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Projet de loi prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence

20 juillet 2016 : Prorogation de l'état d'urgence ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER (NOUVEAU) - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉTAT D'URGENCE

L'insertion d'un titre Ier regroupant les dispositions relatives à l'état d'urgence résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-1 sur proposition de votre rapporteur. Cette création tire les conséquences de l'introduction, après l'article 2 du présent projet de loi, d'articles additionnels portant des mesures permanentes de lutte contre le terrorisme.

Article 1er - Prorogation de l'état d'urgence pour une durée de six mois

Le I de l'article 1er du projet de loi a pour effet de proroger l'état d'urgence qui aurait dû être levé le 26 juillet prochain en application de la loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 précitée. Alors que le Gouvernement avait, conformément aux annonces faites par le Président de la République dans la nuit du 14 au 15 juillet dernier, proposé une prorogation de trois mois, l'Assemblée nationale a porté cette durée à six mois, sur proposition du rapporteur de sa commission des lois, notre collègue député M. Pascal Popelin.

Contrairement à la formule retenue lors des précédentes lois de prorogation, cette nouvelle prorogation entrerait en vigueur dès l'entrée en vigueur de la loi - c'est-à-dire le lendemain de sa publication au Journal officiel (article 1er du code civil) - afin de rendre immédiatement applicables les perquisitions administratives.

L'allongement à six mois de cette durée rendra l'état d'urgence applicable jusqu'à la fin du mois de janvier 2017 afin de prendre en compte le caractère durable de la menace. Au cours de cette période, le Parlement continuera bien entendu à exercer un suivi approfondi de la mise en oeuvre de l'état d'urgence, au Sénat par l'intermédiaire du comité de suivi de l'état d'urgence créé par votre commission. Ce suivi pourrait également, le cas échéant, prendre la forme d'un débat en séance publique qui pourrait être décidée par la Conférence des Présidents.

Le II de l'article 1er rétablit la possibilité pour l'autorité administrative d'ordonner des perquisitions, dans les conditions juridiques nouvelles résultant des modifications introduites par l'article 2 du présent projet de loi.

Enfin, à l'instar de ce qu'avaient prévu les lois des 20 novembre 2015, 19 février 2016 et 20 mai 2016, le III prévoit qu'il puisse être mis fin à l'état d'urgence par décret en conseil des ministres avant l'échéance du délai de six mois. En ce cas, il en serait rendu compte au Parlement.

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis (art. 4-1 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Renforcement du contrôle parlementaire de l'état d'urgence

Avec la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 précitée, un article 4-1 a été introduit dans la loi du 3 avril 1955 afin de définir les modalités du contrôle parlementaire de l'état d'urgence. Dans sa rédaction actuelle, cet article dispose que « l'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence ». En outre, les assemblées parlementaires peuvent « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ».

Sur le fondement de ces dispositions, les commissions des lois des deux assemblées ont effectué un travail de suivi de l'état d'urgence selon des modalités qui leur étaient propres. Votre commission a, à cet égard, créé un comité de suivi composé d'un membre de chaque groupe politique, et a demandé au Sénat, qui les lui a accordées le 10 décembre 2015, les prérogatives d'une commission d'enquête, conformément à l'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Sur une proposition du président de la commission des lois, M. Dominique Raimbourg, les députés ont complété les dispositions relatives au contrôle parlementaire en prévoyant que les autorités administratives transmettent sans délai aux assemblées parlementaires copie de tous les actes qu'elles prennent en application de l'état d'urgence. Votre rapporteur juge bienvenu cet ajout qui renforcera les informations mises à la disposition des organes parlementaires chargés du suivi de l'état d'urgence.

Par ailleurs, ils ont voté un amendement présenté par les membres du groupe UDI prévoyant désormais que le contrôle parlementaire de l'état d'urgence s'exerce au sein d'une commission non permanente, composée de sept députés et sept sénateurs désignés respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et par le Président du Sénat, de manière à assurer une représentation équilibrée des groupes politiques.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé ces dispositions par l'amendement COM-2. Elle considère en effet qu'il appartient à chaque assemblée, selon les modalités qu'elle entend fixer, de déterminer les formes du contrôle parlementaire de l'état d'urgence. L'expérience des derniers mois a fait la preuve de son efficacité, Assemblée nationale et Sénat ayant retenu des modalités différentes qui se sont avérées complémentaires.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 1er ter A (nouveau) (art. 8 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Fermeture de certains lieux de culte et interdiction de cortèges, défilés et rassemblements pour lesquels la sécurité ne peut être garantie

L'introduction de l'article 1er ter A résulte de l'adoption par votre commission des amendements COM-3 et COM-4 présentés par votre rapporteur.

· Faciliter la fermeture provisoire de certains lieux de culte

Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 permet aux autorités administratives compétentes14(*) d'ordonner « la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature ». L'amendement COM-3 tend à préciser que les lieux de réunion de toute nature recouvrent en particulier les lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence, ou une provocation à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, afin d'en faciliter la fermeture.

