favoritisme sur son véritable objectif : punir les acheteurs favorisant délibérément une entreprise et non ceux commettant une erreur matérielle dans l'application du droit de la commande publique. Il reprend une préconisation du rapport « Renouer avec la confiance publique » de M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, ainsi qu'une recommandation adoptée à l'unanimité par les membres de la mission d'information sénatoriale sur la commande publique à l'automne 2015.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 (art. 435-2 et 435-4 du code pénal) - Incrimination du trafic d'influence d'agent public étranger

L'article 11 du projet de loi vise à permettre la répression du délit de trafic d'influence exercé à l'encontre d'un agent public étranger et l'application d'une circonstance aggravante de bande organisée à l'ensemble des manquements à la probité.

1. La répression du trafic d'influence exercé à l'encontre d'un agent public étranger

À la différence des délits de corruption qui se définissent dans une relation bilatérale de corrompu et de corrupteur, les délits de trafic d'influence se déterminent au sein d'une relation triangulaire. Le trafic d'influence passif consiste dans le fait de solliciter ou de céder aux sollicitations d'avantages pour abuser d'une influence réelle ou supposée à l'égard d'une personne dépositaire de l'action publique, chargée d'une mission de service public ou investie d'un mandat électif public, tandis que le trafic d'influence actif réprime le comportement de la personne cherchant à bénéficier de cette influence.

Définition des délits de trafic d'influence
concernant des agents publics étrangers


· Définition du délit de trafic d'influence passif commis par un agent public d'une organisation internationale publique (article 435-2 du code pénal
) 

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par quiconque, de solliciter ou d'agréer, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui, pour abuser ou avoir abusé de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable d'une personne dépositaire de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public ou investie d'un mandat électif public au sein d'une organisation internationale publique.


· Définition du délit de trafic d'influence actif commis à l'égard d'un agent public d'une organisation internationale publique (article 435-4 du code pénal
) 

Est puni de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 500 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit tiré de l'infraction, le fait, par quiconque, de proposer, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques à une personne, pour elle-même ou pour autrui, pour qu'elle abuse ou parce qu'elle a abusé de son influence réelle ou supposée en vue de faire obtenir des distinctions, des emplois, des marchés ou toute autre décision favorable d'une personne dépositaire de l'autorité publique, chargée d'une mission de service public ou investie d'un mandat électif public au sein d'une organisation internationale publique.

Depuis la loi du 6 décembre 201353(*), les délits de corruption sont susceptibles de s'appliquer à toute personne investie dans un mandat électif public ou dépositaire de l'autorité publique, dans un État étranger, et non pas seulement au sein d'une organisation internationale publique.

Néanmoins, aucune infraction pénale ne réprime le trafic d'influence exercé à l'égard d'un agent public dans un État étranger. Or cette absence d'incrimination a été critiquée tant par le groupement des États contre la corruption (GRECO), l'OCDE que par l'organisation des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) dans leurs rapports sur la mise en oeuvre par la France des dispositifs anti-corruption54(*).

Votre commission a approuvé cette modification du code pénal qui complète le délit de trafic d'influence actif et passif, d'ores et déjà applicable lorsqu'il est exercé à l'égard d'un juge d'une cour internationale, d'un élu d'une assemblée internationale ou d'un fonctionnaire international.

2. La répression du trafic d'influence exercé à l'encontre d'un agent public étranger

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a voté la création, au sein d'une vingtaine de délits, d'une circonstance aggravante de « bande organisée » ou de réalisation « au moyen de l'interposition de personnes physiques ou morales ou d'un organisme établis à l'étranger », permettant de doubler le quantum de peines initialement prévu.

Les délits concernés par les circonstances aggravantes
retenues par l'Assemblée nationale


· Le délit de concussion (article 432-10 du code pénal)


· Les délits de corruption ou de trafic d'influence commis par ou à l'égard d'une personne dépositaire de l'autorité publique (articles 432-11, 435-1, 435-2, 435-3 et 435-4 du code pénal)


· Le délit de prise illégale d'intérêt (articles 432-12 du code pénal)


· Le délit de favoritisme (article 432-14 du code pénal)


· Le délit de soustraction ou détournement de biens publics commis intentionnellement (432-15 du code pénal)


· Les délits de corruption active et de trafic d'influence commis par les particuliers (articles 433-1 et 433-2 du code pénal)


· Les délits de corruption et de trafic d'influence d'une personne concourant au fonctionnement de la justice (articles 434-9, 434-9-1, 435-7, 435-8, 435-9 et 435-10 du code pénal)


· Les délits de corruption passive et active des personnes n'exerçant pas une fonction publique (articles 445-1, 445-1-1, 445-2 et 445-2-1 du code pénal)

Si ces dispositions inspirées des circonstances aggravantes prévues à l'article 1741 du code général des impôts permettent d'afficher une volonté politique d'une répression pénale accrue, elles ne présentent aucune pertinence juridique.

Selon les données communiquées à votre rapporteur par le ministère de la justice, aucune condamnation n'a été prononcée sur le fondement des circonstances aggravantes prévues par l'article 1741 du code général des impôts.

De telles dispositions ne répondant pas à la constatation de comportements répréhensibles et aggravant de manière systématique les peines semblent soulever de sérieuses interrogations au regard du principe constitutionnel de nécessité des peines, mais également de l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, fondé sur les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

De même, à l'instar du parquet national financier entendu par votre rapporteur, celui-ci s'interroge particulièrement sur la possibilité concrète de faits de prise illégale d'intérêt commis en bande organisée.

De plus, ces circonstances aggravantes entraîneraient la criminalisation de certains comportements, qui relèveraient dès lors de la cour d'assises. Outre le bouleversement induit dans l'échelle des peines privatives des libertés, qui semble contraire au principe constitutionnel de nécessité et de gradation des peines consacré par l'article 8 de la Déclaration des droits, cette criminalisation alourdirait la procédure de jugement, à raison des délais d'audiencement et des débats sensiblement plus longs, et aurait pour effet contre-productif de limiter les convocations d'une juridiction de jugement pour réprimer ces comportements.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-163 visant à supprimer l'ensemble de ces circonstances aggravantes.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Article 12 (art. 435-6-2 et 435-11-2 [nouveaux] du code pénal) - Assouplissement des conditions de poursuite en France des faits de corruption ou de trafic d'influence commis à l'étranger

L'article 12 du projet de loi vise à assouplir les conditions d'application de la loi française et de poursuite des faits de corruption ou de trafic d'influence commis à l'étranger.

Si les délits commis à l'étranger peuvent être poursuivis en France dès lors que l'auteur est français, plusieurs conditions sont exigées :

- une condition dite de double incrimination (article 113-6 du code pénal) ;

- le préalable d'une plainte de la victime, d'un ayant droit ou une dénonciation officielle par l'autorité du pays où le délit a été commis ;

- le monopole réservé au parquet de l'action publique (article 113-8 du code pénal).

De même, le jugement des faits de complicité, commis en France, d'une infraction commise à l'étranger, exige une décision définitive de la juridiction étrangère.

Principales applications de la loi pénale française
pour des faits commis à l'étranger

- Au complice d'un crime ou d'un délit commis à l'étranger, puni en France et à l'étranger, constaté par une décision définitive de la juridiction étrangère (article 113-5 du code pénal)

- À tout crime commis par un Français à l'étranger (article 113-6 du code pénal)

- À tout délit commis par un Français si les faits sont punis par la législation du pays étranger (article 113-6 du code pénal)

- À tout crime ou délit puni d'une peine d'emprisonnement commis à l'encontre d'une victime française au moment de l'infraction (article 113-7 du code pénal)

- À tout crime ou délit puni d'au moins cinq ans d'emprisonnement commis par un étranger dont la France a refusé l'extradition (article 113-8 du code pénal)

À noter que l'infraction est réputée commise en France dès lors qu'un des faits constitutifs de l'infraction y a lieu (article 113-2 du code pénal), que l'infraction est réalisée via Internet au préjudice d'une personne résidant en France (article 113-2-1 du code pénal).

Le présent article vise à supprimer ces conditions55(*) pour les infractions suivantes, lorsqu'elles sont commises par un Français ou par une personne résidant habituellement en France :

- délits de corruption passive et active (articles 435-1 et 435-3 du code pénal) ;

- délits de trafic d'influence passif et actif (articles 435-2 et 435-4) commis par ou à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique ou investie d'un mandat électif public dans un État étranger ou au sein d'une organisation internationale publique (agent public étranger) ;

- délits de trafic d'influence passif et actif commis par ou à l'encontre de personnel judiciaire dans une juridiction étrangère ou auprès d'une cour internationale (articles 435-7, 435-8, 435-9 et 435-10).

Votre rapporteur est favorable à cette modification qui répond à plusieurs recommandations de rapports d'organisations internationales, à l'instar du rapport de phase 3 de l'OCDE d'octobre 2012 qui recommandait de « supprimer dans les meilleurs délais l'exigence de réciprocité d'incrimination » et « d'accorder les mêmes droits à toutes les victimes de corruption d'agent public étranger de tout État » ainsi que « d'éliminer l'exigence d'une plainte préalable d'une victime ou de ses ayants droit ou d'une dénonciation officielle par l'autorité du public ».

La commission des lois de l'Assemblée nationale a complété ce dispositif en adoptant un amendement de notre collègue député Pierre Lellouche élargissant la suppression de ces conditions aux faits commis par toute entreprise exerçant, même partiellement, son activité en France afin d'égaler certaines législations étrangères disposant d'une compétence universelle.

Relevant qu'un tel critère était susceptible de concerner un très grand nombre d'entreprises et de faits commis à l'étranger sans aucun lien avec la France, le Gouvernement a présenté en séance publique un amendement de suppression de cet ajout, que l'Assemblée nationale a rejeté.

À l'instar du Gouvernement, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence d'un élargissement de la compétence du juge français pour sanctionner des délits impliquant une entreprise qui pourrait avoir une activité économique minime en France, sans que ni victime, ni auteur ne réside habituellement en France.

Au surplus, votre rapporteur trouve singulier de supprimer toutes conditions de plainte préalable, de monopole du parquet ou de double incrimination pour des infractions actuellement non poursuivables en France. Votre rapporteur a estimé préférable que soit menée une réflexion approfondie sur la pertinence de la justice française à sanctionner des comportements n'impliquant pas la France ainsi que sur les capacités de la justice française à être saisie, sans contrôle du parquet, de toutes les plaintes afférentes à ces infractions, avant de légiférer sur cette question. À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté l'amendement COM-164 tendant à supprimer cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 12 bis A (supprimé) (art. 9-1 [nouveau] du code de procédure pénale) - Report du point de départ du délai de prescription pour les infractions occultes ou dissimulées

L'article 12 bis A du projet de loi, résultant de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue député Alain Tourret, reprend certaines dispositions de l'article 1er de la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale adoptée par l'Assemblée nationale le 10 mars 2016.

Si, en principe, le point de départ du délai de prescription de l'action publique est fixé au jour de la commission de l'infraction, tant la jurisprudence que le législateur l'ont parfois fixé à une date postérieure. Cet article propose d'inscrire dans la loi les solutions jurisprudentielles dégagées contra legem, en contradiction flagrante avec l'article 7 du code de procédure pénale, par la Cour de cassation pour les infractions dites « astucieuses ». Il propose ainsi le report du point de départ du délai de la prescription pour les infractions occultes ou dissimulées.

Dès 1935, la Cour de cassation a esquissé sa jurisprudence relative aux infractions dissimulées par des manoeuvres caractérisées en retenant pour l'abus de confiance que « la dissimulation des agissements marquant le moment de la violation du contrat servant de base à la poursuite retarde le point de départ de la prescription jusqu'au jour où le détournement est apparu et a pu être constaté56(*) ». Elle l'a étendu en 1967 aux abus de biens sociaux où le point de départ est reporté à la date à laquelle les agissements délictueux ont pu être constatés dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique57(*).

La Cour de cassation admet également le report du point du départ du délai de prescription au jour où le délit est apparu ou aurait pu être objectivement constaté dans des conditions permettant l'exercice de l'action publique pour les infractions occultes par nature, ou clandestines. Ne s'assimilant pas à la discrétion de l'auteur, la clandestinité doit être un élément constitutif de l'infraction elle-même à l'instar du délit d'atteinte à l'intimité de la vie privée, de mise en mémoire de données informatives sans le consentement de l'intéressé58(*), de tromperie59(*) ou encore de dissimulation d'enfant60(*).

Extrait issu du rapport n° 636 (2015-2016) de M. François-Noël Buffet
sur la proposition de loi portant réforme de la prescription en matière pénale

Le rapport sénatorial Pour un droit de la prescription moderne et cohérent de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest et de nos collègues Hugues Portelli et Richard Yung61(*) plaidait pour une consécration législative de la jurisprudence de la Cour de cassation, afin de mettre fin à l'insécurité juridique née des débats doctrinaux sur cette question, mais recommandait, en contrepartie, la détermination d'un délai butoir à compter de la commission des faits « afin de ne pas rendre imprescriptibles de facto certaines infractions ».

La rédaction proposée ne semble pas répondre à la préoccupation légitime de sécurité juridique qui justifie une consécration législative d'une jurisprudence : en effet, les infractions occultes sont par nature toujours dissimulées. La rédaction proposée serait dès lors susceptible de réduire à néant le principe de la prescription pénale.

Votre commission a adopté un amendement COM-165 de suppression de votre rapporteur pour deux raisons principales. En premier lieu, il est aisé de considérer de telles dispositions comme un cavalier législatif puisqu'elles relèvent de la procédure pénale générale, au sein d'un texte visant à lutter contre la corruption. En second lieu, elle relève que cet amendement est issu d'une proposition de loi en cours d'examen au Sénat et dont il appartient à la Haute Assemblée de mener une réflexion approfondie sur un éventuel report du point de départ du délai de prescription pour l'ensemble des infractions occultes ou dissimulées. La réforme de la prescription pénale doit en effet faire l'objet d'une réforme d'ensemble.

Votre commission a supprimé l'article 12 bis A.

Article 12 bis (art. 40-1, 41-1-2 [nouveau] et 180-2 [nouveau] du code de procédure pénale) - Instauration d'un mécanisme de transaction pénale, à l'initiative du parquet, pour les sociétés mises en cause pour des faits de corruption

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue députée Sandrine Mazetier, l'article 12 bis du projet de loi tend à instaurer un mécanisme de transaction pénale, dit « convention judiciaire d'intérêt public », à l'initiative du parquet, sans reconnaissance de culpabilité, pour les personnes morales mises en cause pour des faits de corruption. Il complète à cette fin le code de procédure pénale.

1. Le nouveau mécanisme transactionnel instauré par le projet de loi

Ce mécanisme dispose que le procureur de la République - y compris le procureur de la République financier, qui possède en matière de corruption une compétence concurrente à celle des autres parquets - pourrait proposer à la personne morale mise en cause une « convention judiciaire d'intérêt public » en échange de l'abandon des poursuites. Il s'agirait donc d'une mesure alternative aux poursuites pénales, s'exerçant dans le cadre du principe d'opportunité des poursuites, confiée à l'appréciation du parquet, mais sans reconnaissance de l'infraction, contrairement aux actuelles mesures alternatives.

Tel qu'il est défini par l'article 40-1 du code de procédure pénale, ce principe permet au procureur de la République de décider, « lorsqu'il estime que les faits qui ont été portés à sa connaissance (...) constituent une infraction commise par une personne dont l'identité et le domicile sont connus et pour laquelle aucune disposition légale ne fait obstacle à la mise en mouvement de l'action publique », s'il est opportun d'engager des poursuites, de mettre en oeuvre une mesure alternative aux poursuites ou de classer la procédure sans suite.

La convention prévoirait une ou plusieurs des obligations suivantes : le versement d'une amende, d'un montant proportionné aux avantages retirés du manquement et dans la limite de 30 % du chiffre d'affaires, sur une durée d'au plus un an, l'obligation de se soumettre à un programme de mise en conformité, tel qu'il résulte de l'article 9 du présent projet de loi, pour une durée maximale de trois ans seulement, sous le contrôle de l'Agence française anticorruption, avec prise en charge des frais afférents au contrôle, ainsi que la réparation des dommages causés aux victimes lorsqu'elles sont identifiées. L'exécution de la convention s'étalerait ainsi sur une durée de trois ans au plus.

Si la personne morale donne son accord à la proposition du procureur, celui-ci transmettrait cette proposition de convention au président du tribunal de grande instance, par requête motivée, aux fins de validation. Le président déciderait de valider ou non la convention à l'issue d'une audience publique, au cours de laquelle les parties et les éventuelles victimes auraient été entendues. Si la convention est validée, la personne morale disposerait ensuite d'un délai de dix jours pour éventuellement y renoncer.

Le texte précise que « l'ordonnance de validation n'emporte pas déclaration de culpabilité », « n'a ni la nature ni les effets d'un jugement de condamnation » et « n'est pas inscrite au bulletin n° 1 du casier judiciaire » de la personne morale. Le bulletin n° 1 comporte l'intégralité des condamnations de la personne morale et n'est accessible qu'aux autorités judiciaires, tandis que le casier n° 2 comporte la plupart des condamnations et est transmissible aux autorités administratives.

Toutefois, l'ordonnance, le montant de l'amende et la convention seraient publiés sur le site internet de l'agence, ce qui semble étrange à votre rapporteur dans la mesure où il ne s'agit pas d'une autorité judiciaire. Le fait que la convention n'emporte pas reconnaissance de culpabilité par la personne morale n'a aucune conséquence juridique en droit français.

Si l'exécution des obligations prévues par la convention éteint l'action publique, les dirigeants de la personne morale restent pénalement responsables des infractions commises - ce qui va sans dire, puisque la procédure ne concerne que la personne morale, responsable des infractions commises par ses dirigeants en vertu des principes de la responsabilité pénale des personnes morales. Le sort des dirigeants est logiquement dissocié de celui de la personne morale. En toute hypothèse, on peut supposer que de tels dirigeants auraient vocation à être remplacés, en cas de responsabilité dans les délits de corruption en cause. En outre, la responsabilité de la personne morale pourrait toujours être engagée, devant le juge civil, par toute personne ayant subi un préjudice en raison des faits reprochés, même après validation de la convention.

Si la convention n'est pas validée par le juge, si la personne morale renonce à la convention ou si elle n'exécute pas correctement les obligations qu'elle comporte, le procureur peut mettre en mouvement l'action publique. En cas d'inexécution de la convention, le procureur doit préalablement notifier à la personne morale la « révocation » de la convention, ce qui entraîne restitution de l'amende s'il en a été versé une. Pour ménager cette hypothèse d'inexécution, le texte prévoit la suspension de l'action publique, mais pour un délai fixé par la convention et non pour la durée de la convention : votre rapporteur s'interroge sur la pertinence d'une suspension de la prescription pour une durée distincte de la durée de la convention, sans qu'il soit précisé que ce délai est inférieur ou supérieur à la durée de la convention.

Par ailleurs, dans l'hypothèse où l'action publique a déjà été mise en mouvement et où un juge d'instruction a été désigné pour enquêter sur les faits de corruption reprochés à une personne morale, le présent article prévoit que le juge d'instruction saisi peut demander au procureur de la République de mettre en oeuvre la procédure de convention judiciaire d'intérêt public, à condition que la personne mise en cause reconnaisse les faits et accepte la qualification pénale retenue. Dans ce cas, la personne morale reconnaît avoir commis un délit, mais elle peut néanmoins bénéficier d'une forme d'accélération de la procédure, sans procès pénal. La transmission au procureur doit se faire à la demande de celui-ci ou avec son accord, mais elle n'est qu'une faculté pour le juge d'instruction. Si aucune convention n'est conclue dans un délai de trois mois, quelle qu'en soit la raison, ou si la convention conclue n'est pas correctement exécutée, le juge d'instruction reprend l'information judiciaire. Votre rapporteur considère assez peu probable, en pratique, que la procédure transactionnelle puisse être mise en oeuvre dès lors qu'un juge d'instruction aura été saisi, même si l'on ne peut pas l'exclure absolument.

2. Les enjeux de l'instauration d'un mécanisme de transaction pénale sans reconnaissance de culpabilité pour les entreprises françaises

L'instauration d'un tel dispositif répond à deux objectifs : renforcer l'efficacité de la justice pénale française dans la répression de la corruption et éviter de pénaliser les entreprises françaises à l'étranger lorsqu'elles sont mises en cause dans des affaires de corruption internationale.

Ainsi que cela a été évoqué dans l'exposé général, les résultats de la justice française sont médiocres en matière de condamnation d'entreprises pour des faits de corruption internationale. Elle a d'ailleurs critiquée à ce titre dans les enceintes internationales. De ce fait, paradoxalement, les sociétés françaises mises en cause peuvent se trouver condamnées par une juridiction étrangère, mais pas par le juge français : cette situation pose un problème de souveraineté juridique, car les sociétés françaises doivent se voir appliquer le droit français. En raison d'une interprétation large, voire extraterritoriale, de leur compétence, les autorités américaines n'hésitent pas à sanctionner des entreprises françaises, d'autant que la justice pénale française est réputée inefficace.

Dès lors, ce nouveau mécanisme de transaction pénale permettrait de réprimer de façon effective et rapide des faits de corruption, en se dispensant d'une enquête longue et aléatoire, sans certitude de condamnation.

Par ailleurs, une condamnation pénale pour faits de corruption peut fermer l'accès à certains marchés étrangers, notamment au marché américain : exclusion des marchés publics, suspension ou interdiction d'activité, retrait de licence bancaire ou d'autorisation... Or, si ce mécanisme de transaction pénale n'emporte aucune reconnaissance de culpabilité ni aucune inscription au casier judiciaire, les entreprises françaises concernées pourront faire valoir auprès des autorités étrangères, en cas de besoin, en fournissant un extrait du bulletin n° 2, qu'elles n'ont fait l'objet d'aucune condamnation pénale.

Nos collègues Michel Delebarre et Christophe-André Frassa avaient d'ailleurs souligné l'année dernière, dans leur rapport d'information sur le droit des entreprises62(*), les enjeux d'une « justice négociée », lorsque des entreprises françaises sont confrontées à des poursuites par les autorités américaines :

« Or, le système américain dissocie la transaction du contrôle judiciaire. Les autorités de poursuites, qu'il s'agisse du ministère de la justice (Departement of Justice) ou du régulateur des marchés financiers (Securities and Exchange Commission - SEC) peuvent proposer aux entreprises suspectées de fraude un accord, dans lequel elles reconnaissent les faits reprochés sans toutefois reconnaître leur culpabilité et acceptent de se soumettre à certaines obligations, comme le paiement d'une amende très élevée, la réforme de leurs procédures internes ou encore la soumission au contrôle d'un tiers chargé de vérifier la conformité de leur comportement aux engagements pris. Cet accord est conclu en l'absence de tout contrôle judiciaire.

« Les entreprises s'y soumettent, entre autres motifs, par crainte des conséquences coûteuses d'une action en justice : durée de la procédure, préjudice de réputation tout le temps du procès, même s'il se conclut par un acquittement, incertitude du résultat judiciaire et, surtout, risque qu'une mesure de déréférencement du marché ou d'interdiction d'activité, qui équivaut à une mort économique, soit prononcée par le régulateur, à titre conservatoire, pour toute la durée de la procédure. »

Nos collègues ajoutaient que « l'interprétation très extensive donnée par les autorités gouvernementales américaines à ce qui relève de leur juridiction les conduit à traiter, par ce biais, du cas d'entreprises françaises qui devraient plutôt échoir aux juridictions françaises », de sorte que la question se posait de l'introduction dans notre droit de mécanismes transactionnels similaires, sans pour autant remettre en cause les prérogatives de l'autorité judiciaire.

3. Un dispositif innovant, approuvé par les représentants de la justice comme par ceux des entreprises

Inspiré de la procédure américaine de « defered prosecution agreement » (DPA), lequel inclut le paiement d'une amende et la mise sous « monitoring » de la société, ce dispositif tend à garantir une réponse judiciaire rapide, en échange de l'abandon des poursuites pénales. La justice française disposerait ainsi d'un outil qui existe déjà dans des législations étrangères63(*).

D'un point de vue rédactionnel et procédural, le dispositif s'inspire très directement de la composition pénale64(*) et s'apparente, sur certains aspects, à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC)65(*). Toutefois, il innove particulièrement en ce qu'il ne comporte aucune reconnaissance par la personne morale mise en cause d'avoir commis des délits, contrairement à la composition pénale. Il n'a aucun équivalent dans notre droit.

Ce dispositif a été très largement approuvé par les représentants des entreprises entendus par votre rapporteur. Outre qu'il éviterait aux grandes entreprises françaises tout risque d'exclusion de marchés étrangers, du fait de l'absence de condamnation pénale pour corruption, il resterait attractif, en dépit de la lourde amende et des contraintes qu'il peut comporter, par rapport à une longue enquête et un procès aléatoire. Les entreprises françaises bénéficieraient ainsi d'un traitement dont nombre d'entreprises étrangères peuvent bénéficier.

Ce dispositif a aussi été largement approuvé par les représentants de l'institution judiciaire et nombre de magistrats entendus par votre rapporteur, sans pour autant recueillir un accord unanime et enthousiaste. Il permettrait de réprimer de façon plus rapide et efficace les faits de corruption et de faciliter l'action du parquet, alors que les enquêtes aujourd'hui peuvent durer une dizaine d'années et s'achever par un non-lieu ou une relaxe, compte tenu de la difficulté à rapporter des preuves. Un tel dispositif améliorerait la crédibilité internationale de la justice française.

À cet égard, votre rapporteur indique que seule la société Total a été condamnée, à ce jour, en tant que personne morale pour corruption d'agent public étranger, à une amende de 750 000 euros seulement66(*), en février dernier, plus de quinze ans après les faits, par la cour d'appel de Paris, dans l'affaire des détournements du programme onusien en Irak dit « pétrole contre nourriture ». Encore faut-il rappeler que Total avait été relaxé en première instance en 201367(*).

En outre, selon plusieurs personnes entendues par votre rapporteur, au vu de certaines expériences étrangères, il est vraisemblable que les autorités étrangères, en particulier américaines, qui sanctionnent aujourd'hui lourdement des entreprises françaises68(*), avec des amendes de plusieurs centaines de millions de dollars, s'abstiennent de le faire ou le fassent avec plus de modération69(*) au vu de l'efficacité de la répression par les juridictions françaises susceptible de résulter de ce nouveau dispositif. En tout état de cause, il est préférable que les entreprises françaises bénéficient des garanties procédurales de la justice française et que les amendes substantielles payées par les entreprises françaises le soient au Trésor public français. Il est vrai, toutefois, que l'existence et l'utilisation de ce nouveau dispositif transactionnel n'auront pas, en droit, pour effet d'empêcher les autorités américaines de poursuivre.

Votre commission approuve ce dispositif, compte tenu de ses objectifs, et exclut l'idée de l'ouvrir aux personnes physiques. Compte tenu de la gravité des délits de corruption, il ne serait pas admissible que les personnes physiques qui en sont l'auteur échappent aux poursuites pénales, quand bien même les personnes morales qu'elles dirigent pourraient bénéficier d'une transaction, sans reconnaissance de culpabilité. En la matière, le principe d'autonomie de la personne morale doit être utilement préservé.

Toutefois, la rédaction du dispositif comporte, selon votre rapporteur, diverses imprécisions rédactionnelles : si sa logique est certes transactionnelle, il ne semble pas approprié de parler de « conclusion » de la convention ou encore de « droit de rétractation » de la personne morale, car il ne s'agit pas d'un contrat. De même, il ne paraît pas approprié de parler d'amende « pénale ». Plusieurs aspects rédactionnels mériteraient ainsi d'être clarifiés ou améliorés, tout en veillant à la cohérence avec la procédure de composition pénale ainsi qu'avec le dispositif de la peine de mise en conformité.

En outre, votre rapporteur s'interroge sur la dénomination retenue par le texte : la notion de convention judiciaire d'intérêt public ne rend pas compte de façon satisfaisante de la procédure en cause et la notion d'intérêt public ne se justifie guère. Aussi a-t-il proposé à votre commission la dénomination, qui lui paraît à la fois plus exacte et plus simple, de transaction judiciaire, compte tenu de la nature transactionnelle de ce mécanisme.

À titre de comparaison, l'Autorité de la concurrence peut soumettre une « proposition de transaction » à l'entreprise qui ne conteste pas la réalité des griefs qui lui sont notifiés70(*), tandis que l'Autorité des marchés financiers (AMF) peut adresser une « proposition d'entrée en voie de composition administrative » à tout professionnel à qui sont reprochés des manquements71(*). Votre rapporteur, à cet égard, indique que l'article 18 du présent projet de loi étend la composition administrative devant l'AMF à de nouvelles infractions.

4. Des incertitudes procédurales et constitutionnelles à dissiper

Outre les imprécisions rédactionnelles visées supra, votre rapporteur s'interroge sur certaines incertitudes procédurales voire constitutionnelles que pourrait receler ce nouveau dispositif.

Les auditions de votre rapporteur ont soulevé des incertitudes quant aux principes constitutionnels d'égal accès à la justice, concernant les victimes, de proportionnalité des peines et d'égalité devant la loi pénale, concernant les auteurs d'infraction, de même que les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et de recherche des auteurs d'infraction, pour ce qui est de l'abandon des poursuites par le procureur de la République, alors que les faits en cause peuvent être d'une particulière gravité. Votre rapporteur a proposé des modifications procédurales destinées à dissiper toute incertitude, sans remettre en cause l'économie générale de la procédure.

En premier lieu, la réparation des dommages causés à la victime, à raison de faits susceptibles d'être qualifiés d'infraction pénale, ne semble pas pouvoir n'être qu'une simple faculté, à l'appréciation du procureur, dans la proposition de convention, mais devrait être obligatoire. En effet, même si, en pratique, on ne trouve guère de victimes pour des faits de corruption, en droit, une victime potentielle ne pourrait pas se constituer partie civile. Seraient seuls à l'appréciation du procureur le versement et le montant de l'amende ainsi que l'obligation de se soumettre à un programme de mise en conformité. Le droit à réparation pour les victimes est d'ailleurs systématique dans la composition pénale.

En deuxième lieu, il conviendrait de préciser et de mieux caractériser l'office du juge chargé de valider la convention, dont rien n'est dit dans le texte, dès lors qu'elle vaudrait abandon des poursuites sans reconnaissance des faits délictueux. Il lui reviendrait de s'assurer que la procédure retenue est la plus conforme à l'intérêt public, par rapport à la voie pénale normale. Si un juge du siège était ainsi conduit à porter une appréciation sur le choix d'opportunité fait par le procureur, c'est parce que cette procédure conduirait à ce que l'auteur présumé d'une infraction, délibérément, n'aurait pas à la reconnaître. Certes, des poursuites pénales pourraient aussi être exercées à l'encontre des dirigeants de la société mise en cause. Ainsi, le juge saisi devrait vérifier le bien-fondé du recours à cette procédure, sa régularité formelle, la conformité du montant de l'amende aux limites prévues et la proportionnalité des mesures proposées à la gravité des faits.

En troisième lieu, s'il approuve la publicité de la convention validée, car celle-ci relève bien du champ de la justice pénale, votre rapporteur juge néanmoins nécessaire d'en modifier les modalités, par référence avec la sanction comparable prévue pour les personnes morales par l'article 131-39 du code pénal. La publication sur internet par l'Agence française anticorruption - service administratif - ne lui paraît pas opportune pour une procédure dont le parquet est l'initiateur. Le code pénal prévoit « l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ». Ces dispositions doivent être reprises.

En quatrième lieu, il est nécessaire de clarifier les règles de suspension de la prescription pendant la durée d'exécution de la convention, alors que le texte prévoit que la prescription de l'action publique est suspendue durant le délai fixé par la convention, ce délai pouvant alors être supérieur ou inférieur à la durée de la convention elle-même. De plus, on ne peut laisser au procureur, compétent pour proposer la convention, l'appréciation de la durée pertinente de la prescription, car il appartient au législateur de la fixer, en application de l'article 34 de la Constitution72(*). Il semble à votre rapporteur que la prescription de l'action publique doit être suspendue pour toute la durée de la convention.

De plus, l'action publique ne doit pas s'éteindre avant l'achèvement de l'exécution de la convention : tant que les faits susceptibles d'être poursuivis ne sont pas prescrits et que la convention n'est pas correctement et intégralement exécutée, il faut permettre au parquet d'engager si nécessaire les poursuites, y compris à l'issue de l'exécution des obligations prévues par la convention, si elles n'ont pas été correctement exécutées. Au demeurant, maintenir au parquet cette faculté incitera sans doute les entreprises concernées à être plus vigilantes. Le délai de prescription est de trois ans en matière de corruption. Par ailleurs, la durée maximale de la convention est fixée à trois ans.

Afin de remédier aux imprécisions formelles et rédactionnelles comme aux incertitudes procédurales et constitutionnelles relevées par son rapporteur, votre commission a adopté, à son initiative, un amendement COM-167 rectifié destiné à réécrire certaines parties du dispositif transactionnel, sans toutefois remettre en cause l'économie générale du texte de l'Assemblée nationale. Votre commission a aussi adopté un amendement COM-166 de coordination présenté par son rapporteur, précisant que la procédure de transaction judiciaire s'inscrit dans le cadre des procédures alternatives aux poursuites que peut engager le procureur de la République, au titre de son pouvoir d'appréciation au nom du principe d'opportunité des poursuites.

Votre commission a adopté l'article 12 bis ainsi modifié.

Article 12 ter (art. 704 et 705-4 du code de procédure pénale) - Extension de la compétence exclusive du parquet national financier

L'article 12 ter du projet de loi, résultant de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue députée Sandrine Mazetier, tend à étendre la compétence exclusive du parquet national financier.

Ces dispositions tendent à revenir sur l'équilibre retenu par les lois du 6 décembre 201373(*), à l'origine de la création du parquet national financier. Si le parquet national financier dispose d'une compétence concurrente sur un grand nombre de délits économiques et financiers, dont les délits de corruption ou de trafic d'influence, il ne dispose d'une compétence concurrente que sur les seuls délits boursiers.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, tout en relevant paradoxalement le manque de moyens du parquet national financier pour traiter le volume en cours d'affaires, a souhaité lui confier une compétence exclusive pour les délits suivants :

- corruption passive d'un agent public étranger (article 435-1 du code pénal) ;

- trafic d'influence passif d'un agent public étranger (article 435-1 du code pénal) ;

- corruption active d'un agent public étranger (article 435-3 du code pénal) ;

- trafic d'influence passif d'un agent public étranger (article 435-4 du code pénal) ;

- fraude fiscale aggravée (articles 1741 et 1743 du code général des impôts), commise en bande organisée.

Compétences pour les délits économiques et financiers du code pénal,
du code monétaire et financier et du code général des impôts

 

Droit en vigueur

Modifications de l'Assemblée nationale

Modifications de votre commission des lois

Compétence concurrente des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS)
704 du code de procédure pénale

Affaires de grande complexité :
Délits de fraude fiscale (articles 1741 à 1753 bis A du code général des impôts)
Blanchiment, escroquerie, abus de confiance, non justification de ressources aggravées, abus de faiblesse, entrave à la liberté des enchères et accès frauduleux et entrave au fonctionnement d'un STAD, concussion, corruption, trafic d'influence, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d'intérêts, pantouflage, contrefaçon et falsification de monnaie, contrefaçon des moyens de paiements (cartes bancaires, chèques),
faux ordres de virement.
(code pénal)
Ensemble des délits du code monétaire et financier

Ajout des délits de corruption et trafic d'influence concernant un agent public ou un membre du personnel judiciaire étranger
(articles 435-1
à 435-10 du code pénal)

Compétence concurrente du parquet national financier (PNF)
705 du code de procédure pénale

- Délits d'escroquerie à la TVA
- Délits de fraude fiscale (articles 1741 et 1743 du code général des impôts) commis en bande organisée
- Délits de corruption et trafic d'influence d'un agent public étranger
- Affaires de grande complexité :
Délits de concussion, de corruption et de trafic d'influence, de prise illégale d'intérêts, pantouflage, de favoritisme, de détournement de fonds publics
- Blanchiment et infractions connexes

Suppression des délits suivants :
- fraude fiscale ;
- corruption et trafic d'influence d'un agent public étranger

Retour au droit en vigueur

Compétence exclusive du parquet national financier (PNF)
705-1 du code de procédure pénale

Délits d'atteinte à la transparence des marchés : articles 465-1, 465-2 et 465-2-1 du code monétaire et financier

Ajout des délits suivants :
- fraude fiscale ;
- corruption et trafic d'influence d'un agent public étranger

Retour au droit en vigueur

Source : commission des lois du Sénat

Votre rapporteur partage la volonté de l'Assemblée nationale de renforcer la centralisation des poursuites pour corruption d'agent public étranger, notamment afin de renforcer la cohérence de la politique pénale sur le territoire de la République.

Néanmoins, il souligne, à l'instar du Gouvernement qui a présenté en séance publique un amendement de suppression, que cette compétence ne répond à aucune exigence opérationnelle. La compétence concurrente, actuellement prévue par le code de procédure pénale, présente plusieurs avantages sur une compétence exclusive :

- elle permet une centralisation du parquet national financier, qui doit être informé de toutes les infractions entrant dans sa compétence concurrente d'attribution ;

- elle permet de réserver l'intervention du parquet national financier aux seules affaires complexes ;

- elle permet une organisation souple permettant aux juridictions territorialement compétentes de traiter des affaires simples, notamment lors de périodes où le parquet national financier serait particulièrement chargé, répondant à une bonne administration de la justice ;

- elle n'entraîne pas de dessaisissement obligatoire alors même que le délit n'est susceptible de n'être qu'un délit connexe à un autre délit.

Il serait ainsi regrettable que, dans l'hypothèse où des faits de corruption d'un agent public étranger étaient constitués au sein d'une plus large investigation de criminalité organisée, les premiers devraient être disjoints des derniers. Une compétence exclusive inciterait alors les juridictions territorialement compétentes à ne pas engager l'action publique sur ces comportements précis. En conséquence, votre rapporteur estime que la compétence concurrente demeure justifiée.

Votre rapporteur partage toutefois le souhait de voir le procureur de la République financier saisi de toutes les affaires de corruption d'agent public étranger d'une certaine complexité.

Lors de l'examen du projet de loi relatif au procureur national financier, votre commission avait estimé nécessaire de prévoir les modalités de résolution des conflits de compétence entre le nouveau procureur et le procureur de Paris ainsi que les parquets locaux. Elle avait proposé qu'en cas de conflit positif ou négatif de compétence entre le parquet financier et un autre parquet, il appartiendrait au procureur général près la cour d'appel de Paris de mettre fin au conflit en concertation avec le procureur général concerné. En cas de désaccord, le procureur général près la cour d'appel de Paris désignerait le parquet compétent. À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-230 reprenant cette disposition qui modifie l'article 705-4 du code de procédure pénale.

Au surplus, votre rapporteur estime que si, de manière opérationnelle, les affaires de délits de corruption et de trafic d'influence concernant un agent public ou un membre du personnel judiciaire étranger ne peuvent être toutes poursuivies par le parquet national financier, elles devraient a minima être introduites dans le champ de compétence des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière.

Votre commission a adopté l'article 12 ter ainsi modifié.

Article 12 quater (art. 706-1-1 du code de procédure pénale) - Extension de la possibilité de recourir aux techniques spéciales d'enquête

L'article 12 quater du projet de loi, résultant de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement de son rapporteur, vise à permettre d'utiliser les techniques spéciales d'enquête pour un plus grand nombre d'infractions économiques et financières.

Pour certaines infractions limitativement énumérées à l'article 706-1-1 du code de procédure pénale, ce dernier permet de recourir à certaines techniques d'enquête, réservées traditionnellement à l'instruction, à la requête du procureur de la République et sur autorisation du juge des libertés et de la détention. Il s'agit notamment des opérations de surveillance, d'infiltration, d'interception de correspondances, de sonorisation ou encore de captation des données informatiques à distance.

Les infractions concernées sont les délits de corruption et de trafic d'influence concernant un agent public ou un membre du personnel judiciaire, les délits de fraude fiscale complexe ou commise en bande organisée, certains délits douaniers et le blanchiment des délits précités.

Le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré que quatre délits avait été « oubliés » par le législateur de 2013 : la prise illégale d'intérêts (article 432-12 du code pénal) ; le détournement de fonds publics (article 432-15 du code pénal) ; la corruption de personnes n'exerçant pas de fonction publique (articles 445-1 et 445-2 du code pénal) et la corruption d'un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs (articles 445-1-1 et 445-2-1 du code pénal).

Votre rapporteur remarque cependant que contrairement aux délits mentionnés à l'article 706-1-1 qui sont tous punis d'une peine de dix ans d'emprisonnement, les délits de prise illégale d'intérêts ou de corruption passive ou publique d'une personne n'exerçant pas de fonction publique sont punis d'une peine de cinq ans d'emprisonnement. En effet, ces faits de corruption ne portent pas la même atteinte aux intérêts de la société.

De plus, la décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 201374(*) a censuré partiellement l'article 706-1-1 du code de procédure pénale et donc les possibilités de recourir aux techniques spéciales d'enquête ou d'instruction réservées à la criminalité organisée et à la grande délinquance économique et financière. Considérant qu'il appartient au législateur d' « éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d'infractions », le Conseil constitutionnel avait censuré la possibilité de recourir à une garde à vue de 96 heures pour les faits de fraude fiscale aggravée et avait été particulièrement attentif, concernant les autres techniques d'enquête, à « la gravité des infractions » et aux « garanties encadrant la mise en oeuvre de ces mesures spéciales d'enquête et d'instruction.» Votre rapporteur considère que des dispositions permettant l'application de perquisitions de nuit ou de captation de données informatiques à distance, introduites dans les enquêtes préliminaires par la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, pour des faits de prise illégale d'intérêts méconnaissent les exigences constitutionnelles.

Cependant, le délit de détournement intentionnel de fonds ou de biens publics, puni de dix ans d'emprisonnement, semble pour sa part, répondre aux exigences constitutionnelles.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-168 de son rapporteur de rédaction globale de l'article, retenant l'extension des techniques spéciales d'enquête aux seuls faits de détournement de fonds ou de biens publics.

