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Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

20 juillet 2016 : Prorogation de l'état d'urgence ( rapport - première lecture )

II. LA NOUVELLE PROROGATION PROPOSÉE PAR LE GOUVERNEMENT

À la suite de l'attentat commis à Nice le 14 juillet 2016, le Président de la République, lors d'une allocution télévisuelle tenue dans la nuit du 14 au 15 juillet, a annoncé que le Gouvernement présenterait au Parlement un nouveau projet de loi relatif à la prorogation, pour trois mois, de l'état d'urgence qui aurait dû être levé le 26 juillet.

Délibéré en conseil des ministres dans la matinée du 19 juillet, le projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence a été aussitôt déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale. La commission des lois, qui a désigné comme rapporteur M. Pascal Popelin, a examiné son rapport et établi son texte dans l'après-midi du 19 juillet puis examiné le projet de loi en séance publique dans la soirée et la nuit du 19 au 20 juillet.

A. LE TEXTE DU PROJET DE LOI INITIAL

Le texte issu du conseil des ministres comporte deux articles.

L'article 1er tend à proroger l'état d'urgence pour une durée de trois mois. Contrairement au choix retenu par le législateur lors des trois précédents textes, cette prorogation prendrait effet avant l'échéance du 26 juillet, dès l'entrée en vigueur de la loi (c'est-à-dire selon les règles de droit commun, au lendemain de la publication de la loi au Journal officiel) afin que soit rétablie dans les meilleurs délais la possibilité pour les autorités administratives d'ordonner des perquisitions administratives. Comme lors des précédentes prorogations, le Gouvernement conserverait la possibilité de mettre fin à l'état d'urgence par décret en conseil des ministres avant l'expiration du délai de trois mois. En ce cas, il en serait rendu compte au Parlement.

Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement justifie cette nouvelle prorogation de l'état d'urgence au regard :

- de la gravité des évènements survenus à Nice le 14 juillet dernier qui illustrent « la permanence d'une menace à un niveau le plus élevé, qui nécessite de pouvoir disposer de mesures administratives renforcées en vue de lutter contre le terrorisme sur le territoire national », en faisant valoir que la « survenue d'un attentat de cette ampleur suivant ce mode opératoire inédit peut par ailleurs conduire au passage à l'acte d'autres terroristes potentiels » ;

- du fait que ces évènements suivent « celui qui a été commis le 13 juin 2016, au cours duquel un policier et son épouse ont été assassinés à leur domicile de Magnanville (Yvelines), après que l'auteur, qui s'est revendiqué du groupe dit « Etat islamique » (Daech), avait fait des repérages du domicile du policier » ;

- du fait que « cette organisation terroriste incite à commettre des attentats en France par tous les moyens, sous la forme d'opérations organisées depuis l'étranger ou celle du passage à l'action d'individus résidant en France » ;

- de la réorientation de la stratégie de l'organisation terroriste Daech qui l'amène « à redoubler ses frappes à l'étranger pour prouver que sa capacité destructrice reste réelle » malgré son affaiblissement dans « sa zone d'influence syro-irakienne, à la suite des opérations militaires ayant permis, notamment, la reprise particulièrement symbolique de la ville de Fallouja ».

Ces différents éléments conduisent le Gouvernement à estimer que la situation actuelle continue à caractériser une situation de « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public », justifiant une quatrième prorogation de l'état d'urgence. Dans son avis, rendu en commission permanente le 18 juillet, le Conseil d'Etat partage cette analyse, tout en indiquant à nouveau que « les renouvellements de l'état d'urgence ne sauraient se succéder indéfiniment et que l'état d'urgence doit demeurer temporaire ».

L'article 2 a pour objet d'apporter des modifications au régime juridique des perquisitions administratives fixé à l'article 11 de la loi du 3 avril 1955. Il permet tout d'abord à l'autorité administrative, lorsqu'une perquisition révèle qu'un autre lieu remplit les conditions fixées à l'article 11 (c'est-à-dire lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics), d'en autoriser par tout moyen la perquisition, cette autorisation devant être régularisée dans les meilleurs délais. Il vise ensuite à rétablir la possibilité de saisie des données informatiques hors de toute infraction pénale lors de la conduite d'une perquisition administrative, en répondant aux objections formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 février 20169(*).

L'économie générale de la décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016

Dans cette décision, le Conseil constitutionnel a estimé que les perquisitions administratives prévues par l'article 11 de la loi du 3 avril 1955, au motif qu'elles relèvent de la seule police administrative et n'affectent pas la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution, n'ont pas à être placées sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire et qu'elles ne méconnaissent en conséquence pas les dispositions de l'article 66. Le Conseil a également jugé que ces dispositions opèrent une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences de l'article 2 de la Déclaration de 1789 et l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public. Il a en outre souligné qu'elles ne méconnaissent pas les exigences de l'article 16 de la Déclaration de 1789 dans la mesure où, même si les voies de recours à l'encontre d'une décision ordonnant une perquisition ne peuvent être mises en oeuvre que postérieurement à l'intervention de la mesure, elles permettent à l'intéressé d'engager la responsabilité de l'État et qu'ainsi les personnes intéressées ne sont pas privées de voies de recours.

