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Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

20 juillet 2016 : Prorogation de l'état d'urgence ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La tragédie survenue à Nice à l'occasion des manifestations organisées pour la célébration de la fête nationale du 14 juillet 2016 illustre, s'il en était besoin, le niveau toujours élevé de la menace terroriste dans notre pays.

Alors que l'état d'urgence déclaré le 14 novembre 2015 à la suite des attentats survenus à Paris et à Saint-Denis, ensuite prorogé à trois reprises par le législateur, aurait dû être levé le 26 juillet prochain, le Gouvernement a décidé demander au Parlement une nouvelle demande de prorogation de l'état d'urgence.

Dès l'annonce de cette demande, votre rapporteur s'y est déclaré favorable, pour autant que cette prorogation soit accompagnée de mesures complémentaires qui permettent de renforcer l'efficacité de la législation en matière de lutte contre le terrorisme. Une simple reconduction de l'état d'urgence, même enrichie par la réactivation des perquisitions administratives, ne présenterait qu'une utilité limitée.

C'est au regard de cette exigence que votre rapporteur a proposé à la commission, qui les a acceptés, des amendements ayant pour objet de :

- rendre l'état d'urgence réellement efficace en matière de lutte contre le terrorisme en facilitant la fermeture des lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos incitant à la haine, à la violence ou à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, en facilitant l'interdiction des cortèges, défilés et rassemblements pour lesquels l'autorité administrative justifie ne pas être en mesure d'assurer la sécurité et en donnant aux préfets la possibilité d'ordonner des contrôles d'identité ainsi que des fouilles de véhicules et de bagages ;

- réintroduire les dispositions de lutte antiterroriste que le Sénat avait adoptées dans le cadre du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, et qui avaient été rejetées par le Gouvernement et l'Assemblée nationale lors des discussions tenues en commission mixte paritaire ;

- modifier à la marge la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement pour rendre pleinement opérationnelle la technique de recueil de renseignements, réservée aux seuls besoins de la lutte antiterroriste, dite de suivi en temps réel des personnes identifiées comme présentant une menace.

Si votre rapporteur se félicite des avancées intervenues lors de l'examen du texte, dans la nuit du 19 au 20 juillet, à l'Assemblée nationale, il considère indispensable de doter les autorités judiciaires et administratives des outils complémentaires que les amendements de votre commission proposent d'instituer.

I. LE BILAN DE LA TROISIÈME PHASE DE L'ÉTAT D'URGENCE

L'état d'urgence qui s'applique depuis le 14 novembre 2015 a déjà connu trois phases.

La première phase a commencé par la déclaration, sur le territoire métropolitain, en application des décrets du 14 novembre 20151(*). L'état d'urgence a ensuite été élargi aux territoires de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de La Réunion, de Mayotte, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin par deux décrets pris le 18 novembre 20152(*). La première phase s'est poursuivie avec la prorogation, par la loi du 20 novembre 2015, de l'état d'urgence pour une durée de trois mois3(*).

La deuxième phase de l'état d'urgence s'est ouverte avec la prorogation pour une durée de trois mois, à compter du 26 février, résultant de la loi du 19 février 20164(*).

La troisième phase, débutant le 26 mai 2016 à zéro heure, aurait pour sa part dû s'achever le 26 juillet à minuit en application de la loi du 20 mai 20165(*).

1. Les perquisitions administratives (article 11 de la loi de 1955)

Depuis le début de la troisième phase de l'état d'urgence, les autorités administratives n'ont plus la possibilité d'ordonner des perquisitions administratives, la loi du 20 mai 2016 précitée n'ayant pas prévu expressément cette faculté. Votre commission avait approuvé cette évolution des modalités de l'état d'urgence dans la mesure où les perquisitions administratives avaient largement perdu leur intérêt depuis le début de l'année 2016, la plupart des lieux les plus sensibles ayant été perquisitionnés dans les premières semaines ayant suivi la déclaration de l'état d'urgence. La déclaration de non-conformité à la Constitution6(*) des dispositions qui permettaient de saisir, hors constatation d'une infraction pénale, les données informatiques lors des perquisitions administratives avait également eu pour effet d'en atténuer l'intérêt.