Votre commission a adopté l'article 12 quater ainsi modifié.

Article 12 quinquies - Rapport du Gouvernement au Parlement sur les données internationales sur les faits de corruption commis par des entreprises et sur l'action diplomatique de la France dans ce domaine

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Pierre Lellouche, l'article 12 quinquies du projet de loi tend à prévoir la remise au Parlement, dans les douze mois de la promulgation de la loi, d'un rapport informatif sur la corruption internationale et l'action conduite par la France pour mieux connaître ce phénomène.

Ce rapport du Gouvernement porterait sur les « données disponibles sur le niveau et l'évolution, à l'échelon mondial et par État ou groupes d'États, de la corruption et du trafic d'influence commis par des entreprises sur des agents publics et officiels étrangers » ainsi que sur « l'action diplomatique qu'il mène pour que l'étude et la connaissance de ces phénomènes soient renforcées, en particulier dans le cadre des travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques ».

Un tel rapport ne semble pas présenter d'utilité pour les assemblées, dès lors que celles-ci sont en mesure de conduire les travaux d'information et de contrôle de nature à obtenir ces informations. Aussi votre commission a-t-elle, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-169 de suppression du présent article.

Votre commission a supprimé l'article 12 quinquies.

TITRE II - DE LA TRANSPARENCE DES RAPPORTS ENTRE LES REPRÉSENTANTS D'INTÉRÊTS ET LES POUVOIRS PUBLICS

Article 13 (art. 18-1 à 18-11 [nouveaux] et 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et art. 4 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Encadrement des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics (périmètre, informations, contrôle, sanctions)

L'article 13 du projet de loi fixe les règles applicables aux relations que les représentants d'intérêts peuvent nouer avec les pouvoirs publics dans le cadre de l'élaboration de la décision publique.

1. Des règles parcellaires

Fixer au niveau législatif un tel cadre général est inédit en droit français, la seule tentative récente ayant été réservée au secteur de la santé75(*). Cette démarche s'appuie néanmoins sur des expériences analogues à l'étranger ou auprès des institutions européennes ainsi que sur des précédents parlementaires.

En l'absence de règles générales, une régulation professionnelle s'est également fait jour à travers des « chartes » ou « codes de bonne conduite » publiés par les organisations professionnelles fédérant les représentants d'intérêts. Si les relations entre société civile et responsables publics ne sont pas nouvelles, la professionnalisation de la représentation d'intérêts, par des organismes propres ou des structures internes aux personnes de droit public ou de droit privé, en modifie considérablement la portée.

Dans ce contexte, des mesures relatives aux relations avec les représentants d'intérêts ont été adoptées dès 2009 par le Bureau de l'Assemblée nationale et celui du Sénat. Les deux assemblées parlementaires ont donc, depuis plusieurs années, partagé le constat que les activités de « lobbying », entourées généralement d'un halo de suspicion, devaient être encadrées afin qu'elles s'exercent de manière transparente. Au moment où les représentants de la Nation expriment la volonté générale en forgeant une règle ayant vocation à s'appliquer à tous, il est justifié que quiconque puisse faire valoir, dans le cadre de l'élaboration des lois et règlements, son point de vue afin de défendre ses intérêts ou les intérêts de ceux qui l'ont mandaté. De cette manière, il peut relayer la préoccupation d'une partie de la société, se faire l'écho de revendications catégorielles ou alerter sur les conséquences qui s'attacheraient au choix que s'apprêtent à faire les pouvoirs publics, de manière à ce que ces derniers décident en fonction de l'intérêt général et de manière éclairée. Toutefois, pour être légitime, cet exercice doit avoir lieu sous une double condition :

- d'une part, les groupes d'intérêts ne peuvent prétendre dicter leur choix ou se substituer aux parlementaires, seuls habilités par leur élection à décider au nom de la Nation car, selon l'article 27 de la Constitution, « tout mandat impératif est nul » ;

- d'autre part, les relations qu'ils nouent avec les décideurs publics doivent reposer sur des valeurs d'intégrité et de loyauté, de manière à écarter toute tromperie ou collusion.

Si le constat est commun au Parlement, chaque assemblée parlementaire a édicté, conformément à l'autonomie dont elle dispose en vertu de la Constitution, ses règles propres. L'Assemblée nationale comme le Sénat ont instauré un registre public dont l'inscription entraîne pour ceux qui la sollicitent l'adhésion à un code de conduite ou un code déontologique. À cet égard, l'Assemblée nationale a retenu, depuis 2013, une inscription automatique des représentants d'intérêts qui sollicitent leur inscription sur le registre public des groupes d'intérêts alors que le Sénat a conservé un pouvoir d'appréciation des demandes qui lui sont adressées se réservant le droit de refuser, comme les questeurs l'ont déjà fait, l'accès à une personne dont la fonction de représentation n'était pas avérée. Cette différence d'approche explique ainsi que le registre de l'Assemblée nationale compte 287 représentants d'intérêts, là où celui du Sénat n'en totalise que 91.

2. Des propositions formulées par M. Jean-Louis Nadal

Comme le relevait M. Jean-Louis Nadal, dans un rapport remis au Président de la République en 2015 et intitulé Renouer la confiance publique, « il est regrettable que la seule réglementation spécifique aux représentants d'intérêts concerne uniquement le Parlement, alors que les membres de l'exécutif, particulièrement les ministres et leurs collaborateurs de cabinet, sont régulièrement amenés à rencontrer des groupes d'intérêts ». Le Parlement est d'ailleurs le lieu où l'élaboration de la norme est la plus transparente, en comparaison de la préparation des projets de loi, des ordonnances et des décrets ou arrêtés : la publicité des travaux y est garantie par la Constitution, les initiatives parlementaires, propositions de loi et amendements, sont rendus publics et accessibles en ligne, les rapporteurs de texte ou de travaux d'information font état des personnes qu'ils ont rencontrées ou entendues, etc. En outre, la prise de décision relevant toujours, à la suite d'un débat, d'un organe collégial, elle limite, à la différence du travail des administrations, le risque de concentration du pouvoir et donc de « point de pression » au cours du processus normatif sur lequel les tentatives d'influence pourraient se focaliser.

Dans son rapport de 2015, M. Jean-Louis Nadal invitait à un répertoire commun aux assemblées parlementaires et au Gouvernement, en appelant à renforcer les règles qui sont liées à l'inscription des représentants d'intérêts sur ce dernier. Dans son principe, cette idée est d'autant plus justifiée que « ce sont généralement les mêmes groupes d'intérêts qui interviennent auprès des pouvoirs exécutif et législatif ». Il liait alors cette recommandation à celle visant à « faire apparaître l'empreinte normative de la loi et du règlement ». Afin d'éclairer le citoyen, il s'agirait de publier « au moment de l'entrée en vigueur de la norme, la liste des personnes entendues, des réunions et auditions organisées, des consultations menées et des contributions reçues ». Si ces conditions sont, comme évoqué précédemment, largement remplies au stade de l'examen parlementaire, elles n'existent pas encore au niveau du pouvoir exécutif.

3. Un bouleversement du dispositif à l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction initiale, l'article 13 visait à combler cette lacune en créant un répertoire des représentants d'intérêts auprès du pouvoir exécutif dont la tenue et le contrôle étaient confiés à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Malgré des réserves ponctuelles, le Conseil d'État a, dans son avis sur le projet de loi, approuvé ce dispositif tout en formulant des « observations aux fins de clarifier et de renforcer le dispositif qui a pour but la confiance des citoyens dans l'action publique », ces suggestions ayant parfois conduit à amoindrir la portée du dispositif proposé.

L'article 13 a connu de fortes évolutions et de nombreux compléments au cours de son examen par nos collègues députés, tant au stade de la commission que de la séance publique. Il a ainsi concentré une part importante des amendements déposés, témoignant au besoin de l'intérêt des parlementaires pour cette question.

À l'initiative de nos collègues députés Sébastien Denaja, rapporteur, et David Habib, vice-président de l'Assemblée nationale chargé des représentants d'intérêts et des groupes d'études au sein du Bureau de cette assemblée, l'Assemblée nationale a décidé de la création, au niveau de la loi, d'un répertoire des représentants d'intérêts commun au Gouvernement, à l'Assemblée nationale et au Sénat, rendu public par voie électronique. Au terme de l'adoption de plusieurs amendements, parfois contre l'avis de la commission et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a considérablement étendu le périmètre d'application du répertoire des représentants d'intérêts tel que proposé par le Gouvernement.

De manière notable, les députés ont successivement :

- élargi les personnes concernées par la qualification de représentant d'intérêts ;

- allongé la liste des personnes avec lesquelles entrer en communication imposerait la présence sur le répertoire ;

- complété et renforcé les obligations imposées aux personnes inscrites sur le répertoire (présentation semestrielle des actions de lobbying, communication du chiffre d'affaires et du nombre d'employés, etc.) ;

- renforcé les pouvoirs de la HATVP et des sanctions qu'elle peut infliger.

Au préalable, votre rapporteur regrette que l'initiative de mettre en place un registre commun n'ait pas été précédée d'une concertation entre les bureaux des deux assemblées qu'un tel choix aurait dû appeler naturellement. Cette information réciproque aurait été d'autant plus souhaitable que si l'objectif est pleinement partagé par les deux assemblées parlementaires, la mise en oeuvre du dispositif peut soulever des questions auxquelles chaque assemblée parlementaire n'entend pas forcément, au regard de l'expérience qui est la sienne, apporter les mêmes réponses. Il en est ainsi du pouvoir d'appréciation que le Sénat entend conserver pour « filtrer » les demandes d'inscription et mieux contrôler les titulaires de droits d'accès dans l'enceinte du Palais du Luxembourg. De surcroît, il est également souhaitable de conserver à chaque assemblée parlementaire le pouvoir de fixer à l'avenir des règles plus exigeantes que celles décidées par le Gouvernement ou l'autre assemblée.

Au-delà de ces réserves sur la méthode employée, votre commission a approuvé le principe d'un répertoire commun des représentants d'intérêts. Elle a cependant veillé à lever tout risque d'inconstitutionnalité que la rédaction de l'Assemblée nationale aurait pu receler au regard de la séparation des pouvoirs. Dans cet esprit, votre commission a veillé à mieux distinguer, sur le plan formel, les règles législatives relatives aux pouvoirs publics constitutionnels par rapport à celles qui s'appliqueraient aux autorités gouvernementales et administratives. Aussi votre commission a-t-elle adopté, sur la proposition de son rapporteur, une articulation de ces règles rendant mieux compte de la différence de situation de ces deux catégories et de la distinction qu'elle appelle de la part du législateur.

S'agissant des règles applicables aux autorités gouvernementales et administratives, votre commission a souhaité renforcé les prérogatives de la HATVP en lui confiant la rédaction des règles déontologiques pour les représentants d'intérêts entrant en communication avec ces autorités. De cette manière, suivant la recommandation formulée par le président de la HATVP lors de son audition devant votre commission, elle a souhaité permettre leur adaptation plus rapide et efficace à l'avenir, sans nécessiter une modification législative. Par cohérence, elle a renvoyé à une délibération de la HATVP la fixation des modalités de communication et de publication des informations que les représentants d'intérêts sont appelés à lui transmettre.

De même, votre commission a fait droit à la demande du président de la HATVP invitant à privilégier la pédagogie dans la mise en oeuvre de ces nouvelles règles. Elle a ainsi conforté et clarifié les règles permettant de solliciter la HATVP pour qu'un organisme s'assure s'il entre ou non dans le champ des représentants d'intérêts et des obligations auxquelles il est assujetti. Elle a également maintenu une entrée en vigueur différée des sanctions en cas de violation de ces règles, afin de ménager le temps nécessaire à la sensibilisation des groupes d'intérêts à ce nouveau dispositif.

En revanche, dès lors que la HATVP disposerait d'un pouvoir en matière d'élaboration des règles et de conseil, il a semblé logique à votre commission qu'elle n'exerce pas parallèlement un pouvoir de sanction. Suivant l'orientation générale dessinée par son rapporteur sur ce texte, votre commission a confié la répression de ces manquements à l'autorité judiciaire, à travers la création d'une infraction pénale, plutôt que de confier cette fonction répressive à une autorité administrative, même indépendante.

Tel est le sens des six amendements que votre rapporteur a proposés et que votre commission a adoptés sur le présent article.

À ce stade, votre rapporteur n'a pas proposé de modifier les dispositions relatives aux pouvoirs de contrôle de la HATVP afin de s'assurer du respect de ces règles (pouvoirs de contrôle sur pièce et sur place, délit d'entrave en cas d'obstruction à son action, etc.). Pourtant, le texte transmis au Sénat soulève des questions, d'ailleurs relayées par plusieurs personnes entendues, sur sa portée exacte auxquelles votre rapporteur entend s'employer à répondre d'ici la séance publique : quelles limites au pouvoir de contrôle de la HATVP ? Cette dernière peut-elle procéder à la saisie de documents ou à des formes de « perquisition administrative » ?

4. L'architecture adoptée par votre commission

· Le champ d'application des personnes concernées par le répertoire des représentants d'intérêts (articles 18-1 à 18-5 de la loi du 11 octobre 2013)

Définir le champ d'application d'un répertoire des représentants d'intérêts suppose de définir deux catégories de personnes :

- celles qui, pour entrer en communication avec des représentants des pouvoirs publics, devront solliciter leur inscription sur ce répertoire : les représentants d'intérêts au sens du présent article ;

- celles avec lesquelles les représentants d'intérêts ne pourront entrer en communication que sous réserve d'être inscrit sur le répertoire.

Par rapport au texte proposé par le Gouvernement, l'Assemblée nationale a complété la liste de ces deux catégories. En outre, à la différence du texte gouvernemental, constituerait un représentant d'intérêts celui qui exerce son activité, même de manière non régulière.

Il résulte de ces différents ajouts un champ d'application particulièrement élargi pour le répertoire commun. Lors de son audition, le président de la HATVP a d'ailleurs alerté votre commission sur les risques que présentait une ambition aussi forte dès la création de ce registre : « Sa mise en oeuvre sera d'autant plus complexe que son champ, limité au départ à 5 000 personnes publiques, a été étendu à plus de 15 000 d'entre elles, notamment du fait de l'inclusion des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux. (...) Dans sa configuration actuelle, ce registre n'a pas d'équivalent à l'étranger. »

Privilégiant une mise en oeuvre plus réaliste de ce registre, votre commission a adopté un amendement COM-170 de son rapporteur afin de revenir à une liste des acteurs concernés plus proche de la rédaction proposée initialement par le Gouvernement, sans revenir sur l'idée d'un registre commun au Parlement et au Gouvernement.

Ainsi, elle a maintenu la liste des représentants d'intérêts fixée par l'Assemblée nationale (personnes morales de droit privé, établissements publics et groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, organismes consulaires). De même, elle n'a pas revu les exemptions en faveur des élus locaux, pour le seul exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les partenaires sociaux pour la conduite du dialogue social ainsi que les associations à objet cultuel pour leurs relations avec le ministre et les administrations chargés des cultes. Sur ce point, votre commission a supprimé la restriction à l'exemption des représentants des cultes, en l'étendant à toutes les relations qu'ils pourraient lier avec les autorités gouvernementales et administratives. Il a en effet paru à votre commission qu'il n'y avait pas lieu de distinguer leurs relations avec le ministre de l'intérieur de celles avec d'autres membres du Gouvernement, à l'instar du ministre des finances ou de l'éducation nationale.

Par cohérence, votre commission a également réécrit la définition de la représentation d'intérêts : plutôt que d'évoquer l'activité ayant « pour finalité d'influer, pour leur compte propre ou celui de tiers, sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire » - formulation vague suggérée étonnamment par le Conseil d'État -, elle a préféré évoquer l'activité ayant pour finalité d'influer, toujours pour son compte ou celui d'un tiers, « sur l'élaboration d'une loi ou d'un acte réglementaire ». Elle a maintenu toutefois la référence à l'activité principale ou accessoire, pourtant critiquée pour sa portée extensive. En effet, votre commission a estimé que cette rédaction prenait davantage en compte la réalité des activités des représentants d'intérêts qui, pour certains, n'interviennent qu'épisodiquement en fonction des sujets traités. De même, comme l'a souhaité l'Assemblée nationale, seraient seules concernées les personnes physiques qui exercent ces activités à titre professionnel.

En revanche, elle a resserré la liste des responsables publics avec lesquels ces représentants pourront se mettre en relation sous réserve de leur inscription au répertoire. Elle a ainsi retenu : les membres du Gouvernement, leurs collaborateurs, les hauts-fonctionnaires nommés sur un emploi à la discrétion du Gouvernement, les membres et cadres des autorités indépendantes ainsi que les membres des sections administratives du Conseil d'État. Ce faisant, elle a écarté les élus locaux, les membres de cabinets de ces autorités territoriales ainsi que l'ensemble des fonctionnaires appelés à déposer une déclaration d'intérêts. Il a paru à votre commission qu'en l'état, ces ajouts éloignaient le répertoire commun de son objet initial : rendre transparentes les interventions dans le cadre du processus d'élaboration de la loi et du règlement au niveau national. Pour reprendre la formule de M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, « le texte embrasse des acteurs trop variés ». Il est vrai que par leur nombre et leur variété, ces fonctions - que l'on songe, par exemple, aux fonctionnaires hospitaliers ou aux maires - sont parfois éloignées de l'autorité chargée d'élaborer des normes législatives ou réglementaires nationales.

L'Assemblée nationale ayant ajouté, parfois contre l'avis de la commission et du Gouvernement, à la liste des responsables publics, le Président de la République, les parlementaires, leurs collaborateurs et les fonctionnaires parlementaires ainsi que les membres du Conseil constitutionnel, votre commission les a maintenus. Cependant, elle a estimé que, s'agissant de pouvoirs publics constitutionnels identifiés comme tels par la jurisprudence constitutionnelle, le principe de séparation des pouvoirs imposait le respect de leur autonomie dans la détermination et le contrôle des règles qu'ils fixaient.

Le Conseil constitutionnel réserve cette qualité à des organes mentionnés par la Constitution - Assemblée nationale, Sénat, Président de la République, Conseil constitutionnel - sans qu'à l'inverse, la seule mention au sein de la Constitution garantisse cette qualité, comme l'exemple du Défenseur des droits en témoigne76(*). À ces pouvoirs publics constitutionnels, la jurisprudence constitutionnelle garantit un pouvoir d'auto-organisation, qui se concrétise, dans un autre domaine, par l'autonomie financière77(*).

Ainsi, selon le texte adopté par votre commission, un registre commun serait institué mais il aurait pour seule fonction d'agréger les informations communiquées à la HATVP au titre des autorités administratives et gouvernementales et les informations transmises par les pouvoirs publics constitutionnels pour leur compte. Ces derniers instruiraient les demandes d'inscription par leurs soins et selon leurs propres règles, la HATVP prenant acte des informations transmises pour les communiquer au public. Ce dispositif répond ainsi à l'aspiration du président de la HATVP qui, lors de son audition devant votre commission, évoquait pour ce répertoire « une simple plateforme technique, une base de données ».

En conséquence, la loi fixerait les règles applicables aux autorités administratives gouvernementales et administratives mais chaque pouvoir public constitutionnel fixerait ses propres règles. Dans le cas des assemblées parlementaires, ces règles seraient inscrites au sein d'un article 4 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires (amendement COM-175 de coordination du rapporteur). Votre rapporteur estime que la détermination des règles applicables aux relations avec des représentants d'intérêts commence inévitablement par le pouvoir de décider des personnes entrant dans le champ d'application des règles ainsi déterminées. À défaut, les membres du Parlement, dans l'exercice de leurs prérogatives constitutionnelles en matière d'élaboration de la législation, seraient privés, par une autorité extérieure, de la possibilité de rencontrer les personnes de leur choix.

Compte tenu de l'incidence de ces règles sur l'exercice du mandat parlementaire, votre rapporteur s'est interrogé sur le caractère organique de telles dispositions dès lors que, par comparaison, les obligations déclaratives auxquelles sont tenus les parlementaires relèvent du domaine de la loi organique. En effet, le Conseil constitutionnel a rattaché, de manière constructive, à la compétence du législateur organique pour fixer le régime des inéligibilités parlementaires prévues à l'article 25 de la Constitution la compétence pour déterminer « les règles relatives au contrôle de la situation patrimoniale des membres du Parlement et à la prévention des conflits d'intérêts »78(*). Si les présentes règles peuvent, en l'état, participer à la prévention de conflits d'intérêts, telle n'est pas leur vocation première : le législateur est donc compétent, dans le respect des règles constitutionnelles, pour édicter ces règles.

Une question identique se posait sur la compétence du législateur à l'égard du Président de la République. Dans son avis sur le présent projet de loi, le Conseil d'État l'avait écartée en relevant que « le statut du Président de la République relève de la seule Constitution ». Cette analyse n'a pas été retenue par votre commission qui a estimé que, dès lors que ces règles n'étaient pas rattachées au statut des parlementaires, ce qui pourrait plaider en faveur de leur caractère organique, il n'y avait pas lieu de considérer qu'elles avaient trait au statut du chef de l'État.

En conséquence, sur le même modèle mais avec les adaptations requises par les particularités d'organisation propres à chacune d'entre elles, ces institutions (Président de la République ou Conseil constitutionnel) ou leurs organes internes (Bureaux des assemblées et organe chargé de la déontologie parlementaire, soit le déontologue de l'Assemblée nationale et le comité de déontologie parlementaire du Sénat) détermineraient ces règles et contrôleraient leur respect. En cas de manquement, elles pourraient solliciter le prononcé de sanctions, sans préjudice des propres mesures d'ordre intérieur qu'elles pourraient prendre. Par exemple, le Bureau d'une assemblée parlementaire serait en droit d'exercer le pouvoir disciplinaire qu'il détient à l'égard des parlementaires et les questeurs de retirer les autorisations d'accès dont bénéficient les représentants d'intérêts.

Votre commission a estimé que seules ces précautions garantissaient la constitutionnalité de ce dispositif au regard de la séparation des pouvoirs et des prérogatives constitutionnelles que détiennent personnellement les membres du Parlement ainsi que les groupes qui le composent, notamment les groupes d'opposition et minoritaires mentionnés à l'article 51-1 de la Constitution. Or, sur ce point, la rédaction adoptée par nos collègues députés recelait une ambiguïté, renforcée par la structure de l'article, quant à l'articulation de ces règles législatives avec celles que le Bureau de chaque assemblée parlementaire serait habilité à adopter : pouvait-il déroger à ces règles de rang législatif ? Pouvait-il les compléter sans en retrancher ? Pouvait-il simplement adapter et préciser leur contenu ? Le texte adopté par votre commission prend soin de consacrer une autonomie entière des assemblées parlementaires pour définir ces règles (champ d'application, obligations, modalités de contrôle, etc.)

· Les obligations des représentants d'intérêts (articles 18-6 et 18-7 de la loi du 11 octobre 2013)

Exception faite des pouvoirs publics constitutionnels, les règles applicables aux représentants d'intérêts entrant en communication avec les autorités gouvernementales et administratives relèveraient de la loi.

· Les informations des représentants d'intérêts à communiquer à la HATVP

À cet égard, l'Assemblée nationale a enrichi les obligations d'information auxquelles sont assujettis les représentants d'intérêts. Comme le proposait le texte gouvernemental, ils seraient tenus de communiquer à la HATVP :

- leur identité, lorsqu'il s'agit d'une personne physique, ou celle de leurs dirigeants et des personnes physiques chargées des activités de représentation d'intérêts en leur sein, lorsqu'il s'agit d'une personne morale ;

- le champ des activités de représentation d'intérêts.

Nos collègues députés ont complété la liste de ces informations en introduisant l'obligation de communiquer :

- la description des actions relevant du champ de la représentation d'intérêts menées l'année précédente, en précisant les coûts liés à l'ensemble de ces actions ;

- le nombre de personnes employées et, le cas échéant, le chiffre d'affaires de l'année précédente ;

- les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec la représentation d'intérêts auxquelles appartient le représentant d'intérêts.

Lorsque l'activité de représentation d'intérêts serait effectuée pour le compte d'un tiers, le représentant serait tenu également de communiquer l'identité de ce tiers ainsi que le budget lié à l'activité pour le compte de ce tiers.

Sous réserve de précisions rédactionnelles, votre commission n'est pas revenue sur l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale. Toutefois, dans un souci d'adaptation, elle a adopté un amendement COM-171 rectifié de son rapporteur renvoyant à une délibération de la HATVP publiée au Journal officiel de la République française le soin de préciser des règles que les députés avaient gravées dans le marbre de la loi, à savoir :

- le rythme, les modalités de transmission et les conditions de publication des informations qui sont communiquées à la HATVP ;

- les modalités de présentation des activités du représentant d'intérêts, permettant ainsi à la HATVP de moduler le niveau de précision attendue des informations en matière de description des activités.

En revanche, par le même amendement, votre commission a supprimé une obligation complémentaire introduite par les députés : le dépôt auprès de la HATVP, selon un rythme semestriel, d'un « bilan des activités de représentation d'intérêts réalisées le semestre précédent ». Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, à l'origine de cet ajout, « ces monographies devront faire le point sur les activités du représentant d'intérêts réalisées pendant le semestre écoulé, en précisant le montant des dépenses et du chiffre d'affaires associés à ces activités, ainsi que les principales sources de financement de la personne concernée ».

À ce stade, sans préjudice d'une réflexion ultérieure, plusieurs éléments ont conduit votre commission à douter de l'intérêt de cette obligation :

- d'une part, comment s'articulerait-elle avec le répertoire alors que sa publication est distincte de ce dernier ?

- d'autre part, pourquoi prévoir des rythmes de communication différents - soit semestriel, soit annuel - entre le bilan des activités de représentation et les informations liées au répertoire ?

- enfin, dès lors que les députés ont élargi, en séance publique, le champ de la communication annuelle à la description de toutes les actions relevant du champ de la représentation d'intérêts, et non plus seulement les actions principales menées par le représentant d'intérêts comme proposé initialement, quelle valeur ajoutée présenterait, en termes de contenu des informations communiquées, les bilans semestriels ?

Estimant que les contraintes nées de cette obligation pour les représentants d'intérêts excédaient les avantages qui pouvaient en être attendus en termes d'information du citoyen, votre commission a supprimé cette disposition.


· Les obligations déontologiques des représentants d'intérêts

Dès la rédaction initiale, le présent article énonçait les obligations déontologiques auxquelles étaient assujettis les représentants d'intérêt dans leur relation avec les autorités gouvernementales et administratives. L'Assemblée nationale les a d'ailleurs enrichies et a prévu qu'elles pourraient être complétées par décret en Conseil d'État.

Votre commission a opté pour une approche plus pragmatique, nourrie de l'expérience des registres existant dans les assemblées parlementaires qui a démontré que l'efficacité de ces règles résidait dans leur adaptabilité. Lors de son audition devant votre commission, le président de la HATVP abondait en ce sens, en regrettant la rigidité des règles proposées et en s'interrogeant : « Souhaite-t-on réellement modifier la loi à chaque fois que des adaptations seront nécessaires ? »

En l'état de la rédaction, le législateur serait appelé à fixer directement des prescriptions qui, pour certaines, relèvent d'un niveau de précision éloigné du domaine de la loi. À titre d'illustration, il est ainsi évoqué l'utilisation « du papier à en-tête ou le logo de ces autorités ».

Pour remédier à cette situation, votre commission a adopté un amendement COM-172 de son rapporteur, posant le principe selon lequel « les représentants d'intérêts exercent leur activité avec probité et intégrité ». Ce principe affirmé, elle a renvoyé à la HATVP le soin de fixer par une délibération publiée au Journal officiel de la République française les règles déontologiques opposables aux représentants d'intérêts dans leurs rapports avec les autorités gouvernementales et administratives.

Ce faisant, elle a souhaité exercer sa compétence en prévoyant, de manière limitative, les matières dans lesquelles la HATVP pourrait édicter ces règles, reprenant les catégories de dispositions traditionnellement réunies au sein d'un code de bonne conduite :

- règles de transparence dans les contacts entre les représentants d'intérêts et les personnes exerçant les fonctions au sein de ces institutions ;

- règles d'accès à ces institutions ;

- règles de sollicitation d'informations, de décisions et de documents officiels et diffusion à des tiers ;

- conditions d'intégrité de l'information transmise ;

- règles pour les libéralités, dons et avantages ;

- règles d'organisation d'événements ou de création d'organismes incluant la participation des institutions ou de leurs représentants.

· La mission de contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (articles 18-8 et 18-9 de la loi du 11 octobre 2013)

Sous réserve d'un amendement COM-173 de son rapporteur de précision et de clarification, votre commission a repris les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale concernant le contrôle que la HATVP exercerait sur la mise en oeuvre des obligations imposées aux représentants d'intérêts.

La HATVP exercerait une mission de surveillance et de conseil, pouvant aller jusqu'à la mise en demeure des représentants d'intérêts lorsqu'elle constate des manquements.

· Le droit de communication de la Haute Autorité

À ce titre, elle pourrait se faire communiquer par ces derniers « toute information ou tout document nécessaire à l'exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé ». Ce droit de communication s'exercerait, selon la formule retenue par nos collègues députés, « sur pièces ou sur place ». En contrepartie, la HATVP serait tenue d'assurer la confidentialité des documents qu'elle reçoit ou obtient, sauf ceux qu'elle est tenue de rendre publics.

En cas d'obstacle à ses « missions et prérogatives », la personne se rendrait coupable d'un délit d'entrave puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende, sur le modèle du délit introduit par votre commission à l'article L. 833-3 du code de la sécurité intérieure, en cas d'obstacle à l'action de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

Votre commission n'a pas remis en cause, dans son principe, la nécessité pour la HATVP de disposer des moyens juridiques de s'assurer du respect par les représentants d'intérêts des obligations auxquelles ils sont tenus. Votre rapporteur s'est toutefois interrogé sur le degré de coercition qui s'avérait nécessaire.

Cette interrogation a d'ailleurs été soulevée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi. Il y relevait que : « À défaut d'un tel délit [d'entrave à l'action de la HATVP], le pouvoir de contrôle sur pièces et sur place de l'autorité serait susceptible d'être regardé comme conférant un pouvoir coercitif aux agents de l'autorité de contrôle, et par suite de nature à méconnaître la liberté proclamée par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l'inviolabilité du domicile. » Paradoxalement, cette incrimination pénale souligne en creux l'impossibilité pour la HATVP de contraindre les représentants d'intérêts à déférer à ses demandes.

Dans la perspective de la séance publique, votre rapporteur s'attachera à rechercher une rédaction qui, tout en respectant cet équilibre, rendrait la rédaction plus explicite. Actuellement, le recours à la notion de contrôle sur pièce et sur place, qui suggère un pouvoir de contrainte, pourrait s'avérer trompeur sur la réalité des pouvoirs de la HATVP, d'autant qu'un régime particulier est ménagé pour les documents en possession des avocats et des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, qui prévoit, pour sa part, explicitement la faculté de s'opposer à la communication des pièces demandées par la HATVP.

· La saisine ou la consultation de la Haute Autorité

Par ailleurs, les représentants d'intérêts et les responsables publics auraient la faculté de consulter la HATVP pour déterminer si un organisme entre dans le champ d'application du répertoire. S'il peut être recouru à ce dispositif à l'égard d'un tiers, il consacre également une forme de « rescrit » à destination des représentants d'intérêts de bonne foi qui s'interrogeraient sur leur situation.

Un tel mécanisme est également ouvert aux représentants d'intérêts afin d'interroger la HATVP sur les règles déontologiques auxquelles ils sont soumis, favorisant ainsi le rôle de conseil de la HATVP.

Votre commission a pleinement approuvé ces dispositions préventives, se bornant à adopter un amendement COM-174 de clarification de son rapporteur. Elle a ainsi précisé que la HATVP ou, par délégation, son président était tenu de rendre son avis dans un délai de deux mois à compter de sa saisine.

Ce même amendement a supprimé une mention, introduite par les députés, selon laquelle la HATVP pourrait publier toute recommandation utile portant sur la transparence et le contrôle de l'activité des représentants d'intérêts. En effet, cette faculté lui est actuellement ouverte, depuis sa création, par le 5°de l'article 20 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

· Les observations et mises en demeure de la Haute Autorité

Enfin, votre commission a maintenu le pouvoir de la HATVP lorsqu'elle a constaté un manquement par un représentant d'intérêts. En ce cas, la HATVP pourrait :

- adresser au représentant d'intérêts une mise en demeure de respecter ses obligations, sous réserve de l'avoir mis préalablement en état de présenter ses observations ;

- aviser de la situation un responsable public qui aurait répondu favorablement à la sollicitation d'un représentant d'intérêts, auteur du manquement.

Pour ce dernier, la HATVP pourrait lui adresser des observations et non une mise en demeure, le comportement du responsable public n'étant pas nécessairement fautif. Votre commission a préféré la notion d'observations à celle de « conseil » retenue par les députés.

· Les modalités d'application du dispositif (article 18-10 de la loi du 11 octobre 2013)

Selon une formule traditionnelle, les modalités d'application de ce dispositif s'imposant aux autorités gouvernementales et administratives seraient renvoyées à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'information et des libertés (CNIL) et de la HATVP selon le souhait de nos collègues députés.

Votre commission a maintenu ce décret, sachant que son périmètre serait amoindri par les renvois précédemment opérés au bénéfice de délibérations de la HATVP (détermination des règles déontologiques applicables aux représentants d'intérêts, modalités des communications adressées à la HATVP par les représentants d'intérêts, etc.).

· Les sanctions encourues par les représentants d'intérêts en cas de manquement (article 18-11 de la loi du 11 octobre 2013)

À la suite d'une mise en demeure, un nouveau manquement commis dans le délai de cinq ans exposerait le contrevenant à une sanction financière portée à 50 000 euros par les députés. L'Assemblée nationale a complété cette sanction par la possibilité de l'assortir d'une interdiction pour le représentant d'intérêts, pendant au maximum un an, d'entrer en communication de sa propre initiative avec un responsable public. Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont relevé la disproportion que revêtait, selon eux, cette sanction.

Le texte transmis au Sénat instaure donc une procédure de sanction administrative engagée par le président de la HATVP et dont le prononcé incombe à la HATVP, statuant en son absence. Cette règle permet de respecter le principe constitutionnel de séparation des autorités de poursuites et de jugement.

Afin de respecter les droits de la défense et le droit au recours, la personne mise en cause bénéficierait des garanties traditionnelles au regard de procédures analogues existantes au sein d'autres autorités administratives indépendantes : droit d'être entendu, droit d'être représenté, motivation des décisions, recours de plein contentieux devant la juridiction administrative.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission n'a pas repris l'idée d'une sanction administrative pour trois raisons de principe.

D'une part, le présent article confie à la HATVP un rôle de conseil et de recommandation, tout en lui conférant, pour la première fois, un pouvoir de sanction administrative, ce qui la conduirait à répondre à des demandes d'avis, à se saisir, le cas échéant, de sa propre saisine de manquements puis, éventuellement, à infliger des sanctions aux mêmes représentants d'intérêts. Cette confusion des rôles serait accentuée par le pouvoir que votre commission a confié à la HATVP de déterminer les règles déontologiques applicables à ces représentants d'intérêts.

D'autre part, le manquement à une règle interne fixée par les pouvoirs publics constitutionnels serait réprimé par la HATVP qui, bien qu'indépendante, demeure une autorité administrative rattachée au pouvoir exécutif. Votre commission a estimé que cette situation romprait partiellement avec l'autonomie des pouvoirs publics constitutionnels.

Enfin, la HATVP ne dispose actuellement d'aucun pouvoir de sanction. En cas de manquement aux obligations déclaratives - déclarations d'intérêts et, le cas échéant, d'activités ainsi que déclaration de situation patrimoniale -, la HATVP saisit le parquet pour engager des poursuites pénales sur le fondement d'infractions pénales. Votre commission n'a pas souhaité remettre en cause cette équilibre trouvé lors de sa création pour ses missions actuelles.

En conséquence, votre commission a adopté l'amendement COM-174 de son rapporteur visant à supprimer cette procédure de sanction administrative et à lui substituer la création d'une infraction pénale punie d'un amendement de 50 000 euros ou représentant 1 % du chiffres d'affaires de la personne morale concernée, de manière à rendre cette sanction plus dissuasive pour les personnes privées disposant des moyens les plus importants. Elle a également clarifié l'incrimination en précisant que le manquement aux obligations de communication des informations requises était encouru par toute personne répondant à la qualification de représentant d'intérêts, qu'il soit donc inscrit au répertoire ou non.

En ce cas, la saisine de l'autorité judiciaire s'effectuerait selon les règles de la procédure pénale ou selon les règles particulières aux assemblées parlementaires, c'est-à-dire après saisine par le président de l'assemblée concernée après avis du Bureau.

Cette procédure de sanctions présenterait l'avantage de s'inscrire dans le droit commun, sans créer une nouvelle procédure administrative répressive, et de s'appliquer aux violations de toutes les règles, y compris celles fixées par les pouvoirs publics constitutionnels. Au demeurant, en application de l'article 34 de la Constitution, seul le législateur est compétent pour déterminer un délit et les peines qui lui sont applicables.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la possibilité pour une infraction pénale de reposer sur la violation de règles déterminées par voie règlementaire par des pouvoirs publics constitutionnels. Toutefois, plusieurs infractions actuelles répriment la violation de règles relevant du domaine règlementaire : il en est ainsi, par exemple, du « délit de favoritisme » punissant le fait de « de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires » (article 432-14 du code pénal). Aussi votre commission a-t-elle souscrit à ce dispositif.

· L'entrée en vigueur de la réforme

Votre commission a partagé le choix de l'Assemblée nationale de reporter l'entrée en vigueur de cette réforme à un délai de trois mois suivant la publication du décret en Conseil d'État et de six mois pour les dispositions permettant de sanctionner les manquements. S'appuyant sur l'exemple irlandais, M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, rappelait la nécessité d'une entrée en vigueur progressive : « S'agissant de la première régulation d'ensemble du lobbying en France, il y a un important effort de pédagogie et de sensibilisation à mener. »

L'amendement COM-170 du rapporteur, adopté par votre commission, a fixé l'entrée en vigueur des dispositions relatives aux pouvoirs publics constitutionnels. Selon le même schéma, votre commission a retenu une entrée en vigueur de principe au 1er janvier 2017 et, pour les sanctions s'y rapportant, au 1er octobre suivant, date de l'ouverture de la session ordinaire.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 13 bis (art. 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013relative à la transparence de la vie publique) - Rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, à l'initiative de son rapporteur et de notre collègue député Lionel Tardy, l'article 13 bis du projet de loi complète l'énumération des missions de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) à l'article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, par coordination avec celles introduites par l'article 13 du présent projet de loi.

Votre commission s'est bornée à adopter un amendement COM-176 de coordination de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 14 (supprimé) (art. 11 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Règles déontologiques applicables aux membres et des agents des autorités administratives ou publiques indépendantes (obligations déclaratives, justification des mesures prises pour la gestion des instruments financiers, contrôle des reconversions professionnelles)

L'article 14 du projet de loi prévoit plusieurs règles relatives à la déontologie des membres et des agents des autorités administratives indépendantes (AAI) ou des autorités publiques indépendantes (API).

Initialement, le présent article énumérait les membres tenus de déclarer leurs intérêts et leur situation patrimoniale auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Le 6° du I de l'article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique se borne actuellement à assujettir à ces obligations déclaratives les « membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes », ce qui a suscité des interrogations sur le périmètre des personnes concernées comme l'a exposé notre collègue Jacques Mézard dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur le bilan et le contrôle de la création, de l'organisation, de l'activité et de la gestion des autorités administratives et indépendantes79(*).

En outre, cet article étendait ces obligations déclaratives aux directeurs généraux et aux secrétaires généraux de ces autorités, ainsi qu'à leurs adjoints.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a conservé ce dispositif et l'a complété par deux nouvelles dispositions :

- d'une part, à l'initiative de notre collègue députée Françoise Descamps-Crosnier, elle a complété l'article 1er de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, afin de prévoir que les membres de ces autorités indépendantes exercent « leurs fonctions avec impartialité » ;

- d'autre part, sur proposition de son rapporteur, elle a renforcé les pouvoirs de la HATVP en lui permettant de publier les avis d'incompatibilité ou de compatibilité avec réserves sur le départ vers le secteur privé (« pantouflage ») d'un membre du Gouvernement ou d'un exécutif local.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue Françoise Descamps-Crosnier conduisant tous les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes qui interviennent dans le domaine économique à justifier directement devant la HATVP des mesures qu'ils sont tenus de prendre en matière de gestion de leurs instruments financiers. Actuellement, les membres de ces autorités dont la liste est fixée par décret justifient de ces mesures uniquement devant le président de l'autorité.

Votre commission approuve l'essentiel de ces dispositions qu'elle a d'ailleurs adoptées lors de l'examen en deuxième lecture de la proposition de loi de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votée par le Sénat le 2 juin 2016. En séance publique, le Gouvernement, par la voie de son ministre des finances et des comptes publics, a d'ailleurs relevé à propos d'un amendement « qu'une mesure exactement de même nature figure déjà dans la proposition de loi dite Mézard, portant statut général des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes », invitant à privilégier l'adoption du texte d'initiative sénatoriale. Votre commission a souscrit à ce raisonnement en préférant examiner ces dispositions, pour lesquelles elle n'a aucune opposition de principe, dans le cadre du texte en cours de discussion parlementaire. Telle est la raison pour laquelle elle a adopté un amendement COM-177 de suppression présenté par son rapporteur.

Sur le fond, votre commission a marqué une réserve avec la mesure de publicité des avis de la HATVP qu'elle a déjà examinée. Si cette disposition correspond à la proposition n° 8 du rapport d'activité 2015 de la HATVP, afin que chacun puisse s'assurer du respect des avis rendus, elle soulève néanmoins une question de principe. En permettant à la HATVP de publier, sans restriction et seulement après avoir sollicité de l'intéressé ses observations, des informations liées aux intérêts d'une personne, votre commission redoute que ce dispositif porte une atteinte excessive au respect de la vie privée pourtant garantie constitutionnellement.