· Faciliter les interdictions de cortèges, défilés et rassemblements

Le second alinéa de l'article 8 de la loi du 3 avril 1955 autorise l'autorité administrative à interdire, à titre général ou particulier, « les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre ». Dans une décision du 19 février 201615(*), le Conseil constitutionnel a jugé les dispositions de cet article 8 conformes à la Constitution. Il a néanmoins relevé que celles-ci n'avaient « ni pour objet ni pour effet de régir les conditions dans lesquelles sont interdites les manifestations sur la voie publique » (considérant n° 5).

Par conséquent, votre rapporteur a estimé utile d'accroître les prérogatives de l'autorité administrative en période d'état d'urgence, en complément du droit commun défini à l'article L. 211-4 du code de la sécurité intérieure16(*), afin d'interdire les cortèges, défilés et rassemblements sur la voie publique dès lors qu'elle justifie ne pas être en mesure d'en assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose. À cet effet, votre commission a adopté l'amendement COM-4.

Votre commission a adopté l'article 1er ter A ainsi rédigé.

Article 1er ter (art. 8-1 [nouveau] de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Contrôle d'identité et fouilles des bagages et des véhicules

L'introduction de l'article 1er ter résulte du vote par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques, respectivement présentés par le rapporteur de la commission des lois, M. Pascal Popelin, et les membres du groupe Les Républicains.

Il insère un nouvel article 8-1 dans la loi du 3 avril 1955 afin de faciliter la visite des véhicules ainsi que l'inspection visuelle ou la fouille des bagages. Ces opérations pourraient ainsi être réalisées sans les réquisitions préalables du procureur de la République prévues à l'article 78-2-4 du code de procédure pénale. Ce dispositif ne pourrait être mis en oeuvre que dans les zones où l'état d'urgence reçoit application, conformément à l'article 2 de la loi du 3 avril 1955.

Si votre rapporteur partage pleinement la philosophie de cet amendement, qui permettra à l'autorité administrative de procéder à de tels contrôles sans avoir à justifier de « circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public » comme l'exige en temps normal la jurisprudence du Conseil constitutionnel17(*), il considère en revanche souhaitable d'en améliorer les modalités de mise en oeuvre juridique en :

- élargissant ce régime juridique aux contrôles d'identité ;

- prévoyant que de tels contrôles sont rendus possibles, en cas de menace terroriste, par décision écrite et motivée du préfet autorisant les officiers de police judiciaire et, sur ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux 1°, 1° bis et 1° ter de l'article 21 du code de procédure pénale à procéder aux contrôles d'identité prévus au huitième alinéa de l'article 78-2 du même code, à l'inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu'à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public. La décision du préfet devra désigner les lieux concernés, qui devront être précisément définis, ainsi que la durée de l'autorisation, qui ne pourra excéder vingt-quatre heures. L'autorisation du préfet sera transmise sans délai au procureur de la République.

À cet effet, votre commission a adopté un amendement COM-5 de rédaction globale de l'article 1er ter.

Votre commission a adopté l'article 1er ter ainsi modifié.

Article 2 (art. 11 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Modifications du régime juridique des perquisitions administratives

Dans sa version adoptée par l'Assemblée nationale, l'article 2 du projet de loi modifie le régime juridique des perquisitions administratives.

Outre des modifications de coordination, l'article 2 apporte des modifications substantielles au régime juridique des perquisitions administratives.

Il prévoit tout d'abord que lorsqu'une perquisition révèle qu'un autre lieu remplit les conditions fixées au premier alinéa de l'article 1118(*), l'autorité administrative peut en autoriser par tout moyen la perquisition. Cette autorisation est régularisée en la forme dans les meilleurs délais. Le procureur de la République en est alors informé sans délai.

Il réintroduit ensuite la faculté pour l'autorité administrative de procéder à la saisie de données informatiques lors des perquisitions administratives, en prenant en compte les raisons qui avaient conduit le Conseil constitutionnel à censurer ces dispositions dans leur rédaction résultant de la loi du 20 novembre 2015.

À cet effet, le texte présenté par le Gouvernement prévoit que, si la perquisition révèle l'existence d'éléments, notamment informatiques, relatifs à la menace que constitue pour la sécurité et l'ordre publics le comportement de la personne concernée, « les données contenues dans tout système informatique ou équipement terminal présent sur les lieux de la perquisition peuvent être saisies, soit par leur copie, soit par la saisie de leur support lorsque la copie ne peut être réalisée ou achevée pendant le temps de la perquisition ».

Cette saisie ou cette copie, qui est réalisée en présence de l'officier de police judiciaire nécessairement présent lors de toute perquisition administrative, donne lieu à un procès-verbal de saisie qui en indique les motifs et dresse l'inventaire des matériels saisis, dont une copie est remise aux personnes intéressées. Les données et les supports saisis sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la perquisition. À compter de la saisie, nul n'y a accès avant l'autorisation du juge.