L'essentiel des perquisitions administratives ont été conduites au cours de la première phase d'application de l'état d'urgence et, au sein de cette première phase, dans le mois qui a suivi les attentats du 13 novembre. Ainsi, sur un total de 3 594 perquisitions administratives réalisées entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, 3 427 perquisitions l'ont été au cours de la première phase, dont 2 700 au cours du premier mois, et 167 au cours de la deuxième phase.

2. Les assignations à résidence (article 6 de la loi de 1955)

Conformément à l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, les assignations à résidence sont prononcées par le ministre de l'intérieur. Il appartient à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur d'instruire les dossiers.

À la fin de la première phase de l'état d'urgence, le 26 février 2016, 268 arrêtés d'assignation à résidence (AAR) étaient en vigueur. À la fin de la deuxième phase, le 26 mai 2016, ce nombre s'établissait à 68.

Pour la troisième phase, 55 des 68 AAR encore en vigueur ont été renouvelés, auxquels se sont ajoutés, à la date du 19 juillet 2016, 27 nouveaux dossiers7(*). Au total, 82 personnes sont actuellement concernées par une assignation à résidence.

Sur les 55 personnes dont l'assignation à résidence a été renouvelée pour la troisième phase :

- 86 % sont assignées à résidence depuis plus de 6 mois ;

- 9 % depuis 5 mois et plus ;

- 5 % restant depuis moins de 5 mois.

Par ailleurs, s'agissant des 82 assignés à résidence :

- 25 personnes font d'ores et déjà l'objet d'une interdiction de sortie du territoire (IST), tandis que neuf autres dossiers d'IST sont à l'étude ;

- 2 personnes font l'objet d'une mesure de gel d'avoirs et dix dossiers supplémentaires sont à l'étude ;

- enfin, 6 expulsions du territoire français sont actuellement à l'étude.

3. L'application des autres mesures de l'état d'urgence

Au cours de la troisième phase d'application de l'état d'urgence, les autorités administratives ont fait usage des dispositions de l'article 5 de la loi du 3 avril 1955 qui permettent « d'interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne cherchant à entraver, de quelque manière que ce soit, l'action des pouvoirs publics »8(*).

Ces mesures ont notamment été utilisées par plusieurs préfets pour interdire à des personnes de participer aux manifestations organisées contre la « loi travail » et par le préfet de Seine-Saint-Denis pour interdire à des personnes de fréquenter la commune de Saint-Denis les jours de match et d'activation de la « fan zone » lors du championnat européen de football Euro 2016.

Au total, 438 arrêtés d'interdiction ont été pris par les préfets compétents. Toutefois, seuls 169 arrêtés ont été notifiés. Ces arrêtés ont donné lieu à des contentieux devant la juridiction administrative (21) qui ont conduit à des suspensions ou des annulations (10), notamment pour certains arrêtés pris par le préfet de police de Paris à la veille de manifestations contre la « loi travail », qui ont été suspendus ou annulés pour motivation insuffisante.

Ces dispositions qui permettent aux autorités administratives de restreindre la liberté d'aller et de venir et de manifester ses opinions sur la voie publique ne sont applicables que lorsque l'état d'urgence est déclaré.

Par ailleurs, le préfet de Seine-Saint-Denis a pris des arrêtés sur le fondement d'un autre alinéa de l'article 5 de la loi de 1955 qui permet de délimiter des zones de protection au sein desquelles la circulation des personnes et des véhicules est réglementée. Ces mesures ont été prises autour du stade de France lors de l'Euro 2016.

Ce rapide bilan démontre que les mesures prévues par la loi du 3 avril 1955 ont été peu utilisées au cours de la troisième phase de l'état d'urgence.


* 1 Décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et décret n° 2015-1478 du 14 novembre 2015 modifiant le décret n° 2015-1476 du 14 novembre 2015.

* 2 Décret n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 et décret n° 2015-1494 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

* 3 Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions.

* 4 Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

* 5 Loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

* 6 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l'homme.

* 7 Cinq assignations ont été prononcées après l'attentat de Nice.

* 8 Mesures présentées, dans le langage médiatique, comme des « interdictions de paraître ».