Votre commission a supprimé l'article 14.

Article 14 bis A (supprimé) (art. L. 52-12 du code électoral et art. 11-7 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Publicité des emprunts souscrits par les candidats et ceux souscrits ou consentis par les partis et groupements politiques

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue député Romain Colas et de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'article 14 bis A du projet de loi impose la publicité par les soins de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) d'informations relatives aux emprunts souscrits par les candidats à une élection ainsi que ceux souscrits et consentis par les partis et groupements politiques. Pour ce faire, les partis et groupements politiques seraient tenus de transmettre à la CNCCFP, en annexe de leurs comptes, « les montants et les conditions d'octroi des emprunts souscrits ou consentis par eux, ainsi que l'identité des prêteurs, les flux financiers entre partis et entre les partis et les candidats ».

Lors de sa discussion en séance publique par les députés, le rapporteur de la commission des lois n'a pas dissimulé « un risque d'inconstitutionnalité qu'il est difficile de mesurer ». En effet, l'article 4 de la Constitution prévoit que les partis et groupements politiques « se forment et exercent leur activité librement ». Par comparaison, si l'article 72 de la Constitution garantit la libre administration des collectivités territoriales « dans les conditions prévues par la loi », une telle restriction n'a pas été reprise par le Constituant en 1958 à propos des partis et groupements politiques, rendant toute limitation de l'activité de ces derniers plus fragile sur le plan constitutionnel. D'ailleurs, tout en soutenant cette disposition, notre collègue députée Sandrine Mazetier a également soulevé la question de sa constitutionnalité : « Il est vrai que nous ignorons si cet amendement est pleinement constitutionnel mais même s'il devait s'attirer la censure du Conseil, il aura eu au moins le mérite de soulever la question. » Dans ces conditions, le Gouvernement s'est gardé d'émettre tout avis sur cet amendement en séance.

Outre les doutes sur la constitutionnalité de cette disposition, cette dernière a un objet qui s'éloigne de celui du texte initial qui ne comportait aucune disposition relative au financement de la vie politique ou des campagnes électorales. En tout état de cause, ce dispositif serait partiel car il ne s'appliquerait pas à l'élection du Président de la République, une telle disposition relevant du domaine de la loi organique en application de l'article 6 de la Constitution. Or, l'intérêt d'un tel dispositif réside justement dans l'intégration de ce scrutin pour lesquels les prêts souscrits et consentis sont les plus nombreux et importants.

Pour ces raisons, votre commission a préféré écarter cette disposition en l'état en adoptant un amendement COM-178 de suppression présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis A.

Article 14 bis B (supprimé) (art. 20 et 23 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique de de la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle par un ancien membre d'une autorité administrative ou publique indépendante

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de notre collègue députée Françoise Descamps-Crosnier et de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain, l'article 14 bis B du projet de loi attribue à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) la compétence pour contrôler la reconversion professionnelle vers le secteur privé (« pantouflage ») des personnes ayant exercé des fonctions de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante.

Ce dispositif reprend, dans l'esprit, celui adopté à l'article 46 de la proposition de loi de nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, votée par le Sénat le 2 juin 2016. Le ministre des finances et des comptes publics, au nom du Gouvernement, s'est montré défavorable à l'adoption de cette disposition dans le cadre du présent projet de loi.

Pour un motif identique, votre commission a également opté, comme à l'article 14 de la présente proposition de loi, pour l'examen de cette disposition dans le cadre du texte d'initiative sénatoriale qui permet une réflexion globale sur le cadre déontologique de ces autorités indépendantes. C'est pourquoi elle a adopté un amendement COM-179 de suppression présenté par son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis B.

Article 14 bis C (supprimé) (art. 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) - Publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique sur la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle privée par un ancien fonctionnaire

Introduit en séance publique par l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 bis C du projet de loi régit la publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique lorsqu'elle se prononce sur la compatibilité de l'exercice d'une activité privée pour un fonctionnaire quittant son emploi public (« pantouflage »).

En application du III de l'article 25 octies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, cette commission est appelée à se prononcer sur la compatibilité pour un fonctionnaire cessant définitivement ou temporairement ses fonctions d'exercer toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un organisme de droit privé, ou toute activité libérale, avec les fonctions exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité.

À l'origine, cet amendement avait pour but d'« assurer le parallélisme avec les prérogatives accordées, au III de l'article 14 du projet de loi (alinéas 7 et 8), à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique à l'égard de l'accès au secteur privé des membres du Gouvernement et des exécutifs locaux ». Or, à la suite d'une rectification sollicitée par le ministre en séance, la publicité porte sur les avis de compatibilité, éventuellement assortis de réserves, et non sur les avis d'incompatibilité et de compatibilité avec réserves, comme le prévoit l'article 14 du présent projet de loi pour les avis analogues de la HATVP. La rectification de l'amendement du rapporteur a même conduit ce dernier à s'en remettre à la sagesse de l'assemblée sur son propre amendement, en doutant de « l'intérêt de publier un avis qui ne fait que constater qu'il n'y a pas de difficulté ».

Compte tenu de cette discordance et de l'intérêt limité de cette publicité, votre rapporteur a proposé, par son amendement COM-180, la suppression de ce dispositif, ce que votre commission a approuvé.

Votre commission a supprimé l'article 14 bis C.

Article 14 bis (art. L. 135 ZF du livre des procédures fiscales) - Consultation par les agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique des fichiers de l'administration fiscale

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 bis du projet de loi crée un nouvel article L. 135 ZF du livre des procédures fiscales. Il permet à des agents de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) de consulter directement les fichiers de l'administration fiscale, limitativement énumérés.

Cette faculté serait réservée aux agents de la HATVP individuellement désignés par son président et habilités dans des conditions précisées par décret. Elle s'appliquerait à la consultation du :

- fichier des comptes bancaires (FICOBA), alimenté dans les conditions prévues à l'article 1649 A du code général des impôts ;

- fichier des contrats de capitalisation et d'assurance-vie (FICOVIE), recensant les informations prévues à l'article 1649 ter du même code ;

- traitement automatisé de données personnelles dénommé « PATRIM », qui permet d'estimer la valeur des biens immobiliers, conformément aux articles L. 107 B et R.* 107 B-1 du livre des procédures fiscales ;

- traitement automatisé d'informations nominatives dénommé « Base nationale des données patrimoniales » (BNDP), créé par un arrêté ministériel du 11 avril 2005, qui comporte les informations patrimoniales contenues dans les documents déposés par les redevables auprès des centres des impôts ou des services de la publicité foncière, ainsi que les mises à jour des informations cadastrales.

Cette disposition traduit la proposition n° 6 du rapport d'activité 2015 de la HATVP, pour éviter des demandes particulièrement chronophages à l'administration fiscale. En effet, la HATVP peut solliciter de l'administration fiscale, qui est à son égard déliée du secret professionnel, des informations qu'elle détient ou lui demander d'exercer, pour son compte, son droit de communication, comme solliciter le montant du solde d'un compte bancaire.

Ainsi, la HATVP peut avoir actuellement connaissance des informations contenues dans ces fichiers par l'intermédiaire des agents de l'administration fiscale. Pour éviter de solliciter l'administration fiscale de manière régulière, cette disposition permet aux agents de la HATVP d'effectuer des vérifications courantes, par exemple sur l'évaluation des biens immobiliers ou sur le nombre de comptes bancaires détenus par un déclarant.

Au soutien de cet article, notre collègue rapporteur de l'Assemblée nationale avançait deux arguments :

- cet accès direct « contribuera à accroître l'efficacité et la rapidité de ses procédures de contrôle - en particulier celui des déclarations de situation patrimoniale » ;

- il « aura aussi pour avantage de limiter le nombre d'agents de l'administration fiscale informés des investigations de la Haute Autorité, permettant ainsi de clairement les distinguer des contrôles fiscaux déclenchés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) ».

Pour sa part, la HATVP, dans son premier rapport d'activité, indiquait poursuivre, par cette proposition, deux objectifs : « le renforcement de l'autonomie de la Haute Autorité dans la mise en oeuvre de ses investigations et l'élimination des redondances inutiles dans les tâches effectuées par ses agents et par ceux de la DGFiP ».

Votre rapporteur a souscrit à ces arguments et n'a pas proposé de supprimer cette disposition.

Votre commission a adopté l'article 14 bis sans modification.

Article 14 ter (art. 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique) - Vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement

Introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, l'article 14 ter du projet de loi complète la procédure de vérification de la situation fiscale des membres du Gouvernement prévue à l'article 9 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

Actuellement, dès sa nomination, tout membre du Gouvernement « fait l'objet d'une procédure de vérification de sa situation fiscale, dans les conditions prévues au titre II de la première partie du livre des procédures fiscales, au titre de l'impôt sur le revenu et, le cas échéant, de l'impôt de solidarité sur la fortune ». Cette procédure se déroule sous l'autorité de la HATVP.

Toutefois, comme l'a relevé M. Jean-Louis Nadal, président de la HATVP, dans son rapport Renouer la confiance, remis en janvier 2015 au Président de la République, « aucun mécanisme d'information du Président de la République et du Premier ministre n'est prévu, en cas d'anomalie dans la situation d'un membre du Gouvernement, alors qu'il serait utile qu'ils soient avertis de l'issue de cette procédure, afin de pouvoir en tirer d'éventuelles conséquences ».

Afin d'y remédier, le présent article précise que la HATVP est tenue d'avertir le Président de la République et le Premier ministre lorsqu'elle constate, à l'issue de la procédure de vérification fiscale, qu'un membre du Gouvernement ne respecte pas ses obligations fiscales. Si le Premier ministre est l'auteur de ce manquement, seul le Président de la République est informé.

Votre commission a souscrit à cet ajout qui permettrait au chef du Gouvernement et au chef de l'État de disposer, par une voie officielle, d'informations sur les manquements d'ordre fiscal des membres du Gouvernement et d'ainsi en tirer les conclusions sur le plan de la composition du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 14 ter sans modification.

TITRE II BIS (NOUVEAU) DE LA MODERNISATION DES RÈGLES DE LA DOMANIALITÉ ET DE LA COMMANDE PUBLIQUES

Afin d'assurer la clarté du texte, votre commission a créé une nouvelle section regroupant dix articles consacrés à la domanialité et à la commande publiques, en adoptant un amendement COM-181 de son rapporteur.

Article 15 - Habilitation en vue de moderniser et simplifier certaines règles de la domanialité publique

L'article 15 du projet de loi prévoit une habilitation à légiférer par ordonnance, conformément à l'article 38 de la Constitution, pour « moderniser et simplifier » les règles applicables :

- à l'occupation et à la sous-occupation du domaine public (une autorité publique permet à un tiers d'occuper son domaine à titre temporaire et révocable) ;

- aux transferts de propriété réalisés par les personnes publiques (une autorité publique achète ou vend un bien).

L'ordonnance proposée modifierait en profondeur le droit de la domanialité publique. Elle s'appliquerait tant à l'État qu'aux collectivités territoriales même si l'Assemblée nationale a précisé, à l'initiative de son rapporteur, que les règles applicables à ces dernières pourraient faire l'objet d'adaptations.

Le délai de cette habilitation serait de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi80(*).

Tout en acceptant le principe de cette ordonnance, votre commission a précisé ses finalités conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel81(*). Elle a également veillé à ne pas alourdir inutilement les procédures applicables à la gestion du domaine public.

1. L'occupation et la sous-occupation du domaine public

Si le projet de loi évoque une logique générale tendant à « moderniser et à simplifier » l'occupation et la sous-occupation du domaine public, l'étude d'impact explicite les quatre objectifs poursuivis par le Gouvernement.

Il s'agirait, en premier lieu, de simplifier et d'harmoniser les contrats d'occupation. Pour mémoire, ces derniers sont essentiellement :

- des baux emphytéotiques administratifs (BEA), qui confèrent à un tiers un droit réel sur un bâtiment public, et notamment un droit à hypothèque ;

- des autorisations d'occupation temporaire (AOT), qui permettent à un tiers de construire un ouvrage sur le domaine public et de l'exploiter pendant une durée définie par le contrat.

Les BEA et AOT : des régimes disparates à harmoniser

 

Textes applicables à l'État

Textes applicables
aux collectivités territoriales

Bail emphytéotique administratif (BEA)

Art. L. 451-1 à L. 451-13
du code rural et de la pêche maritime

Art. L. 1311-2 à L. 1311-4-1
du code général des collectivités territoriales (CGCT)

BEA « valorisation du patrimoine immobilier »

Loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires,
au commerce, à l'artisanat et aux services

BEA visant à la construction
de logements sociaux

Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés

Autorisations d'occupation temporaire (AOT)

Art. L. 2122-6 à L. 2122-14
du code général de la propriété des personnes publiques

L. 1311-5 à L. 1311-8
du CGCT

Source : commission des lois du Sénat

Cette réforme permettrait, en outre, de donner davantage de souplesse aux personnes publiques en les autorisant à délivrer un titre d'occupation ou d'utilisation pour un bien situé dans leur domaine privé, mais qu'elles ont prévu d'incorporer dans leur domaine public82(*).

Le Gouvernement propose, en second lieu, d'élargir les cas d'occupation gratuite du domaine public.

En l'état du droit, une redevance d'occupation doit être versée. Elle est calculée à partir des « avantages de toute nature » procurés au titulaire de l'autorisation d'occupation du domaine public83(*). Les cas de gratuité sont limitativement énumérés par l'article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques et concernent, par exemple, les occupations participant directement à la conservation du domaine public ou celles contribuant à l'exercice des missions des services de l'État chargés de la paix.

Estimant que la règle des « avantages de toute nature » est parfois « inutilement complexe et coûteuse », l'exécutif souhaite étendre les dérogations à cette dernière. L'étude d'impact mentionne l'exemple du stade Gerland : la ville de Lyon perçoit une redevance d'occupation de la part de l'exploitant privé mais ce dernier lui « refacture à l'euro » cette redevance dans le loyer payé par les clubs de sport de la municipalité pour utiliser l'infrastructure.

L'ordonnance prévue au présent article permettrait, en troisième lieu, de clarifier le régime des sous-occupations du domaine public, hypothèse dans laquelle un tiers obtient un BEA ou une AOT sur le domaine public mais permet ensuite à une autre entité de l'utiliser.

Il existe, actuellement, une certaine insécurité juridique : la jurisprudence diverge sur la possibilité même d'envisager ces contrats de sous-occupation ainsi que sur leurs modalités d'exécution84(*). Le Gouvernement propose ainsi de les autoriser tout en encadrant leur régime juridique.

Il s'agirait, en dernier lieu, de prévoir des « obligations de publicité et de mise en concurrence préalable applicables à certaines autorisations d'occupation ». En d'autres termes, les personnes publiques souhaitant délivrer des baux emphytéotiques administratifs ou des autorisations d'occupation temporaire à des personnes privées devraient respecter des règles procédurales comparables à celles applicables aux marchés publics.

Le Gouvernement justifie cette mesure par « la prise en compte (...) des exigences inhérentes à l'égale concurrence ». Il mentionne, à cet effet, une jurisprudence du Conseil d'État précisant qu'il incombe à la personne publique de vérifier que l'AOT ou le BEA qu'elle délivre ne contrevient pas au principe constitutionnel de liberté du commerce et de l'industrie85(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a précisé le contenu de la présente habilitation en explicitant les trois premiers objectifs précités : simplification et harmonisation des contrats d'occupation du domaine public, dérogations à la règle des « avantages de toute nature », clarification du régime des sous-occupations.

Votre commission n'a toutefois pas souscrit au quatrième objectif (obligations de publicité et de mise en concurrence), pour des motifs tant juridiques que pratiques, adoptant un amendement COM-182 en ce sens de son rapporteur.

Sur le plan juridique, aucune norme n'impose aujourd'hui à une personne publique de mettre en oeuvre des procédures de publicité et de mise en concurrence, cet état du droit ne soulevant pas de difficulté majeure.

Le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé ce principe dans une affaire récente86(*). Selon les conclusions du rapporteur public, l'État ou les collectivités territoriales ne sont pas contraints d'organiser une telle mise en concurrence dans la mesure où la gestion du domaine public relève de la seule police administrative et des prérogatives de puissance publique. Le rapporteur public précise, en outre, que le droit communautaire n'exige en aucun cas de telles procédures de publicité dans la mesure où il n'assimile pas le droit du domaine public à celui de la commande publique87(*).

Enfin, d'un point de vue pratique, l'organisation de procédures de mise en concurrence pour la délivrance des AOT et BEA représenterait une lourdeur administrative supplémentaire pour les personnes publiques, et notamment pour les collectivités territoriales. Elle aurait également pour effet d'accroître le formalisme de ces procédures et de les rapprocher du régime des marchés publics, ce qui serait source de confusion.

2. Les transferts de propriété réalisés par les personnes publiques

Le texte transmis au Sénat entend « moderniser et [...] simplifier » un pan entier du droit de la domanialité publique - les transferts de propriété - pour faciliter et sécuriser les opérations immobilières.

Les biens publics sont inaliénables conformément à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Leur vente n'est possible qu'en suivant une procédure formelle organisée en plusieurs étapes88(*) :

a) il convient, tout d'abord, de procéder à la désaffectation des biens correspondants en prenant toutes les mesures nécessaires pour qu'ils ne soient plus destinés à l'exécution d'un service public ou à l'usage direct du public ;

b) un acte administratif - comme une délibération du conseil municipal - doit ensuite constater le « déclassement » des biens afin qu'ils « sortent » du domaine public et puissent être vendus.

D'après l'étude d'impact, la présente ordonnance poursuivrait quatre objectifs.

Il s'agirait, en premier lieu, de faciliter la conclusion de promesses de vente portant sur un bien public.

Le recours à de tels contrats est déjà possible mais n'est encadré par aucun texte. En pratique, la personne publique signe une promesse de vente avec une entité privée mais le contrat est assorti d'une condition suspensive : la vente intervient uniquement lorsque le bien concerné est déclassé.

Le Gouvernement met en exergue la nécessité d'encadrer ces montages pour les sécuriser et mieux préciser l'articulation entre le contrat (la promesse de vente) et l'acte unilatéral de l'administration (le déclassement du bien).

L'ordonnance prévue au présent article viserait, en second lieu, à régulariser des transferts de propriété entachés d'un simple vice de forme. Il s'agit, selon l'exécutif, de « garantir les personnes publiques contre la multiplication de lois de validation ainsi que le recours à une loi de validation générique dont la constitutionnalité serait incertaine »89(*). Il s'agit principalement de répondre aux situations dans lesquelles un bien a été vendu sans être préalablement déclassé.

L'exécutif souhaite, en troisième lieu, instaurer des obligations de publicité et de mise en concurrence lorsque les personnes publiques envisagent de céder leur domaine.

Il propose, en dernier lieu, d'étendre aux collectivités territoriales le dispositif de déclassement par anticipation d'un bien public. Ce dernier objectif serait satisfait par l'article 15 bis du présent projet de loi inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Sophie Rohfritsch, Hugues Fourage et plusieurs de leurs collègues90(*).

Votre commission a précisé le contenu de la présente habilitation en explicitant les deux premiers objectifs poursuivis (encadrement des promesses de vente et régularisation de certaines opérations immobilières). Elle a repoussé le troisième objectif (procédures de mise en concurrence et de publicité) pour des raisons identiques à celles évoquées concernant l'occupation et la sous-occupation du domaine public, par l'amendement COM-182 précité de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis (art. L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques) - Procédure de déclassement anticipé des immeubles appartenant aux collectivités territoriales

L'article 15 bis du projet de loi vise à étendre aux collectivités territoriales la procédure de déclassement anticipé prévue à l'article L. 2141-2 du code général de la propriété des personnes publiques.

Il résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques de nos collègues Hugues Fourage et de Sophie Rohfritsch. Il reprend une proposition de loi déposée par cette dernière et adoptée à l'unanimité par nos collègues députés le 28 avril dernier.

Actuellement réservé à l'État et à ses établissements publics, le déclassement anticipé leur donne plus souplesse lorsqu'ils vendent un bien appartenant à leur domaine public.

Il est possible, à partir de cette procédure, de conclure la vente d'un bien public alors même que sa désaffectation est différée à une date ultérieure. Il existe donc un délai de transition - qui ne peut excéder trois ans - entre la vente et le déclassement. Si ce délai n'est pas respecté, la vente est annulée.

À titre d'exemple, une personne publique peut vendre la parcelle sur laquelle est située un jardin public si elle s'engage à fermer cet espace (et donc à le « désaffecter ») d'ici trois ans, la vente ne prenant effet qu'à compter de la désaffectation.

Comme le soulignent les auteurs de l'amendement précité, « en pratique ce dispositif permet de procéder à la vente anticipée de l'immeuble et ainsi, le cas échéant, de financer la construction ou l'aménagement des immeubles dans lesquels seront transférés les services en cause ».

Le présent article vise à étendre la procédure de déclassement anticipé aux collectivités territoriales, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

Des garanties spécifiques seraient prévues pour les déclassements anticipés décidés par ces personnes publiques :

- une délibération motivée de l'assemblée délibérante et une étude d'impact pluriannuelle seraient nécessaires ;

- le contrat devrait comporter, sous peine de nullité, une clause organisant les modalités d'une éventuelle annulation de la vente ;

- des provisions devraient être prévues dans les budgets locaux en prévision d'une telle annulation.

Votre commission a adopté l'article 15 bis ainsi modifié.

Article 15 ter (supprimé) (art. 37 [nouveau] de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) - Aménagement de la zone d'aménagement concertée du quartier de Polytechnique de Palaiseau

L'article 15 ter du projet de loi prévoit des dérogations aux règles de la domanialité et de la maîtrise d'ouvrage publiques afin de faciliter l'installation de l'Institut des sciences et industries du vivant et de l'environnement (AgroParisTech) et de l'Instit national de la recherche agronomique (INRIA) dans la zone d'aménagement concertée (ZAC) du quartier de Polytechnique (Palaiseau, Essonne).

Il est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de notre collègue Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois.

Le regroupement en un même site d'AgroParisTech et de l'INRIA

Ce projet immobilier a été lancé à l'été 2015 afin de regrouper en un même site environ 2 000 étudiants, 250 doctorants et 1 300 agents d'AgroParisTech et de l'INRIA sur le plateau de Saclay.

Implanté sur une parcelle de 4,2 hectares, ce projet suppose la création d'ici l'été 2019 de 46 300 m2 de locaux consacrés à la recherche scientifique.

Le montant total des investissements correspondants est estimé à 265 millions d'euros.

Pour mener à bien ce projet, AgroParisTech et l'INRIA ont créé une filiale, Campus Agro SAS, constituée sous la forme d'une société par actions simplifiée. Cette dernière est chargée de participer au financement de cette opération immobilière et de conclure avec une entreprise privée un marché global de conception, de construction et d'entretien-maintenance du nouveau campus.

Pour faciliter l'exécution du projet, le présent article prévoit trois dérogations aux règles de la domanialité et de la maîtrise d'ouvrage publiques :

a) les terrains concernés seraient « réputés appartenir » au domaine public d'AgroParisTech dès leur transfert dans le patrimoine de cet établissement, par dérogation à l'article L. 2111-1 du code général de la propriété publique.

AgroParisTech pourrait alors conclure une autorisation d'occupation temporaire (AOT) avec la société Campus Agro SAS, ce qui permettrait à cette dernière de commencer plus rapidement les études et les travaux ;

b) Campus Agro SAS assurerait la maîtrise d'ouvrage91(*) du projet alors que ce rôle aurait dû revenir, conformément à la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, à AgroParisTech et à l'INRIA ;

c) des établissements d'enseignement supérieur et de recherche comme CentraleSupélec et l'Institut Mines-Télécom92(*) pourraient procéder à un déclassement anticipé de leurs actuels locaux, signer l'acte de vente correspondant et prévoir son exécution après un délai de transition de six ans93(*). Cette mesure permettrait à ces établissements publics de percevoir le fruit de la vente de ces locaux dès maintenant et ainsi d'anticiper leur futur déménagement.

Votre rapporteur soutient bien entendu cet ambitieux projet prévu dans la ZAC du quartier de Polytechnique de Palaiseau. Il constate toutefois qu'il n'a qu'un lien ténu avec le présent texte, le rapporteur de l'Assemblée nationale qualifiant d'ailleurs en séance cet article d'« excroissance » du projet de loi.

En outre, l'ambition de ce projet et les dérogations qu'il implique aux règles de la domanialité et de la maîtrise d'ouvrage publiques auraient justifié un projet de loi spécifique ou, à défaut, l'insertion de ces dispositions dans un texte consacré à l'enseignement supérieur ou à l'urbanisme.

Enfin, dans les délais impartis pour l'examen du projet de loi, il semble difficile de s'assurer du bien fondé de chacune des dérogations proposées, surtout en l'absence d'étude d'impact.

Dès lors, votre commission a adopté un amendement COM-183 de son rapporteur visant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 15 ter.

Article 15 quater - Nouvelles compétences de la société Tunnel Euralpin pour la réalisation de la ligne ferroviaire Lyon-Turin - Relations entre l'État et cette société

L'article 15 quater du projet de loi vise à confier de nouvelles prérogatives à la société Tunnel Euralpin, entreprise en charge de la conception et de la réalisation du tunnel Lyon-Turin.

Le tunnel ferroviaire Lyon-Turin

Ce tunnel permettrait de réduire de moitié la durée du trajet entre Lyon et Turin. Il prévoit la création de 140 kilomètres de lignes de chemin de fer, dont 86 kilomètres souterrains. L'objectif est principalement de développer le fret, cette nouvelle ligne ferrée pouvant accueillir près de 40 millions de tonnes de marchandises chaque année.

Le coût total du projet est estimé à 7,99 milliards d'euros pour des travaux devant commencer en 2017 et une mise en service prévue entre 2030 et 205094(*).

La société Tunnel Euralpin a été créée le 23 février 2015 pour construire la partie transfrontalière95(*) du réseau. Elle est détenue à parité par l'État français et la compagnie nationale des chemins de fer italiens.

La construction de ce tunnel transfrontalier implique une étroite coopération entre la France et l'Italie, coopération qui s'est matérialisée par la signature de plusieurs accords internationaux96(*).

Cet article propose, tout d'abord, de transférer à titre gratuit à Tunnel Euralpin la propriété des terrains du domaine public situés sur le territoire français et nécessaires à la construction de la partie transfrontalière de la ligne Lyon-Turin.

Il s'agit, ensuite, de permettre à cette même société d'exproprier les terrains de personnes privées dans les conditions prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

Concrètement, Tunnel Euralpin se substituerait à l'État afin d'accélérer les procédures d'expropriation, « les services de la direction départementale des finances publiques et de la direction départementale des territoires de la Savoie pouvant difficilement faire face (à cette charge de travail) »97(*). Tunnel Euralpin aurait ainsi mandat pour réaliser plus de mille actes d'expropriation d'ici 2017.

Le présent article prévoit, enfin, la signature d'une convention entre l'État et Tunnel Euralpin afin d'organiser les modalités de leur collaboration. À titre d'exemple, l'État rembourserait à cette société les indemnisations versées aux personnes expropriées et dont le montant est estimé à 20 millions d'euros.

Votre commission a adopté l'article 15 quater sans modification.

Article 16 - Habilitation en vue de créer un code de la commande publique

L'article 16 du projet de loi sollicite, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, une habilitation à légiférer par ordonnance en vue de créer un code de la commande publique.

Le Gouvernement aurait vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la présente loi pour publier l'ordonnance, puis trois mois pour déposer un projet de loi de ratification devant le Parlement.

Ce code constituerait l'aboutissement du processus de rationalisation des règles applicables à la commande publique qui a été engagé avec la publication de deux ordonnances dont les articles 16 bis et 16 ter proposent la ratification :

- l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics, concernant également les marchés de partenariat ;

- l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession.

Les principales composantes de la commande publique

Le code de la commande publique comprendrait les règles relatives aux :

a) marchés publics (environ 200 milliards d'euros par an)98(*), qui sont des contrats permettant de répondre aux besoins des personnes publiques en matière de travaux, de fournitures ou de services ;

b) marchés de partenariat (13 milliards d'euros), dans lesquels l'opérateur privé participe à l'investissement initial puis assure une mission globale de conception, construction, maintenance et gestion de l'ouvrage ;

c) concessions (130 milliards d'euros), contrats dans lesquels l'entreprise délégataire gère un service public (délégations de services publics), un service non public (concessions de services non publics) ou réalise des travaux (concessions de travaux) tout en assumant une partie substantielle du risque d'exploitation.

Le code de la commande publique regrouperait les deux ordonnances précitées ainsi que des textes législatifs connexes, comme la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite « loi MOP », ainsi que des règles d'origine jurisprudentielle99(*).

Il renforcerait la lisibilité des règles de la commande publique et serait principalement rédigé à droit constant100(*), les modifications au droit en vigueur étant limitées aux mesures nécessaires au respect de la hiérarchie des normes et à l'adaptation de règles outre-mer.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Article 16 bis (art. L. 14-14-2 et L. 14-14-3 du code général des collectivités territoriales et art. 32, 34, 35 , 48, 52, 69, 74 et 87 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015) - Ratification et modification de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics

Issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, l'article 16 bis du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics101(*).

Cette ordonnance comportait deux objectifs : transposer des directives communautaires102(*), d'une part, et rationaliser le droit des marchés publics et des marchés de partenariat, d'autre part.

Pour mémoire, votre commission a étudié le contenu de cette ordonnance le 16 mars 2016 sur le rapport de notre collègue André Reichardt et dans le cadre de l'examen de son projet de loi de ratification103(*).

Ce projet de loi n'ayant pas été inscrit à l'ordre du jour de la séance publique, votre commission a repris les modifications apportées à l'ordonnance le 16 mars dernier en adoptant un amendement COM-75 présenté par notre collègue André Reichardt. Elle a souhaité atteindre un meilleur équilibre entre les marchés allotis, d'une part, et les marchés globaux et de partenariat, d'autre part, tout en préservant la diversité des outils dont disposent les acheteurs publics.

L'amendement précité vise notamment à supprimer les « offres variables »104(*), à mieux circonscrire les marchés globaux sectoriels et à donner davantage de garanties aux sous-traitants intervenant dans l'exécution de marchés de partenariat105(*).

À l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur, votre commission a également prévu l'identification des équipes de maîtrise d'oeuvre intervenant dans les marchés de partenariat, en adoptant son amendement COM-73, par parallélisme avec une disposition comparable adoptée pour les marchés globaux dans le cadre du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.

Votre commission a adopté l'article 16 bis ainsi modifié.

Article 16 ter A (supprimé) (art. 33 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Limitation des marchés de conception-réalisation

Issu d'un amendement de notre collègue député Damien Abad, adopté en séance contre l'avis du Gouvernement et de la commission, l'article 16 ter A du projet de loi vise à limiter le recours aux marchés de conception-réalisation qui consistent à confier à une entreprise une mission globale pour étudier la conception de l'ouvrage puis exécuter les travaux correspondants106(*).

En l'état du droit, les acheteurs publics peuvent recourir aux marchés de conception-réalisation dans deux hypothèses :

- soit des motifs d'ordre technique - et notamment la complexité de l'ouvrage - justifient de confier une mission globale à l'entreprise attributaire ;

- soit le prestataire s'engage sur un niveau d'amélioration de l'efficacité énergétique du bâtiment. Dans ces marchés de performance, le prestataire étudie les dispositifs architecturaux permettant une réduction des consommations énergétiques (reprise de l'isolation, modernisation du système de chauffage, etc.) avant d'exécuter lui-même les travaux correspondants.

Le présent article est plus restrictif : « au-delà d'un engagement contractuel » sur un niveau de performance énergétique, l'ouvrage concerné devrait obligatoirement présenter une complexité technique justifiant le recours à un marché de conception-réalisation. En d'autres mots, ce type de marchés ne pourrait plus être utilisé pour les opérations d'amélioration de l'efficacité énergétique ne présentant pas un degré de complexité suffisant.

La « boîte à outils » des acheteurs publics se verrait donc réduite, ce qui irait à l'encontre de la logique suivie par votre commission à l'article précédent.

Le critère de la complexité s'avère, en outre, très difficile à apprécier en pratique. Dans le cas de la cité municipale de Bordeaux par exemple, alors que le tribunal administratif avait jugé que le critère de la complexité n'était pas rempli et que le contrat correspondant devait être annulé, la cour administrative d'appel a considéré le contraire quelques mois plus tard et confirmé la légalité du contrat107(*).

Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement COM-32 de notre collègue André Reichardt en vue de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 16 ter A.

Article 16 ter - Ratification de l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession

Résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale, l'article 16 ter du projet de loi vise à ratifier l'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession108(*).

Cette ordonnance comportait deux objectifs : transposer la directive 2014/23/UE du 26 février 2014 dite « concessions » - qui s'applique pour toutes les concessions dont le montant est supérieur à 5 186 000 euros HT - et rationaliser le droit applicable à ce type de contrats109(*).

Elle préserve les principes juridiques applicables en droit interne depuis la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 dite « loi Sapin ». À titre d'exemple, l'ordonnance n° 2016-65 rappelle qu'une concession implique le transfert d'une partie du risque d'exploitation à l'entreprise concessionnaire et que la durée du contrat doit être calculée en fonction de la nature et du montant des investissements demandés au prestataire110(*).

De nouveaux outils sont également prévus pour les acheteurs publics avec, notamment, la faculté d'exclure de la procédure de mise en concurrence des entreprises n'ayant pas donné satisfaction lors d'un précédent contrat ou la possibilité d'exiger du prestataire qu'il confie certaines tâches à des petites et moyennes entreprises111(*).

Transposer la directive 2014/23/UE a toutefois entraîné la mise en oeuvre de nouvelles règles procédurales et donc un surcroît de formalisme. Un encadrement plus strict des négociations entre l'acheteur public et les candidats est par exemple prévu avec l'obligation de fixer des « caractéristiques minimales » du contrat qui ne peuvent être modifiées au cours des discussions112(*).

Ces nouvelles contraintes ont conduit le Gouvernement à s'interroger sur le périmètre de l'ordonnance, car plusieurs options étaient possibles :

- réserver cette ordonnance aux contrats de concession dépassant le seuil de 5 186 000 euros HT à partir duquel la directive 2014/23/UE s'applique obligatoirement. Cette solution permettait d'éviter toute surtransposition de la directive, mais représentait un risque pour la lisibilité du droit ;

- appliquer cette ordonnance à toutes les concessions afin d'unifier le droit applicable. Ce choix aurait pu conduire à alourdir les règles relatives aux concessions de moins de 5 186 000 euros HT.

Le Gouvernement a adopté une voie médiane en appliquant l'ordonnance à toutes les concessions, mais en permettant au pouvoir réglementaire de prévoir des règles plus souples pour certains contrats113(*).

Le décret d'application de l'ordonnance crée ainsi deux régimes de concession114(*) : des procédures simplifiées (pour les contrats inférieurs au seuil communautaire de 5 186 000 euros HT) et des procédures formalisées (pour les autres contrats).

Les principales différences entre les procédures formalisées
et simplifiées d'attribution des concessions

 

Procédures formalisées

Procédures simplifiées

Articles du décret n° 2016-86

Publicité

Avis respectant
le modèle européen

Avis plus souple (modèle fixé par le ministre de l'économie)

14

Supports de la publicité

JOUE115(*) + BOAMP116(*) ou JAL117(*)
+ une publication spécialisée dans le secteur économique concerné

BOAMP ou JAL

15

Notification
des résultats aux candidats évincés

Obligation

Faculté
non mentionnée
par le décret

29

Publication d'un avis d'attribution

Oui

Non

32

Source : commission des lois du Sénat

À ce stade, votre rapporteur ne formule aucune objection concernant la ratification de du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession. Il poursuivra toutefois ses travaux d'ici la séance publique pour proposer, s'il y a lieu, d'éventuelles modifications de son contenu.

Votre commission a adopté l'article 16 ter sans modification.

Article 16 quater A (art. L. 122-12, L. 122-13, L. 122-16, L. 122-17, L. 122-19, L. 122-20, L. 122-26, L. 122-33 [nouveau] du code de la voirie routière et art. L. 1264-7 du code des transports) - Adaptation des règles de la commande publique applicables aux concessionnaires d'autoroutes et compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

L'article 16 quater A du projet de loi porte sur l'application des règles de la commande publique aux concessionnaires d'autoroute et sur les compétences de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires routières (ARAFER). Il est issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance par l'Assemblée nationale.

Les entreprises exploitant une autoroute sont soumises à des règles de transparence et de mise en concurrence lorsqu'elles sollicitent les prestations d'une autre société (reprendre le bitume, le nettoyer, élaguer les abords de l'autoroute, etc.). Ces règles ont été clarifiées par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques et par l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.

Règles de la commande publique applicables aux sociétés d'autoroute

 

Composition du capital

Chiffre d'affaires

(en % du chiffre d'affaires total
du secteur)

Règles applicables

ATMB et SFTRF

Majoritairement public

3 %

Ordonnance n° 2015-899 + articles L. 122-14, L. 122-17, L. 122-20 et L. 122-21 du code de la voirie routière

APRR, AREA, ASF, ESCOTA, SANEF, SAPN

Privé
(anciennes sociétés d'économie mixte privatisées)

77 %

Articles L. 122-12 à L. 122-32 du code de la voirie routière

COFIROUTE

Privé

14 %

ADELAC, ALBEA, ALICORNE, A'LIENOR, ALIS, ARCOUR, ATLANDES, CEVM

Privé
(sociétés constituées à partir des années 2000)

6 %

Règles ad hoc définies dans les contrats de concession

Source : commission des lois du Sénat

Outre des précisions rédactionnelles, le présent article vise à ajuster certaines dispositions adoptées lors de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015.

Il s'agit, en premier lieu, d'adapter le régime applicable aux marchés publics des sociétés dont le capital est majoritairement public (ATMB et SFTFR) afin d'accroître la transparence de leurs achats. Le pouvoir réglementaire pourrait ainsi :

a) réduire les seuils de publicité de ces entreprises118(*) ;

b) leur imposer d'instituer une commission des marchés119(*) alors même que la longueur de leurs voies est inférieur au seuil de 200 kilomètres prévu pour les sociétés d'autoroute de droit privé (article L. 122-13 et R. 122-33 du code de la voirie publique).

Le présent article vise, en second lieu, à ajuster le régime de publicité applicable aux sociétés privées relevant du code de la voirie routière.

Il rappelle que les marchés de travaux dont le montant est supérieur à 500 000 euros HT doivent faire l'objet d'une mesure de publicité, le pouvoir réglementaire pouvant toutefois prévoir certaines exceptions (article L. 122-6 du code du code la voirie routière)120(*). Les conditions d'exécution et de modification de ces marchés seraient également précisées par voie réglementaire (article L. 122-19 du même code).

Certaines dispositions du présent article s'appliqueraient tant aux entreprises publiques qu'à celles relevant du code de la voirie routière. Elles concernent la fixation par voie réglementaire :

- de la liste des marchés dont l'attribution est soumise à l'avis préalable de la commission des marchés ;

- des seuils à partir desquels un projet d'avenant doit être soumis à l'avis de cette même commission (article L. 122-17 du code de la voirie routière).

Le présent article vise, enfin, à donner une nouvelle compétence à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires routières (ARAFER).

Le régulateur des concessions d'autoroute serait désormais compétent pour définir les informations à lui transmettre. L'ARAFER pourrait ainsi adapter les informations demandées en fonction de ses besoins.

Votre commission a adopté l'article 16 quater A sans modification.

Article 16 quater (supprimé) (art. L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales) - Création dans les groupements d'autorités concédantes d'une commission d'ouverture des plis pour l'attribution d'une délégation de service public

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, l'article 16 quater du projet de loi a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique.

Article 16 quinquies (art. L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales) - Rôle de la commission d'ouverture des plis dans la procédure d'attribution d'une concession de service non public

Issu de l'adoption en séance d'un amendement de notre collègue députée Audrey Linkenheld, l'article 16 quinquies du projet de loi vise à préciser le rôle des commissions d'ouverture des plis concernant l'attribution des concessions de service non public.

Il existe, comme précisé à l'article 16, trois types de concessions : les concessions de travaux, les délégations de service public et les concessions de service non public.

Cette dernière forme de contrats correspond à l'hypothèse où une personne publique délègue à une entreprise la gestion d'un service qui ne remplit pas les critères du service public121(*). Ces contrats sont très rares en pratique, l'action de l'administration étant articulée autour de la notion de service public.

L'ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession a été le premier texte à régir les concessions de service non public. Elle les aborde « en creux », son article 6 disposant que « les contrats de concession de services ont pour objet la gestion d'un service. Ils peuvent consister à déléguer la gestion d'un service public ».

L'article 45 de cette même ordonnance précise que l'examen des candidatures des entreprises122(*) à une concession de travaux ou de service non public prend en compte leur activité professionnelle, leur capacité économique et financière et leurs capacités techniques et professionnelles. Il ajoute, dans le cas précis des délégations de service public, que cet examen peut « notamment porter sur l'aptitude des candidats à assurer la continuité du service public et l'égalité des usagers devant le service public ».

L'ordonnance est complétée, en ce qui concerne les délégations de service public attribuées au niveau local, par les articles L. 1411-1 à L. 1411-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT). L'article L. 1411-5 reprend notamment les conditions d'examen des candidatures fixées à l'article 45 précité de l'ordonnance n° 2016-65.

L'article 16 quinquies tel qu'adopté par l'Assemblée nationale vise à modifier l'article L. 1411-5 précité du CGCT pour préciser que les critères de continuité des services publics et d'égalité des usagers devant le service public ne peuvent pas être pris en compte lors de l'attribution d'une concession de service non public.

Cette disposition est toutefois satisfaite en l'état du droit, l'article 45 précité de l'ordonnance n° 2016-65 permettant déjà de déduire que ces critères ne sont pas applicables aux concessions de service non public.

Elle est aussi source de confusions dans la mesure où l'article L. 1411-5 du CGCT qu'elle propose de modifier ne concerne que les délégations de service public123(*). Dès lors, il pourrait sembler incohérent de vouloir y inclure des précisions portant sur les concessions de service non public.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-185 de son rapporteur, en vue de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 16 quinquies.