Pour obtenir la possibilité d'exploiter ces données, l'autorité administrative est tenue de demander au juge des référés du tribunal administratif dans le ressort duquel se trouve le lieu de la perquisition une autorisation. Sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le présent article, le juge statue dans les formes prévues par le livre V du code de justice administrative qui fixe les règles de droit commun en matière de référé (procédure contradictoire orale ou écrite).

Au vu des éléments révélés par la perquisition, le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures à compter de sa saisine sur la régularité de la saisie et la demande d'exploitation. L'autorisation ne peut concerner les éléments dépourvus de tout lien avec la menace que constitue le comportement de la personne concernée pour la sécurité et l'ordre publics.

En cas de refus du juge des référés, et sous réserve de l'appel devant le Conseil d'État, les données copiées sont détruites et les supports saisis sont restitués à leur propriétaire.

Pendant le temps strictement nécessaire à leur exploitation autorisée par le juge des référés, les données et les supports saisis sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant procédé à la perquisition et à la saisie. Les systèmes informatiques ou équipements terminaux sont restitués à leur propriétaire, le cas échéant après qu'il a été procédé à la copie des données qu'ils contiennent, à l'issue d'un délai maximal de quinze jours à compter de la date de leur saisie ou de celle à laquelle le juge des référés, saisi dans ce délai, a autorisé l'exploitation des données qu'ils contiennent.

À l'exception de celles qui caractérisent la menace que constitue pour la sécurité et l'ordre publics le comportement de la personne concernée, les données copiées sont détruites à l'expiration d'un délai maximal de trois mois à compter de la date de la perquisition ou de celle à laquelle le juge des référés, saisi dans ce délai, en a autorisé l'exploitation.

En cas de difficulté dans l'accès aux données contenues dans les supports saisis ou dans l'exploitation des données copiées, lorsque cela est nécessaire, les délais peuvent être prorogés, pour la même durée, par le juge des référés saisi par l'autorité administrative au moins quarante-huit heures avant l'expiration de ces délais. Le juge des référés statue dans un délai de quarante-huit heures sur la demande de prorogation présentée par l'autorité administrative. Si l'exploitation ou l'examen des données et des supports saisis conduisent à la constatation d'une infraction, ils sont conservés selon les règles applicables en matière de procédure pénale.

Les décisions du juge des référés du tribunal administratif sont susceptibles d'appel devant le juge des référés du Conseil d'État dans un délai de 48 heures à compter de leur notification. Le juge des référés du Conseil d'État statue dans le délai de 48 heures.

Sur ces dispositions, outre des améliorations rédactionnelles, les députés ont, lors de la réunion de la commission des lois, réduit de 48 à 24 heures tous les délais dans lesquels le juge des référés du tribunal administratif, mais également du Conseil d'Etat, doit se prononcer. Votre rapporteur se déclare partagé sur cette réduction du délai dans lequel le juge doit statuer.

L'Assemblée nationale a également précisé qu'en cas de copie de données informatiques ou de saisie de leur support, l'autorité administrative devait saisir le juge des référés d'une demande d'autorisation d'exploitation « dès la fin de la perquisition ».

Enfin, les députés ont complété l'article 11 afin de permettre la retenue des personnes sur le lieu faisant l'objet d'une perquisition administrative lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. Une telle modification du droit en vigueur avait été envisagée par le Gouvernement lors du débat sur la constitutionnalisation de l'état d'urgence. Elle a pour effet de priver de liberté, dans des conditions très limitées puisque la retenue ne pourrait excéder une durée de quatre heures, les personnes faisant l'objet d'une perquisition administrative. Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'introduction de ces dispositions qu'il avait lui-même envisagées.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (nouveau) - (art. 15 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) - Application outre-mer des modifications apportées au régime juridique de l'état d'urgence

L'insertion de l'article 2 bis résulte de l'adoption par votre commission de l'amendement COM-6 présenté par votre rapporteur. Cet article a pour objet d'assurer l'application dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative (îles Wallis et Futuna, Polynésie française, Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises) des modifications apportées par le présent projet de loi à la loi du 3 avril 1955. À cet effet, le « compteur outre-mer »19(*), existant à l'article 15 de la loi du 3 avril 1955, a été actualisé.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.


* 14 Le ministre de l'intérieur pour l'ensemble du territoire où est institué l'état d'urgence et, pour le département, le préfet.

* 15 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-535 QPC du 19 février 2016, Ligue des droits de l'homme.

* 16 Cet article offre à l'autorité investie des pouvoirs de police, si elle estime qu'un rassemblement projeté est de nature à troubler l'ordre public, de l'interdire par un arrêté qu'elle notifie immédiatement aux signataires de la déclaration au domicile élu.

* 17 Conseil constitutionnel, décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, loi relative aux contrôles et vérifications d'identité.

* 18 Une perquisition administrative peut être ordonnée en tout lieu, sauf dans un lieu affecté à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.

* 19 La technique du « compteur » consiste à indiquer qu'une disposition est applicable dans une collectivité régie par le principe de spécialité législative dans sa rédaction résultant d'une loi déterminée, ce qui permet de savoir si les modifications ultérieures de cette disposition ont été ou non étendues.