En revanche, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les dispositions de l'article 11 qui donnaient à l'autorité administrative la faculté de copier les données informatiques présentes sur les supports dans les lieux perquisitionnés10(*) au motif que le législateur n'avait pas prévu de « garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée ». À cet égard, le Conseil a relevé que « ni cette saisie ni l'exploitation des données ainsi collectées ne sont autorisées par un juge, y compris lorsque l'occupant du lieu perquisitionné ou le propriétaire des données s'y oppose et alors même qu'aucune infraction n'est constatée ; qu'au demeurant peuvent être copiées des données dépourvues de lien avec la personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ayant fréquenté le lieu où a été ordonnée la perquisition ».

Cette déclaration d'inconstitutionnalité a pris effet immédiatement en vertu de la décision du Conseil constitutionnel.

Le texte présenté par le Gouvernement prévoit que, si la perquisition révèle l'existence d'éléments, notamment informatiques, relatifs à la menace que constitue pour la sécurité et l'ordre publics le comportement de la personne concernée, « les données contenues dans tout système informatique ou équipement terminal présent sur les lieux de la perquisition peuvent être saisies, soit par leur copie, soit par la saisie de leur support lorsque la copie ne peut être réalisée ou achevée pendant le temps de la perquisition ».

Cette saisie ou cette copie, réalisée en présence de l'officier de police judiciaire nécessairement présent lors de toute perquisition administrative, donne lieu à un procès-verbal de saisie qui en indique les motifs et dresse l'inventaire des matériels saisis, dont une copie est remise aux personnes intéressées. Les données et les supports saisis sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la perquisition. À compter de la saisie, nul n'y a accès avant l'autorisation du juge.

Pour obtenir la possibilité d'exploiter ces données, l'autorité administrative est tenue de demander au juge des référés du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu de la perquisition une autorisation. Sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le présent article, le juge statue dans les formes prévues par le livre V du code de justice administrative qui fixe les règles de droit commun en matière de référé (procédure contradictoire orale ou écrite).

Au vu des éléments révélés par la perquisition, le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine sur la régularité de la saisie et la demande d'exploitation. L'autorisation ne peut concerner les éléments dépourvus de tout lien avec la menace que constitue le comportement de la personne concernée pour la sécurité et l'ordre publics.

En cas de refus du juge des référés, et sous réserve de l'appel devant le Conseil d'État, les données copiées sont détruites et les supports saisis sont restitués à leur propriétaire.

Pendant le temps strictement nécessaire à leur exploitation autorisée par le juge des référés, les données et les supports saisis sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la perquisition et à la saisie. Les systèmes informatiques ou équipements terminaux sont restitués à leur propriétaire, le cas échéant après qu'il a été procédé à la copie des données qu'ils contiennent, à l'issue d'un délai maximal de quinze jours à compter de la date de leur saisie ou de celle à laquelle le juge des référés, saisi dans ce délai, a autorisé l'exploitation des données qu'ils contiennent.

À l'exception de celles qui caractérisent la menace que constitue pour la sécurité et l'ordre publics le comportement de la personne concernée, les données copiées sont détruites à l'expiration d'un délai maximal de trois mois à compter de la date de la perquisition ou de celle à laquelle le juge des référés, saisi dans ce délai, en a autorisé l'exploitation.

En cas de difficulté dans l'accès aux données contenues dans les supports saisis ou dans l'exploitation des données copiées, lorsque cela est nécessaire, les délais peuvent être prorogés, pour la même durée, par le juge des référés saisi par l'autorité administrative au moins quarante-huit heures avant l'expiration de ces délais. Le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures sur la demande de prorogation présentée par l'autorité administrative. Si l'exploitation ou l'examen des données et des supports saisis conduisent à la constatation d'une infraction, ils sont conservés selon les règles applicables en matière de procédure pénale.

Les décisions du juge des référés du tribunal administratif sont susceptibles d'appel devant le juge des référés du Conseil d'État dans un délai de 48 heures à compter de leur notification. Le juge des référés du Conseil d'État statue dans le délai de 48 heures.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'Etat estime que ces conditions légales exigées pour que des saisies soient effectuées, d'une part, et les modalités de l'autorisation de leur exploitation par le juge administratif statuant en la forme des référés, d'autre part, apportent conjointement les « garanties légales propres à assurer une conciliation équilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public et le droit au respect de la vie privée », conformément à la décision précitée du Conseil constitutionnel.


* 9 Décision n° 2016-536 QPC précitée.

* 10 Copie que le Conseil a assimilée à une saisie.