TITRE III - DU RENFORCEMENT DE LA RÉGULATION FINANCIÈRE

Article 17 - Habilitation en vue d'adapter la législation financière au droit européen en matière de répression des abus de marché et de modifier en conséquence certains aspects de la législation financière

L'article 17 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue d'adapter la législation financière au droit de l'Union européenne en matière de répression des abus de marché et de modifier en conséquence certains aspects de la législation financière. Il s'agit, en d'autres termes, de transposer la directive dite « MAD »124(*) et le règlement dit « MAR »125(*) dans le droit français, composant le « paquet MAD-MAR ».

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, supprimant une partie de l'habilitation.

En effet, ces textes européens ont déjà été en large partie transposés par la loi n° 2016-819 du 21 juin 2016 réformant le système de répression des abus de marché, dont votre commission des lois s'était saisie pour avis, à un autre titre. Il s'agit donc d'éviter que le Gouvernement puisse ainsi revenir, par une habilitation générale, sur les choix qui viennent d'être faits par le Parlement à l'occasion de cette loi.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. L. 621-14-1 du code monétaire et financier) - Extension du champ de la procédure de composition administrative devant l'Autorité des marchés financiers

L'article 18 du projet de loi tend à étendre à de nouvelles infractions la procédure transactionnelle dite de composition administrative à la disposition de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

Article 19 (art. L. 621-9 et L. 621-15 du code monétaire et financier) - Extension des compétences de l'Autorité des marchés financiers au contrôle de la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés ainsi que des offres de financement participatif

L'article 19 du projet de loi tend à étendre les pouvoirs de contrôle de l'Autorité des marchés financiers (AMF) à la régularité des offres au public de parts sociales de banques coopératives ou mutualistes, de certificats mutualistes et de titres financiers non cotés, ainsi que des offres de financement participatif.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 (art. L. 465-3, L. 465-3-5, L. 612-39, L. 621-14, L. 621-15, L. 621-17 et L. 621-17-1-1 du code monétaire et financier et art. 28 de la loi n° 2014-1662 du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière) - Actualisation du régime des sanctions susceptibles d'être prononcées par l'Autorité des marchés financiers et habilitation à transposer plusieurs textes européens concernant les marchés d'instruments financiers et la distribution d'assurances

L'article 20 du projet de loi tend à transposer au régime de sanctions mis en oeuvre par l'Autorité des marchés financiers (AMF) les dispositions qui figurent dans divers textes européens. Il sollicite également deux habilitations, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de transposer la directive et le règlement du 15 mai 2014 concernant les marchés d'instruments financiers et la directive du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté quatre amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 421-9-1 et L. 423-2 du code des assurances, art. L. 612-33 et L. 612-33-2 [nouveau] du code monétaire et financier, art. L. 431-2 du code de la mutualité et art. L. 951-2 du code de la sécurité sociale) - Rétablissement de la faculté pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de prononcer la mesure conservatoire de transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance et habilitation en vue de lui confier une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances

L'article 21 du projet de loi tend à rétablir la faculté, pour l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), de prononcer le transfert d'office d'un portefeuille de contrats d'assurance, en tant que mesure conservatoire, dans des conditions devant permettre de répondre à la décision n° 2014-449 QPC du 6 février 2015. Il sollicite également une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de confier à l'ACPR une fonction d'autorité de résolution dans le secteur des assurances, instaurant ainsi un mécanisme de résolution dans ce secteur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 21 bis A (supprimé) - Habilitation en vue de réformer le code de la mutualité

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 21 bis A du projet de loi sollicite une habilitation particulièrement large, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de réformer de nombreuses dispositions du code de la mutualité : extension du champ des mutuelles aux activités sportives et de pompes funèbres, calcul de la cotisation des agents aux mutuelles de la fonction publique, présence de salariés de la mutuelle à son conseil d'administration, règles d'adoption du règlement mutualiste, modification du statut des membres de la mutuelle, vote électronique dans les instances mutualistes, modification du statut des élus mutualistes, protection de l'appellation « mutuelle », harmonisation entre le code de la mutualité, le code de la sécurité sociale et le code des assurances en matière de régime des contrats et d'information des consommateurs ou encore réforme du conseil supérieur de la mutualité.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur, pour supprimer cette habilitation, compte tenu de son caractère particulièrement large et de la réforme de nombreuses règles de principe qu'elle laisserait à l'appréciation du seul Gouvernement.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 21 bis A.

Article 21 bis (art. L. 612-33, L. 631-2-1 et L. 631-2-2 du code monétaire et financier) - Extension des compétences du Haut Conseil de stabilité financière en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et renforcement de ses prérogatives

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 21 bis du projet de loi tend à étendre les compétences du Haut Conseil de stabilité financière en matière de régulation des activités de crédit et d'assurance et à renforcer ses prérogatives, notamment en lui permettant de prendre des mesures conservatoires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 21 bis ainsi modifié.

Article 22 (art. L. 612-2 du code monétaire et financier) - Extension de la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution aux organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes

L'article 22 du projet de loi tend à étendre la compétence de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) aux organes centraux des groupes bancaires coopératifs et mutualistes.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 22 bis A (art. L. 512-92 du code monétaire et financier) - Liberté d'emploi des réserves des sociétés locales d'épargne

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 bis A du projet de loi tend à donner aux sociétés locales d'épargne une plus grande liberté d'emploi de leurs réserves.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 bis A sans modification.

Article 22 bis (art. L. 322-27-1 du code des assurances) - Structuration de l'organe central de Groupama

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 bis du projet de loi tend à modifier la structuration de l'organe central de Groupama.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 bis sans modification.

Article 22 ter (art. L. 141-4 L. 521-3, L. 522-6, L. 525-5, L. 525-6, L. 526-7 du code monétaire et financier) - Impossibilité d'éteindre, par compensation, une créance remise en garantie à une banque centrale membre du système européen de banques centrales

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 ter du projet de loi tend à préciser qu'il est impossible d'éteindre, par compensation, une créance remise en garantie à une banque centrale membre du système européen de banques centrales.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 ter sans modification.

Article 22 quater (art. L. 144-1 du code monétaire et financier) - Accès des régions au fichier bancaire des entreprises, tenu par la Banque de France, dans le cadre de l'attribution des aides aux entreprises

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 quater du projet de loi tend à permettre aux régions, au titre de leur compétence pour l'attribution des aides aux entreprises, d'accéder aux informations figurant dans le fichier bancaire des entreprises (FIBEN), tenu par la Banque de France.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 quater ainsi modifié.

Article 22 quinquies (art. L. 612-44 du code monétaire et financier) - Obligation de signalement des commissaires aux comptes auprès de la Banque centrale européenne

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 22 quinquies du projet de loi tend à prévoir une obligation de signalement des commissaires aux comptes auprès de la Banque centrale européenne, afin de lever toute incertitude sur la réalité de cette obligation et tout risque de mise en cause de leur responsabilité en cas de signalement pour les commissaires aux comptes.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 22 quinquies sans modification.

Article 23 (art. L. 211-36, L. 211-36-1, L. 211-38, L. 211-38-1 [nouveau], L. 440-4, L. 511-33 et L. 531-12 du code monétaire et financier) - Renforcement des règles de transparence et de sécurité des opérations sur produits dérivés

L'article 23 du projet de loi tend à renforcer les règles de transparence et de sécurité des opérations sur produits dérivés, notamment par la levée du secret professionnel résultant d'une législation non européenne, pour améliorer la supervision financière et la prévention des risques systémiques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 23 bis (art. 238-0 A du code général des impôts) - Modalités d'actualisation de la liste des États et territoires non coopératifs en matière de transparence et d'échange d'informations dans le domaine fiscal

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 23 bis du projet de loi tend à modifier les modalités d'actualisation de la liste des États et territoires non coopératifs (ETNC) en matière de transparence et d'échange d'informations dans le domaine fiscal, en prévoyant notamment l'avis des commissions des finances des deux assemblées.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 bis ainsi modifié.

Article 23 ter (art. 287 et 1695 du code général des impôts) - Régime de la déclaration à l'importation de la taxe sur la valeur ajoutée

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 23 ter du projet de loi tend à modifier le régime de la déclaration à l'importation de la taxe sur la valeur ajoutée.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 23 ter sans modification.

Article 24 (supprimé) (art. L. 111-1-1 à L. 111-1-3 [nouveaux] du code des procédures civiles d'exécution) - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger

L'article 24 du projet de loi vise à accroître la protection conférée aux biens d'États étrangers en instaurant, notamment, une autorisation judiciaire préalable avant toute exécution d'une saisie en application d'une sentence arbitrale et la nécessité de rapporter la preuve que le bien visé relève de l'activité commerciale d'un État.

La législation française apparaît en effet au Gouvernement trop favorable à l'exécution de sentences arbitrales, au risque même de « fragiliser les relations diplomatiques de la France ». En effet, aujourd'hui, des mesures d'exécution forcée peuvent s'appliquer à l'encontre de biens d'État étrangers, sur le fondement d'une ordonnance d'exequatur. Il appartient alors à l'État de contester la saisie devant le juge en soulevant, notamment, une immunité d'exécution.

Alors que le présent article est présenté par le Gouvernement comme une transposition de la convention des Nations unies sur l'immunité juridictionnelle de 2004, il est pourtant singulier de remarquer que cette convention n'exige pas d'autorisation judiciaire préalable.

Or une autorisation judiciaire préalable ne serait pas sans conséquence. En premier lieu, elle semble incompatible avec la mise en oeuvre de mesures d'exécution urgentes. En second lieu, cette obligation permettrait à l'État étranger de déplacer les biens les plus mobiles à l'instar d'un compte bancaire.

De plus, elle oblige ainsi les personnes ayant fait condamner un État par un jugement à saisir à nouveau un juge pour obtenir l'autorisation d'exécution d'une décision. En outre, la personne devra rapporter la preuve de la destination commerciale du bien. Rapporter a priori la preuve qu'un bien est « destiné à être utilisé dans l'exercice des fonctions de la mission diplomatique » semble particulièrement périlleux, en particulier au regard des règles du secret bancaire imposées au juge civil.

De plus, particulièrement attentif à l'attractivité de la France, il lui semble néfaste de renforcer l'immunité des biens des États, au risque de dévaluer les créances actuellement détenues par les entreprises françaises.

Enfin, votre rapporteur s'étonne de l'absence de dispositions relatives à l'application dans le temps de ce dispositif : s'applique-t-il de manière rétroactive aux contrats d'arbitrage ?

La commission des lois de l'Assemblée nationale avait supprimé cet article considérant que la réforme proposée serait susceptible de priver les créanciers de toute capacité à obtenir l'exécution d'une décision de justice définitive prononcée en leur faveur. Néanmoins, elle a rétabli en séance un dispositif similaire, à l'initiative du Gouvernement.

Cette réforme présente de nombreuses difficultés, tant juridiques, que diplomatiques et expose l'image de la France. Votre rapporteur relève, par ailleurs, les difficultés soulevées par ce dispositif au regard de l'article 1er du protocole 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (protection de la propriété) et de l'article 6 de la convention (droit à un procès équitable, et notamment droit à l'exécution des décisions de justice).

Il relève que dans les décisions du 24 septembre 2013, De Luca c. Italie (n° 43870/04) et Pennino c. Italie (n° 43892/04), la Cour européenne des droits de l'homme a conclu à l'unanimité à une violation de la convention, au regard de l'impossibilité pour les requérants d'obtenir l'exécution d'un jugement définitif, mettant à la charge du gouvernement les dommages matériel et moral. Une telle législation rendant de facto impossible la saisie de biens par les créanciers serait dès lors susceptible d'engager la responsabilité de la France.

Dès lors, votre rapporteur est opposé à la rédaction proposée de l'article 24. Néanmoins, compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a pas été en mesure de conduire une analyse approfondie permettant d'améliorer la rédaction du présent article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance.

Dès lors, à titre conservatoire, votre commission a adopté amendement COM-231, à l'initiative de son rapporteur, visant à supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 24.

Article 24 bis (supprimé) - Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger contre les « fonds vautour »

L'article 24 bis du projet de loi, résultant de l'adoption en séance publique d'un amendement de notre collègue député Dominique Potier et de plusieurs de ses collègues, est destiné à faire échec aux saisies de biens d'un État étranger par des « fonds vautours ».

Il vise à sanctuariser les fonds destinés à l'aide au développement, et permet surtout de protéger les États en crise financière en instaurant une autorisation préalable du juge par ordonnance avant toute mesure conservatoire ou d'exécution forcée d'une décision.

Le présent article présente des dispositions identiques à l'article 24, susceptible de concerner tous les États étrangers, et d'autres dispositions spécifiquement relatives aux États étrangers en situation de défaut sur un titre de créance.

Votre rapporteur remarque que le présent article soulève les mêmes difficultés que l'article 24, notamment au regard de l'obligation d'obtenir une autorisation préalable du juge pour exécuter une créance.

Néanmoins, compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a pas été en mesure de conduire une analyse approfondie permettant d'améliorer la rédaction du présent article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance.

Par cohérence, votre commission a dès lors adopté un amendement COM-232 de son rapporteur, afin de supprimer cet article.

Votre commission a supprimé l'article 24 bis.

TITRE IV - DE LA PROTECTION ET DES DROITS DES CONSOMMATEURS EN MATIÈRE FINANCIÈRE

Article 25 A (art. L. 112-6 du code monétaire et financier) - Modalités de paiement en matière de prêt sur gage

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 25 A du projet de loi tend à modifier les modalités de paiement en matière de prêt sur gage.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 25 A sans modification.

Article 25 B (nouveau) (art. L. 112-6 du code monétaire et financier) - Encadrement du paiement en espèces pour le versement d'un cautionnement dans le cadre d'un contrôle judiciaire

Introduit par la commission des finances à l'initiative de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis, l'article 25 B du projet de loi tend à encadrer les modalités de versement en espèces d'un cautionnement dans le cadre d'un contrôle judiciaire.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 25 B ainsi rédigé.

Article 25 (art. L. 131-59 du code monétaire et financier) - Réduction d'un an à six mois de la durée de validité des chèques

L'article 25 du projet de loi tend à réduire d'un an à six mois la durée de validité des chèques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 25 bis A (art. L. 224-99 du code de la consommation et art. 536 du code général des impôts) - Allongement du délai de rétractation dans le cadre d'un contrat d'achat de métaux précieux et conséquences de l'exercice du droit de rétractation

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 25 bis A du projet de loi tend à allonger le délai de rétractation dans le cadre d'un contrat d'achat de métaux précieux et à préciser les effets de l'exercice du droit de rétractation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 25 bis A sans modification.

Article 25 bis B (art. L. 141-4 du code monétaire et financier) - Actualisation de la composition et des missions de l'observatoire de la sécurité des moyens de paiement

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 25 bis B du projet de loi tend à actualiser la composition et les missions de l'observatoire de la sécurité des moyens de paiement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 25 bis B sans modification.

Article 25 bis (supprimé) (art. L. 731-1, L. 732-1, L. 732-3, L. 732-4 et L. 733-1 du code de la consommation) - Adaptations de la procédure de traitement du surendettement et suppression de la phase amiable lorsque le débiteur ne possède pas de bien immobilier

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Dominique Potier, rapporteur de la commission des affaires économiques, saisie pour avis, l'article 25 bis du projet de loi tend à supprimer la phase amiable de la procédure de surendettement, entre débiteur et créanciers, lorsque le débiteur ne possède pas de bien immobilier, pour les dossiers de surendettement déposés à compter de 2018. Il procède, en outre, à une clarification rédactionnelle.

En l'état du droit, la commission de surendettement doit chercher à concilier le débiteur et ses créanciers, lorsque les ressources du débiteur le permettent, en vue de l'adoption d'un plan conventionnel de redressement, en prenant en compte la capacité de remboursement du débiteur compte tenu des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage. Le présent article veut limiter cette phase amiable au seul cas où le débiteur possède un bien immobilier, alors même qu'il pourrait disposer de ressources suffisantes pour envisager un plan conventionnel accepté par les créanciers.

Dans cette hypothèse de débiteur sans bien immobilier, la commission proposerait un plan conventionnel aux créanciers, lesquels disposeraient d'un certain délai pour s'y opposer, faute de quoi ils seraient présumés acceptants. Ce délai serait fixé par décret, sans garantie d'une durée suffisante permettant aux créanciers qui le souhaiteraient de faire valoir leurs droits.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Elle ne contribue en rien à la modernisation de la vie économique ou de la régulation financière, car elle vise la procédure de surendettement des particuliers. Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-186 en vue de la supprimer, ainsi qu'un amendement COM-222 identique présenté par notre collègue Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques.

Au surplus, une telle réforme ne semble pas satisfaisante selon votre rapporteur, pour des raisons de cohérence législative mais également pour des motifs d'ordre constitutionnel.

D'une part, il s'agirait d'une réforme significative de la procédure de surendettement, alors même que les précédentes réformes ne sont pas encore pleinement en vigueur. Ainsi, la dernière réforme importante, prévue par la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, n'est pas pleinement en vigueur, notamment en ce qu'elle réduit la durée maximale des plans de surendettement de huit à sept ans. Une telle réduction constituera déjà, pour les commissions de surendettement, une incitation à effacer davantage de dettes. À cet égard, il a fallu adopter une mesure transitoire manquante dans le projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, encore en cours d'examen parlementaire.

De plus, dans ce même projet de loi, l'Assemblée nationale a introduit une autre réforme notable de la procédure de surendettement, en supprimant l'homologation par juge du plan arrêté par la commission de surendettement, de sorte que les créanciers s'estiment lésés devront former des recours, mais ne pourront pas faire valoir leur appréciation lors de l'homologation.

Cette façon de procéder relève d'une mauvaise méthode législative pour votre rapporteur : il est loisible au Gouvernement de présenter un projet de loi réformant la procédure de surendettement, plutôt que de disperser dans plusieurs textes des modifications importantes, dont il est difficile d'apprécier la cohérence d'ensemble, d'autant que ces modifications, introduites par voie d'amendement, n'ont fait l'objet d'aucune étude d'impact.

D'autre part, dans ces conditions, votre rapporteur s'interroge sur le risque constitutionnel pouvant résulter du défaut de protection légale voire de l'atteinte portée aux droits des créanciers, constitutionnellement protégés126(*), en raison de la combinaison de ces différentes réformes : réduction de la durée du plan, suppression de la conciliation lorsque le débiteur ne possède pas de bien immobilier, caractère obligatoire du plan conventionnel en l'absence de refus dans un délai indéterminé, suppression de l'homologation du plan... Dès lors, les créanciers seraient davantage empêchés de faire correctement valoir leurs prétentions comme leurs concessions.

En tout état de cause, la modeste économie budgétaire susceptible de résulter d'une telle réforme - l'État n'ayant plus à compenser le coût de gestion de la phase amiable à la Banque de France - ne saurait en aucun cas la justifier, d'autant qu'elle ne manquerait pas de susciter un accroissement des recours de la part des créanciers s'estimant lésés. Votre rapporteur ajoute que la tendance actuelle est à la décrue du nombre des dossiers de surendettement.

Votre commission a supprimé l'article 25 bis.

Article 26 (art. L. 221-16 du code monétaire et financier) - Habilitations en vue de transposer une directive du 23 juillet 2014 concernant la comparabilité de certains tarifs bancaires et d'encadrer les conditions d'ouverture d'un compte de dépôt en cas de souscription d'un crédit immobilier dans le même établissement et possibilité pour les partenaires de pacte civil de solidarité d'ouvrir chacun un livret d'épargne populaire

L'article 26 du projet de loi sollicite deux habilitations distinctes, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de en vue de transposer une directive du 23 juillet 2014 sur la comparabilité de certains tarifs bancaires et en vue d'encadrer les conditions d'ouverture d'un compte de dépôt en cas de souscription d'un crédit immobilier dans le même établissement. En outre, à l'initiative de l'Assemblée nationale, il donne la possibilité aux partenaires de pacte civil de solidarité (PACS) d'ouvrir chacun un livret d'épargne populaire.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 26 bis (art. L. 561-22 du code monétaire et financier) - Irresponsabilité professionnelle, civile et pénale des personnes assujetties aux obligations de la lutte contre le financement du terrorisme

L'article 26 bis du projet de loi, résultant de l'adoption en séance publique à l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, vise à organiser l'irresponsabilité professionnelle, civile et pénale des personnes assujetties aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, au titre de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier.

Depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, Tracfin127(*) peut réaliser auprès de ces organismes précités des appels à vigilance confidentiels concernant certaines personnes présentant un risque important de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.

Personnes assujetties aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment
des capitaux et le financement du terrorisme
au titre de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier

1° Les établissements du secteur bancaire

bis Les établissements de paiement

ter Les établissements de monnaie électronique

2° Les entreprises d'assurance

3° Les institutions de prévoyance

4° Les mutuelles

5° La Banque de France, l'institut d'émission des départements d'outre-mer et l'institut d'émission d'outre-mer

6° Les entreprises d'investissement autres que les sociétés de gestion de portefeuille, les chambres de compensation, les entreprises de marché, les dépositaires centraux et gestionnaires de systèmes de règlement et de livraison d'instruments financiers, les conseillers en investissements financiers et les intermédiaires habilités, les sociétés de gestion de portefeuille au titre des services d'investissement, ainsi que les sociétés de gestion de portefeuille et les sociétés de gestion au titre de la commercialisation des parts ou actions d'organismes de placement collectif dont elles assurent ou non la gestion

7° Les changeurs manuels

7° bis Les intermédiaires en financement participatif

8° Les agents immobiliers

9° Les représentants légaux et directeurs responsables des opérateurs de jeux ou de paris

9° bis Les représentants légaux et directeurs responsables des opérateurs de jeux ou de paris en ligne

10° Les personnes se livrant habituellement au commerce ou organisant la vente de pierres précieuses, de matériaux précieux, d'antiquités et d'oeuvres d'art

12° Les experts comptables, les salariés autorisés à exercer la profession d'expert-comptable ainsi que les commissaires aux comptes

13° Les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, les avocats, les avoués près les cours d'appel, les notaires, les huissiers de justice, les administrateurs judiciaires, les mandataires judiciaires et les commissaires-priseurs judiciaires

14° Les opérateurs de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques

15° Les personnes exerçant l'activité de domiciliation

16° Les agents sportifs

17° Les personnes habilitées à soumettre directement une offre aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre

Certains établissements ont estimé que le maintien d'une relation d'affaires avec les personnes concernées par des obligations de vigilance pourrait présenter un risque judiciaire. Aussi ont-elles sollicité une protection juridique particulière, même si le risque de contentieux administratif semble faible, comme le remarquait le directeur de Tracfin, M. Bruno Dalles, entendu par la commission des finances du Sénat le mercredi 15 juin 2016.128(*)

Selon l'analyse menée par votre rapporteur, les dispositions relatives à l'irresponsabilité pénale, en particulier, ne semblent pas nécessaires afin de préserver les banques de tout contentieux judiciaire. En effet, elles visent à les exclure d'une recherche de responsabilité pénale sur le fondement de plusieurs infractions, qui ne peuvent néanmoins être constituées sans intention de les commettre. Ainsi, il est inutile de prévoir une irresponsabilité pénale pour l'infraction de financement du terrorisme. En effet, même si un établissement fournissait un service de gestion de fonds à un potentiel membre d'une entreprise terroriste - ce qui constitue un élément matériel de l'infraction -, il est nécessaire pour qualifier l'infraction de rapporter également la preuve que l'établissement a fourni ce service « dans l'intention de voir ces fonds, valeurs ou biens utilisés (...) en vue de commettre l'un quelconque des actes de terrorisme prévus au présent chapitre129(*) ».

Néanmoins, tout en qualifiant le présent dispositif de « cavalier législatif », M. Bruno Dalles a estimé qu'un tel dispositif devrait « permettre de rassurer les établissements financiers ».

Aussi, au regard de ces considérations, le présent article semble pouvoir être approuvé en l'état.

Votre commission a adopté l'article 26 bis sans modification.

Article 27 - Habilitation en vue de transposer une directive du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur

L'article 27 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de transposer une directive du 25 novembre 2015 concernant les services de paiement dans le marché intérieur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 27 sans modification.

Article 27 bis (art. L. 511-7 du code de la consommation, art. L. 361-1 et L. 361-2 [nouveaux] et L. 631-1 du code monétaire et financier) - Contrôle et sanction des manquements aux règles européennes en matière de commissions d'interchange sur les opérations de paiement par carte

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 27 bis du projet de loi tend à préciser les modalités de contrôle et de sanction en cas de manquement aux règles européennes en matière de commissions d'interchange sur les opérations de paiement liées à une carte.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 27 bis ainsi modifié.

Article 28 (art. L. 532-18 et L. 533-12-8 [nouveau] du code monétaire et financier) - Interdiction de la publicité par des prestataires de services d'investissement auprès de clients non professionnels pour des titres financiers non cotés présentant un risque élevé

L'article 28 du projet de loi tend à interdire toute publicité, par des prestataires de services d'investissement, auprès de clients non professionnels, en faveur de titres financiers non cotés très spéculatifs et présentant un risque élevé.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté deux amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis A (art. L. 541-9-1 [nouveau] du code monétaire et financier) - Application aux conseillers en investissement de l'interdiction de la publicité auprès de clients non professionnels pour des titres financiers non cotés présentant un risque élevé

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 28 bis A du projet de loi tend à appliquer aux conseillers en investissement l'interdiction, prévue à l'article 28 du présent projet de loi, de la publicité pour des titres financiers non cotés très spéculatifs et présentant un risque élevé.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 bis A ainsi modifié.

Article 28 bis B (supprimé) (art. L. 573-8-1 à L. 573-8-3 [nouveaux] du code monétaire et financier) - Interdiction de la publicité en faveur de prestataires de services d'investissement fournissant des services d'investissement sur des titres financiers non cotés présentant un risque élevé

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 28 bis B du projet de loi tend à interdire la publicité pour des prestataires de services d'investissement fournissant des services d'investissement sur des titres financiers non cotés très spéculatifs et présentant un risque élevé.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur supprimant cet article, en raison des modifications apportées à l'article 28 bis A du projet de loi.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 28 bis B.

Article 28 bis C (art. L. 621-13-5 [nouveau] du code monétaire et financier) - Attribution à l'Autorité des marchés financiers d'un pouvoir d'injonction à l'égard des opérateurs de services d'investissement en ligne exerçant irrégulièrement leur activité et procédure permettant l'arrêt du service

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 28 bis C du projet de loi tend à attribuer au président de l'Autorité des marchés financiers (AMF) un pouvoir d'injonction à l'égard des opérateurs de services d'investissement en ligne exerçant irrégulièrement leur activité et à lui permettre de saisir le président du tribunal de grande instance de Paris, lorsque l'injonction demeure sans suite, pour demander l'arrêt du service.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 bis C sans modification.

Article 28 bis (art. L. 222-16-1 [nouveau] du code de la consommation) - Interdiction de la publicité relative à des services d'investissement auprès de clients non professionnels pour des titres financiers non cotés présentant un risque élevé

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 28 bis du projet de loi tend à interdire toute publicité relative à des services d'investissement, auprès de clients non professionnels, pour des titres financiers non cotés très spéculatifs et présentant un risque élevé.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 bis ainsi modifié.

Article 28 ter (art. L. 222-16-2 [nouveau] du code de la consommation) - Interdiction du parrainage concernant des services d'investissement auprès de clients non professionnels pour des titres financiers non cotés présentant un risque élevé

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 28 ter du projet de loi tend à interdiction toute opération de parrainage ou de mécénat concernant des services d'investissement auprès de clients non professionnels pour des titres financiers non cotés très spéculatifs et présentant un risque élevé.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 ter ainsi modifié.

Article 28 quater (nouveau) (art. 28 de la loi n° 2010-737 du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation, art. L. 122-22 [nouveau] du code de la consommation et art. 242 septies du code général des impôts) - Obligations de transparence en matière de démarchage et de publicité en faveur de certains investissements ouvrant droit à réduction d'impôt

Introduit par la commission des finances à l'initiative de notre collègue Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis, l'article 28 quater du projet de loi tend à encadrer, en vue de mieux protéger les consommateurs, le démarchage et la publicité en faveur de certains investissements ouvrant droit à réduction d'impôt.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 28 quater ainsi rédigé.

Article 29 (art. L. 221-3, L. 221-5 et L. 221-27 du code monétaire et financier) - Faculté pour les détenteurs de livret A et de livret de développement durable d'affecter une partie des intérêts sous forme de don à une entreprise solidaire

L'article 29 du projet de loi tend à permettre aux détenteurs de livret A et de livret de de livret de développement durable d'en affecter, sans frais, une partie des intérêts sous forme de don à une entreprise solidaire.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 29 bis A (supprimé) (art. L. 312-12 du code de la consommation) - Renforcement de l'information précontractuelle de l'emprunteur avant la souscription d'un contrat de crédit à la consommation

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 29 bis A du projet de loi tend à renforcer l'information précontractuelle de l'emprunteur avant toute souscription d'un contrat de crédit à la consommation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 29 bis A.

Article 29 bis B (art. L. 313-25 et L. 313-31 du code de la consommation) - Information de l'emprunteur sur les documents à fournir en cas de demande de substitution de l'assurance-emprunteur dans le cadre d'un contrat de crédit immobilier

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 29 bis B du projet de loi tend à prévoir l'information de l'emprunteur sur les documents à fournir en cas de demande de substitution de l'assurance-emprunteur dans le cadre d'un contrat de crédit immobilier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 29 bis B ainsi modifié.

Article 29 bis (art. L. 112-10 du code des assurances) - Conditions de renonciation à un contrat d'assurance attaché à un moyen de paiement

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 29 bis du projet de loi tend à faciliter la renonciation par l'assuré à un contrat d'assurance attaché à un moyen de paiement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 29 bis sans modification.

Article 29 ter (art. L. 313-22 du code monétaire et financier) - Gratuité des formalités d'information annuelle de la caution par un établissement de crédit

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 29 ter du projet de loi tend à prévoir que la gratuité des formalités d'information par un établissement de crédit, chaque année, de la personne qui s'est porté caution dans le cadre d'un contrat de crédit.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 29 ter sans modification.

Article 29 quater (supprimé) (art. L. 141-7 du code des assurances) - Rôle de l'assemblée générale dans une association ayant souscrit un contrat d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 29 quater du projet de loi tend à renforcer le rôle de l'assemblée générale dans une association ayant souscrit un contrat d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 29 quater.

TITRE V - DE L'AMÉLIORATION DE LA SITUATION FINANCIÈRE DES ENTREPRISES AGRICOLES ET DU FINANCEMENT DES ENTREPRISES
CHAPITRE IER - Mesures relatives à l'amélioration de la situation financière des exploitations agricoles

Article 30 AA (art. L. 215-11 du code rural et de la pêche maritime) - Sanctions pénales à l'encontre de l'exploitant d'un établissement d'abattage ou de transport d'animaux vivants en cas de mauvais traitements

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 AA du projet de loi tend à instaurer des sanctions pénales pour l'exploitant d'un établissement d'abattage ou de transport d'animaux vivants en cas de mauvais traitements au sein de cet établissement. Cette disposition fait manifestement suite aux affaires récentes concernant le mauvais traitement des animaux dans certains abattoirs.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 AA sans modification.

Article 30 AB (art. L. 143-4 du code rural et de la pêche maritime) - Interdiction du droit de préemption de la SAFER sur les cessions de droits sociaux réalisées au profit d'un associé exerçant son droit de préférence au sein d'une société agricole

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 AB du projet de loi tend à soustraire au droit de préemption de la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) les cessions de droits sociaux réalisées au profit d'un associé de plus de dix ans exerçant son droit de préférence au sein d'une société agricole.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 AB sans modification.

Article 30 AC (art. L. 143-5 du code rural et de la pêche maritime) - Obligation de conservation des droits sociaux d'une société agricole reçus en contrepartie de l'apport de biens agricoles à la société

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 AC du projet de loi tend à instaurer une obligation de conservation des droits sociaux d'une société agricole reçus en contrepartie de l'apport de biens agricoles à cette société, pour dix ans, lorsque la société d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) n'a pas utilisé son droit de préemption.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 AC sans modification.

Article 30 A (art. L. 143-15-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Affectation particulière des biens fonciers agricoles au sein du capital social de toute société

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 A du projet de loi tend à instaurer une obligation d'affectation spéciale, au sein du capital social de toute société, des droits et biens fonciers agricoles.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 A sans modification.

Article 30 B (supprimé) (art. L. 331-2 du code rural et de la pêche maritime) - Autorisation préalable des prises de contrôle des exploitations agricoles

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, l'article 30 B du projet de loi a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique.

Article 30 C (art. L. 631-24, L. 631-25, L. 631-27 et L. 631-28 du code rural et de la pêche maritime) - Obligation pour les contrats de cession de produits agricoles conclus en vue de revente ou de transformation de faire référence à des indicateurs de coûts de production agricole et de prix agricoles ou alimentaires

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 C du projet de loi tend à instaurer l'obligation, dans les contrats de cession de produits agricoles conclus en vue de la revente ou de la transformation de ces produits, de faire référence à des indicateurs de coûts de production agricole et de prix agricoles ou alimentaires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cinq amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 C ainsi modifié.

Article 30 (art. L. 631-24-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Interdiction de la cession à titre onéreux de contrats d'achat de lait de vache pour une durée de sept ans

L'article 30 du projet de loi tend à interdire, pour une durée de sept ans à compter de sa publication, la cession à titre onéreux de contrats d'achat de lait de vache.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par notre collègue Jean Bizet.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

Article 30 bis (supprimé) - Rapport sur le renforcement des missions de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires et sur divers autres sujets intéressant l'agriculture

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 bis du projet de loi tend à prévoir la remise au Parlement d'un rapport établi par le Gouvernement sur divers sujets agricoles : le renforcement des missions de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, la mise en place de contrats tripartites entre agriculteurs, transformateurs et distributeurs, l'agriculture de groupe, le financement participatif dans le foncier agricole et le développement de pratiques commerciales éthiques et responsables.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 30 bis.

Article 30 ter (art. L. 514-2 du code du rural et de la pêche maritime) - Obligation de publication des procès-verbaux des séances des chambres d'agriculture

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 30 ter du projet de loi tend à prévoir que les chambres d'agriculture publient les procès-verbaux de leurs séances.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 30 ter sans modification.

Article 31 (art. L. 621-3, L. 621-8 et L. 682-1 du code rural et de la pêche maritime) - Obligation de publication des comptes des sociétés agro-alimentaire ou de distribution alimentaire et transmission de données sur la situation des filières agricoles aux commissions parlementaires compétentes

L'article 31 du projet de loi tend à donner la faculté au président de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires de demander au président du tribunal de commerce d'enjoindre à une société agro-alimentaire ou de distribution alimentaire de déposer ses comptes. Il prévoit aussi la transmission aux commissions parlementaires compétentes de données sur la situation des filières agricoles par le même observatoire.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 31 bis A (art. L. 310-2 du code de commerce) - Durée maximale des ventes au déballage pour les professionnels dans un même arrondissement

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis A du projet de loi tend à fixer une durée maximale pour la vente au déballage des professionnels dans un même arrondissement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur, intégrant au sein de cet article la disposition concomitante figurant à l'article 31 bis B.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis A ainsi modifié.

Article 31 bis B (supprimé) (art. L. 310-2 du code de commerce) - Information de l'autorité compétente en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes sur les ventes au déballage

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis B du projet de loi tend à prévoir que doit être transmise aux services compétents en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes (CCRF) une copie de la déclaration d'une vente au déballage adressée au maire.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 bis B.

Article 31 bis C (art. L. 441-6 et L. 441-10 [nouveau] du code de commerce) - Mention dans les conditions générales de vente concernant des produits alimentaires incluant des produits agricoles du prix prévisionnel proposé par le vendeur au producteur agricole

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis C du projet de loi tend à instaurer l'obligation de mentionner, dans les conditions générales de vente concernant des produits alimentaires incluant des produits agricoles, le prix prévisionnel proposé par le vendeur au producteur agricole.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis C sans modification.

Article 31 bis D (art. L. 442-6 du code de commerce) - Nullité des clauses soumettant un partenaire commercial à des pénalités de retard pour retard de livraison en cas de force majeure

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis D du projet de loi tend à instaurer une nouvelle pratique restrictive de concurrence, consistant à soumettre un partenaire commercial à des pénalités de retard pour retard de livraison en cas de force majeure. De telles clauses seraient donc nulles.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis D ainsi modifié.

Article 31 bis E (supprimé) (art. L. 442-6 du code de commerce) - Obligation de publication de la décision de justice constatant une pratique restrictive de concurrence

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis E du projet de loi tend à prévoir une publication obligatoire de toute décision juridictionnelle qui constate une pratique restrictive de concurrence.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 bis E.

Article 31 bis F (art. L. 751-9 du code de commerce) - Publication des données détenues par l'État concernant les établissements de commerce de détail et les surfaces commerciales de ces établissements

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis F du projet de loi tend à prévoir la publication des données détenues par l'État concernant les établissements de commerce de détail ainsi que les surfaces commerciales de ces établissements.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis F sans modification.

Article 31 bis G (art. L. 631-27-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Organisation de conférences publiques de filière annuelles à l'occasion de la remise du rapport de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis G du projet de loi tend à permettre aux présidents des commissions parlementaires compétentes d'organiser des « conférences publiques de filière » chaque année, à l'occasion de la remise du rapport de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 bis G ainsi modifié.

Article 31 bis H (supprimé) (art. L. 682-1 du code rural et de la pêche maritime) - Désignation de parlementaires au sein du comité de pilotage de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis H du projet de loi tend à prévoir la désignation de députés et de sénateurs au sein du comité de pilotage de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 bis H.

Article 31 bis (supprimé) (art. L. 441-7 du code de commerce) - Indication du nom du négociateur dans les conventions écrites entre le fournisseur et le distributeur conclues à l'issue d'une négociation commerciale

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 bis du projet de loi tend à prévoir que les conventions écrites entre le fournisseur et le distributeur conclues à l'issue d'une négociation commerciale doivent mentionner le nom du négociateur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 bis.

Article 31 ter A (art. L. 441-7 du code de commerce) - Plafonnement du montant des avantages promotionnels accordés par le fournisseur de certains produits agricoles aux clients d'un distributeur

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 ter A du projet de loi tend à plafonner le montant des avantages promotionnels accordés par le fournisseur de certains produits agricoles aux clients d'un distributeur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 ter A sans modification.

Article 31 ter (art. L. 441-7, L. 441-7-1 et L. 442-6 du code de commerce) - Possibilité de conclure les conventions portant sur des produits agricoles ou alimentaires pour une durée supérieure à un an, dans la limite de trois ans

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 ter du projet de loi tend à autoriser la conclusion des conventions portant sur des produits agricoles ou alimentaires pour une durée supérieure à un an, dans la limite de trois ans.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 ter ainsi modifié.

Article 31 quater A (supprimé) - Rapport sur les contrats de vente de produits agricoles périssables soumis à de fortes fluctuations de prix

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 quater A du projet de loi tend à prévoir la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur les contrats de vente de produits agricoles périssables soumis à de fortes fluctuations de prix.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 quater A.

Article 31 quater (art. L. 442-6 du code de commerce) - Plafonnement de la participation financière des fournisseurs à des actions d'animation commerciale d'un distributeur à l'échelle européenne

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 quater du projet de loi tend à limiter le montant de la participation financière des fournisseurs à des actions d'animation commerciale organisées par un distributeur européen au montant du chiffre d'affaires réalisé hors de France.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 quater ainsi modifié.

Article 31 quinquies (supprimé) (art. L. 442-6 du code de commerce) - Alourdissement du montant de l'amende civile pouvant être prononcée en cas de pratique restrictive de concurrence entre fournisseur et distributeur

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 quinquies du projet de loi tend à aggraver le montant de l'amende civile pouvant être prononcée en cas de pratique restrictive de concurrence entre fournisseur et distributeur.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 31 quinquies.

Article 31 sexies (art. L. 412-5 du code de la consommation) - Obligation d'étiquetage des viandes et des produits à base de viande

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 31 sexies du projet de loi tend à instaurer une obligation d'étiquetage des viandes et des produits à base de viande.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 31 sexies sans modification.

Article 31 septies (suppression maintenue) (art. 60-1 de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics) - Clause obligatoire de révision de prix dans les marchés publics de fourniture de denrées alimentaires

Introduit par l'Assemblée nationale en commission, l'article 31 septies du projet de loi a été supprimé par l'Assemblée nationale en séance publique.

Votre commission a écarté des amendements proposant de rétablir une telle disposition, en raison de son caractère réglementaire.

CHAPITRE II - Mesures relatives à l'amélioration du financement des entreprises

Article 32 (art. 14 de la loi n° 47-1175 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et art. L. 512-1 et L. 512-105 du code monétaire et financier) - Taux de rémunération du capital des sociétés coopératives et informations publiées relatives aux parts sociales de banques mutualistes et coopératives

L'article 32 du projet de loi tend, d'une part, à modifier le calcul du taux de rémunération du capital des sociétés coopératives et, d'autre part, à préciser les informations relatives aux parts sociales de banques mutualistes et coopératives devant être publiées.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 33 - Habilitation en vue de créer une nouvelle catégorie d'organismes exerçant une activité de retraite professionnelle supplémentaire et de réformer les régimes de retraite supplémentaire

L'article 33 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de créer une nouvelle catégorie d'organismes exerçant une activité de retraite professionnelle supplémentaire, bénéficiant d'un régime prudentiel spécifique, conformément au droit européen en la matière, et de réformer les régimes de retraite supplémentaire.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 33 bis (art. L. 132-23 et L. 144-2 du code des assurances) - Modalités de rachat d'un plan d'épargne retraite populaire

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 33 bis du projet de loi tend à prévoir de nouvelles modalités de rachat en cas de faible encours d'un plan d'épargne retraite populaire (PERP).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 33 bis ainsi modifié.

Article 34 (art. L. 211-4, L. 214-154, L. 214-160 et L. 214-169 du code monétaire et financier) - Habilitation en vue de favoriser les émissions obligataires, pour améliorer le financement des entreprises

L'article 34 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de faciliter les émissions obligataires, pour améliorer le financement des entreprises, de simplifier le régime de l'agent des sûretés, prévu à l'article 2328-1 du code civil en cas d'émissions obligataires, pour le rapprocher du droit étranger, d'améliorer le fonctionnement des fonds d'investissement des projets d'infrastructure et de clarifier le cadre juridique des organismes de placement collectifs ainsi que les règles de cession de créances non échues par des établissements de crédit.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

Article 34 bis (art. L. 225-95-1 du code de commerce et art. L. 214-162-1, L. 214-162-2, L. 214-162-3 et L. 214-162-8 du code monétaire et financier) - Actualisation du régime de la société de libre partenariat

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 34 bis du projet de loi tend à procéder à diverses modifications du régime juridique de la société de libre partenariat (SLP).

Nouvelle catégorie de fonds professionnel spécialisé, la SLP est un véhicule d'investissement constitué sous le régime de la société en commandite simple, auquel sont apportées des adaptations. Les parts des commanditaires sont réservées à certains investisseurs professionnels français ou étrangers. La SLP offre une souplesse de gestion qui l'apparente aux « limited partnerships ». Votre rapporteur s'étonne toutefois de ce qu'il soit déjà nécessaire de modifier le régime de la SLP, alors qu'il vient seulement d'être créé, il y a quelques mois, par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 34 bis sans modification.

Article 34 ter - Habilitation en vue de permettre la représentation et la transmission par voie électronique de certains titres financiers

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 34 ter du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de permettre la représentation et la transmission par voie électronique de certains titres financiers.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 34 ter sans modification.

Article 34 quater (art. L. 214-7-3, L. 214-12, L. 214-24, L. 214-24-32, L. 214-24-45, L. 214-61, L. 214-119, L. 214-120, L. 214-157, L. 214-160, L. 511-45, L. 532-10, L. 532-29, L. 543-1, L. 621-13-1 et L. 621-13-4 du code monétaire et financier, art. L. 160-19 du code général des assurances et art. 828 bis du code général des impôts) - Modifications des dispositions issues de l'ordonnance du 17 mars 2016 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 34 quater du projet de loi tend à apporter un certain nombre de précisions, ajustements et corrections aux dispositions issues de l'ordonnance n° 2016-312 du 17 mars 2016 modifiant le cadre juridique de la gestion d'actifs.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 34 quater sans modification.

Article 35 - Habilitation en vue de clarifier la législation applicable aux prestataires de services d'investissement, aux entreprises d'investissement et aux sociétés de gestion de portefeuille

L'article 35 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de clarifier la législation applicable aux prestataires de services d'investissement, aux entreprises d'investissement et aux sociétés de gestion de portefeuille.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 35 sans modification.

Article 36 (art. L. 441-6, L. 443-1 et L. 465-2 du code de commerce, art. L. 141-1-2 du code de la consommation et art. 40-1 de la loi n° 2013-100 du 28 janvier 2013 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière) - Régime des amendes administratives prononcées par l'autorité compétente en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes

L'article 36 du projet de loi tend à procéder à diverses modifications du régime des amendements administratives susceptibles d'être prononcées par l'autorité compétente en matière de concurrence, de consommation et de répression des fraudes (CCRF). Il tend, en particulier, à aggraver le montant des amendes en cas d'infraction en matière de délais de paiement, en cas de pratique restrictive de concurrence et en cas de manquement au droit de la consommation.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté quatre amendements présentés par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.

TITRE VI - DE L'AMÉLIORATION DU PARCOURS DE CROISSANCE POUR LES ENTREPRISES

Article 37 (art. 50-0, 64 bis, 102 ter, 103, 151-0 et 293 B du code général des impôts) - Réforme du régime fiscal de la micro-entreprise

L'article 37 du projet de loi tend à réformer le régime fiscal de la micro-entreprise, auparavant appelé régime de l'auto-entrepreneur, notamment par l'amélioration du mécanisme de lissage pour la sortie du bénéfice du régime, en matière de taxe sur la valeur ajoutée et d'impôt sur le revenu.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 37 sans modification.

Article 38 (art. 2 de la loi n° 82-1091 du 23 décembre 1982 relative à la formation professionnelle des artisans) - Assouplissement de l'obligation de stage de préparation à l'installation pour les chefs d'entreprise artisanale avant leur immatriculation

L'article 38 du projet de loi tend à assouplir l'obligation de stage de préparation à l'installation imposée aux chefs d'entreprise artisanale avant leur immatriculation au répertoire des métiers.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 38 ainsi modifié.

Article 38 bis (supprimé) (art. L. 6122-1 et L. 6123-1 du code du travail) - Possibilité pour l'État d'organiser et de financer des formations aux métiers nouveaux à destination des chômeurs

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative du Gouvernement, l'article 38 bis du projet de loi tend à permettre à l'État d'organiser et de financer des formations aux métiers nouveaux à destination des chômeurs.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-187 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 38 bis.

Article 39 (art. L. 133-6-8-4 du code de la sécurité sociale) - Obligation pour les micro-entrepreneurs d'ouvrir un compte bancaire séparé dédié à leur activité professionnelle

L'article 39 du projet de loi tend à reporter l'obligation, pour les micro-entrepreneurs, d'ouvrir un compte bancaire dédié à leur activité professionnelle au plus tard douze mois après la création de leur entreprise, alors que le texte initial supprimait toute obligation d'ouvrir un tel compte, compte tenu du coût qui s'y attache et, dans certains cas, des difficultés à ce qu'un établissement de crédit accepte d'ouvrir un compte pour des créateurs peu solvables.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 40 sans modification.

Article 40 (art. L. 526-8, L. 526-10, L. 526-12 et L. 526-14 du code de commerce) - Diverses simplifications du régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée

L'article 40 du projet de loi tend à apporter diverses simplifications au régime de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL).

En premier lieu, il précise que la valeur déclarée des biens affectés au patrimoine professionnel est la valeur vénale ou, à défaut de marché, la valeur d'utilité.

En deuxième lieu, pour les entrepreneurs individuels exerçant déjà leur activité antérieurement, il dispense d'évaluation préalable par un tiers les biens importants affectés au patrimoine professionnel, en permettant l'utilisation des valeurs comptables figurant au bilan, lorsque l'entrepreneur n'a pas opté pour l'impôt sur les sociétés.

En troisième lieu, il supprime la possibilité pour l'EIRL de rendre la déclaration d'affectation opposable aux créanciers antérieurs. Votre rapporteur rappelle que, lors de l'examen de la loi n° 2010-658 du 15 juin 2010 relative à l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, sur le rapport de notre ancien collègue Jean-Jacques Hyest, le Sénat avait écarté toute application rétroactive du régime de l'EIRL, de façon à protéger les droits des créanciers antérieurs. Une rédaction de compromis avait ensuite été dégagée en commission mixte paritaire, que le présent article tend à supprimer.

En quatrième lieu, le présent article supprime la double publication des documents comptables prévue dans certains cas.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur. Compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a toutefois pas été en mesure de conduire une analyse approfondie de cet article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance. En tout état de cause, votre rapporteur doute que ces simplifications ponctuelles, qui s'ajoutent à bien d'autres, conduisent le régime de l'EIRL à rencontrer enfin le succès qu'il n'a jamais eu depuis sa création.

Votre commission a adopté l'article 40 sans modification.

Article 41 (art. L. 141-1, L. 141-2, L. 141-21, L. 144-3 à L. 144-5, L. 144-8, L. 642-14, L. 911-7, L. 931-8, L. 941-8 et L. 951-6 du code de commerce) - Allègement des formalités d'apport d'un fonds de commerce à une société détenue en totalité par le vendeur du fonds

L'article 41 du projet de loi vise à alléger les formalités en cas d'apport d'un fonds de commerce à une société. Cette simplification est très ponctuelle par rapport à l'ensemble des formalités en cas de cession du fonds.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a adopté un amendement COM-37 pour intégrer dans le présent projet de loi les dispositions qu'elle a adoptées, le 1er juin dernier, en matière de simplification des règles relatives au fonds de commerce, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, dont il était rapporteur130(*) : suppression des mentions légales obligatoires, sous peine de nullité, devant être portées sur l'acte de cession, suppression de l'obligation de viser le jour de la vente tous les livres de comptabilité du vendeur et suppression de la condition d'exploitation préalable de deux ans avant la mise en location-gérance.

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt131(*).

Votre commission a adopté l'article 41 ainsi modifié.

Article 41 bis (nouveau) (art. 1592, 1844, 1844-4, 1844-5, 1844-6, 1846, 1865 du code civil) - Diverses mesures de simplification et de clarification du droit général des sociétés et du régime des sociétés civiles

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, par l'adoption d'un amendement COM-38, l'article 41 bis du projet de loi vise à reprendre les dispositions déjà adoptées par votre commission en matière de simplification des règles de droit des sociétés figurant dans le code civil, le 1er juin dernier, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi132(*).

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi133(*).

Votre commission a adopté l'article 41 bis ainsi rédigé.

Article 42 (art. L. 223-9 et L. 227-1 du code de commerce) -Dispense de recours à un commissaire aux apports pour évaluer un apport en nature dans certains cas, concernant la société à responsabilité limitée et la société par actions simplifiée

L'article 42 du projet de loi vise à exonérer de recours obligatoire à un commissaire aux apports pour évaluer un apport en nature à une société dans deux cas : d'une part, en cas d'apport d'un associé unique exerçant déjà une activité professionnelle en nom propre à une société à responsabilité limitée (SARL) ou à une société par actions simplifiée (SAS), auquel cas serait retenue la valeur comptable du bien apporté figurant au bilan, et, d'autre part, en cas d'accord des associés et d'apport de valeur limitée dans une SAS.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur, dans la mesure où il ne semble pas remettre en cause les droits des associés ou des tiers.

Votre commission a adopté l'article 42 sans modification.

Article 42 bis (nouveau) (art. L. 223-24, L. 223-27, L. 223-29 et L. 223-30 du code de commerce) - Diverses mesures de simplification et de clarification du régime des sociétés à responsabilité limitée

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, par l'adoption d'un amendement COM-39, l'article 42 bis du projet de loi vise à reprendre les dispositions déjà adoptées par votre commission en matière de simplification et de clarification du régime des sociétés à responsabilité limitée (SARL), le 1er juin dernier, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi134(*).

Il ne reprend pas, toutefois, l'obligation de remplacement du gérant placé en curatelle, se bornant à prévoir le remplacement du gérant en tutelle.

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi135(*).

Votre commission a adopté l'article 42 bis ainsi rédigé.

Article 43 (art. 16, 17, 17-1, 19 et 21 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, loi n° 46-1173 du 23 mai 1946 portant réglementation des conditions d'accès à la profession de coiffeur et art. L. 335-5 du code de l'éducation) - Allègement des obligations de qualification professionnelle pour l'exercice de certaines activités artisanales et transposition dans le domaine artisanal de la directive du 20 novembre 2013 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles

L'article 43 du projet de loi tend à alléger les exigences de qualification professionnelle pour l'exercice de certaines activités artisanales et à transposer dans l'artisanat la directive du 20 novembre 2013 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. En raison des fortes oppositions suscitées dans les milieux de l'artisanat par cet article, il a été profondément modifié par nos collègues députés.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 43 sans modification.

Article 43 bis (art. L. 132-27 du code de la consommation) - Suppression de la peine de prison prévue en cas d'utilisation illicite de l'appellation de boulanger

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 43 bis du projet de loi tend à supprimer la peine de deux ans d'emprisonnement encourue en cas d'usage illicite de l'appellation de boulanger.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 43 bis sans modification.

Article 43 ter (art. 19 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat) - Possibilité pour les entreprises artisanales de plus de dix salariés de s'immatriculer ou de demeurer immatriculées au répertoire des métiers

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 43 ter du projet de loi tend à permettre aux entreprises artisanales de plus de dix salariés de s'immatriculer ou de demeurer immatriculées au répertoire des métiers.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 43 ter ainsi modifié.

Article 44 (suppression maintenue) - Habilitation en vue de transposer la directive du 20 novembre 2013 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles

Supprimé par l'Assemblée nationale, l'article 44 du projet de loi sollicitait initialement une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, pour autoriser le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance aux fins de transposer la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifiant la directive 2005/36/CE relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

Sur proposition de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, la commission des lois a supprimé cette habilitation. En effet, une habilitation similaire a été accordée par le Parlement au 2° du I de l'article 216 de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 44.

Article 44 bis (supprimé) (art. L. 225-18 du code de commerce) - Faculté pour l'assemblée générale des actionnaires de désigner un administrateur chargé du suivi des questions d'innovation et de transformation numérique

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue députée Corinne Erhel, l'article 44 bis du projet de loi donne la possibilité à l'assemblée générale des actionnaires, dans les sociétés anonymes, de désigner, au sein du conseil d'administration, un administrateur chargé de suivre les questions d'innovation et de transformation numérique.

Outre que la portée normative de cette disposition semble incertaine, il n'appartient pas à l'assemblée générale d'organiser le travail et de répartir les missions au sein du conseil d'administration, cette prérogative appartenant au conseil lui-même, qui peut constituer des comités spécialisés en son sein pour assurer le suivi de certains sujets et préparer certaines décisions136(*), ainsi qu'à son président. Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-188, présenté par son rapporteur, visant à supprimer cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 44 bis.

Article 44 ter (supprimé) (art. L. 131-1 du code de la recherche) - Définition du principe d'innovation

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue députée Anne-Yvonne Le Dain, l'article 44 ter du projet de loi vise à définir, dans le code de la recherche, le principe d'innovation, lequel devrait être promu par les personnes publiques et les personnes privées chargées d'une mission de service public.

Outre que la portée normative de cette disposition semble incertaine, il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-189 visant à la supprimer.

Votre rapporteur rappelle qu'une disposition analogue avait d'ailleurs été écartée par le Sénat, lors de l'examen de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Votre commission a supprimé l'article 44 ter.

Article 45 - Habilitation en vue de simplifier et de rationaliser les obligations d'information et de publication des sociétés

L'article 45 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de simplifier et de rationaliser diverses obligations d'information et de publication des sociétés commerciales.

Il propose ainsi la suppression des obligations redondantes et la mise en cohérence des publications des sociétés anonymes, le dépôt du document de référence des sociétés cotées au registre du commerce et des sociétés, le dépôt dématérialisé des comptes annuels sur option ainsi que la simplification, dans le respect du droit européen, du rapport de gestion pour les petites et micro-entreprises.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur, même si certaines habilitations bien circonscrites pourraient être transformées en modifications directes du code de commerce. Seule la première habilitation semble justifier une concertation préalable avec les organisations intéressées.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a adopté un amendement COM-40 de coordination avec un amendement adopté par votre commission, à son initiative, à l'article 46 bis du projet de loi, pour permettre le dépôt du document de référence des sociétés cotées au registre du commerce et des sociétés.

Votre commission a adopté l'article 45 ainsi modifié.

Article 45 bis (art. L. 225-102-4 [nouveau] et L. 223-26-1 du code de commerce et art. 7 de la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires) - Obligation pour les grandes sociétés de publier un rapport sur l'impôt sur les bénéfices auquel elles sont soumises pays par pays

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 45 bis du projet de loi tend à instaurer l'obligation, pour les sociétés dont le chiffre d'affaires consolidé est de plus de 750 millions d'euros, de publier un rapport pour rendre compte de l'impôt sur les bénéfices auquel elles sont soumises pays par pays - obligation autrement appelée « reporting fiscal » public.

Cette obligation suscite une très forte hostilité de la part des entreprises concernées, au nom de l'atteinte au secret des affaires, au secret fiscal étranger et à l'égalité des conditions de concurrence avec les entreprises étrangères.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 45 bis ainsi modifié.

Article 45 ter (supprimé) (art. 223 quinquies C du code général des impôts) - Élargissement du périmètre des sociétés tenues de déclarer à l'administration fiscale les bénéfices du groupe réalisés pays par pays

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 45 ter du projet de loi tend à abaisser le seuil de chiffre d'affaires au-delà duquel les sociétés sont tenues de déclarer auprès de l'administration fiscale les bénéfices du groupe réalisés pays par pays - obligation également appelée « reporting fiscal » non public.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 45 ter.

Article 45 quater A (art. 223 quinquies B du code général des impôts) - Élargissement du périmètre des sociétés tenues de déclarer à l'administration fiscale leurs principaux actifs incorporels et leur politique de prix de transfert

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 45 quater A du projet de loi tend à abaisser le seuil de chiffre d'affaires au-delà duquel les sociétés sont tenues de faire connaître à l'administration fiscale la liste de leurs principaux actifs incorporels ainsi que leur politique de prix de transfert.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 45 quater A sans modification.

Article 45 quater B (art. L. 561-46 et L. 561-47 [nouveaux] du code monétaire et financier) - Obligation pour les sociétés de publier des informations relatives à leurs bénéficiaires effectifs

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 45 quater B du projet de loi tend à instaurer l'obligation, pour toutes les sociétés immatriculées au registre du commerce et des sociétés, de publier au registre des informations relatives à leurs bénéficiaires effectifs. La notion de bénéficiaire effectif est déjà définie à l'article L. 561-2-2 du code monétaire et financier. L'objectif de cette disposition est de renforcer les moyens d'information pour lutter contre la fraude fiscale.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 45 quater B sans modification.

Article 45 quater (art. 5 et 53 de l'ordonnance n° 2016-315 du 17 mars 2016 relative au commissariat aux comptes, art. L. 820-3, L. 821-1, L. 821-2, L. 821-5, L. 821-12-2, L. 822-1-3, L. 822-1-5, L. 822-1-6, L. 822-11, L. 822-11-2, L. 822-15, L. 823-1, L. 823-2, L. 823-3-1, L. 823-12-1, L. 823-15, L. 823-16, L. 824-7, L. 824-9, L. 824-13 et L. 824-15 du code de commerce, art. L. 931-13 du code de la sécurité sociale et art. L. 612-45 du code monétaire et financier) - Ratification, avec modifications, de l'ordonnance du 17 mars 2016 relative au commissariat aux comptes

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative du Gouvernement, l'article 45 quater du projet de loi tend à ratifier l'ordonnance n° 2016-315 du 17 mars 2016 relative au commissariat aux comptes, tout en apportant divers ajustements ou corrections à l'ordonnance elle-même ou aux dispositions du code de commerce qui en sont issues. Cette ordonnance visait à transposer la réforme européenne de l'audit.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-233 visant à mieux organiser les prestations de contrôle légal des comptes et les autres prestations des commissaires des comptes au sein des groupes de sociétés lorsque des filiales sont à l'étranger, dans le cadre établi par l'ordonnance.

D'une part, il s'agit de limiter aux filiales françaises les incompatibilités prévues, car elles ne sauraient s'imposer à l'étranger, à des filiales de droit étranger. Chaque État membre ne peut fixer des règles que pour les sociétés dont le siège est situé sur son territoire.

D'autre part, il s'agit de centraliser au niveau d'un seul comité d'audit, celui de la société tête de groupe ou celui d'une société contrôlée, l'approbation des prestations autres que le contrôle légal des comptes pour l'ensemble des sociétés contrôlées, lorsque celles-ci se sont dotées volontairement d'un comité d'audit, sous réserve de l'accord des organes dirigeants de ces sociétés, dans un objectif de gestion cohérente et coordonnée de ces prestations à l'échelle du groupe.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a également adopté un amendement COM-41 pour intégrer dans le présent projet de loi les dispositions qu'elle a adoptées, le 1er juin dernier, en matière de simplification et de clarification de certaines missions des commissaires aux comptes auprès des sociétés commerciales, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, dont il était rapporteur137(*).

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi138(*).

Votre commission a adopté l'article 45 quater ainsi modifié.

Article 46 - Habilitation en vue de simplifier diverses procédures et formalités dans les sociétés commerciales

L'article 46 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de procéder à la simplification de diverses procédures et formalités en droit des sociétés : dématérialisation des assemblées générales des sociétés anonymes non cotées, simplification de certaines procédures de décision dans les sociétés anonymes, notamment pour le déplacement du siège social ou la mise à jour des statuts, mise à l'ordre du jour des assemblées d'associés des sociétés à responsabilité limitée de sujets à l'initiative d'associés minoritaires et simplifications ponctuelles concernant les sociétés par actions simplifiées.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur, même si toutes les habilitations, bien circonscrites, pourraient être transformées en modifications directes du code de commerce, de façon à permettre une application rapide de ces mesures de simplification sans attendre la publication des ordonnances.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a adopté un amendement COM-42 de coordination avec un amendement adopté par votre commission, à son initiative, aux articles 46 bis et 46 ter du projet de loi, pour permettre la dématérialisation des assemblées générales des sociétés anonymes et une simplification concernant la société par actions simplifiée.

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié.

Article 46 bis (art. L. 225-19, L. 225-35, L. 225-37, L. 225-40, L. 225-48, L. 225-54, L. 225-60, L. 225-68, L. 225-70, L. 225-82, L. 225-88, L. 225-96, L. 225-98, L. 225-100-3, L. 225-101, L. 225-102-1, L. 225-102-4 [nouveau], L. 225-103, L. 225-107, L. 225-108, L. 225-114, L. 225-121, L. 225-129-6, L. 225-149, L. 225-149-3, L. 225-150, L. 225-177, L. 225-197-1, L. 225-208, L. 225-209, L. 225-209-2, L. 225-214, L. 225-235, L. 232-23 et L. 238-1 du code de commerce) - Diverses mesures de simplification et de clarification du régime des sociétés anonymes

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 46 bis du projet de loi vise uniquement à limiter l'approbation par l'assemblée générale des actionnaires aux conventions réglementées autorisées qui sont effectivement conclues. Il s'est substitué à une habilitation ponctuelle qui figurait à l'article 46 du projet de loi.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a adopté un amendement COM-43 pour intégrer dans le présent projet de loi les dispositions qu'elle a adoptées, le 1er juin dernier, en matière de simplification et de clarification des règles applicables aux sociétés anonymes, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, dont il était rapporteur139(*).

Toutefois, cet amendement s'écarte du texte déjà adopté par votre commission sur trois points de détail : il ne reprend pas la démission d'office du mandataire placé en curatelle, il conserve la suspension des droits à dividende des actions irrégulièrement émises, tout en supprimant la suspension des droits de vote, et il précise les incompatibilités applicables au commissaire chargé d'apprécier la valeur du bien appartenant à un actionnaire que la société acquiert dans les deux ans de son immatriculation, en prenant en compte ce que prévoit le présent projet de loi en matière d'incompatibilités des commissaires aux comptes.

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi140(*).

Votre commission a adopté l'article 46 bis ainsi modifié.

Article 46 ter (nouveau) (art. L. 227-1, L. 227-9-1 et L. 227-19 du code de commerce) - Diverses mesures de simplification et de clarification du régime des sociétés par actions simplifiées

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, par l'adoption d'un amendement COM-44, l'article 46 ter du projet de loi vise à reprendre les dispositions déjà adoptées par votre commission en matière de simplification et de clarification des règles applicables aux sociétés par actions simplifiées (SAS), le 1er juin dernier, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi141(*).

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi142(*).

Votre commission a adopté l'article 46 ter ainsi rédigé.

Article 46 quater (nouveau) (art. L. 228-11, L. 228-15, L. 232-20, L. 236-3, L. 236-11, L. 236-11-1, L. 236-16 et L. 236-22 du code de commerce) - Diverses mesures de simplification et de clarification concernant les valeurs mobilières émises par les sociétés par actions et les dispositions communes aux diverses sociétés commerciales

Introduit par votre commission, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, par l'adoption d'un amendement COM-45, l'article 46 quater du projet de loi vise à reprendre les dispositions déjà adoptées par votre commission en matière de simplification et de clarification concernant les valeurs mobilières émises par les sociétés par actions et les dispositions communes aux diverses sociétés commerciales, le 1er juin dernier, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi143(*).

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi144(*).

Votre commission a adopté l'article 46 quater ainsi rédigé.

Article 47 (art. L. 144-7, L. 223-33, L. 224-3, L. 225-11 et L. 225-124 du code de commerce, art. 787 B et 1684 du code général des impôts et art. L. 512-17 du code de l'environnement) - Simplification de certaines formalités de la vie des sociétés

L'article 47 du projet de loi vise à simplifier certaines formalités de la vie des sociétés : dispense de recours à un commissaire aux apports en cas d'augmentation de capital d'une société à responsabilité limitée par apport en nature, possibilité de désigner le commissaire aux comptes de la société comme commissaire à la transformation, simplification de la procédure de retrait des fonds des souscripteurs au capital d'une société anonyme non immatriculée, exercice par une société absorbante des droits de vote doubles détenus par une société absorbée et suppression, en cas de location-gérance, de la solidarité du loueur et du locataire à l'égard des créanciers du locataire.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur.

À l'initiative de notre collègue André Reichardt, votre commission a adopté un amendement COM-46 pour intégrer dans le présent projet de loi les dispositions qu'elle a adoptées, le 1er juin dernier, en matière de simplification et de clarification de certaines dispositions intéressant les sociétés, dans le cadre de la proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du droit des sociétés, présentée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi, dont il était rapporteur145(*) : clarification des règles de désignation d'un commissaire à la transformation en cas de transformation d'une société quelconque en société par actions, complétant ainsi la disposition figurant déjà dans le projet de loi, simplification des formalités à réaliser auprès de l'administration fiscale pour bénéficier du dispositif dit « Dutreil » d'exonération de droits de succession sur la transmission de parts sociales et clarification de dispositions relevant du droit des sociétés et figurant dans le code de l'environnement.

Ces dispositions sont présentées de façon détaillée dans le rapport de notre collègue André Reichardt sur cette proposition de loi146(*).

Votre commission a adopté l'article 47 ainsi modifié.

Article 47 bis (art. L. 411-1, L. 611-2, L. 612-1 et L. 612-15 du code de la propriété intellectuelle) - Extension des missions de l'Institut national de la propriété industrielle à l'accompagnement des entreprises et amélioration de la protection accordée dans le cadre du certificat d'utilité et dès le dépôt d'une demande de brevet

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative du Gouvernement, l'article 47 bis du projet de loi tend à étendre les missions de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) à l'accompagnement des entreprises et à renforcer la protection en matière de propriété industrielle dans le cadre du certificat d'utilité, dont la durée serait portée à dix ans, et dès le dépôt d'une demande de brevet, avec la possibilité de déposer une demande provisoire de brevet, de transformer cette demande provisoire en demande de certificat d'utilité et de transformer une demande de certificat d'utilité en demande de brevet. L'objectif est de mieux protéger les inventions, le plus en amont possible, comme le font certaines législations étrangères.

À ce stade, le présent article ne soulève pas d'objection de principe de la part de votre rapporteur. Compte tenu des délais auxquels il est soumis, il n'a toutefois pas été en mesure de conduire une analyse approfondie sur cet article, de sorte qu'il se réserve la possibilité de mener cette analyse d'ici la séance.

Votre commission a adopté l'article 47 bis sans modification.

Article 48 (supprimé) (art. L. 651-2 du code de commerce) - Exonération de la responsabilité pour insuffisance d'actif d'un dirigeant ayant commis par négligence une faute de gestion ayant causé la liquidation judiciaire de la société

L'article 48 du projet de loi tend à modifier le régime de responsabilité du dirigeant de société au titre de l'insuffisance d'actif résultant d'une faute de gestion de sa part et ayant conduit à la liquidation judiciaire de la société. Il dispose que la responsabilité du dirigeant ne peut être recherchée pour une simple négligence dans la gestion de la société.

En l'état, la jurisprudence de la Cour de cassation147(*) exige déjà que soit prouvée la faute de gestion et qu'il existe un lien de causalité entre cette faute et l'insuffisance d'actif pour pouvoir engager la responsabilité pour insuffisance d'actif du dirigeant dont la faute de gestion a causé la liquidation judiciaire de la société. La jurisprudence est attentive au contrôle de proportionnalité de la part imputable à la faute de gestion dans l'apparition ou dans l'aggravation de l'insuffisance d'actif, conduisant à moduler la sanction. En l'absence de lien de causalité, la responsabilité du dirigeant ayant commis une faute de gestion ne peut pas être engagée.

Dès lors, le présent article ne ferait que perturber la jurisprudence. En prévoyant que seule la « simple négligence » ne peut engager la responsabilité du dirigeant, il pourrait conduire à rendre la jurisprudence plus sévère qu'elle ne l'est à ce jour, à l'inverse de l'objectif poursuivi, par un effet d'a contrario. En outre, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de l'idée de protéger des dirigeants négligents au point de causer la liquidation de leur société.

En conséquence, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-190 pour supprimer le présent article.

Au surplus, le droit des entreprises en difficulté vient d'être largement réformé par les deux ordonnances n° 2014-326 du 12 mars 2014 et n° 2014-1088 du 26 septembre 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives, dont les dispositions ont donné lieu à certains ajustements dans le cadre du projet de loi de modernisation de la justice du XXIème siècle, à l'occasion de la ratification de ces ordonnances. Il ne semble pas opportun à votre rapporteur d'y revenir dans un autre texte, en déséquilibrant le régime des sanctions qui s'y attache.

Votre commission a supprimé l'article 48.

Article 48 bis (supprimé) (art. 7 de l'ordonnance n° 2010-49 du 13 janvier 2010 relative à la biologie médicale) - Autorisation temporaire de poursuite d'activité pour les laboratoires de biologie médicale ayant déposé une demande d'accréditation mais non encore accrédités

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Gérard Sebaoun, l'article 48 bis du projet de loi tend à autoriser temporairement la poursuite d'activité des laboratoires de biologie médicale ayant déposé une demande d'accréditation, non encore accrédités.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-191 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 48 bis.

TITRE VII - DISPOSITIONS DE MODERNISATION DE LA VIE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Article 49 - Habilitation en vue de transposer la directive du 26 novembre 2014 concernant les actions nationales en dommages et intérêts pour les infractions au droit de la concurrence

L'article 49 du projet de loi autorise le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance aux fins de transposer la directive 2014/104/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 novembre 2014 relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit national pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne. Le délai de transposition est fixé au 27 décembre 2016.

Si la jurisprudence communautaire a admis depuis plusieurs années le principe selon lequel la victime d'un comportement au droit de la concurrence avait le droit d'obtenir une réparation juste et intégrale, les modalités de l'action en réparation relèvent du droit national. Selon l'étude d'impact jointe au présent projet de loi, l'obtention d'une réparation est rendue délicate par des difficultés probatoires qui ont conduit à la publication de la directive. Selon l'étude d'impact, l'ordonnance a pour but « de modifier des dispositions législatives du code de commerce, et, d'autre part, de prévoir des règles substantielles spécifiques, adaptées au droit de la concurrence, en matière de responsabilité civile ».

Votre commission a souscrit à cette habilitation dans la mesure où son objet était particulièrement limité et que le délai d'habilitation et de dépôt du projet de loi de ratification étaient courts, soit respectivement six mois à compter de la promulgation de la loi et trois mois à compter de la publication de l'ordonnance. Toutefois, elle a adopté un amendement COM-192 de son rapporteur afin de supprimer une mention superfétatoire relative à l'extension et l'adaptation des règles édictées par l'ordonnance dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

En effet, sauf précision contraire du texte d'habilitation, et dans le champ strict ouvert par celle-ci, le pouvoir législatif délégué, compétent pour adopter une disposition, l'est également pour :

- l'adapter dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie ;

- la rendre applicable dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, régies par le principe de spécialité.

Cette règle a été rappelée par le Conseil d'État, dans son rapport public de 2005 : « une loi d'habilitation prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution investit les autorités exécutives compétentes du pouvoir de prendre des ordonnances dans les domaines définis par la loi sans être tenus de spécifier à ce stade si les mesures qui seront prises ultérieurement s'appliqueront aux collectivités ultramarines soumises au principe de spécialité législative ».

Votre commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 50 - Habilitation en vue de limiter le champ d'intervention du fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages

L'article 50 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de limiter le champ d'intervention du fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO).

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 50 sans modification.

Article 50 bis (art. L. 312-8-2, L. 313-50, L. 612-35, L. 613-37, L. 613-44, L. 613-45-1, L. 613-46, L. 613-46-1, L. 613-46-5, L. 613-50-4, L. 613-55-6, L. 613-55-9, L. 613-55-13, L. 613-56-1, L. 613-56-3 et L. 613-57-1 du code monétaire et financier) - Ratification, avec modifications, de l'ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 50 bis du projet de loi tend à ratifier, avec de nombreuses modifications, l'ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement rédactionnel présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 50 bis ainsi modifié.

Article 51 (art. L. 613-30-3 du code monétaire et financier) - Modification de la hiérarchie des créanciers des établissements de crédit en cas de liquidation judiciaire

L'article 51 du projet de loi tend à modifier la hiérarchie des créanciers des établissements de crédit en cas de liquidation judiciaire, au bénéfice des créanciers chirographaires, notamment ceux souscrivant de nouveaux titres de créance émis par l'établissement en vue de favoriser son renflouement.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement rédactionnel présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 51 ainsi modifié.

Article 52 (art. L. 131-85, L. 711-2, L. 711-4, L. 711-5, L. 711-6, L. 711-6-1, L. 711-7, L. 711-8, L. 711-8-1, L. 711-9, L. 711-10, L. 711-11 et L. 711-12 du code monétaire et financier) - Transformation de l'établissement public national Institut d'émission des départements d'outre-mer en société par actions simplifiée détenue par la Banque de France

L'article 52 du projet de loi tend à transformer l'établissement public national Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) en société par actions simplifiée détenue par la Banque de France. En d'autres termes, il s'agirait de filialiser l'IEDOM.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement rédactionnel présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 52 ainsi modifié.

Article 53 (art. L. 513-6 du code monétaire et financier) - Modalités de refinancement des crédits immobiliers par les sociétés de crédit foncier

L'article 53 du projet de loi tend à modifier les modalités de refinancement des crédits immobiliers par les sociétés de crédit foncier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 53 sans modification.

Article 54 (suppression maintenue) (art. L. 5312-13-1 du code du travail) - Attribution d'un droit de communication aux agents de contrôle de Pôle emploi

Supprimé par l'Assemblée nationale, l'article 54 du projet de loi prévoyait initialement de permettre aux agents de Pôle emploi de disposer d'un droit de communication, semblable à celui accordé à d'autres organismes de protection sociale, pour permettre de mieux garantir que les allocations versées aux demandeurs d'emploi correspondent aux sommes qui leur sont dues et de lutter contre les agissements frauduleux. Cette disposition se fondait sur une recommandation du rapport public 2014 de la Cour des comptes.

Sur proposition de notre collègue députée Sandrine Mazetier et avec l'avis de sagesse du rapporteur, cet article a été supprimé par la commission des lois de l'Assemblée nationale, au motif que « [ces] dispositions n'ont rien à faire dans le texte ». En séance publique, l'Assemblée nationale s'est opposée au rétablissement de cette disposition.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 54.

Article 54 bis A (supprimé) (art. L. 541-10-8 du code de l'environnement) - Obligation de mentionner le coût de gestion des déchets sur les factures de vente de pneumatiques et répercussion du coût sur l'acheteur final

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue député Dominique Potier, l'article 54 bis A du projet de loi tend à rendre obligatoire la mention du coût de gestion des déchets sur les factures de vente de pneumatiques ainsi que la répercussion de ce coût sur l'acheteur final.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-193 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 54 bis A.

Article 54 bis B (supprimé) (art. L. 518-4 du code monétaire et financier) - Élection de deux représentants du personnel à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 54 bis B du projet de loi tend à prévoir l'élection de deux représentants du personnel à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement présenté par notre collègue Michel Bouvard, visant à supprimer cet article.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 54 bis B.

Article 54 bis C (art. L. 518-7 du code monétaire et financier) - Approbation des comptes de la Caisse des dépôts et consignations par sa commission de surveillance

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 54 bis C du projet de loi tend à prévoir l'approbation annuelle des comptes de la Caisse des dépôts et consignations par sa commission de surveillance.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 54 bis C sans modification.

Article 54 bis D (supprimé) (art. L. 1264-7 du code des transports) - Ratification de l'ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative du Gouvernement, l'article 54 bis D du projet de loi tend à ratifier l'ordonnance n° 2016-79 du 29 janvier 2016 relative aux gares routières et à la recodification des dispositions du code des transports relatives à l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-194 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 54 bis D.

Article 54 bis E (supprimé) (art. 156 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) - Possibilité pour les communes de faire réaliser les enquêtes de recensement par des agents assermentés d'un organisme chargé d'une mission de service public

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de nos collègues députés Jean Launay et Lionel Tardy, l'article 54 bis E du projet de loi tend à permettre aux communes de faire réaliser les enquêtes de recensement par des agents assermentés d'un organisme chargé d'une mission de service public, par exemple La Poste.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-195 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 54 bis E.

Article 54 bis (art. L. 225-37-2 [nouveau], L. 225-47, L. 225-53, L. 225-63, L. 225-81, L. 225-82-2 [nouveau], L. 225-100 et L. 225-102-1-1 [nouveau] du code de commerce) - Modalités d'approbation, par les actionnaires, des rémunérations allouées aux dirigeants mandataires sociaux des sociétés anonymes cotées

Introduit par l'Assemblée nationale, en commission, à l'initiative de notre collègue député Sébastien Denaja, rapporteur de la commission des lois, l'article 54 bis du projet de loi tend à soumettre au vote de l'assemblée générale ordinaire, chaque année, l'ensemble des éléments de rémunération alloués aux dirigeants mandataires sociaux et à interdire le versement de tout élément de rémunération qui n'aurait pas été ainsi approuvé préalablement, sauf la part fixe, qui pourrait être versée dès la nomination du dirigeant. Les projets de résolution sur ces rémunérations seraient présentés dans un rapport détaillé joint au rapport du conseil à l'assemblée générale.

Votre rapporteur rappelle que le code de gouvernement d'entreprise établi par l'Association française des entreprises privées et le Mouvement des entreprises de France, dit « code AFEP-MEDEF », comporte des dispositions en vue d'associer les actionnaires aux décisions portant sur la rémunération des dirigeants. Depuis sa révision en juin 2013148(*), le code prévoit que l'assemblée générale ordinaire annuelle doit être informée par le conseil de l'ensemble des éléments de rémunération149(*) attribués individuellement à chaque dirigeant et que cette présentation doit être suivie d'un « vote consultatif des actionnaires » pour chaque dirigeant, autrement appelé « say on pay ». Il ajoute que le conseil, en cas de vote négatif, « délibère sur ce sujet lors d'une prochaine séance et publie immédiatement sur le site internet de la société un communiqué mentionnant les suites qu'il entend donner aux attentes exprimées par les actionnaires ».

L'introduction du présent article dans le projet de loi par nos collègues députés fait directement suite à la controverse sur la rémunération de M. Carlos Ghosn, président-directeur général de Renault, le conseil d'administration de Renault ayant maintenu la rémunération malgré un vote consultatif négatif des actionnaires, à hauteur de 54,12 %150(*), lors de l'assemblée générale en avril dernier - ce qui constituait une première depuis l'instauration du principe « say on pay » dans le code AFEP-MEDEF. Cette controverse aurait démontré l'insuffisance de l'autorégulation des sociétés par le code AFEP-MEDEF - autrement appelée « soft law », par opposition à la loi votée par le législateur - ainsi que la nécessité de légiférer, afin d'éviter des rémunérations jugées abusives. Cette controverse a, en tout cas, conduit à l'annonce d'une révision du code AFEP-MEDEF, le 20 mai 2016, notamment pour contraindre le conseil à revoir la rémunération ayant fait l'objet d'un vote négatif et pour renforcer la transparence des critères de la rémunération variable.

Par ailleurs, en vertu de l'article L. 225-102-1 du code de commerce, dont les dispositions sont reprises dans l'encadré ci-après, le rapport présenté par le conseil d'administration à l'assemblée générale doit rendre en compte de l'ensemble des rémunérations et avantages de toute nature attribués à chaque mandataire social par la société ainsi que par les autres sociétés du groupe. À cet égard, le code AFEP-MEDEF recommande que le rapport ainsi présenté permette de donner aux actionnaires « une vision claire, non seulement de la rémunération individuelle versée aux dirigeants mandataires sociaux, mais aussi de la politique de détermination des rémunérations qui est appliquée ».

Premier à troisième alinéas de l'article L. 225-102-1 du code de commerce

Le rapport visé à l'article L. 225-102 rend compte de la rémunération totale et des avantages de toute nature versés, durant l'exercice, à chaque mandataire social, y compris sous forme d'attribution de titres de capital, de titres de créances ou de titres donnant accès au capital ou donnant droit à l'attribution de titres de créances de la société ou des sociétés mentionnées aux articles L. 228-13 et L. 228-93.

Il indique également le montant des rémunérations et des avantages de toute nature que chacun de ces mandataires a reçu durant l'exercice de la part des sociétés contrôlées au sens de l'article L. 233-16 ou de la société qui contrôle, au sens du même article, la société dans laquelle le mandat est exercé.

Ce rapport décrit en les distinguant les éléments fixes, variables et exceptionnels composant ces rémunérations et avantages ainsi que les critères en application desquels ils ont été calculés ou les circonstances en vertu desquelles ils ont été établis. Il fait mention, s'il y a lieu, de l'application du second alinéa, selon le cas, de l'article L. 225-45 ou de l'article L. 225-83. Il indique également les engagements de toutes natures, pris par la société au bénéfice de ses mandataires sociaux, correspondant à des éléments de rémunération, des indemnités ou des avantages dus ou susceptibles d'être dus à raison de la prise, de la cessation ou du changement de ces fonctions ou postérieurement à celles-ci, notamment les engagements de retraite et autres avantages viagers. L'information donnée à ce titre doit, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret, indiquer les modalités précises de détermination de ces engagements et contenir, pour chaque mandataire social, une estimation du montant des rentes qui seraient potentiellement versées au titre de ces engagements et des charges afférentes. Hormis les cas de bonne foi, les versements effectués et les engagements pris en méconnaissance des dispositions du présent alinéa peuvent être annulés. 

Votre commission ne s'oppose pas à ce que soit mieux encadrées par la loi les conditions dans lesquelles sont déterminées la politique de rémunération et, surtout, la rémunération individuelle des dirigeants des sociétés cotées, par une décision des actionnaires réunis en assemblée générale, dès lors que tous les représentants des entreprises entendus par votre rapporteur y ont souscrit. Une telle évolution relève du renforcement de la démocratie actionnariale. Pour autant, le dispositif ainsi conçu doit être proportionné et équilibré, sans nuire à l'attractivité des fonctions dirigeantes dans les sociétés françaises ni priver les dirigeants de toute rémunération en cas de vote négatif de l'assemblée générale.

Or, tel qu'il résulte des travaux de l'Assemblée nationale, le présent article comporte un certain nombre d'imprécisions voire d'incohérences, selon votre rapporteur.

En outre, il faut tenir compte de la proposition de directive relative aux droits des actionnaires151(*), à ce jour en cours de négociation entre les institutions européennes. En effet, cette proposition comporte, entre autres dispositions, un mécanisme d'approbation par les actionnaires de la politique de rémunération des mandataires sociaux, tous les trois ans, ainsi que de toute modification de cette politique152(*). La politique de rémunération devrait comporter des critères clairs de détermination des parts fixes et variables et des avantages et bonus de toute nature, ainsi que de répartition entre ces différentes composantes. Votre rapporteur déplore cependant qu'il faille légiférer dans la précipitation, sans connaître la teneur exacte des obligations qui résulteront de cette directive une fois qu'elle aura été définitivement adoptée.

Sont concernées par ce nouveau dispositif les sociétés anonymes dont les titres sont admis sur un marché réglementé, c'est-à-dire toutes les sociétés cotées sur Euronext. Ne seraient donc pas concernées les sociétés cotées sur Alternext, dédié aux valeurs petites et moyennes, qui n'est pas un marché réglementé, mais un système multilatéral de négociation. Il conviendrait toutefois, conformément à l'objectif recherché, de ne viser que les sociétés dont les actions sont cotées, plutôt que l'ensemble de celles dont les titres sont cotés.

Le texte ne semble pas tenir pleinement compte de la directive en cours de discussion, s'agissant de l'approbation de la politique de rémunération de l'ensemble des mandataires sociaux. Il conviendrait par conséquent de prévoir, plus expressément, que l'assemblée générale se prononce, tous les trois ans, sur la politique de rémunération ainsi que sur toute modification de cette politique, au vu d'un rapport explicatif et d'une résolution présentés par le conseil d'administration, précisant les critères de détermination et de répartition des parts fixes et variables et des autres avantages de toute nature. Ce vote devrait être décisionnel et non consultatif.

Si la politique de rémunération concerne l'ensemble des mandataires sociaux, qu'ils soient exécutifs ou non, le vote de l'assemblée générale sur les rémunérations individuelles ne devrait concerner que les mandataires exécutifs, c'est-à-dire le directeur général et les directeurs généraux délégués dans les sociétés à conseil d'administration - lorsque les fonctions de directeur général et de président sont dissociées, le président non exécutif du conseil ne devrait pas être concerné - ainsi que le président et les membres du directoire dans les sociétés à directoire et conseil de surveillance - le directeur général unique lorsque les fonctions du directoire sont dévolues à une seule personne153(*). Le vote pourrait être dissocié, d'une part, pour le directeur général, le président du directoire ou le directeur général unique et, d'autre part, pour les éventuels directeurs généraux délégués et les autres membres du directoire.

Or, le texte vise, pour les sociétés de type moniste, les présidents, les directeurs généraux et les directeurs délégués. De plus, pour les sociétés de type dualiste, il vise plus largement les membres du directoire mais aussi ceux du conseil de surveillance.

Une fois la politique de rémunération ou sa modification approuvée par l'assemblée générale, le conseil devrait fixer la rémunération des dirigeants en fonction des critères ainsi approuvés, avant de la soumettre à l'assemblée générale ordinaire suivante. Dans le cas d'un dirigeant nommé par le conseil entre deux assemblées générales, ce qui est généralement le cas, puisque le directeur général est nommé par le conseil d'administration154(*), il devrait pouvoir bénéficier, à défaut de l'ensemble de ses éléments de rémunération, au moins de sa rémunération fixe, ce qui n'est pas clairement affirmé par le projet de loi. En effet, il semble inconcevable à votre rapporteur qu'un dirigeant puisse ne pas être rémunéré entre sa nomination et l'assemblée générale suivante.

De plus, dans l'hypothèse où sa rémunération individuelle ne serait pas approuvée par l'assemblée générale, si ce vote ne devait pas être seulement consultatif, il ne semble pas non plus envisageable pour votre rapporteur que soit suspendu le versement de la totalité de sa rémunération. La rémunération fixe devrait pouvoir continuer à être versée, dans l'attente de l'approbation par une assemblée générale ultérieure des autres éléments de rémunération. Une telle formule semble au demeurant cohérente avec la révision annoncée du code AFEP-MEDEF. Enfin, une fois approuvée, la rémunération ne devrait pas avoir à être à nouveau approuvée avant la fin du mandat du dirigeant, sauf à ce que les composantes en soient modifiées à l'initiative du conseil, à la suite d'une modification approuvée de la politique de rémunération.

Votre rapporteur rappelle que, sauf à ce qu'ils soient cadres salariés de la société au moment de leur nomination et qu'ils poursuivent une activité justifiant le maintien du contrat de travail155(*), les mandataires sociaux ne peuvent pas en principe se voir proposer un contrat de travail156(*).

Enfin, il manque une disposition transitoire pour préciser les modalités d'entrée en vigueur de ces nouvelles procédures, s'agissant de la politique de rémunération, sur laquelle il devrait logiquement être statué en premier, et des rémunérations individuelles des dirigeants, sur lesquelles il ne pourrait être statué qu'après l'approbation de la politique de rémunération et pour les seuls dirigeants nommés après cette approbation.

Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-196 rectifié visant à apporter ces clarifications, avec une codification plus lisible, dans une rédaction globale du dispositif au sein de la section du code de commerce relative aux assemblées d'actionnaires dans les sociétés anonymes. Sa mise en oeuvre s'engagerait à compter des assemblées générales statuant, en 2017, sur l'exercice 2016.

Le schéma adopté par votre commission prévoit ainsi trois votes par l'assemblée générale ordinaire :

- un premier vote sur la politique de rémunération, contraignant pour le conseil, renouvelé tous les trois ans et fixant un cadre pour les rémunérations futures uniquement, de sorte qu'en cas de refus des actionnaires, la politique antérieure de rémunération continuerait à s'appliquer ;

- un vote contraignant unique sur les rémunérations individuelles des mandataires dirigeants, lors de l'assemblée générale ordinaire postérieure à leur nomination ou au renouvellement de leur mandat, de sorte que les actionnaires puissent statuer une fois sur ces rémunérations, sans toutefois que puisse être remis en cause le versement de leur rémunération fixe à compter de leur nomination et sans que ce vote individuel se renouvelle chaque année ;

- par la suite, un vote consultatif chaque année, lors des assemblées générales ordinaires suivantes.

Votre rapporteur souhaite toutefois que ces dispositions ne créent pas d'inutiles rigidités, dissuasives pour de futurs dirigeants et donc défavorables pour les sociétés cotées françaises par rapport à leurs concurrentes étrangères. Il conviendrait donc que la directive attendue dans ce domaine soit rapidement adoptée, de façon à ce que les mêmes règles s'appliquent rapidement à toutes les sociétés de l'Union européenne.

Par ailleurs, votre rapporteur s'est interrogé sur la possibilité d'exclure d'un tel dispositif les petites sociétés cotées sur un marché réglementé, car elles pratiquent généralement une plus grande modération dans les rémunérations de leurs dirigeants, compte tenu de leur surface financière plus limitée. Pour autant, il a semblé à votre rapporteur qu'une telle différence de traitement ne trouvait pas de justification dans une différence objective de situation entre les plus grandes sociétés cotées, par exemple celles composant les indices CAC 40 ou SBF 120, et les autres, au regard de l'objectif recherché, et pourrait soulever par conséquent un problème de constitutionnalité, sans compter la difficulté pratique à établir un périmètre stable des sociétés concernées, selon des critères de capitalisation ou de taille. En effet, il en résulterait une inégalité entre les prérogatives des actionnaires en fonction de la taille de la société : la faculté pour les actionnaires de décider de la rémunération des dirigeants est sans rapport avec la taille de la société concernée, de sorte qu'il ne serait sans doute pas constitutionnel d'exonérer les petites sociétés cotées du dispositif instauré par le présent article.

Votre commission a adopté l'article 54 bis ainsi modifié.

Article 54 ter (supprimé) (art. L. 225-177 et L. 225-179 du code de commerce) - Relèvement du prix minimal de souscription des actions en cas d'exercice d'options donnant droit à l'achat d'actions

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de nos collègues député Gérard Sebaoun et Jean-Luc Laurent, l'article 54 ter du projet de loi tend à relever le prix minimal de souscription d'actions en cas d'exercice d'options donnant droit à l'achat d'actions. Il s'agirait, en d'autres termes, de supprimer la décote autorisée en pareil cas, au bénéfice des souscripteurs.

Même si elle correspond à une bonne pratique, une telle disposition va à l'encontre de l'objectif de simplification et de souplesse en matière de droit des sociétés et ne semble pas présenter d'utilité concrète. En tout état de cause, compte tenu de l'évolution de leur fiscalité, les « stock-options » sont nettement moins attractives aujourd'hui.

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-197, à l'initiative de son rapporteur, visant à supprimer cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 54 ter.

Article 54 quater (supprimé) (art. L. 225-177 du code de commerce) - Allongement de la période d'interdiction d'attribution d'options donnant droit à l'achat d'actions

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de nos collègues député Gérard Sebaoun, Jean-Luc Laurent et Nicolas Sansu, l'article 54 quater du projet de loi tend à allonger la période d'interdiction d'attribution d'options donnant droit à l'achat d'actions.

À l'instar de l'article 54 ter du projet de loi, une telle disposition va à l'encontre de l'objectif de simplification et de souplesse en matière de droit des sociétés. Au surplus, une telle disposition contredit la disposition, introduite à l'initiative de notre collègue André Reichardt à l'article 46 bis, visant à réduire la durée de la période d'interdiction à ce qui est strictement nécessaire pour éviter tout risque d'opération d'initié liée à l'exercice d'options.

Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-198 visant à supprimer cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 54 quater.

Article 54 quinquies (supprimé) (art. L. 511-6 du code de la consommation) - Contrôle par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du remboursement, par les transporteurs aériens, des taxes et redevances liées à un titre de transport non utilisé

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue député Bruno Le Roux, l'article 54 quinquies du projet de loi tend à corriger une erreur dans la nouvelle codification du code de la consommation, en prévoyant le contrôle, par les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (CCRF), du remboursement par les transporteurs aériens des taxes et redevances liées à un titre de transport non utilisé.

Si votre commission comprend la finalité d'une telle disposition, il lui apparaît néanmoins qu'elle ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-199 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 54 quinquies.

Article 54 sexies (supprimé) (art. L. 3513-4 du code de la santé publique) - Exceptions à l'interdiction de la publicité en faveur des produits du « vapotage »

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue députée Michèle Delaunay, l'article 54 sexies du projet de loi tend à prévoir des exceptions à l'interdiction de la publicité en faveur des produits du « vapotage » (cigarette électronique).

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-200 visant à la supprimer.

Votre commission a supprimé l'article 54 sexies.

Article 54 septies (supprimé) (art. 7 ter de l'ordonnance n° 45-2138 du 19 septembre 1945 portant institution de l'ordre des experts-comptables et réglementant le titre et la profession d'expert-comptable) - Possibilité pour les associations de gestion et de comptabilité de créer des sociétés de participation d'expertise comptable

Introduit par l'Assemblée nationale, en séance, à l'initiative de notre collègue député Jean-Michel Clément, l'article 54 septies du projet de loi tend à ouvrir la possibilité, pour les associations de gestion et de comptabilité (AGC), de créer des sociétés de participation d'expertise comptable, afin de détenir des parts de société d'expertise comptable.

Il apparaît à votre commission qu'une telle disposition ne présente aucun lien, même indirect, avec le présent projet de loi. Aussi a-t-elle adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement COM-201 visant à la supprimer.

Au surplus, alors que coexistent au sein de la profession l'exercice sous forme libérale et l'exercice sous forme associative157(*), il semble étrange à votre rapporteur de permettre aux AGC de réaliser des opérations capitalistiques à l'égard de sociétés d'expertise comptable, alors que l'inverse est impossible. Il en résulterait un déséquilibre en matière de concurrence.

Votre commission a supprimé l'article 54 septies.

Article 54 octies (art. 2 de la loi n° 49-1652 du 31 décembre 1949 réglementant la profession de courtiers en vins dits « courtiers de campagne ») - Rétablissement des critères restreignant l'accès à la profession de courtier en vins supprimés par l'ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 portant simplification de certains régimes d'autorisation préalable et de déclaration des entreprises et des professionnels

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 54 octies du projet de loi tend à rétablir les critères restreignant l'accès à la profession de courtier en vins, récemment supprimés par l'ordonnance n° 2015-1682 du 17 décembre 2015 portant simplification de certains régimes d'autorisation préalable et de déclaration des entreprises et des professionnels. Cette ordonnance a été, sur ce point, très contestée par la profession concernée.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires économiques par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des affaires économiques a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 54 octies sans modification.

TITRE VIII - DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 55 (art. 2 de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 tendant à l'établissement, au financement et à l'exécution de plans d'équipement et de développement des territoires relevant du ministère de la France d'outre-mer) - Participation au sein des sociétés publiques créées pour l'équipement et le développement de l'outre-mer

L'article 55 du projet de loi prévoyait initialement une habilitation pour le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance aux fins de réformer le régime de la loi n° 46-860 du 30 avril 1946 et de moderniser l'actionnariat public des sociétés d'économie mixte créées sur ce fondement. Cette loi a prévu des plans d'équipement et de développement des territoires ou groupes de territoires d'outre-mer et autorisé la Caisse centrale de la France d'outre-mer à constituer directement la part revenant à la puissance publique dans le capital de sociétés d'économie mixte instituées en vue d'atteindre les objectifs de ces plans.

L'étude d'impact annexée au présent projet de loi indique plusieurs sociétés relevant encore de ce statut, dont les sociétés immobilières des départements d'outre-mer (SIDOM).

Si cette habilitation visait à « actualis[er] les termes » de cette loi, devenue à certains égards obsolète, elle permettait également la « modernisation de l'actionnariat public [de ces] sociétés ».

En séance publique, renonçant à solliciter une telle habilitation, le Gouvernement a proposé par amendement la modification souhaitée. Ainsi, serait autorisée la participation des établissements publics de l'État ou de leurs filiales à l'actionnariat public de ces sociétés.

Votre commission a adopté l'article 55 sans modification.

Article 55 bis (art. 244 quater X du code général des impôts) - Ajustement du crédit d'impôt dont peuvent bénéficier les organismes d'habitations à loyer modéré au titre de l'acquisition ou de la construction de logements neufs dans les départements d'outre-mer

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 55 bis du projet de loi tend à ajuster le crédit d'impôt dont peuvent bénéficier les organismes d'habitations à loyer modéré au titre de l'acquisition ou de la construction de logements neufs dans les départements d'outre-mer.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté cet article sans modification.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 55 bis sans modification.

Article 56 - Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie français et dans les îles Wallis et Futuna des dispositions non codifiées de la loi

L'article 56 du projet de loi assure l'application dans les collectivités d'outre-mer situées dans l'océan Pacifique Sud et régies par le principe de spécialité législative. Ce principe impose que, sauf disposition organique contraire ou disposition ayant par nature pour objet de régir l'ensemble du territoire de la République, une mention expresse est requise du législateur pour étendre l'application d'une nouvelle disposition ou d'une modification législative sur le territoire de ces collectivités.

Tel est l'objet du présent article pour les dispositions du présent projet de loi non codifiées, pour lesquelles il procède également aux adaptations nécessaires.

Compte tenu des délais contraints dans lesquels votre commission est appelée à statuer sur ce texte, votre rapporteur a reporté à la séance publique le dépôt d'amendements de coordination pour l'application outre-mer du présent texte au regard des évolutions intervenues lors de son examen en commission.

Votre commission a adopté l'article 56 sans modification.

Article 57 - Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie français et dans les îles Wallis et Futuna des dispositions codifiées de la loi

L'article 57 du projet de loi procède, sur le modèle de l'article 56, à l'application dans les collectivités d'outre-mer situées dans l'océan Pacifique Sud et régies par le principe de spécialité législative, des dispositions codifiées du présent texte ainsi qu'aux mesures d'adaptation rendues nécessaires.

Compte tenu des délais contraints dans lesquels votre commission est appelée à statuer sur ce texte, votre rapporteur a reporté à la séance publique le dépôt d'amendements de coordination pour l'application outre-mer du présent texte au regard des évolutions intervenues lors de son examen en commission.

Votre commission a adopté l'article 57 sans modification.

Article 58 - Habilitation en vue de supprimer le livre du code monétaire et financier relatif à l'outre-mer et de créer un code monétaire et financier spécifique pour l'outre-mer

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 58 du projet de loi sollicite une habilitation, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, en vue de supprimer le livre du code monétaire et financier relatif à l'outre-mer et de créer un code monétaire et financier spécifique à l'outre-mer.

Votre rapporteur s'étonne d'un tel choix de codification, qui tendrait à reléguer l'outre-mer dans des codes spécifiques. Il ne saurait s'agir d'un choix faisant précédent, fixant un nouveau principe de la politique de codification.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des finances par votre commission des lois. Lors de sa réunion, la commission des finances a adopté un amendement de nature rédactionnelle présenté par son rapporteur.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 58 ainsi modifié.

* *

*

Votre commission a adopté le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er (art. 4, 10, 11 et 20 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits) - Extension des compétences du Défenseur des droits

L'article 1er de la proposition de loi organique vise à inscrire, dans la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits, les nécessaires modifications résultant des dispositions relatives aux lanceurs d'alerte dans le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Dans sa rédaction initiale, le présent article tendait à modifier les articles 4 et 5 de la loi organique relatifs respectivement aux compétences et à la saisine du Défenseur des droits. Il visait à permettre au Défenseur des droits de défendre les personnes faisant l'objet de « mesures de rétorsion » à raison des alertes émises et à permettre à ces dernières de saisir le Défenseur.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a réécrit la proposition de loi organique afin de lui confier plus explicitement un rôle de « protection juridique » des lanceurs d'alertes, de soutien financier mais également d'accueil et d'orientation des lanceurs d'alerte. À cette fin, elle a créé un nouveau collège qui devrait être consulté sur toute intervention du Défenseur des droits en matière des lanceurs d'alerte.

En séance publique, l'Assemblée nationale a également prévu la protection légale des personnes saisissant le Défenseur des droits contre toute mesure de représailles.

Votre rapporteur salue le choix de l'Assemblée nationale de ne pas créer une autorité indépendante ad hoc. Il estime néanmoins que si le Défenseur des droits peut servir de « portail » aux alertes, c'est-à-dire une « instance chargée de rediriger de manière résiduelle les alertes émises par des personnes ne sachant pas à quelle autorité s'adresser », il ne semble pas relever de ses missions institutionnelles d'évaluer la véracité d'un signalement et d'apporter une protection ex nihilo à une personne.

Au surplus, cette nouvelle mission changerait le rôle qui lui est dévolu aujourd'hui, placé à égale distance de l'administration et des citoyens. De plus, ce cumul des fonctions pourrait soulever un risque constitutionnel, eu égard aux droits de la défense.

En revanche, le Défenseur des droits est légitime à apporter une protection juridique à toute personne ayant subi des discriminations. Aussi par coordination avec les modifications intervenues à l'article 6 E et notamment la codification de l'interdiction de discrimination à raison d'un signalement, votre commission a supprimé les dispositifs spécifiques de protection des lanceurs d'alerte contre toute mesure de rétorsion. Ce serait alors sur le fondement de sa mission de lutte contre toutes les discriminations qu'il pourrait intervenir pour protéger les lanceurs d'alerte de toute mesure de représailles. En conséquence, votre commission a également supprimé la création d'un collège spécifique.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-2 de son rapporteur :

- précisant la mission d'orientation du Défenseur des droits ;

- supprimant la mention d'un soutien financier aux lanceurs d'alerte, par le Défenseur des droits « en tant que de besoin », par coordination avec la suppression de l'article 6 F du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ;

- supprimant le collège spécifique lié à la protection des lanceurs d'alerte et rattachant l'intervention du Défenseur des droits à sa mission historique de lutte contre les discriminations.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (suppression maintenue) - Gage financier

L'article 2 de la proposition de loi organique prévoyait un gage au motif d'assurer la recevabilité financière de la proposition de loi organique au regard de l'article 40 de la Constitution.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par le Gouvernement.

Votre commission a maintenu la suppression de l'article 2.

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Votre commission a adopté la proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 22 JUIN 2016

M. François Pillet, rapporteur. - Ce projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique traitait initialement ces trois thèmes en 57 articles, répartis en huit titres. L'Assemblée nationale a porté ce total à 172. Annoncé et attendu, le projet gouvernemental comporte des axes forts développés dans des dispositions extrêmement variées, notamment la création d'une agence anticorruption, la création d'un répertoire unique des représentants d'intérêts, l'aggravation des sanctions pénales pour divers délits d'atteinte à la probité publique, la mise en place d'un statut général protecteur des lanceurs d'alerte, l'extension des prérogatives de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et l'instauration d'une procédure de transaction pénale pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption.

En matière de modernisation de la vie économique, ce texte se présente comme un fourre-tout, caractéristique accentuée après son passage à l'Assemblée nationale. D'inspirations contradictoires, les mesures intéressant les entreprises créent de nombreuses obligations associées à une série de simplifications et d'assouplissements. L'actualité a motivé l'ajout d'une réglementation concernant la rémunération des dirigeants. Enfin, une proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits a été jointe à l'examen de ce texte.

Nonobstant les réserves qu'inspirent certaines innovations juridiques, imprécisions ou interrogations constitutionnelles, je vous invite à approuver les objectifs généraux du texte, à l'aborder dans un esprit constructif, à l'améliorer et à l'enrichir en corrigeant ou en écartant les dispositions inappropriées ou mal conçues au regard de leurs finalités légitimes. Enfin, il convient globalement de veiller à ce que le projet de loi ne désavantage pas les entreprises françaises vis-à-vis de leurs concurrentes étrangères.

La variété des sujets abordés justifie une discussion générale pour chaque volet. La transparence et la lutte contre la corruption reposent sur deux piliers : la prévention et la répression. Je vous inviterai à conforter les organismes chargés de la prévention et de la détection.

En revanche, pour les sanctions, il convient de s'en remettre systématiquement à l'autorité judiciaire, gage de transparence et d'indépendance, dont le corpus procédural fournit en outre déjà les principes d'équilibre des droits entre les parties, de débat contradictoire et de voies de recours qui s'imposeraient en cas de recours contre les sanctions. En matière de corruption, par conséquent, la justice d'abord. Pour le reste, nous parviendrons certainement à nous entendre.

La mise en place d'un répertoire unique des représentants de groupes d'intérêts doit préserver l'indépendance absolue des assemblées parlementaires et des pouvoirs publics constitutionnels, conformément à la Constitution.

La mise en place d'un statut protecteur des lanceurs d'alerte doit être équilibrée par la responsabilité civile et pénale de ces derniers en cas d'alerte à mauvais escient. Il est dès lors essentiel de bien définir la notion de lanceur d'alerte et d'assurer leur protection contre les discriminations. Je proposerai un mécanisme reposant sur les organismes et les règles existants.

La procédure de transaction pénale pour les entreprises mises en cause pour des faits de corruption est une innovation curieuse, mais j'en proposerai le maintien, dans des conditions compatibles avec les missions de l'autorité judiciaire.

S'agissant de la rémunération des dirigeants, je vous proposerai un système de nature à renforcer la démocratie actionnariale, de nature à pouvoir recueillir l'approbation des différentes parties prenantes.

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Le texte initial soumettait huit articles à l'avis de notre commission, dont cinq délégués au fond. Après l'examen par l'Assemblée nationale, nous avons reçu 39 articles, dépourvus de fil conducteur : ainsi la question du foncier agricole est soudainement apparue dans le texte. Mes amendements ont été adoptés par notre commission, ainsi que deux amendements de M. Bizet et de M. César.

M. Alain Anziani. - Je salue la qualité du rapport et l'importance du travail mené dans un esprit d'ouverture. La nécessaire clarification conduite par le rapporteur a souvent été positive. Il convenait de préciser les missions de l'agence de lutte contre la corruption et, en particulier, de la renommer.

Votre souci de clarté dans la répartition des rôles entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire vous a conduit à supprimer la commission des sanctions, dont le rôle était pourtant précis et limité.

Nous approuvons suppression de dispositions redondantes du code pénal et de divers cavaliers.

Enfin, votre travail de précision contribuant à de meilleures définitions est bienvenu, mais attention à ne pas aboutir à dénaturer le texte. Ainsi, s'agissant de la définition du lanceur d'alerte, vous avez, à mon sens, été trop loin dans la graduation : votre amendement encadre le droit d'alerte au point de l'étouffer. C'est un retour en arrière...

M. Pierre-Yves Collombat. - Les objectifs poursuivis par le Gouvernement sont, comme d'habitude, excellents, et certaines dispositions de ce texte méritent d'être retenues. Cependant, au lieu de régler les dysfonctionnements constatés par un retour au fonctionnement normal des institutions, on préfère imaginer une véritable machinerie qui jette une obscure clarté autour du problème de la corruption...

Vous organisez la prévention de la corruption : franchement, à qui allez-vous faire croire que l'on corrompt ou que l'on est corrompu à l'insu de son plein gré ? Des pages et des pages pour décrire les missions de conseil de la future agence... C'est de la fumée !

Sur le volet de la répression, l'approche du rapporteur est la bonne. Les délits financiers ne sont pas de faux délits que l'on règle entre soi par une transaction, mais de véritables délits dont la justice doit être saisie pour prononcer des peines. Dans ce cadre, le rôle de l'agence pourrait être d'établir les faits et de donner les moyens d'agir.

M. Jacques Mézard. - Le texte qui nous arrive de l'Assemblée nationale est un salmigondis de dispositions. Certaines sont intéressantes mais, globalement, force est de constater que l'État pallie le délitement de son fonctionnement par la création de nouveaux instruments. Si les ministères des finances et de la justice fonctionnaient correctement, ces questions ne se poseraient pas !

L'excellent président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, que nous avons entendu la semaine dernière, nous indiquait que, sur les 19 000 déclarations d'intérêts et de patrimoine reçues en 2014, quinze avaient été transmises au procureur. Tout ça pour ça ? Les médias, évidemment, sont enchantés... Commençons par faire fonctionner les services de l'État, au lieu de créer des agences et autres hautes autorités ! Ou alors, continuons à supprimer des élus et à créer des bidules pour plaire au Monde et à Libération...

M. Jean-Yves Leconte. - Je partage le titre et l'esprit général de ce texte. Le mieux, pour lutter contre la corruption, est de voter des lois claires et compréhensibles ; or ajouter des obligations qu'aucune entreprise n'est en mesure de maîtriser totalement n'est pas la meilleure manière d'y arriver...

La proposition de loi organique donne au Défenseur des droits un nouveau rôle de soutien aux lanceurs d'alerte, mais est-ce vraiment de sa compétence ? Il apporte un appui individualisé aux personnes qui voient leurs droits bafoués ; or le lanceur d'alerte ne plaide pas pour lui-même, mais pour l'intérêt général. La protection du lanceur d'alerte privatise l'action publique et jette le soupçon sur la capacité du parquet, dans son indépendance relative, de traiter ces dossiers sans subir de pressions. Il aurait été plus lisible de s'attaquer enfin à une réforme du parquet !

M. Philippe Bas, président. - C'est un point de vue que beaucoup partagent.

Mme Jacqueline Gourault. - Voilà un texte curieux, fourre-tout, où il est difficile de discerner une ligne directrice et, partant, de prendre position. Certaines dispositions sont intéressantes, d'autres très compliquées. M. Mézard l'a dit, on réinvente des organismes alors que la République possède déjà les outils nécessaires.

Veillons enfin à bien garantir la séparation des pouvoirs, qui est l'un des fondements de notre République.

M. Alain Vasselle. - Les textes législatifs et réglementaires en vigueur comportent-ils des dispositions traitant des relations entre les lanceurs d'alerte et les médias ?

M. Philippe Bas, président. - Je propose que le rapporteur réponde aux questions au fur et à mesure que nous aborderons les articles auxquels elles se rapportent.

M. François Pillet, rapporteur. - Avant d'aborder les amendements, quelques mots sur la position que je défendrai, après avoir largement auditionné et beaucoup réfléchi, au sujet de l'Agence de prévention de la corruption.

Le texte initial a élevé un service administratif existant au rang d'agence afin d'en augmenter la visibilité, car elle représentera l'État dans les instances internationales consacrées à la corruption. Il donne à l'agence mission de dialoguer avec les entreprises, de leur donner avis et conseils. Elle pourra émettre des avertissements, par exemple lorsque l'entreprise ne remplit pas ses obligations en matière de prévention de la corruption, puis, le cas échéant, délivrer une injonction, et enfin prendre une sanction.

Je propose, pour ma part, de laisser à l'agence son rôle d'ange gardien au service des entreprises, de lui conserver la possibilité de délivrer des avertissements et, s'ils ne sont pas suivis d'effet, de solliciter l'autorité judiciaire en référé. Cette procédure est déjà appliquée par l'intermédiaire du président du tribunal de commerce ; c'est une procédure d'urgence conduite en quelques jours. Dans une hypothèse d'école, le juge peut même statuer dans l'après-midi dans le cadre du référé d'heure à heure. L'injonction prononcée par le juge a d'autant plus de poids que peut s'y ajouter une astreinte cumulative alors que la sanction administrative, délivrée une fois pour toutes, ne peut être aggravée. Le juge judiciaire, c'est en outre la garantie d'une procédure contradictoire, de voies de recours, alors que l'agence, elle, serait contrainte de se doter d'une organisation et d'une procédure ad hoc.

Alors que l'Assemblée nationale place le curseur de l'intervention du juge après l'injonction et la sanction administrative, je le place après l'avertissement, ce qui rend inutile l'existence d'une commission des sanctions au sein de l'agence. C'est donc un retour au juge judiciaire. Si elle constate un délit, l'agence s'en remettra au procureur : alors que nous avons créé un procureur national financier, il convient d'affirmer son rôle de référent.

M. Jean-Yves Leconte. - Je soutiens la position du rapporteur. L'observation des pratiques de différents pays m'a convaincu du risque que les agences anticorruption ne deviennent des machines de guerre au service du pouvoir politique. C'est pourquoi il convient de limiter leur action à la prévention. Dès lors que ces agences disposent de moyens d'investigation et sont investies d'un pouvoir de sanction, la vie publique est menacée.

M. Alain Richard. - Il est permis d'avoir un avis plus nuancé que celui du rapporteur. L'agence anticorruption n'a pas pour mission de sanctionner les délits mais d'observer à froid la situation dans les entreprises. Elle sanctionne le refus de transparence ou l'absence de procédures et de documents internes qui ne sont pas, à ce stade, des pièces à conviction. La sanction administrative me semble convenir. On peut ensuite débattre sur l'efficacité plus ou moins grande du juge judiciaire...

La corruption est un domaine très spécifique. Sera-t-elle traitée par des instances judiciaires spécialisées ou par le tribunal de grande instance compétent, avec le risque afférent d'une déperdition de l'information ? Vérification et sanction sont, ici, envisagées dans un cadre préventif, et non au sens d'un constat d'infraction.

M. Jacques Mézard. - J'aurais aimé disposer en amont d'une véritable étude d'impact : on aurait ainsi pu savoir ce qui se passe réellement, ce contre quoi nous avons à lutter, au lieu de s'en tenir à des généralités. Aucun bilan sérieux n'a été fait. Dans mon département, je n'ai jamais constaté de faits de corruption. Sans doute sommes-nous trop enclavés... M. Sapin nous a déclaré que sa loi visait avant tout les grands contrats passés à l'étranger : dans ce cas, que l'État fasse son travail !

Si, une fois de plus, on s'oriente vers une sanction administrative, comme le souhaite M. Richard, ce sera le pompon ! C'est le point culminant d'une politique de défiance systématique vis-à-vis des magistrats de l'ordre judiciaire. Il y a pourtant encore en France des juges d'instruction, un parquet financier... Seraient-ils incapables de traiter ces dossiers ?

M. Alain Anziani. - L'agence doit conserver des pouvoirs d'investigation, c'est ce qui fait son originalité. L'alinéa 4 de l'article 8 dispose que le magistrat qui dirige l'agence peut demander à la commission des sanctions d'enjoindre l'entreprise à adapter ses procédures de conformité internes ou de lui infliger une sanction pécuniaire, le cas échéant assorti d'une publication. Rien de ceci ne relève du pénal : une demande de mise en conformité sera beaucoup plus rapide qu'une saisine du juge judiciaire, dont le rôle et la fonction sont autres.

M. François Pillet, rapporteur. - L'objection de M. Richard est juridiquement incontestable : rien ne s'oppose à l'existence de sanctions administratives, mais il est curieux de créer une commission des sanctions au sein d'un service administratif de l'État. Sera-t-elle efficace ? En outre, les sanctions administratives peuvent faire l'objet de contentieux, d'où le risque de doubles procédures contentieuses parallèles.

M. Alain Richard. - Pas sur le même acte.

M. François Pillet, rapporteur. - Il n'est pas question d'empêcher l'agence de disposer de pouvoirs de contrôle, mais de les faire porter sur la prévention. En lui conférant des pouvoirs d'enquête, nous nous heurterions au refus du Conseil constitutionnel.

Monsieur Mézard, la France entière est parfaite, au-delà du Cantal ! Il n'y a, à ma connaissance, aucune décision récente de condamnation d'une grande entreprise sur une affaire de corruption.

M. Pierre-Yves Collombat. - Serait-ce dissimulé ?

M. François Pillet, rapporteur. - Pourtant, l'OCDE a fort mal noté la France, car elle n'a pas de législation propre à démontrer qu'elle a mis en place des règles de prévention contre la corruption.

Bref, notre différence de points de vue porte sur l'endroit où l'on place le curseur des pouvoirs de l'agence.

PROJET DE LOI RELATIF À LA TRANSPARENCE,
À LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
ET À LA MODERNISATION DE LA VIE ÉCONOMIQUE

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Chapitre Ier

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-142 clarifie l'appellation de l'agence.

L'amendement COM-142 est adopté.

Article 1er

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-143 clarifie le nom et les missions de l'Agence de prévention de la corruption.

L'amendement COM-143 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-19 de M. Vasselle confère le statut d'autorité administrative indépendante à l'agence. J'entends d'ici M. Mézard ! Ce serait contraire à ce que nous avons décidé jusqu'à présent. Retrait, sinon rejet.

M. Alain Vasselle. - Vous préférez la laisser sous influence ?

M. Philippe Bas, président. - Le rapporteur est cohérent : ce n'est pas une autorité administrative indépendante ; de ce fait, elle n'exerce pas de pouvoir de sanction.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai du mal à comprendre à quoi cette agence va servir. On ne découvre pas, tout d'un coup, un matin, que l'on a corrompu ou été corrompu ! Le ministre a avoué à demi-mot que la création de cette agence avait pour objectif d'éviter à la France de demeurer en queue de liste des pays corrompus, derrière des paradis fiscaux... À part cela, elle n'a aucun sens !

M. Philippe Bas, président. - Nous allons voir apparaître les missions de l'agence et le contenu à donner à la notion de prévention. L'agence devra veiller à l'application d'une méthodologie de prévention de la corruption dans les entreprises et les conseiller en ce sens.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté.

Article 2

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-144, qui est de cohérence avec l'article 8, permet aussi de mettre fin aux fonctions de directeur en cas de manquement grave, alors que le texte de l'Assemblée nationale le rendait inamovible.

M. Alain Anziani. - Je ne voterai pas cet amendement, qui a aussi pour effet de supprimer par anticipation la commission des sanctions. Celle-ci a sa vocation, de nature administrative, plus rapide, plus spécialisée. Elle ne remet pas en cause le pouvoir judiciaire.

M. Alain Richard. - Les services à compétence nationale sont une forme de direction d'administration centrale, introduits par décret en Conseil d'État sous le gouvernement Juppé. Ils sont utilisés pour structurer des services dispensateurs de prestations, comme la météo. Leur organisation interne relève du pouvoir réglementaire. Nous dérivons en légiférant jusqu'au plus petit détail sur l'organisation d'une partie de l'administration centrale, qui est sous l'autorité de l'exécutif. J'accepte qu'on impose au directeur d'être un magistrat de l'ordre judiciaire, mais il doit être possible de mettre fin à ses fonctions comme à celles de n'importe quel directeur d'administration centrale. Si l'article 41 de la Constitution était appliqué correctement, tout ceci partirait à la corbeille...

M. Philippe Bas, président. - Cette agence anticorruption prend la suite d'un organisme créé par la loi, alors qu'il aurait dû l'être par un acte réglementaire.

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article a été validé par le Conseil d'État.

L'amendement COM-144 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-130 empêche le Gouvernement de donner des instructions à l'Agence de prévention de la corruption. Or celle-ci est avant tout un service interministériel qui a, de plus, vocation à représenter la France au sein d'instances internationales : elle doit pouvoir recevoir des instructions, notamment du ministère des affaires étrangères. Avis défavorable.

L'amendement COM-130 n'est pas adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-129 inscrit dans la loi l'incompatibilité de fonctions du chef de service avec toute activité en lien avec la prévention de la corruption. Si son objectif est d'éviter les conflits d'intérêts, j'y suis favorable, mais il est satisfait tant par l'article 25 de la loi de 1983 sur les fonctionnaires que par la loi organique relative à la magistrature. Par ailleurs, une ambiguïté naît du fait que le chef de cette agence peut avoir des fonctions accessoires découlant de sa fonction de directeur d'une agence anticorruption. Retrait ?

M. Alain Anziani. - D'accord.

L'amendement COM-129 est retiré.

Article 3

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-145 clarifie les missions de l'agence. Il réaffirme la primauté de son rôle de prévention, c'est-à-dire, d'abord, de coordination interministérielle et d'élaboration de recommandations, en élargissant son champ à toute personne morale de droit public et privé. Certaines associations peuvent en effet être concernées par des problèmes de corruption.

M. Alain Richard. - Comme l'Association pour la recherche sur le cancer...

M. Alain Vasselle. - Le texte prévoit-il ce que l'agence ne peut pas faire ? Aura-t-elle le droit de communiquer auprès des médias sur ses travaux ? Attention aux dérives.

M. François Pillet, rapporteur. - Le secret professionnel et l'obligation de réserve s'appliquent.

L'amendement COM-145 est adopté.

L'amendement COM-20 tombe.

Article 4

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-146 définit mieux le délit d'entrave au droit de communication et retient une peine d'amende de 30 000 euros, plus conforme au principe constitutionnel de nécessité des peines, telle que le prévoyait le projet de loi initial suivant l'avis du Conseil d'État.

Je pensais le compléter par l'amendement COM-131 de M. Anziani, en ajoutant : « Un décret en Conseil d'État détermine les conditions dans lesquelles sont recrutés les experts, personnes ou autorités qualifiées auxquels il est recouru et les règles déontologiques qui leur sont applicables. »

M. Alain Richard. - Puisque l'agence est un service de l'État, il doit être fait référence à ses « agents » et non ses « membres ».

M. Philippe Bas, président. - C'est exact. Intégrons ce terme, ainsi que l'amendement COM-131 sur les conditions de recrutement des experts, selon la rédaction du rapporteur.

L'amendement COM-146 ainsi rectifié est adopté, ainsi que l'amendement COM-131 ainsi rectifié.

Article 5

L'amendement COM-147 est adopté.

Article 6 A

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-148 rectifié précise la définition du lanceur d'alerte. Celui-ci est une personne physique qui signale - plutôt que révèle -, dans l'intérêt général, de manière désintéressée - ce ne peut être une victime - et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation manifeste de la loi ou du règlement dont il aurait eu personnellement connaissance. Il se distingue du fonctionnaire obéissant à l'article 40 du code de procédure pénale, de la victime qui peut déposer plainte ou saisir le juge civil, ainsi que du journaliste qui est protégé par ailleurs.

M. Jean-Pierre Sueur. - À la dernière ligne, il convient de conjuguer le verbe non au conditionnel mais au futur de l'indicatif, en écrivant « dont il aura eu connaissance ». On ne peut considérer qu'il s'agit d'une hypothèse.

M. François Pillet, rapporteur. - Je suis d'accord.

M. Philippe Bas, président. - Très bien.

M. Hugues Portelli. - Qu'entend-on par « intérêt général » ? Dans les années 1940, le délateur obéissait à l'intérêt général de l'époque ! Il en va de même des repentis de la mafia qui « balancent » les autres membres du clan. J'ai toujours été extrêmement réservé sur la notion de lanceur d'alerte, très subjective, qui ouvre la porte à n'importe quoi. Son introduction dans la loi est un vrai scandale !

M. Philippe Bas, président. - Ce n'est pas la première occurrence de la notion d'intérêt général dans le droit. Sa définition est assortie de nombreux critères tendant vers une certaine objectivité, mais je comprends la crainte que certains lanceurs d'alerte puissent se sentir autorisés à commettre des actes de délation au nom de leur conception de l'intérêt général. Ce qui importe n'est pas cette dernière, mais celle du juge.

Mme Éliane Assassi. - Ce n'est pas rassurant !

M. Jacques Mézard. - En effet.

M. François Bonhomme. - Je partage l'esprit des propos de M. Portelli, néanmoins la différence entre le signalement et la délation est celle entre un État de droit et un État non démocratique. Le terme « signalement » n'est pas choquant.

Par ailleurs, il n'est pas nécessaire d'être soi-même victime pour utiliser l'article 40 du code de procédure pénale.

M. François Pillet. - Celui qui utilise l'article 40 n'est pas un lanceur d'alerte.

M. François Bonhomme. - Enfin, agit-on « de manière désintéressée » lorsqu'on a un intérêt moral à agir ? Cet intérêt est plus large que l'intérêt de la victime ou que l'intérêt matériel. Bref, la notion est difficile à cerner.

M. Alain Marc. - Le lanceur d'alerte peut être de bonne foi mais manipulé. Il faut prévoir un antidote à la notion floue de lanceur d'alerte, en inscrivant des sanctions pour les personnes mal intentionnées qui arguent de l'intérêt général pour parvenir à d'autres fins.

M. Yves Détraigne. - La définition que propose le rapporteur est beaucoup trop large. Une « violation manifeste de la loi ou du règlement » peut concerner la délibération de bonne foi d'un maire qui n'aurait pas été examinée en commission. Un conseiller municipal pourrait se draper dans le costume de lanceur d'alerte pour ce type de bêtise courante ?

Mme Sophie Joissains. - Je partage les propos de M. Portelli. Cette définition trop large qui légitime toute délation me gêne, alors que deux articles du code de procédure pénale autorisent déjà le signalement de crimes et de délits.

M. Alain Anziani. - Je suis sensible à l'interpellation de M. Portelli, mais la question philosophique est plus large : c'est celle de la vérité et de ses variations dans l'histoire et la géographie... Les lanceurs d'alerte existent ; il ne s'agit pas de les inventer mais de les définir, de les encadrer, de les protéger. La définition proposée par le rapporteur est déjà restrictive par rapport à celle de l'Assemblée nationale et à la définition usuelle.

Pourquoi se limiter aux personnes physiques et exclure les personnes morales ? Une association pourrait endosser ce rôle.

Le rapporteur a également supprimé la mention des « faits présentant des risques ou des préjudices graves pour l'environnement ou pour la santé ou la sécurité publiques ». Pourquoi ne pas inclure ici ces dispositions plus spécifiques ?

De même, au troisième alinéa, l'Assemblée nationale précisait que « l'alerte ne saurait révéler quelque élément que ce soit relevant du secret de la défense nationale, du secret médical ou du secret des relations entre un avocat et son client ». Pourquoi ne pas tout rassembler dans la définition ?

M. Jacques Mézard. - Je rejoins totalement les observations de M. Portelli. Le rapporteur a fourni un effort remarquable pour définir quelque chose d'indéfinissable, qui n'a rien à voir avec le droit mais est l'expression d'une ambiance politique.

À qui le lanceur d'alerte signale-t-il un crime ou délit ? Qu'est-ce que l'intérêt général ? Il en existe des conceptions différentes, surtout lorsqu'il est confondu avec l'engagement politique. Qu'est-ce qu'une manière désintéressée ? Cela signifie-t-il l'absence de contrepartie financière, directe ou indirecte, ou est-ce plus large ? Qu'est-ce que la bonne foi ? Cela fait des siècles que les tribunaux ne parviennent pas à la définir !

Aller dans le bon sens quand on ne sait pas où l'on va ni comment on y va, c'est extrêmement difficile...

M. Alain Vasselle. - Je partage nombre de ces observations. Existe-t-il une définition jurisprudentielle de l'intérêt général, de la manière désintéressée et de la bonne foi ? Dès lors qu'il n'y a pas de référence solide sur ce dernier point, est-il opportun de l'inscrire dans le texte ? Quelle sera la relation entre les médias et les lanceurs d'alerte ? Les difficultés sont surtout liées à la perte d'anonymat. Je crains des dérives vers la délation.

M. Philippe Bas, président. - Je conçois que l'on puisse voir dans la notion de lanceur d'alerte un anoblissement de la délation, mais il faut être conscient que des lanceurs d'alerte ont eu un rôle très utile, en révélant par exemple des phénomènes de corruption. Il faut inscrire dans la loi les conditions dans lesquelles un fonctionnaire peut contrevenir à son devoir de réserve ou un salarié à son devoir d'obéissance. La procédure de révélation des faits obéit à des règles qui rendent l'alerte légale ou au contraire irrégulière, exposant son auteur à des sanctions. Le texte de notre rapporteur est plus restrictif que celui de l'Assemblée nationale. Si nous ne l'adoptons pas, nous examinerons en séance celui des députés...

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement est plus précis et plus restrictif. Mieux vaut amender le texte de la commission que de ne rien adopter.

Le lanceur d'alerte ne se confond pas avec la victime d'un préjudice né d'une infraction ou d'une faute, qui peut saisir les juridictions pénales ou civiles : elle est donc exclue de ce régime.

Le lanceur d'alerte devra franchir plusieurs marches : s'adresser à son supérieur hiérarchique dans l'entreprise ou l'administration ; à défaut, à une autorité administrative ; à défaut, à l'autorité judiciaire. En cas d'extrême urgence, en dernière limite, il peut alerter la presse. La procédure est encadrée et, s'il manque une étape ou s'il n'est pas de bonne foi, il n'est plus protégé mais responsable sur le fondement classique de l'article 1382 du code civil.

Profitons du délai dont nous disposons pour discuter de la définition du lanceur d'alerte, mais sans oublier que lanceurs d'alerte existent déjà dans notre droit, par exemple avec la loi de 2013 sur la fraude fiscale.

Mme Sophie Joissains. - Je suis choquée par la banalisation de la délation : tout un chacun pourra se dire lanceur d'alerte, que la situation concernée soit grave ou non. L'intérêt général peut également faire l'objet d'une définition très large. La situation doit être exceptionnelle pour que le lanceur d'alerte soit légitime.

M. Alain Anziani. - Révéler un crime ou un délit, ce n'est pas rien !

Mme Sophie Joissains. - Cela existe déjà dans le code pénal.

M. Alain Anziani. - Les divergences avec le rapporteur ne sont pas majeures. Nous souhaitons viser les personnes physiques et morales, ajouter l'environnement, la santé et la sécurité publiques dans la définition, ainsi que le dernier alinéa de l'article portant sur le secret, pour offrir une vision plus globale.

M. Hugues Portelli. - Dans la vraie vie, certains dénoncent ce qu'ils disent être sûrement des crimes ou des délits, puis affirment s'être trompés alors que le mal est fait et la dénonciation reprise dans la presse. Si vous ouvrez la boîte de Pandore, vous être perdus ! Je suis contre l'ensemble de ce dispositif.

M. Jacques Mézard. - Très bien.

M. Philippe Bas, président. - C'est toute la question : soit on amende cet article, soit on le rejette.

M. Yves Détraigne. - La définition de l'Assemblée nationale, à l'article 6 A, me paraît plus précise et encadrée que celle du rapporteur.

M. François Grosdidier. - Si d'habitude je suis toujours le rapporteur, là je vais dans le même sens : la définition de l'Assemblée nationale me convenait. Il ne s'agit en aucun cas d'instaurer la délation. Il faut au contraire combattre la tendance à la dénonciation des élus, qui fait les choux gras de la presse quotidienne régionale. N'importe quel pseudo-lièvre levé retient plus l'attention que la plus belle des réalisations publiques !

Le problème a été bien posé par l'Assemblée nationale : il s'agit de faits dénoncés de bonne foi, sans intérêt personnel. Celui qui dénonce de façon malveillante et intéressée s'expose à des poursuites. La part des choses est faite.

Mme Sophie Joissains. - La notion de gravité est importante pour montrer l'aspect exceptionnel de ce type de mesure et ne pas banaliser. Je propose d'écrire qu'un lanceur d'alerte est une personne physique qui dénonce une situation qui contrevient gravement à l'intérêt général, à la loi ou à un règlement.

Mme Éliane Assassi. - Cette question complexe révèle un autre problème : le lanceur d'alerte pallie ce qui n'existe pas ou qui ne fonctionne pas, tels que les droits d'intervention des salariés dans l'entreprise. La version du rapporteur est plus restrictive que celle de l'Assemblée nationale. Nous devrions nous attarder sur la définition de l'alerte.

M. Didier Marie. - On ne peut pas appréhender cette question sans rappeler que l'information circule dans un monde ouvert, mais que certains tentent de la masquer. Les lanceurs d'alerte n'existaient pas il y a quelques années. Si Edward Snowden n'avait pas agi, beaucoup d'informations ne nous seraient pas parvenues, or il n'est pas protégé. Une définition trop stricte empêchera les lanceurs d'alerte d'être reconnus et protégés comme tels. La gravité des faits est reconnue dans la définition de l'Assemblée nationale - qui sera sans doute dépassée et devra évoluer ultérieurement.

M. François Pillet, rapporteur. - Avant de proposer une rectification de mon amendement, je rappelle que le texte de l'Assemblée nationale rend les lanceurs d'alerte totalement irresponsables, pénalement et civilement. Ma rédaction revient à la sanction en cas de mauvaise foi ou de fausse alerte.

Je propose de modifier ainsi la rédaction de mon amendement :

« Un lanceur d'alerte est une personne physique qui signale, dans l'intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement dont il a eu personnellement connaissance.

« Une personne faisant un signalement abusif engage sa responsabilité sur le fondement de l'article 226-10 du code pénal et de l'article 1382 du code civil. »

Mme Sophie Joissains. - C'est beaucoup mieux.

M. Alain Anziani. - C'est pire ! On prévient d'emblée qu'on donnera un coup de massue dès que le lanceur d'alerte lèvera le nez ! La rigueur intellectuelle exigerait de définir le lanceur d'alerte au préalable, avant d'envisager sa responsabilité dans les articles suivants.

M. Philippe Bas, président. - La définition proposée par le rapporteur marque la limite à ne pas franchir : s'il s'agit de délation, la sanction tombe - de la main du juge.

M. Jacques Mézard. - Absolument.

M. Philippe Bas, président. - Il faut confiner l'alerte à ce qui est nécessaire dans l'intérêt public. Nous n'ignorons rien de Wikileaks ni des Panama Papers, mais ne permettons pas à n'importe qui de mettre en péril les intérêts de son entreprise, de son administration ou de sa collectivité. Distinguons le bon et vrai lanceur d'alerte du calomniateur.

M. Mathieu Darnaud. - Je souscris complètement à la dernière rédaction du rapporteur. Il faut afficher un équilibre pour éviter un flou artistique qui incitera à tendre vers la délation. Je ne partage pas l'avis de M. Anziani : rappeler sa responsabilité n'est pas donner un coup sur le nez du lanceur d'alerte, au contraire !

M. Philippe Bas, président. - C'est montrer que nous distinguons bien entre lanceur d'alerte et délateur.

M. Alain Vasselle. - Je rejoins M. Darnaud. Il faut absolument responsabiliser le lanceur d'alerte. Soit cette notion disparaît de la loi, soit elle suit la définition du rapporteur, qui fait bien mention de la gravité. Reste un questionnement sur la définition jurisprudentielle de l'intérêt général, du caractère désintéressé et de la bonne foi...

M. Hugues Portelli. - L'amendement COM-76 de Mme Goulet est plus explicite. Je reste hostile à la notion de lanceur d'alerte, mais si elle est introduite, il faut préciser les sanctions pénales contre celui qui agit de manière intéressée.

M. François Pillet, rapporteur. - Je rappelle ma proposition :

« Un lanceur d'alerte est une personne physique qui signale, dans l'intérêt général, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime, un délit ou une violation grave et manifeste de la loi ou du règlement dont il a eu personnellement connaissance.

« Une personne faisant un signalement abusif engage sa responsabilité sur le fondement de l'article 226-10 du code pénal et de l'article 1382 du code civil. »

M. Hugues Portelli. - Pourquoi ne pas remplacer « de la loi ou du règlement » par « du droit en vigueur » ?

M. Philippe Bas, président. - Le droit en vigueur est très large, il va jusqu'aux arrêtés d'ouverture des pharmacies ...

M. François Pillet, rapporteur. - ... ou les conventions internationales.

L'amendement COM-148 rectifié ainsi rectifié, est adopté.

Les amendements COM-76, COM-132 et COM-16 tombent.

Article 6 B

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-149 codifie l'irresponsabilité pénale du lanceur d'alerte afin de le protéger de toute poursuite pour violation ou pour recel de la violation d'un secret protégé par la loi. Il conditionne également l'irresponsabilité pénale au respect des procédures de signalement définies par la loi : une personne diffusant une information au public sans respecter cette procédure préalable et en l'absence d'urgence ne bénéficierait pas de cette immunité.

L'amendement COM-149 est adopté.

L'amendement COM-78 tombe.

Article 6 C

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-150 rend obligatoire la procédure graduée de signalement des alertes. Il crée un cheminement : le supérieur hiérarchique ou la personne de confiance désignée par l'entreprise, les autorités administratives et judiciaires compétentes et, en dernier ressort, la presse.

M. Alain Vasselle. - Nous avons introduit la notion de déontologue dans l'administration. N'y aurait-il pas lieu de se rapprocher de la loi relative à la déontologie des fonctionnaires pour cette personne de confiance ?

M. François Pillet, rapporteur. - Nous avons été obligés d'adopter un terme général car les fonctionnaires ne sont pas les seuls concernés. Je précise par ailleurs qu'un lanceur d'alerte n'étant pas tenu au secret des sources, un journaliste pourrait voir ses sources révélées...

M. Alain Anziani. - Le texte de l'Assemblée nationale, déjà très précis et encadrant, évoquait un supérieur hiérarchique ou un tiers de confiance. Pourquoi avoir supprimé ce dernier ?

Le rapporteur propose le chemin de l'impossible :

« En dernier ressort, à défaut de traitement par l'un des organismes mentionnés au précédent alinéa dans un délai de trois mois, en cas de danger grave et imminent ou en présence d'un risque de dommages irréversibles, le signalement peut être rendu public. »

Ce chemin ne pourra évidemment pas être respecté, ce qui est piégeant pour tout le monde...

M. Jacques Mézard. - Le IV de cet amendement me pose problème. Toutes les entreprises de plus de 50 salariés et les communes de plus de 10 000 habitants, ainsi que les intercommunalités, devront mettre en place une procédure appropriée de recueil des alertes, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. J'attends le pire ! L'administration est capable de créer des usines à gaz terribles qui généreront une ambiance calamiteuse dans nos collectivités et nos entreprises. Quelle est l'intention du Gouvernement ? J'aimerais savoir à quelle sauce nous serons mangés...

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement exclut les entreprises.

L'amendement COM-150 est adopté.

Les amendements COM-77 et COM-133 tombent.

Article 6 D

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-151 explicite la confidentialité des informations recueillies par les destinataires de l'alerte, selon une proposition du Conseil d'État. Il garantit la confidentialité de la personne visée par un signalement jusqu'à son renvoi devant une juridiction de jugement. Enfin, il adapte la peine sanctionnant cette confidentialité afin qu'elle soit conforme à l'échelle des peines.

L'amendement COM-1 protège l'anonymat de la personne visée par une alerte dans l'attente d'une décision judiciaire. Avis favorable, sous réserve de le transformer en sous-amendement à mon amendement COM-151.

Les amendements COM-1, COM-60 et COM-97 ainsi rectifiés sont adoptés.

L'amendement COM-151 ainsi sous-amendé est adopté.

Les amendements COM-2, COM-61 et COM-98 sont satisfaits.

Article 6 E

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-152 insère dans le code du travail la protection des lanceurs d'alerte contre toute mesure de rétorsion en milieu professionnel, en complétant l'article du code qui pose le principe de non-discrimination. Cela autorisera le Défenseur des droits à intervenir sur le fondement de sa mission essentielle, à laquelle nous l'avons ramené - pour répondre à M. Leconte.

L'amendement COM-152 est adopté.

Article 6 FA

M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement COM-79.

L'amendement COM-79 n'est pas adopté.

Article 6 FB

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-153 supprime cet article, satisfait par le droit en vigueur. En effet, le conseil des prud'hommes peut être saisi par un salarié contestant la rupture de son contrat de travail.

L'amendement COM-153 est adopté.

Article 6 FC

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-154 supprime cet article, les dispositions relatives au délit d'obstacle étant satisfaites par l'article 431-1 du code pénal, qui sanctionne le fait d'entraver de manière concertée l'exercice de la liberté d'expression.

L'amendement COM-154 est adopté.

Les amendements COM-134 et COM-135 tombent.

Article 6 F

M. François Pillet, rapporteur. - Le texte faisait du Défenseur des droits le banquier de la défense et de l'indemnisation du lanceur d'alerte. Mon amendement COM-155, identique à l'amendement COM-234 de la commission des finances, supprime cet article, à la satisfaction sans doute du Défenseur des droits, dont la fonction, nimbée d'une totale impartialité, aurait été profondément modifiée... Le lanceur d'alerte peut obtenir par voie judiciaire l'indemnisation, au besoin à titre provisionnel, des préjudices qu'il subit.

Les amendements COM-155 et COM-234 sont adoptés.

Article 6 G

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-156 supprime des suppressions, sans quoi on supprimerait la mission du Défenseur des droits en matière de lutte contre la discrimination envers une victime.

L'amendement COM-156 est adopté.

Article 7

M. Philippe Bas, président. - L'article 7 a été délégué pour examen au fond à la commission des finances. Nous suivrons le rapporteur pour avis, auquel je donne la parole.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis de la commission des finances. - La commission des finances a donné un avis défavorable à l'amendement COM-80.

L'amendement COM-80 n'est pas adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-235 généralise le dispositif de recueil des signalements et de protection des lanceurs d'alerte dans le secteur financier, sous la houlette de l'Autorité des marchés financiers et de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

L'amendement COM-235 est adopté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Mon amendement COM-236 prévoit, à côté de la protection des lanceurs d'alerte, une protection des personnes faisant l'objet, à tort, d'un signalement malveillant.

L'amendement COM-236 est adopté.

Article 8

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-157 rectifié codifie l'obligation de mise en conformité pesant sur les sociétés et groupes d'au moins 500 salariés et 100 millions d'euros de chiffre d'affaires. Le soin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces mesures internes de prévention de la corruption serait renvoyé à un décret. Le contrôle de l'agence pourrait conduire à un avertissement adressé à la société. En revanche, le pouvoir d'injonction et de sanction de l'agence serait supprimé. En cas de manquement persistant, l'agence pourrait saisir le président du tribunal pour enjoindre, sous astreinte, à la société de mettre à niveau ses mesures internes.

L'amendement COM-157 rectifié est adopté.

Les amendements COM-81 et COM-136 tombent.

Article 8 bis

L'amendement COM-158 est adopté.

L'amendement COM-137 tombe.

Article 9

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-160 clarifie les conditions dans lesquelles devrait s'exécuter la peine de mise en conformité, dont le contrôle était effectué par l'agence de la prévention de la corruption, qui est un service administratif. Nous proposons de l'intégrer dans le schéma habituel de l'exécution des peines.

L'amendement COM-160 est adopté, ainsi que les amendements de cohérence COM-161 et COM-159.

Article 10

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-162 prend en compte le changement de périmètre dans le délit de favoritisme et permet de prononcer une peine complémentaire de publicité des condamnations pour les délits de concussion, qui ont été oubliés.

L'amendement COM-162 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-30 de M. Reichardt, qui reprend la proposition de réforme du délit de favoritisme adoptée par notre commission le 16 mars dernier.

L'amendement COM-30 est adopté.

Article 11

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-163 supprime la création, pour une vingtaine de délits, d'une circonstance aggravante de bande organisée ou de réalisation au moyen de l'interposition de personnes physiques ou morales ou d'un organisme établis à l'étranger, permettant de doubler le quantum de peines initialement prévu. Ces circonstances aggravantes n'apparaissent pas pertinentes pour qualifier les délits concernés, dont elles porteraient les auteurs aux assises. De plus, les jurés n'ont pas la technicité voulue.

L'amendement COM-163 est adopté.

Article 12

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-164 supprime le critère de l'exercice de l'activité économique sur le territoire français, qui rendrait la loi pénale française applicable pour des faits de corruption et de trafic d'influence commis à l'étranger. Une réflexion sur la capacité de la justice française à sanctionner des comportements n'impliquant que très indirectement la France devrait être menée.

L'amendement COM-164 est adopté.

Article 12 bis A

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-165 supprime ce « cavalier ».

L'amendement COM-165 est adopté.

Article 12 bis

L'amendement COM-166 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-167 rectifié autorise le mécanisme de transaction avec une société mise en cause pour des faits de corruption. La transaction, en elle-même, n'est pas un ovni juridique complet : elle existe pour la composition pénale ou la comparution avec reconnaissance préalable de culpabilité. Néanmoins, elle est toujours accompagnée de la reconnaissance de l'existence d'un délit. Ici, il s'agit de transiger sans reconnaissance du délit, pour hâter la résolution du problème et éviter que l'entreprise ne fasse l'objet de poursuites dans un autre pays : c'est un gentlemen's agreement international, puisque rien n'empêche ces poursuites.

Pour faire entrer cet ovni dans notre droit sans s'attirer les foudres du Conseil constitutionnel, je propose de l'importer dans la prérogative du parquet de juger de l'opportunité des poursuites. Seul le procureur pourra demander la transaction. Le juge civil devra vérifier qu'elle est justifiée et en rapport avec l'intensité de l'infraction. La transaction est également possible lorsque l'affaire est devant le juge d'instruction, mais la culpabilité doit alors être reconnue ; nous ne modifions pas le texte de l'Assemblée nationale sur ce point. Enfin, dès que la transaction est exécutée, l'action publique s'éteint.

M. Philippe Bas, président. - Cet article est important. Le Gouvernement a beaucoup tâtonné, le Conseil d'État a refusé une première rédaction. L'Assemblée nationale a remis l'ouvrage sur le métier et notre rapporteur ajouté des précisions utiles qui donnent la possibilité aux entreprises françaises à l'international de prouver qu'elles respectent les standards, afin de ne pas être pénalisées, notamment aux Pays-Bas, en Allemagne, au Royaume-Uni ou aux États-Unis.

Mme Sophie Joissains. - Je comprends le désir du rapporteur de s'aligner sur certains droits étrangers, mais je crains la création d'une exception par rapport aux autres justiciables. Les articles 1382 et 1384 du code civil existent déjà, en matière d'indemnisation du préjudice sans faute.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je comprends qu'il faille quelques faux-semblants, mais pourquoi soutenir des modes de résolution de problèmes qui sont des infractions ? Les délits financiers sont-ils différents par nature, comme autrefois les délits religieux ? Je soutiens le contraire.

L'amendement COM-167 rectifié est adopté.

Article 12 ter

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-230 supprime l'extension de la compétence exclusive du procureur national financier à certains délits, pour maintenir une organisation plus souple des juridictions. J'ai été sensible à l'audition de Mme Houlette et vous propose une solution, proposée en son temps par M. Anziani, qui met un terme aux conflits de compétences entre les parquets par l'intervention du procureur général de Paris.

L'amendement COM-230 est adopté.

Article 12 quater

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-168 limite l'extension des techniques spéciales d'enquête aux seuls faits de détournement intentionnel de fonds ou de biens publics. Aller plus loin poserait un problème constitutionnel.

L'amendement COM-168 est adopté.

Article 12 quinquies

L'amendement COM-169 est adopté.

Article 13

M. François Pillet, rapporteur. - Les députés se sont éloignés de la rédaction initiale de cet article, en élargissant le champ d'application du répertoire numérique des représentants d'intérêts et en confiant sa constitution à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Ils ont prévu un répertoire commun aux pouvoirs publics - Présidence de la République, Assemblée nationale, Sénat, Conseil constitutionnel, Gouvernement -, qui serait élaboré par la Haute Autorité. Cette solution m'est apparue empiéter sur l'indépendance des assemblées parlementaires, car ce serait à la Haute Autorité de décider qui représenterait légitimement les intérêts devant elles - et non plus à leur règlement, comme c'est le cas aujourd'hui.

Avec les amendements COM-170, COM-171 rectifié, COM-172, COM-173, COM-174 et COM-175, je vous propose une rédaction qui préserve notre indépendance, tout en offrant les avantages d'un répertoire commun, accessible à nos concitoyens : chaque institution constituerait son propre répertoire - notre règlement, par exemple, continuerait de fixer les qualités des représentants, d'établir les règles de déontologie et les sanctions des manquements. Les listes ainsi constituées à la Présidence de la République, au Sénat et à l'Assemblée nationale seraient regroupées par la Haute Autorité, à charge pour elle de constituer une plateforme technique accessible à nos concitoyens. Les pouvoirs de la Haute Autorité seraient donc cantonnés à la liste afférant au Gouvernement - comme le prévoyait la rédaction initiale.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ne pas rétablir le texte du Gouvernement ?

M. Jacques Mézard. - Comment peut-on imaginer interdire à un parlementaire de s'entretenir avec qui il veut ? Je trouve malheureux que nous devions affirmer un principe aussi évident : c'est dire la situation où nous tiennent le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale...

M. Philippe Bas, président. - Merci de cette mise au point fort utile.

M. Alain Richard. - Je lis cet article comme fixant des obligations à ceux qui sollicitent un contact avec les parlementaires, pas à ces derniers : le répéter dans le texte ne fera alors que l'alourdir.

Petite observation de méthode : il est souhaitable que la liste des personnes représentant des intérêts soit homogène, mais cela ne peut résulter que de décisions conjointes des assemblées et du Gouvernement. S'agissant du Gouvernement, cette question concerne l'ordre administratif interne et relève donc du domaine réglementaire.

M. Philippe Bas, président. - Je partage ce point de vue.

M. François Pillet, rapporteur. - Pourquoi ne pas reprendre le texte du Gouvernement ? Parce qu'il est muet sur l'indépendance des assemblées. Dans la solution que je propose, chaque liste est effectivement indépendante et l'action de la Haute Autorité vaut seulement pour celle du Gouvernement.

Mme Jacqueline Gourault. - Très bien.

Les amendements COM-170, COM-171 rectifié, COM-172, COM-173, COM-174 et COM-175 sont adoptés.

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-21 exclut les associations représentatives d'élus de la qualité de représentants d'intérêt privé. Il n'y a pas lieu de le faire : les trois associations d'élus figurent d'ailleurs déjà sur notre liste au Sénat, en particulier l'Association des maires de France. Avis défavorable.

L'amendement COM-21 n'est pas adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - Défavorable à l'amendement COM-99 : nous ne modifions pas le texte de l'Assemblée nationale sur ce point.

L'amendement COM-99 n'est pas adopté.

Les amendements COM-100, COM-101, COM-102 et COM-138 tombent.

Les amendements COM-139 et COM-140 sont satisfaits.

Article additionnel après l'article 13

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-18 est un « cavalier » : avis défavorable.

M. Alain Vasselle. - Je cherche en vain un véhicule législatif pour cette disposition... Il n'est pas acceptable que la Caisse d'épargne puisse être l'actionnaire unique d'un organisme HLM : il y a un risque manifeste de conflit d'intérêts. Or la loi le permet...

M. François Pillet, rapporteur. - Je ne me suis pas prononcé sur le fond.

L'amendement COM-18 est déclaré irrecevable.

Article 13 bis

L'amendement COM-176 est adopté.

Article 14

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article reprend des dispositions que nous avons adoptées le 2 juin dernier dans la proposition de loi de Jacques Mézard sur les autorités administratives indépendantes, laquelle arrive au terme de son cheminement : en conséquence, l'amendement COM-177 le supprime.

L'amendement COM-177 est adopté.

Article 14 bis A

M. François Pillet, rapporteur. - J'ai de sérieuses réserves sur la constitutionnalité de cet article qui porte sur le financement des partis politiques. Sans compter que c'est un « cavalier »... 

L'amendement COM-178 est adopté.

Article 14 bis B

L'amendement COM-179 est adopté.

Article 14 bis C

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article rend publics tous les avis de la commission de déontologie de la fonction publique sur les fonctionnaires rejoignant le secteur privé. L'intérêt de cette publicité est limité. En outre, le rapporteur de l'Assemblée nationale préfère s'aligner sur la règle applicable aux avis de la HATVP. Je propose de le supprimer.

L'amendement COM-180 est adopté.

Division additionnelle avant l'article 15

L'amendement COM-181 est adopté.

Article 15

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-182 précise l'habilitation du Gouvernement en vue de modifier le droit de la domanialité publique, pour respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. René Vandierendonck. - Attention, la manoeuvre est plus complexe qu'on ne le pense. Le Gouvernement entend déroger à l'ensemble du droit de la domanialité publique - c'est pourquoi des dispositions essentielles sont renvoyées à des ordonnances. Je n'aime pas que l'on prenne ainsi le législateur à l'envers : on occupe la galerie avec les lanceurs d'alerte, tout en taillant à la serpe dans le code général de la propriété des personnes publiques, dans les baux emphytéotiques, dans l'usage gratuit du domaine public ou encore dans les règles régissant les promesses de vente. Sur tous ces sujets importants, le Gouvernement nous dit : « Circulez, il n'y a rien à voir ! ».

M. Yves Détraigne. -Vous avez raison.

L'amendement COM-182 est adopté.

Article 15 ter

L'amendement COM-183 est adopté.

Article 15 quater

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article élargit les compétences de la société Tunnel Euralpin Lyon-Turin (TELT), responsable des travaux dans la zone transfrontalière du tunnel Lyon-Turin : mon amendement n° COM-184 supprime ce « cavalier ».

M. Jean-Pierre Vial. - Le tunnel Lyon-Turin, avec ses 57 kilomètres, sera le plus long du monde ; c'est un chantier de 8,5 milliards d'euros régi par le traité franco-italien de janvier 2001, dont l'article 4 concerne l'opérateur, la société TELT. Or les choses n'avancent pas au même rythme des deux côtés des Alpes. Côté italien, les choses sont fin prêtes : le Parlement a voté les transferts de propriété, les procédures respectent le droit européen, puisqu'avec les lois « anti-mafia », les Italiens ont les règles les plus exigeantes en matière de marchés, et le tunnelier a entamé le chantier de La Maddalena, avec déjà 5 kilomètres à son actif. Côté français, nous butons sur le transfert de foncier, du fait des règles régissant le tréfonds - qui n'existent pas en Italie. Depuis la conférence intergouvernementale à Rome, le 24 février 2015, notre droit est conforme, mais l'État n'a régularisé que 277 actes de transfert de propriété foncière, sur les quelque deux mille qui sont nécessaires à l'opération.

Comment faire, sachant que la déclaration d'utilité publique prendra fin dans un an ? Cet article habilite la société TELT à procéder aux opérations de transfert de propriété, en lieu et place de l'État : c'est une solution pragmatique. Elle avait été proposée en loi de finances, mais déjà repoussée comme « cavalier ». Or l'article 45 de la Constitution dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte » : c'est le cas ici, le cabinet d'Alain Vidalies me l'a confirmé ce matin, en m'alertant aussi que nous n'aurons pas d'autre véhicule législatif dans les délais. Si nous n'adoptons pas cet article, les acquisitions foncières pourraient ne pas être réalisées dans les temps, faute pour l'État d'avoir eu les moyens juridiques d'y procéder.

M. Philippe Bas, président. - Merci, l'alerte est lancée.

M. Alain Richard. - Ce tunnel est d'intérêt général, il demande une solution, soit par une introduction dans ce texte en invoquant le lien indirect, soit par la rédaction d'un texte ad hoc. Le calendrier suggère une réponse de bon sens.

M. François Pillet, rapporteur. - Le bon sens se heurte au risque de constitutionnalité. Je suis d'accord avec vous, Monsieur Vial : il y a urgence. Mais justement, ce texte risque d'avoir une issue trop tardive : entre la commission mixte paritaire, dont le sort est hasardeux, et la saisine probable du Conseil constitutionnel, nous perdrons beaucoup de temps. Mieux vaut, dans ces conditions, prévoir un projet ou une proposition de loi, comme nous l'avons fait ce matin pour les clercs de notaire habilités, qui fera l'objet d'un vote conforme : c'est plus efficace et plus rapide. En attendant, supprimons ce « cavalier ».

M. Jean-Pierre Vial. - Nous ne demandons pas d'échapper aux règles de la domanialité publique, mais seulement que la procédure soit confiée à la société TELT plutôt qu'au service des domaines. Les Italiens ont avancé plus vite que nous parce qu'ils n'ont pas à exproprier le tréfonds. La jurisprudence du Conseil d'État autorise l'indemnisation forfaitaire du tréfonds, mais nous sommes, dans notre droit, obligés de réaliser plus de deux mille actes, pour chaque propriété, dans un délai d'un an : il faut une solution pragmatique.

Le lien est établi avec ce texte, qui traite de la transparence et la lutte contre la corruption, puisque les règles appliquées sont du niveau de la législation « anti-mafia » italienne. Le risque constitutionnel n'est pas si important, assumons-le ! Ce matin, le cabinet d'Alain Vidalies m'a confirmé que nous n'aurons pas d'autre occasion...

M. Philippe Bas, président. - Je propose que le rapporteur s'en remette à la sagesse de la commission. La position du rapporteur est incontestable sur le plan juridique, mais je comprends l'importance du sujet. Puisqu'il faut trouver une solution en urgence, laissons prospérer cet article. Mais, comme le rapporteur a eu raison de le souligner, ce texte aurait toute chance d'arriver trop tard, je vous invite donc à présenter sans tarder une proposition de loi, en prenant soin de négocier avec le Gouvernement son inscription rapide à l'ordre du jour. Nous verrons lequel des deux lièvres arrivera le premier !

M. François Pillet, rapporteur. - Cette solution est sans doute la meilleure sur le plan de l'opportunité, mais il ne faudra pas négliger de déposer une proposition de loi.

L'amendement COM-184 n'est pas adopté.

Article 16 bis

L'amendement COM-73 est adopté.

M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement COM-75, qui reprend la proposition adoptée par notre commission le 16 mars.

L'amendement COM-75 est adopté.

Articles additionnels après l'article 16 bis

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-68 pourrait nuire à la clarté de l'ordonnance relative aux marchés publics. Je suis très réservé...

M. Jean-Pierre Sueur. - Il s'agit de l'ordonnance de M. Macron que nous sommes amenés à ratifier. Je profite de l'occasion pour remercier notre président d'avoir organisé un débat spécifique sur le sujet. J'ai repris dans cet amendement des positions déjà adoptées par la commission, mais je veux bien le reprendre pour y retravailler.

L'amendement COM-68 est retiré.

M. François Pillet, rapporteur. - Les amendements COM-69, COM-70 et COM-71 sont satisfaits.

Les amendements COM-69, COM-70 et COM-71sont satisfaits.

Article 16 ter A

M. François Pillet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement de suppression COM-32.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vote contre. L'Assemblée nationale a repris la rédaction du Conseil constitutionnel, il est dommageable de la retirer. Je vous proposerai de la rétablir en séance.

L'amendement COM-32 est adopté.

Article additionnel après l'article 16 ter A

Les amendements COM-82 et COM-83 sont rejetés.

Les amendements COM-84 et COM-85 sont satisfaits.

Article 16 quinquies

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article est satisfait par l'article 45 de l'ordonnance du 29 janvier 2016 relative aux contrats de concession : je vous propose de le supprimer.

L'amendement COM-185 est adopté.

M. Philippe Bas, président. - Nous passons au titre III, dont une grande partie est déléguée au fond à la commission des finances. Il est d'usage que nous suivions l'avis de la commission ainsi saisie et que nous adoptions les amendements qu'elle a elle-même adoptés.

Article 17

L'amendement COM-237 est adopté.

Article 20

Les amendements COM-238, COM-239, COM-240 et COM-241 sont adoptés.

Article 21

Les amendements COM-242 et COM-243 sont adoptés.

Article 21 bis A

L'amendement COM-244 est adopté.

Article 21 bis

L'amendement COM-245 est adopté.

Article additionnel après l'article 22

L'amendement COM-104 est retiré.

Article 22 quater

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - L'amendement de clarification COM-246 aligne les modalités d'accès des conseils régionaux à FIBEN sur celles applicables aux banques et assurances.

L'amendement COM-246 est adopté.

Article 23 bis

Les amendements COM-247 et COM-248 sont adoptés.

Article 24

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-231 supprime cet article, qui est en contradiction avec la convention des Nations Unies du 2 décembre 2004 sur l'immunité juridictionnelle des États et de leurs biens : c'est un retour en arrière sur l'ensemble de la jurisprudence en matière d'immunité d'exécution, de nature à rendre impossible toute exécution contre les États étrangers et à engager la responsabilité sans faute de l'État français. Cet article et l'article 24 bis étant sensibles sur le plan diplomatique, j'ai invité le ministère des affaires étrangères à proposer une autre rédaction, sachant que, dans l'esprit de M. Sapin, cette mesure doit être limitée aux seuls actifs diplomatiques. D'ici là, je vous propose un amendement de suppression, à titre conservatoire. Dans son amendement COM-128, M. Darnaud proposait une rédaction plus fidèle à la convention, mais je l'invite néanmoins à le retirer. Même chose pour l'article 24 bis : retrait de l'amendement COM-127 rectifié au profit de l'amendement de suppression COM-232.

M. René Vandierendonck. - Très bien.

M. Alain Anziani. - La question est sensible, en effet, car elle concerne des engagements internationaux de la France. Notre système est très favorable aux créanciers d'États endettés, par exemple des fonds spéculatifs, qui viennent saisir les biens de ces États sur notre territoire, par facilité - c'est arrivé en particulier à l'ambassade d'Argentine, dont les comptes ont été saisis... Cette question est différente de celle des biens mal acquis, où c'est le juge pénal qui lance l'action. Il faut y réfléchir avant de supprimer cet article !

M. François Pillet, rapporteur. - Cette suppression n'est qu'à titre conservatoire, en attendant une meilleure rédaction.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis favorable à son maintien, sinon, quelle protection ?

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur redoute qu'une adoption conforme fige cette rédaction insatisfaisante : s'il supprime l'article, c'est pour trouver rapidement une meilleure rédaction, en bonne intelligence avec le ministère des affaires étrangères.

L'amendement COM-231 est adopté.

L'amendement COM-128 tombe.

Article 24 bis

M. François Pillet, rapporteur. - Même raisonnement que pour l'article précédent.

L'amendement COM-232 est adopté.

L'amendement COM-127 rectifié tombe.

Article 25 A

M. Philippe Bas, président. - Nous abordons le titre IV, dont les articles 25 A, 25, 25 bis B, 26, 27 à 29, 29 bis, 29 ter et 29 quater ont été délégués à la commission des finances. Les articles 25 bis A, 29 bis A et 29 bis B ont été délégués à la commission des affaires économiques.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - La commission des finances a émis un avis défavorable à l'amendement n° 90.

M. Philippe Bas, président. - Nous vous suivons.

L'amendement COM-90 n' est pas adopté.

Article additionnel après l'article 25 A

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement COM-249, nous plafonnons le versement en espèces pour la caution pénale. Les citoyens ordinaires n'ont plus le droit de faire des dépenses de plus de 300 euros en espèces, mais l'on a pu voir un trafiquant de drogue payer sa caution pénale de 500 000 euros en petites coupures ! Les billets embaumaient...

L'amendement COM-249 est adopté.

Article 25

L'amendement COM-88 est adopté.

Article 25 bis

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article est un « cavalier ». Je note que la commission des affaires économiques propose également de le supprimer.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur pour avis. - Nous pensons utile d'en conserver une partie.

Les amendements COM-186 et COM-222 sont adoptés.

L'amendement COM-250 tombe.

Article 27 bis

L'amendement COM-251 est adopté.

Article 28

Les amendements COM-267 et COM-252 sont adoptés.

Article 28 bis A

L'amendement COM-268 est adopté.

Article 28 bis B

L'amendement COM-253 est adopté.

Article 28 bis

L'amendement COM-254 est adopté.

Article 28 ter

L'amendement COM-255 est adopté.

Article additionnel après l'article 28 ter

L'amendement COM-256 est adopté.

Article 29

L'amendement COM-257 est adopté.

Article additionnel après l'article 29

L'amendement COM-72 n'est pas adopté.

Article 29 bis A

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Cet article est contraire au droit communautaire.

L'amendement COM-202 est adopté.

Article 29 bis B

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Cet amendement supprime un renvoi superfétatoire à un décret en Conseil d'État.

L'amendement COM-203 est adopté.

Article 29 quater

L'amendement COM-258 est adopté.

L'amendement COM-117 est retiré.

M. Philippe Bas, président. - Nous abordons le titre V, dont l'examen au fond a été délégué à la commission des affaires économiques. Nous nous en remettons donc à son avis.

Article 30 AB

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Sur le vaste sujet du foncier agricole, arrivé de manière inopinée à l'Assemblée nationale, la commission des affaires économiques a décidé de surseoir. Nous continuons d'y travailler, quitte à présenter ultérieurement une proposition de loi, car ce sujet mérite assurément un texte. C'est pourquoi nous avons repoussé par principe tous les amendements sur le sujet.

M. René Vandierendonck. - Si je comprends bien, la commission des affaires économiques a rejeté ces amendements pour y revenir d'ici la séance ou prochainement ?

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Oui. Nous opterons sans doute pour une proposition de loi sur le foncier. Ce que propose l'Assemblée nationale, c'est la fin de l'agriculture paysanne : on fait porter dans les sociétés la terre uniquement sur du capital, distinct de l'acte de production ! Nous en reparlerons en commission l'année prochaine...

M. François Pillet, rapporteur. - C'est le syndrome des acquisitions de terres par les Chinois dans l'Indre.

M. René Vandierendonck. - Si souhaitez nous associer, nous avons quelques idées sur le droit de préemption... Plus on est de fous, plus on s'amuse...

M. Daniel Gremillet, rapporteur pour avis. - Merci, ce sera sûrement nécessaire.

Les amendements COM-25, COM-50 et COM-93 ne sont pas adoptés.

Article 30 AC

Les amendements COM-26, COM-59 et COM-96 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 30 AC

L'amendement COM-51 n'est pas adopté.

Article 30 A

L'amendement COM-27 n'est pas adopté.

Article additionnel après l'article 30 A

Les amendements COM-53, COM-35, COM-54, COM-55, COM-56, COM-57, COM-58, COM-95, COM-34, COM-5, COM-52et COM-94 ne sont pas adoptés.

Article 30 C

Les amendements COM-223, COM-224, COM-226, COM-228 et COM-225 sont adoptés.

Les amendements COM-10, COM-11, COM-3, COM-12 et COM-4 ne sont pas adoptés.

Article 30

L'amendement COM-33 n'est pas adopté.

L'amendement COM-48 est adopté.

Les amendements COM-49, 91 et 92 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 30

Les amendements COM-28 et COM-29 ne sont pas adoptés.

Article 30 bis

L'amendement COM-217 est adopté.

Article 31

L'amendement COM-227 est adopté.

L'amendement COM-13 n'est pas adopté.

Article 31 bis A

L'amendement COM-204 est adopté.

Article 31 bis B

L'amendement COM-205 est adopté.

Article additionnel après l'article 31 bis B

L'amendement COM-87 est retiré.

Article 31 bis C

Les amendements COM-5 et 6 ne sont pas adoptés.

Article 31 bis D

L'amendement COM-206 est adopté.

Article 31 bis E

L'amendement COM-207 est adopté.

Article 31 bis G

L'amendement COM-218 est adopté.

L'amendement COM-15 tombe.

Article 31 bis H

L'amendement COM-219 est adopté.

Article 31 bis

L'amendement COM-208 est adopté.

Article 31 ter

L'amendement COM-209 est adopté.

Les amendements COM-8 et COM-14 tombent.

Article 31 quater A

L'amendement COM-220 est adopté.

Article additionnel après l'article 31 quater A

L'amendement COM-103 est retiré.

Article 31 quater

L'amendement COM-210 est adopté.

Article 31 quinquies

L'amendement COM-211 est adopté.

Article additionnel après l'article 31 sexies

Les amendements COM-7 et COM-9 ne sont pas adoptés.

Article 31 septies

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-221 relève du domaine réglementaire. Retrait ?

L'amendement COM-221 est retiré.

M. Philippe Bas, président. - Les articles 32 à 35 ont été délégués à la commission des finances.

Article additionnel après l'article 33

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

Les amendements COM-116, COM-118 et COM-119 sont retirés.

Article 33 bis

L'amendement COM-259 est adopté.

Article 34

L'amendement COM-260 est adopté.

Article additionnel après l'article 35

L'amendement COM-126 est retiré.

Article 36

M. Philippe Bas, président. - Cet article est délégué à la commission des affaires économiques.

Les amendements COM-212, COM-213, COM-214 et COM-229 sont adoptés.

Les amendements COM-64, COM-65, COM-66 et COM-67 sont satisfaits.

Article 38

L'amendement COM-215 est adopté.

L'amendement COM-63 n'est pas adopté.

Article 38 bis

M. François Pillet, rapporteur. - Cet article n'a aucun lien avec le projet de loi.

L'amendement COM-187 est adopté.

Article 41

M. François Pillet, rapporteur. - L'amendement COM-37 reprend des dispositions de la proposition de loi de simplification du droit des sociétés, déposée par notre collègue Thani Mohamed Soilihi et adoptée, avec modification, par notre commission.

L'amendement COM-37 est adopté.

Article additionnel après l'article 41

L'amendement COM-38 est adopté.

Article additionnel après l'article 42

L'amendement COM-39 est adopté.

Article 43

Les amendements COM-120 et COM-47 ne sont pas adoptés.

Article 43 ter

L'amendement COM-216 est adopté.

L'amendement COM-115 n'est pas adopté.

Article 44 bis

L'amendement COM-188 est adopté.

Article 44 ter

L'amendement COM-189 est adopté.

Article 45

L'amendement COM-40 est adopté.

Article additionnel après l'article 45

L'amendement COM-106 et COM-107 sont satisfaits.

Article 45 bis

L'amendement COM-74 n'est pas adopté.

L'amendement COM-261 est adopté

Article 45 ter

L'amendement COM-262 est adopté.

Article 45 quater

Les amendements COM-233 et COM-41 sont adoptés.

Article 46

L'amendement COM-42 est adopté.

Article additionnel après l'article 46

Les amendements COM-108, COM-109, COM-110, COM-111, COM-112 et COM-113 sont satisfaits.

Article 46 bis

L'amendement COM-43 est adopté.

Article additionnel après l'article 46 bis

Les amendements COM-44 et COM-45 sont adoptés.

Article 47

L'amendement COM-46 est adopté.

L'amendement COM-114 est satisfait.

Article additionnel après l'article 47

L'amendement COM-62 est déclaré irrecevable.

Article 48

M. François Pillet, rapporteur. - La jurisprudence exige déjà que soit prouvée la faute de gestion et qu'il existe un lien de causalité entre cette faute et l'insuffisance d'actif. Il n'est pas opportun de protéger les dirigeants négligents !

L'amendement COM-190 est adopté.

Article 48 bis

L'amendement COM-191 est adopté.

Article 49

L'amendement COM-192 est adopté.

Article 50 bis

L'amendement COM-263 est adopté.

Article 51

L'amendement COM-264 est adopté.

Article 52

L'amendement COM-265 est adopté.

Article additionnel après l'article 53

L'amendement COM-23 est déclaré irrecevable.

Article 54 bis A

L'amendement COM-193 est adopté.

Article 54 bis B

L'amendement COM-24 est adopté.

Article additionnel après l'article 54 bis C

L'amendement COM-17 n'est pas adopté.

Article 54 bis D

L'amendement COM-194 est adopté.

Article 54 bis E

L'amendement COM-195 est adopté.

Article 54 bis

M. François Pillet, rapporteur. - Mon amendement COM-196 a été rectifié, pour clarifier et préciser le rôle des actionnaires dans l'approbation de la politique de rémunération et dans celle des rémunérations individuelles des dirigeants des sociétés cotées. Le texte de l'Assemblée nationale n'est vraiment pas clair. C'est le renforcement de la démocratie actionnariale...

L'amendement COM-196 rectifié est adopté.

Article 54 ter

L'amendement COM-197 est adopté.

Article 54 quater

L'amendement COM-198 est adopté.

Article 54 quinquies

L'amendement COM-199 est adopté.

Article 56 sexies

L'amendement COM-200 est adopté.

Article 56 septies

L'amendement COM-201 est adopté.

Article additionnel après l'article 54 septies

Les amendements COM-121, COM-122, COM-123, COM-124 et COM-125 sont déclarés irrecevables.

Article 55

M. François Pillet, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements COM-36, COM-89 et COM-141.

M. Félix Desplan. - L'État se désengage des sociétés immobilières d'outre-mer, dont il est l'actionnaire majoritaire. Nous en prenons acte et proposons que les filiales d'établissements publics, et pas seulement les établissements publics eux-mêmes, puissent s'engager au capital de ces sociétés.

Les amendements COM-36, COM-89 et COM-141 ne sont pas adoptés.

Article 55 bis

L'amendement COM-86 n'est pas adopté.

Article 58

L'amendement COM-266 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE RELATIVE À LA COMPÉTENCE DU DÉFENSEUR
DES DROITS POUR L'ORIENTATION ET LA PROTECTION DES LANCEURS D'ALERTE

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Bas, président. - Nous passons à l'examen des amendements à la proposition de loi organique relative à la compétence du Défenseur des droits pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte.

M. François Pillet, rapporteur. - Sans remettre en cause sa mission d'orientation des lanceurs d'alerte potentiels, l'amendement COM-2 intègre l'intervention du Défenseur des droits pour la protection des lanceurs d'alerte dans sa mission de lutte contre les discriminations, sans qu'il soit nécessaire de créer un collège spécifique.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'amendement COM-1 tombe.

La proposition de loi organique est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements est retracé dans les tableaux suivants :

Le sort des amendements est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI RELATIF À LA TRANSPARENCE,
À LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION
ET À LA MODERNISATION DE LA VIE ÉCONOMIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

CHAPITRE IER
De l'Agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

142

Coordination

Adopté

Article 1er
Création de l'Agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

143

Clarification des missions de l'agence

Adopté

M. VASSELLE

19

Transformation de l'agence de prévention de la corruption en autorité administrative indépendante

Rejeté

Article 2
Direction de l'agence par un magistrat judiciaire hors hiérarchie

M. PILLET, rapporteur

144

Suppression de la commission des sanctions

Adopté

M. ANZIANI

130

Extension de l'interdiction des instructions

Rejeté

M. ANZIANI

129

Incompatibilité de fonctions

Retiré

Article 3
Missions de l'agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

145

Clarification des compétences de l'agence

Adopté

M. VASSELLE

20

Remplacement de la publication au Journal officiel des recommandations

Tombé

Article 4
Droit de communication des agents habilités de l'agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

146

Clarification

Adopté avec modification

M. ANZIANI

131

Conditions de recrutement des experts et personnes qualifiées

Adopté avec modification

Article 5
Suppression du service central de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

147

Coordination

Adopté

Article 6 A
Définition du lanceur d'alerte

M. PILLET, rapporteur

148

Définition du lanceur d'alerte

Adopté avec modification

Mme N. GOULET

76

Définition du lanceur d'alerte

Tombé

M. ANZIANI

132

Définition du lanceur d'alerte

Tombé

M. VIAL

16

Protection absolue du secret de l'expert-comptable

Tombé

Article 6 B
Irresponsabilité pénale du lanceur d'alerte

M. PILLET, rapporteur

149

Codification

Adopté

Mme N. GOULET

78

Suppression de la protection absolue du secret médical et du secret des avocats

Tombé

Article 6 C
Procédure de signalement des alertes éthiques

M. PILLET, rapporteur

150

Encadrement de la procédure

Adopté

Mme N. GOULET

77

Précision de la procédure de signalement

Imposition d'une obligation de mettre en place des procédures internes pour les communes de 3 500 habitants et non plus 10 000

Tombé

M. ANZIANI

133

Précisions à la procédure de signalement

Tombé

Article 6 D
Confidentialité des données d'une alerte éthique

M. PILLET, rapporteur

151

Garanties de confidentialité

Adopté

M. CÉSAR

1

Protection de l'anonymat des personnes morales

Adopté avec modification

M. BIZET

60

Confidentialité de la personne morale

Adopté avec modification

M. LABBÉ

97

Confidentialité de la personne morale

Adopté avec modification

M. CÉSAR

2

Confidentialité de la personne morale

Satisfait ou sans objet

M. BIZET

61

Garanties de confidentialité

Satisfait ou sans objet

M. LABBÉ

98

Garanties de confidentialité

Satisfait ou sans objet

Article 6 E
Interdiction de représailles à l'encontre d'un lanceur d'alerte

M. PILLET, rapporteur

152

Principe de non-discrimination

Adopté

Article 6 FA
Possibilité de réintégration d'un agent public sanctionné pour avoir lancé une alerte éthique

Mme N. GOULET

79

Droit à réintégration

Rejeté

Article 6 FB
Possibilité de saisir le conseil des prudhommes statuant en la forme des référés

M. PILLET, rapporteur

153

Suppression

Adopté

Article 6 FC
Délit d'entrave au signalement

M. PILLET, rapporteur

154

Suppression

Adopté

M. ANZIANI

134

Précision rédactionnelle

Tombé

M. ANZIANI

135

Amende civile en matière de diffamation

Tombé

Article 6 F
Financement de l'avance des frais de procédure
et de la réparation des dommages moraux et financiers

M. PILLET, rapporteur

155

Suppression

Adopté

M. de MONTGOLFIER

234

Suppression

Adopté

Article 6 G
Suppression des régimes sectoriels particuliers concernant les lanceurs d'alerte

M. PILLET, rapporteur

156

Maintien des régimes sectoriels

Adopté

Article 7
Mise en place d'un dispositif d'alerte dans le secteur financier

M. de MONTGOLFIER

235

Généralisation du dispositif de recueil des signalements

Adopté

Mme N. GOULET

80

Suppression de la protection sectorielle des lanceurs d'alerte

Rejeté

M. de MONTGOLFIER

236

Amélioration de la protection des personnes faisant l'objet, à tort, d'un signalement

Adopté

Article 8
Obligation pour les grandes sociétés de mettre en place des mesures internes de prévention
et de détection des faits de corruption, sous le contrôle de l'Agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

157 rect.

Clarification et codification de l'obligation de conformité, avec suppression du pouvoir de sanction de l'Agence de prévention de la corruption

Adopté

Mme N. GOULET

81

Précision concernant le dispositif d'alerte interne

Tombé

M. ANZIANI

136

Précision concernant le pouvoir de sanction de l'agence

Tombé

Article 8 bis
Demandes de contrôle de l'Agence de prévention de la corruption

M. PILLET, rapporteur

158

Suppression

Adopté

M. ANZIANI

137

Précision rédactionnelle

Tombé

Article 9
Instauration d'une peine complémentaire de mise en conformité pour les sociétés ayant commis un délit de corruption, prononcée par le juge pénal et exécutée sous le contrôle de l'Agence française anticorruption

M. PILLET, rapporteur

160

Modalités d'exécution de la peine de mise en conformité

Adopté

M. PILLET, rapporteur

161

Cohérence

Adopté

M. PILLET, rapporteur

159

Délit d'entrave à l'exécution de la peine de mise en conformité

Adopté

Article 10
Extension des peines complémentaires en cas de manquements à la probité

M. PILLET, rapporteur

162

Publicité pour les délits de concussion

Adopté

M. REICHARDT

30

Réforme du délit de favoritisme

Adopté

Article 11
Incrimination du trafic d'influence d'agent public étranger

M. PILLET, rapporteur

163

Suppression des circonstances aggravantes

Adopté

Article 12
Assouplissement des conditions de poursuite en France des faits de corruption ou de trafic d'influence commis à l'étranger

M. PILLET, rapporteur

164

Suppression du critère lié à l'activité économique

Adopté

Article 12 bis A
Report du point de départ du délai de prescription pour les infractions occultes ou dissimulées

M. PILLET, rapporteur

165

Suppression

Adopté

Article 12 bis
Instauration d'un mécanisme de transaction pénale, à l'initiative du parquet,
pour les sociétés mises en cause pour des faits de corruption

M. PILLET, rapporteur

166

Coordination

Adopté

M. PILLET, rapporteur

167 rect.

Clarification de la procédure de transaction, concernant notamment l'office du juge chargé de la valider et les règles de prescription

Adopté

Article 12 ter
Extension de la compétence exclusive du parquet national financier

M. PILLET, rapporteur

230

Mécanisme de règlement des conflits

Adopté

Article 12 quater
Extension de la possibilité de recourir aux techniques spéciales d'enquête

M. PILLET, rapporteur

168

Encadrement de la possibilité

Adopté

Article 12 quinquies
Rapport du Gouvernement au Parlement sur les données internationales sur les faits de corruption
commis par des entreprises et sur l'action diplomatique de la France dans ce domaine

M. PILLET, rapporteur

169

Suppression

Adopté

Article 13
Encadrement des rapports entre les représentants d'intérêts et les pouvoirs publics
(périmètre, informations, contrôle, sanctions)

M. PILLET, rapporteur

170

Restriction de la liste des responsables publics et pouvoir d'auto-organisation des pouvoirs publics constitutionnels

Adopté

M. PILLET, rapporteur

171 rect.

Encadrement des documents à communiquer

Adopté

M. PILLET, rapporteur

172

Détermination des règles déontologiques des représentants d'intérêts

Adopté

M. PILLET, rapporteur

173

Précision et simplification

Adopté

M. PILLET, rapporteur

174

Clarification

Adopté

M. PILLET, rapporteur

175

Conséquence

Adopté

M. VASSELLE

21

Exclusion des associations d'élus du champ d'application du répertoire des représentants d'intérêts

Rejeté

M. LABBÉ

99

Suppression de l'exclusion des organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d'employeurs du champ d'application du répertoire de représentants d'intérêts.

Rejeté

M. LABBÉ

100

Précision sur les informations à communiquer et relatives aux sources de financement des groupes d'intérêts

Tombé

M. LABBÉ

101

Précision sur les informations à communiquer et relatives aux rencontres des groupes d'intérêts

Tombé

M. LABBÉ

102

Précision sur les informations à communiquer

Tombé

M. ANZIANI

139

Montant de la sanction infligée à un représentant d'intérêts

Satisfait ou sans objet

M. ANZIANI

140

Suppression d'une sanction d'interdiction d'entrer en communication avec un responsable public infligée à un représentant d'intérêts

Satisfait ou sans objet

M. ANZIANI

138

Publicité automatique de la sanction financière infligée à un représentant d'intérêts

Tombé

Article additionnel après l'article 13

M. VASSELLE

18

Interdiction pour une banque de détenir la majorité du capital d'une SA HLM

Irrecevable (48)

Article 13 bis
Rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique

M. PILLET, rapporteur

176

Suppression

Adopté

Article 14
Règles déontologiques applicables aux membres et des agents des autorités administratives
ou publiques indépendantes (obligations déclaratives, justification des mesures prises
pour la gestion des instruments financiers, contrôle des reconversions professionnelles)

M. PILLET, rapporteur

177

Suppression

Adopté

Article 14 bis A
Publicité des emprunts souscrits par les candidats et ceux souscrits
ou consentis par les partis et groupements politiques

M. PILLET, rapporteur

178

Suppression

Adopté

Article 14 bis B
Contrôle par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
de de la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle
par un ancien membre d'une autorité administrative ou publique indépendante

M. PILLET, rapporteur

179

Suppression

Adopté

Article 14 bis C
Publicité des avis de la commission de déontologie de la fonction publique
sur la compatibilité de l'exercice d'une activité professionnelle privée par un ancien fonctionnaire

M. PILLET, rapporteur

180

Suppression

Adopté

Division additionnelle avant l'article 15

M. PILLET, rapporteur

181

Rédactionnel

Adopté

Article 15
Habilitation à moderniser et à simplifier certaines règles de la domanialité publique

M. PILLET, rapporteur

182

Précisions sur l'habilitation concernant la domanialité publique

Adopté

Article 15 ter
Aménagement de la zone d'aménagement concertée du quartier de Polytechnique de Palaiseau

M. PILLET, rapporteur

183

Suppression

Adopté

Article 15 quater
Nouvelles compétences de la société Tunnel Euralpin pour la réalisation de la ligne ferroviaire Lyon-Turin - Relations entre l'État et cette société

M. PILLET, rapporteur

184

Suppression

Rejeté

Article 16 bis
Ratification et modification de l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015
relative aux marchés publics

M. SUEUR

73

Identification de la maîtrise d'oeuvre

Adopté

M. REICHARDT

75

Modification de l'ordonnance relative aux marchés publics

Adopté

Article additionnel après l'article 16 bis

M. SUEUR

68

Suppression d'une référence aux marchés globaux

Retiré

M. SUEUR

69

Motivation de la décision de ne pas allotir un marché public

Satisfait ou sans objet

M. SUEUR

70

Suppression du dispositif des « offres variables »

Satisfait ou sans objet

M. SUEUR

71

Obligation de cautionnement en faveur des sous-traitants des marchés de partenariat

Satisfait ou sans objet

Article 16 ter A
Limitation des marchés de conception-réalisation

M. REICHARDT

32

Suppression

Adopté

Article additionnel après l'article 16 ter A

M. MARIE

82

Régime financier des marchés des organismes publics de l'habitat

Rejeté

M. MARIE

83

Possibilité pour les offices publics de l'habitat de procéder à des paiements différés

Rejeté

M. MARIE

84

Composition des commissions d'appel d'offres des organismes publics de l'habitat

Satisfait ou sans objet

M. MARIE

85

Composition des commissions d'appel d'offres composés en majorité d'offices publics de l'habitat

Satisfait ou sans objet

Article 16 quinquies
Rôle de la commission d'ouverture des plis dans la procédure d'attribution
d'une concession de service non public

M. PILLET, rapporteur

185

Suppression

Adopté

Article 17
Habilitation à transposer la directive « MAD » (Market Abuse Directive)
et le règlement « MAR » (Market Abuse Regulation)

M. de MONTGOLFIER

237

Suppression d'habilitations devenues sans objet

Adopté

Article 20
Transposition des dispositions répressives de divers textes européens en matière financière aux dispositifs de sanction mis en oeuvre par l'Autorité des marchés financiers

M. de MONTGOLFIER

238

Application du plafond de sanction à 15 % du chiffre d'affaires devant le juge pénal

Adopté

M. de MONTGOLFIER

239

Application du plafond de sanction devant l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution

Adopté

M. de MONTGOLFIER

240

Rédactionnel

Adopté

M. de MONTGOLFIER

241

Correction d'une erreur matérielle

Adopté

Article 21
Élargissement des pouvoirs de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
visant à faciliter le rétablissement de la situation financière et la résolution des organismes d'assurance

M. de MONTGOLFIER

242

Rédactionnel

Adopté

M. de MONTGOLFIER

243

Précision de l'habilitation concernant les objectifs de la résolution des entreprises d'assurance

Adopté

Article 21 bis A
Habilitation à réformer le code de la mutualité

M. de MONTGOLFIER

244

Suppression

Adopté

Article 21 bis
Élargissement des prérogatives du Haut conseil de stabilité financière
aux organismes d'assurance et renforcement de ses pouvoirs

M. de MONTGOLFIER

245

Encadrement des mesures conservatoires du Haut conseil de stabilité financière

Adopté

Article additionnel après l'article 22

M. F. MARC

104

Interdiction pour les dirigeants des organes centraux des banques mutualistes d'exercer des fonctions dirigeantes au sein d'un affilié

Retiré

Article 22 quater
Ouverture aux conseils régionaux de l'accès au fichier bancaire des entreprises

M. de MONTGOLFIER

246

Clarification rédactionnelle

Adopté

Article 23 bis
Avis des commissions des finances du Parlement
sur la liste des États et territoires non coopératifs)

M. de MONTGOLFIER

247

Mise à jour annuelle de la liste des États et territoires non coopératifs

Adopté

M. de MONTGOLFIER

248

Encadrement de l'avis des commissions des finances par un délai

Adopté

Article 24
Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger

M. PILLET, rapporteur

231

Suppression

Adopté

M. DARNAUD

128

Encadrement de l'immunité

Tombé

Article 24 bis
Renforcement de la protection conférée aux biens d'un État étranger

M. PILLET, rapporteur

232

Suppression

Adopté

M. DARNAUD

127 rect.

Encadrement de la protection

Tombé

Article 25 A
Modalités de paiement en matière de prêt sur gage

M. ASSOULINE

90

Modification par décret d'un plafond de versement en espèces fixé par la loi

Rejeté

Article additionnel après l'article 25 A

M. de MONTGOLFIER

249

Modification du versement en espèces pour le cautionnement judiciaire

Adopté

Article 25
Réduction de la validité des chèques de 12 à 6 mois

Mme LOISIER

88

Suppression

Rejeté

Article 25 bis
Adaptations de la procédure de traitement du surendettement
et suppression de la phase amiable lorsque le débiteur ne possède pas de bien immobilier

M. PILLET, rapporteur

186

Suppression

Adopté

M. GREMILLET

222

Suppression

Adopté

M. de MONTGOLFIER

250

Rétablissement de la phase de conciliation entre débiteurs surendettés et créanciers

Tombé

Article 27 bis
Sanctions administratives en matière de commissions d'interchange
pour les opérations de paiement liées à une carte

M. de MONTGOLFIER

251

Rédactionnel

Adopté

Article 28
Interdiction de la publicité par voie électronique
pour les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués

M. de MONTGOLFIER

267

Coordination

Adopté

M. de MONTGOLFIER

252

Extension de l'interdiction de publicité pour les produits à risque aux instruments financiers cotés

Adopté

Article 28 bis A
Extension aux conseillers en investissements financiers de l'interdiction de la publicité par voie électronique
pour les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués

M. de MONTGOLFIER

268

Coordination

Adopté

Article 28 bis B
Interdiction de la publicité pour les prestataires
proposant illégalement les instruments financiers hautement spéculatifs et risqués

M. de MONTGOLFIER

253

Suppression

Adopté

Article 28 bis
Élargissement du champ de l'interdiction des publicités en faveur des produits financiers

M. de MONTGOLFIER

254

Extension du champ de l'interdiction et transformation de la sanction pénale en sanction administrative

Adopté

Article 28 ter
Interdiction du parrainage en faveur des produits financiers risqués

M. de MONTGOLFIER

255

Ajout d'une sanction administrative et modalités d'application aux contrats en cours

Adopté

Article additionnel après l'article 28 ter

M. de MONTGOLFIER

256

Renforcement des obligations de transparence applicables au démarchage et à la publicité en faveur de certains investissements ouvrant droit à réduction d'impôt

Adopté

Article 29
Création d'une option solidaire pour le livret de développement durable

M. de MONTGOLFIER

257

Suppression du changement de dénomination et de l'extension au livret A

Adopté

Article additionnel après l'article 29

M. SUEUR

72

Modification du plafonnement des frais à la charge du souscripteur d'un contrat d'assurances obsèques

Rejeté

Article 29 bis A
Information préalable délivrée au consommateur
en matière de crédit à la consommation

M. GREMILLET

202

Suppression

Adopté

Article 29 bis B
Information des emprunteurs sur les documents que doit contenir la demande de substitution d'assurance
dans le cadre d'un crédit immobilier

M. GREMILLET

203

Information sur les documents relatifs aux demandes de substitution d'assurance

Adopté

Article 29 quater
Rôle de l'assemblée générale dans une association ayant souscrit
un contrat d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation

M. de MONTGOLFIER

258

Suppression

Adopté

M. HUSSON

117

Possibilité pour l'assemblée générale de déléguer des pouvoirs au conseil d'administration

Retiré

Article 30 AB
Exemption du droit de préemption des SAFER pour les cessions de droits sociaux
au profit d'un associé exploitant depuis plus de dix ans

M. de NICOLAY

25

Suppression

Rejeté

M. BIZET

50

Suppression de l'exemption de droit de préemption des SAFER pour les cessions au profit des salariés agricoles, aides familiaux et associés d'exploitation

Rejeté

M. LABBÉ

93

Suppression de l'exemption de droit de préemption des SAFER pour les cessions au profit des salariés agricoles, aides familiaux et associés d'exploitation

Rejeté

Article 30 AC
Obligation de conserver dix ans les droits sociaux reçus en contrepartie d'un apport en société de terres agricoles

M. de NICOLAY

26

Suppression

Rejeté

M. BIZET

59

Possibilité pour la SAFER d'accepter une cession de part de société provenant d'apports en terres agricoles, même lorsque ces parts ont été détenues moins de dix ans

Rejeté

M. LABBÉ

96

Possibilité pour la SAFER d'accepter une cession de part de société provenant d'apports en terres agricoles, même lorsque ces parts ont été détenues moins de dix ans

Rejeté

Article additionnel après l'article 30 AC

M. BIZET

51

Allongement de trois à six ans de la durée de détention du bail par le preneur permettant d'échapper au droit de préemption des SAFER

Rejeté

Article 30 A
Obligation d'affectation spéciale au sein du capital de toute société
des apports de droits ou biens immobiliers agricoles

M. de NICOLAY

27

Suppression de l'obligation d'affectation spéciale au sein du capital des sociétés des apports sous forme de terres agricoles

Rejeté

Article additionnel après l'article 30 A

M. BIZET

53

Suppression du fonds agricole

Rejeté

M. CHASSEING

35

Remplacement du répertoire départemental de la valeur vénale des terres agricoles par un barème national

Rejeté

M. BIZET

54

Remplacement du répertoire départemental de la valeur vénale des terres agricoles par un barème national

Rejeté

M. BIZET

55

Modernisation du régime des baux ruraux

Rejeté

M. BIZET

56

Remplacement du bail cessible par un bail en faveur de l'installation hors cadre familial

Rejeté

M. BIZET

57

Définition nationale et non départementale de la surface maximale pouvant être prise par le bailleur pour la construction d'une maison d'habitation

Rejeté

M. BIZET

58

Fixation au niveau national et non départemental de la surface de la parcelle de subsistance

Rejeté

M. LABBÉ

95

Fixation au niveau national et non départemental de la surface de la parcelle de subsistance

Rejeté

M. CHASSEING

34

Raccourcissement de la durée du préavis des concessions temporaires à usage agricole sur les réserves foncières de l'État ou des collectivités territoriales

Rejeté

M. BIZET

52

Raccourcissement de la durée du préavis des concessions temporaires à usage agricole sur les réserves foncières de l'État ou des collectivités territoriales

Rejeté

M. LABBÉ

94

Raccourcissement de la durée du préavis des concessions temporaires à usage agricole sur les réserves foncières de l'État ou des collectivités territoriales

Rejeté

Article 30 C
Prise en compte d'indicateurs de coûts de production et de prix dans la contractualisation en agriculture, renforcement du rôle des organisations de producteurs et des obligations des acheteurs
dans le cadre des contrats-cadre

M. GREMILLET

223

Simplification de l'exigence de référence à des coûts de production ou des prix de marché dans la contractualisation

Adopté

M. GREMILLET

224

Obligation de conclure un accord-cadre s'imposant aux contrats individuels

Adopté

M. GREMILLET

226

Possibilité de révoquer le mandat de facturation chaque année

Adopté

M. GREMILLET

228

Clarification rédactionnelle

Adopté

M. GREMILLET

225

Transmission d'informations aux organisations de producteurs lorsque la contractualisation est mise en oeuvre par accord interprofessionnel

Adopté

M. CÉSAR

10

Précision sur les indicateurs pouvant être utilisés dans les contrats agricoles

Rejeté

M. CÉSAR

11

Communication aux organisations de producteurs des évolutions des ventes par l'acheteur des produits agricoles faisant l'objet d'une contractualisation

Rejeté

M. CÉSAR

3

Instauration d'une négociation sur les volumes et les prix dans le cadre de la contractualisation agricole avant le 30 novembre de chaque année

Rejeté

M. CÉSAR

12

Précision rédactionnelle

Rejeté

M. CÉSAR

4

Insertion de clauses sur les modalités de négociation annuelle entre acheteurs et organisations de producteurs dans les accords-cadres

Adopté

Article 30
Incessibilité à titre onéreux des contrats laitiers

M. CHASSEING

33

Incessibilité à titre onéreux des contrats et obligations nés de contrats laitiers sur le lait de vache mais aussi sur le lait de brebis

Rejeté

M. BIZET

48

Incessibilité à titre onéreux des contrats et des obligations nés des contrats laitiers

Adopté

M. BIZET

49

Incessibilité à titre onéreux des contrats et obligations nés de contrats laitiers sur le lait de vache mais aussi sur le lait de brebis

Rejeté

M. LABBÉ

91

Incessibilité à titre onéreux des contrats et des obligations nés des contrats laitiers

Rejeté

M. LABBÉ

92

Incessibilité à titre onéreux des contrats et obligations nés de contrats laitiers sur le lait de vache mais aussi sur le lait de brebis

Rejeté

Article additionnel après l'article 30

M. de NICOLAY

28

Suppression du droit de préemption des SAFER avec révision de prix

Rejeté

M. de NICOLAY

29

Saisine systématique du juge en cas de préemption des SAFER avec révision de prix

Rejeté

Article 30 bis
Rapport au Parlement

M. GREMILLET

217

Suppression de rapport au Parlement

Adopté

Article 31
Élargissement des missions de l'Observatoire des prix et des marges et attribution d'un pouvoir d'injonction
de la publication des comptes sociaux au Président de l'Observatoire

M. GREMILLET

227

Publication de la liste des entreprises ne répondant pas aux demandes de l'observatoire des prix et des marges

Adopté

M. CÉSAR

13

Demande de rapport au Parlement

Rejeté

Article 31 bis A
Limitation dans le temps de la vente au déballage des professionnels

M. GREMILLET

204

Transmission concomitante de la déclaration préalable à la vente au déballage à l'autorité chargée de la concurrence et de la consommation

Adopté

Article 31 bis B
Transmission de la déclaration préalable de vente au déballage à l'autorité compétente
en matière de concurrence et de consommation dans le département

M. GREMILLET

205

Suppression

Adopté

Article additionnel après l'article 31 bis B

Mme ESTROSI SASSONE

87

Définition de l'abus de dépendance économique

Retiré

Article 31 bis C
Indication du prix des produits agricoles dans les contrats entre industriels et grande distribution
et dans les contrats avec les marques de distributeurs

M. CÉSAR

5

Établissement dans les contrats LME d'un barème de prix unitaire prenant en compte les coûts de production agricoles

Rejeté

M. CÉSAR

6

Établissement dans les contrats MDD d'un barème de prix unitaire prenant en compte les coûts de production agricoles

Rejeté

Article 31 bis D
Nullité des clauses soumettant un partenaire commercial à des pénalités
pour retard de livraison en cas de force majeure

M. GREMILLET

206

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 31 bis E
Publication, diffusion ou affichage obligatoire de la décision juridictionnelle
relative à une pratique restrictive de concurrence

M. GREMILLET

207

Suppression

Adopté

Article 31 bis G
Conférence publique de filière organisée par le Parlement suite à la remise
du rapport de l'Observatoire des prix et des marges

M. GREMILLET

218

Conférences de filières placées sous l'égide du médiateur des relations commerciales

Adopté

M. CÉSAR

15

Représentation des producteurs et pas seulement des organisations de producteurs dans les Conférences de filières

Tombé

Article 31 bis H
Présence de Parlementaires au Comité de pilotage de l'Observatoire des prix et des marges

M. GREMILLET

219

Suppression

Adopté

Article 31 bis
Mention du nom du rédacteur ou du négociateur dans la convention écrite
entre le fournisseur et le distributeur ou le prestataire de services

M. GREMILLET

208

Suppression

Adopté

Article 31 ter
Possibilité de recourir à des conventions pluriannuelles dans le cadre des relations fournisseurs-distributeurs
et fournisseurs-grossistes et date impérative de conclusion au 1er février

M. GREMILLET

209

Obligation de prévoir une clause de révision du prix comportant un indice en rapport avec les produits objets de la convention unique

Adopté

M. CÉSAR

8

Obligation de prévoir des indices publics de coût de production en agriculture et de prix de marché

Tombé

M. CÉSAR

14

Rétablissement de la durée des négociations commerciales

Tombé

Article 31 quater A
Rapport au Parlement

M. GREMILLET

220

Suppression d'un rapport au Parlement

Adopté

Article additionnel après l'article 31 quater A

M. LABBÉ

103

Obligation de prévoir de bonne foi la clause de renégociation du prix et que le seuil de déclenchement de cette clause ne soit pas manifestement excessif

Retiré

Article 31 quater
Limitation de la rémunération des services rendus par une centrale d'achat internationale

M. GREMILLET

210

Centrale internationale regroupant les distributeurs

Adopté

Article 31 quinquies
Augmentation du quantum de l'amende civile en cas de pratique restrictive

M. GREMILLET

211

Suppression

Adopté

Article additionnel après l'article 31 sexies

M. CÉSAR

7

Systématisation du recours aux prix révisables dans les marchés de fourniture de denrées alimentaires

Rejeté

M. CÉSAR

9

Obligation de prévoir de bonne foi la clause de renégociation du prix et que le seuil de déclenchement de cette clause ne soit pas manifestement excessif

Rejeté

Article 31 septies (Supprimé)
Clause obligatoire de révision de prix dans les marchés publics
de fourniture de denrées alimentaires

M. GREMILLET

221

Clause de révision des prix des marchés publics de denrées alimentaires

Retiré

Article additionnel après l'article 33

M. LEFÈVRE

22

Liquidation par anticipation de tout ou partie d'une retraite supplémentaire

Rejeté

M. HUSSON

116

Liquidation par anticipation de tout ou partie d'une retraite supplémentaire

Retiré

M. HUSSON

118

Sortie en capital des contrats d'assurance retraite des travailleurs non salariés

Retiré

M. HUSSON

119

Sortie en capital des contrats d'assurance retraite à cotisations définies

Retiré

Article 33 bis
Sortie en capital des plans d'épargne retraite populaire aux faibles encours

M. de MONTGOLFIER

259

Suppression de la condition de ressources pour le rachat d'un « mini-PERP »

Adopté

Article 34
Habilitation pour la modernisation du financement par dette des entreprises

M. de MONTGOLFIER

260

Encadrement de l'habilitation

Adopté

Article additionnel après l'article 35

M. BOUVARD

126

Prolongation du suramortissement pour les remontées mécaniques

Retiré

Article 36
Sanction des manquements aux règles relatives aux délais de paiement et délais de paiement dérogatoires pour les activités d'export hors du territoire de l'Union européenne

M. GREMILLET

212

Suppression de la règlementation spécifique de délais de paiement pour les activités d'export

Adopté

M. GREMILLET

213

Maintien de la règle de plafonnement du montant des sanctions administratives en cas de manquement au concours

Adopté

M. GREMILLET

214

Maintien de la règle de plafonnement du montant des sanctions administratives en cas de manquement au concours dans le cadre des infractions au droit de la consommation

Adopté

M. GREMILLET

229

Suppression d'un rapport au Parlement

Adopté

M. REICHARDT

64

Institution d'un délai dérogatoire pour les entreprises de grand export

Satisfait ou sans objet

M. REICHARDT

65

Aménagement du quantum des sanctions en fonction de la taille de l'entreprise

Satisfait ou sans objet

M. REICHARDT

66

Application à l'ensemble des entreprises d'export des règles dérogatoires en matière de délais de paiement

Satisfait ou sans objet

M. REICHARDT

67

Aménagement du quantum des sanctions en fonction de la taille de l'entreprise

Satisfait ou sans objet

Article 38
Stage de préparation à l'installation des artisans

M. GREMILLET

215

Coordination

Adopté

M. REICHARDT

63

Dispense de stage à l'installation

Rejeté

Article 38 bis
Possibilité pour l'État d'organiser et de financer des formations
aux métiers nouveaux à destination des chômeurs

M. PILLET, rapporteur

187

Suppression

Adopté

Article 41
Simplification des modalités d'apport du fonds de commerce à une société unipersonnelle

M. REICHARDT

37

Simplification en matière de fonds de commerce

Adopté

Article additionnel après l'article 41

M. REICHARDT

38

Simplifications concernant le droit des sociétés
dans le code civil

Adopté

Article additionnel après l'article 42

M. REICHARDT

39

Simplifications concernant les sociétés à responsabilité limitée

Adopté

Article 43
Exigence de qualification des artisans

M. GABOUTY

120

Suppression

Rejeté

M. COURTEAU

47

Exigence de qualification pour les démonteurs d'automobiles

Rejeté

Article 43 ter
Extension de la faculté d'inscription au répertoire des métiers ou au registre des entreprises

M. GREMILLET

216

Institution d'un seuil pour le droit de suite à l'immatriculation au répertoire des métiers

Adopté

Mme LOISIER

115

Suppression

Rejeté

Article 44 bis
Faculté pour l'assemblée générale des actionnaires de désigner un administrateur
chargé du suivi des questions d'innovation et de transformation numérique

M. PILLET, rapporteur

188

Suppression

Adopté

Article 44 ter
Définition du principe d'innovation

M. PILLET, rapporteur

189

Suppression

Adopté

Article 45
Habilitation pour la simplification des obligations de reporting

M. REICHARDT

40

Coordination

Adopté

Article additionnel après l'article 45

M. MOHAMED SOILIHI

106

Simplifications concernant les sociétés par actions simplifiées

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

107

Simplification ponctuelle concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

Article 45 bis
Introduction d'un reporting pays par pays public pour les grandes entreprises

M. GATTOLIN

74

Extension des obligations de reporting aux entreprises de plus de 500 salariés ou dont le chiffre d'affaires est supérieur à 100 millions d'euros

Rejeté

M. de MONTGOLFIER

261

Alignement du reporting public sur les propositions de la directive européenne et application au 1er janvier 2018 sous condition de son adoption

Adopté

Article 45 ter
Élargissement du champ des entreprises soumises au reporting fiscal

M. de MONTGOLFIER

262

Suppression

Adopté

Article 45 quater
Ratification, avec modifications, de l'ordonnance n° 2016-315 du 17 mars 2016
relative au commissariat aux comptes

M. PILLET, rapporteur

233

Prise en compte des groupes de sociétés en matière de missions des commissaires aux comptes

Adopté

M. REICHARDT

41

Simplifications concernant les missions des commissaires aux comptes auprès des sociétés

Adopté

Article 46
Diverses simplifications concernant les sociétés commerciales

M. REICHARDT

42

Coordination

Adopté

Article additionnel après l'article 46

M. MOHAMED SOILIHI

108

Simplifications concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

109

Simplification concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

110

Simplification concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

111

Simplification concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

112

Simplification concernant les sociétés anonymes

Satisfait ou sans objet

M. MOHAMED SOILIHI

113

Simplification concernant la société par actions simplifiée

Satisfait ou sans objet

Article 46 bis
Précision concernant l'approbation des conventions réglementées par l'assemblée générale

M. REICHARDT

43

Simplifications concernant les sociétés anonymes

Adopté

Article additionnel après l'article 46 bis

M. REICHARDT

44

Simplifications concernant la société par actions simplifiée

Adopté

M. REICHARDT

45

Simplifications concernant les sociétés par actions et les dispositions communes aux diverses sociétés commerciales

Adopté

Article 47
Diverses simplifications concernant les sociétés commerciales

M. REICHARDT

46

Diverses simplifications

Adopté

M. MOHAMED SOILIHI

114

Simplification concernant la transformation d'une société quelconque en société par actions

Satisfait ou sans objet

Article additionnel après l'article 47

M. BIZET

62

Ouverture du capital des sociétés d'architecte

Irrecevable (48)

Article 48
Exonération de la responsabilité pour insuffisance d'actif d'un dirigeant
ayant commis par négligence une faute de gestion ayant causé la liquidation judiciaire de la société

M. PILLET, rapporteur

190

Suppression

Adopté

Article 48 bis
Autorisation temporaire de poursuite d'activité pour les laboratoires de biologie médicale
ayant déposé une demande d'accréditation mais non encore accrédités

M. PILLET, rapporteur

191

Suppression

Adopté

Article 49
Habilitation en vue de transposer la directive du 26 novembre 2014 concernant les actions nationales
en dommages et intérêts pour les infractions au droit de la concurrence

M. PILLET, rapporteur

192

Suppression d'une mention superfétatoire

Adopté

Article 50 bis
Ratification, avec modifications, de l'ordonnance n° 2015-1024 du 20 août 2015
portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière financière

M. de MONTGOLFIER

263

Rédactionnel

Adopté

Article 51
Modification de la hiérarchie des créanciers des établissements de crédit
en cas de liquidation judiciaire

M. de MONTGOLFIER

264

Rédactionnel

Adopté